Innehåll. Ds 2000:53 5. Sammanfattning Förkortningar Författningsförslag... 17

Transkript

1 Ds 2000:53 Förord Statsrådet Britta Lejon uppdrog den 21 september 1999 åt regeringsrådet Sigvard Holstad att biträda Justitiedepartementet med att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. I förevarande promemoria redovisas utredningens överväganden och förslag. I arbetet har stadsjuristen Marie-Louise Kraft tjänst0gjort som sekreterare. Uppdraget är härmed avslutat.

2 Ds 2000:53 5 Innehåll Sammanfattning... 9 Förkortningar Författningsförslag I BAKGRUND 1 Uppdraget Allmän bakgrund till utredningsuppdraget Utgångspunkterna för uppdraget Begreppen domstolstrots och lagtrots Tidigare utredningar m.m Kommunalbot (SOU 1989:64) Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) Lindqvists nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) Regeringens proposition 1999/2000:

3 6 Innehåll Ds 2000:53 3 Regleringen av den kommunala verksamheten Inledning Regeringsformen (RF) Kommunallagen Kompetensfördelningen mellan de kommunala organen Kompetensutvidgande lagar och speciallagstiftning Kontroll av kommunal verksamhet Allmänt om intern och extern kontroll av kommuner och landsting Intern kontroll Kommunrevisionsutredningen (SOU 1998:71) Extern kontroll Domstolskontrollen Centrala och regionala tillsynsmyndigheter JO:s och JK:s tillsyn Sanktioner Allmänt om sanktioner Sanktioner mot kommuner och landsting Sanktioner mot förtroendevalda och anställda Förekomsten av domstolstrots Avgöranden i mål om laglighetsprövning Kommunalansvarsutredningens kartläggning Utredningens undersökning Avgöranden i mål där det anförts förvaltningsbesvär... 85

4 Ds 2000:53 Innehåll 7 II ÖVERVÄGANDEN 7 Utsökningsbalkens tillämplighet vid verkställighet av förvaltningsdomstols dom Inledning Utsökningsbalkens tillämpningsområde Utmätning av kommunal egendom Annan verkställighet än utmätning Några utgångspunkter Inledning Behovet av åtgärder för att motverka domstolstrots Ett generellt sanktionssystem eller andra åtgärder Några åtgärder som övervägts av tidigare utredningar Anmälningsplikt för revisorerna Domstolstrots inom området för laglighetsprövning Inledning Kommunala besluts verkställbarhet Överträdelser av verkställighetsförbud Rättelse av verkställighet Domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS Domstolstrots inom socialtjänsten Ekonomiska konsekvenser Ikraftträdande m.m

5 8 Innehåll Ds 2000:53 16 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade BILAGOR: Bilaga 1 Utgångspunkterna för uppdraget Bilaga 2 Utdrag ur tidigare utredningars lagförslag Bilaga 3 Utredningens brev Bilaga 4 Enkät Bilaga 5 RSV:s yttrande

6 Ds 2000:53 9 Sammanfattning Redan i mitten av 1980-talet uppmärksammades i den allmänna debatten att kommuner och landsting i några fall hade satt sig över avgöranden av förvaltningsdomstolar i mål där de varit parter. Agerandet kom att kallas domstolstrots. Till en början stod avgöranden som rörde kompetensöverskridande beslut angående näringsverksamhet i förgrunden. Så småningom kom emellertid uppmärksamheten att mer riktas på domar som rörde s.k. rättighetslagar. Det hände nämligen i ökande utsträckning att domar som innebar att en kommun eller ett landsting skulle tillhandahålla en viss social förmån inte verkställdes eller verkställdes med betydande fördröjning. Mot denna bakgrund har frågan om hur domstolstrots skall motverkas utretts vid flera tillfällen inom ramen för det statliga utredningsväsendet. När utredningarna ännu i september 1999 inte hade lett till några lagstiftningsåtgärder tillsattes denna enmansutredning. Uppdraget har varit att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. För att få ett underlag för att bedöma bl.a. behovet av åtgärder har utredningen genomfört vissa undersökningar angående hur vanligt det är att kommuner och landsting sätter sig över domstolarnas avgöranden och vilka verksamhetsområden som berörs av detta. Undersökningarna tyder på att domstolstrots i någon utsträckning förekommer endast på ett fåtal avgränsade områden. Det område där de flesta fallen förekommit är det som regleras genom lagstiftningen angående funktionshindrade (LSS-området). Här har domstolstrotset vanligen bestått i att vederbörande kommun eller landsting dröjt alltför länge med att fullgöra sina

7 10 Sammanfattning Ds 2000:53 skyldigheter enligt domen. Även inom socialtjänsten har fall förekommit men endast ett mindre antal. Därutöver har från tid till annan förekommit ett fåtal fall inom den s.k. fria sektorn, dvs. den kommunala verksamhet som i huvudsak grundar sig på bestämmelser i kommunallagen. En del av dessa fall har rört överträdelser av förbud av domstol att verkställa ett kommunalt beslut som bedömts som olagligt. Andra fall har rört underlåtenhet att rätta verkställigheten när ett redan verkställt beslut upphävts av domstol. De bakomliggande skälen till förekommande fall av domstolstrots har visat sig vara mycket olika. Såvitt gäller domar på LSS-området torde bristande ekonomiska resurser ha varit den dominerande orsaken men även bristande rutiner och okunnighet tycks ha haft betydelse. På övriga områden har domstolstrotset såvitt framkommit i regel berott på någon form av tredska. Mot den nu angivna bakgrunden har utredningen inte velat förorda någon sanktion med generell tillämpning på alla typer av domstolstrots. I stället har utredningen för vart och ett av de nämnda områdena utarbetat förslag till bestämmelser angående särskilda sanktioner. Därutöver föreslås vissa andra regeländringar som också syftar till att motverka att domstolstrots förekommer. I likhet med tidigare utredningar har utredningen inte velat föreslå ökade möjligheter att straffa förtroendevalda och tjänstemän eller att ålägga dem skadeståndsansvar. Utredningen hänvisar här bl.a. till kommunaldemokratiskt grundade skäl, t.ex. rådande svårigheter att rekrytera personer som är villiga att åta sig förtroendeuppdrag. Utredningen har också på principiella grunder avvisat tanken på att motverka domstolstrots genom åtgärder som riktas direkt mot fullmäktige. Även på den punkten överensstämmer utredningens ståndpunkt med tidigare utredningars. Ett av utredningens förslag vid sidan av dem som gäller nya sanktioner rör de kommunala revisorernas verksamhet. I den mån det behövs för att motverka domstolstrots får revisorerna enligt detta förslag vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. De åläggs också en anmälningsskyldighet gentemot berörd nämnd och fullmäktige när de upptäckt att domstolstrots förekommit. Denna skyldighet

8 Ds 2000:53 Sammanfattning 11 aktualiseras vid alla typer av domstolstrots. För att motverka domstolstrots som gäller domstolsavgöranden inom området för laglighetsprövning föreslår utredningen utöver sanktionsbestämmelser nya regler om när verkställighet av kommunala beslut får ske och om rättelse av verkställighet. Den föreslagna bestämmelsen om när verkställighet får ske rör beslut som överklagas genom ansökan om laglighetsprövning. Enligt bestämmelsen får ett sådant beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar däremot. Bestämmelsen torde visserligen återspegla den praxis som i regel tillämpas i dag. Enligt utredningens mening kan emellertid en uttrycklig bestämmelse av denna innebörd minska risken för verkställighet som måste återgå och därmed också risken för domstolstrots i form av underlåtenhet att se till att återgång sker. När det gäller rättelse av verkställighet av beslut som upphävts av domstol föreslås ett förtydligande tillägg till nu gällande regel i 10 kap. 15 kommunallagen. Enligt detta tillägg skall beslut om sådan rättelse meddelas utan oskäligt dröjsmål. Syftet med tillägget är förutom att det skall motverka långsam handläggning att det skall klart framgå att ett formligt beslut måste meddelas angående frågan om rättelse. När det gäller frågan om att införa sanktioner mot domstolstrots inom den fria sektorn framhåller utredningen att det domstolstrots som förekommit där, såvitt känt, gällt överträdelser av verkställighetsförbud eller underlåtenhet att rätta verkställigheten när ett redan verkställt beslut upphävts. Antalet belagda fall av domstolstrots är visserligen inte stort. Det finns emellertid anledning att anta att det verkliga antalet kan vara större. Härtill kommer att det domstolstrots det här gäller genomgående innefattar ett verkligt inslag av tredska och därmed är särskilt skadligt för den allmänna tilltron till myndigheterna. Mot denna bakgrund anser utredningen att en särskild sanktion bör införas för att motverka domstolstrots i form av överträdelse av verkställighetsförbud och av underlåtenhet att ta upp frågan om rättelse till behandling. Utredningen förordar här en vitessanktion som är riktad mot beslutsfattarna personligen. Utredningsförslaget innebär att det i

9 12 Sammanfattning Ds 2000:53 10 kap. kommunallagen skall införas bestämmelser angående den nya vitessanktionen. Enligt dessa bestämmelser kan en förvaltningsdomstol som beslutar att ett överklagat beslut tills vidare inte får verkställas också vid vite förbjuda samtliga ledamöter och ersättare i berörd nämnd att vidta åtgärd som strider mot förbudet. Avser verkställighetsförbudet ett beslut av fullmäktige skall vitesbeslutet riktas mot samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen eller annan nämnd som är ansvarig för verkställigheten. Vidare innebär förslaget att det i 10 kap. 15 kommunallagen öppnas möjlighet att förelägga samtliga ledamöter i berörd nämnd vid vite att i nämnden inom viss tid väcka frågan om rättelse av det slag som avses i paragrafen. Gäller rättelsen ett beslut av fullmäktige kan styrelsens ledamöter föreläggas att i styrelsen väcka frågan om att göra en framställning till fullmäktige angående rättelse. Den 1 juli 2000 trädde ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och socialtjänstlagen (SoL) i kraft. Ändringarna är avsedda att motverka domstolstrots inom dessa lagars tillämpningsområden. De innebär bl.a. att länsstyrelsen får förelägga en kommun eller i vissa fall ett landsting vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt någon av lagarna. När lagändringarna antogs förutsattes att frågan om åtgärder mot domstolstrots skulle övervägas på nytt även såvitt gäller LSS-området och socialtjänsten när resultatet av detta utredningsarbete föreligger. Mot den bakgrunden har utredningen övervägt behovet av och utformningen av åtgärder även såvitt gäller dessa områden. När det gäller behovet av åtgärder mot domstolstrots på LSSområdet anser utredningen att det är mycket som talar för att det bör finnas tillgång till en särskild sanktion. I fråga om domstolstrots inom socialtjänstens område konstaterar utredningen att behovet av en sanktion är betydligt mindre. Detta hindrar dock inte att det från allmän synpunkt kan anses föreligga ett behov även här. Utredningen anser liksom tidigare utredningar att en sanktion på de båda berörda sociala områdena skall vara riktad mot

10 Ds 2000:53 Sammanfattning 13 kommunen eller landstinget som juridisk person. Med denna utgångspunkt ställs man enligt utredningen inför valet mellan att behålla den nyligen införda vitessanktionen eller att ersätta den med en sanktionsavgift. Utredningen anser att en sanktionsavgift sannolikt skulle utgöra ett bättre vapen mot domstolstrots än vitessanktionen. Samtidigt framhålls emellertid att det först efter någon tids erfarenheter från den praktiska tillämpningen kan säkert sägas om framförda invändningar mot vitessystemet har en sådan tyngd att det bör avvecklas och eventuellt ersättas med en ordning med sanktionsavgifter. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt hur ett system med sanktionsavgifter skulle kunna utformas och även utarbetat ett förslag till lagändringar som ett sådant system skulle kräva. I fråga om både LSS-området och socialtjänstens område innebär förslaget att den nyligen införda vitessanktionen ersätts med en sanktionsavgift. Avgiften kan drabba kommuner eller landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt LSS. Inom socialtjänsten kan avgiften drabba kommuner som inte fullgör sina förpliktelser enligt domar angående förmåner enligt SoL. Länsstyrelsen får i uppgift att hos länsrätten väcka talan mot vederbörande kommun eller landsting angående skyldighet att betala sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst kr. och högst kr. Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser.

11 Ds 2000:53 15 Förkortningar bet. Betänkande BrB Brottsbalken dir. Direktiv Ds Departementsskrivelse FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet kap. Kapitel KFM Kronofogdemyndigheten KomL Kommunallagen KU Konstitutionsutskottet LOA Lagen (1994:260) om offentlig anställning LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade mot. Motion NJA Nytt Juridiskt Arkiv

12 16 Förkortningar Ds 2000:53 prop. Proposition RB Rättegångsbalken rskr. Riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Statens författningssamling SkL Skadeståndslagen (1972:207) SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SOU Statens offentliga utredningar UB Utsökningsbalken

13 Ds 2000:53 17 Författningsförslag 1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 1 Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 9 kap. 9 och 10 och 10 kap. 15 skall ha följande lydelse, dels att i 10 kap. skall införas fem nya paragrafer, 14 a och 14 b samt 16 18, av följande lydelse, dels att före 10 kap. 14 a, 14 b och 16 skall införas nya rubriker av följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 9 2 Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. 1 Lagen omtryckt 2000: Senaste lydelse 1999:621.

14 18 Författningsförslag Ds 2000:53 Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden finner att det föreligger misstanke om brott och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder, är revisorerna skyldiga att rapportera nämndens agerande till fullmäktige. Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden finner att det föreligger misstanke som nu sagts och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder, är revisorerna skyldiga att rapportera nämndens agerande till fullmäktige. 10 Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än 1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust, 2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av förvaltningsdomstolar, eller 3. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

15 Ds 2000:53 Författningsförslag kap. Förutsättningar för verkställighet 14 a Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i detta kapitel får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar däremot. Verkställighetsförbud 14 b Om allmän förvaltningsdomstol beslutar att ett överklagat beslut tills vidare inte får verkställas (verkställighetsförbud), får domstolen även vid vite förbjuda samtliga ledamöter och ersättare i berörd nämnd att vidta åtgärd som strider mot förbudet. Om verkställighetsförbudet avser ett beslut av fullmäktige skall vitesbeslutet riktas mot samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen eller annan nämnd som är ansvarig för verkställigheten. Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om 15 Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om

16 20 Författningsförslag Ds 2000:53 beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning det är möjligt. Beslut angående rättelse skall meddelas utan oskäligt dröjsmål. På begäran av enskild part i målet om laglighetsprövning får allmän förvaltningsdomstol vid vite förelägga samtliga ledamöter i berörd nämnd att i nämnden inom viss tid väcka frågan om rättelse enligt första stycket. Om rättelsen gäller ett beslut av fullmäktige, skall föreläggandet riktas mot samtliga ledamöter i styrelsen och avse skyldighet att i styrelsen väcka frågan om en framställning till fullmäktige angående rättelse. Övriga bestämmelser 16 Vite som sätts ut med stöd av 14 b eller 15 skall bestämmas till ett belopp som är lika stort för samtliga adressater. Vite får inte sättas ut som löpande vite.

17 Ds 2000:53 Författningsförslag 21 Denna lag träder i kraft den 1 juli Frågor om att döma ut vite enligt 14 b prövas på yrkande av enskild part i målet om laglighetsprövning. Frågor om att döma ut vite enligt 15 prövas av länsrätt på yrkande av part som ansökt om vitesföreläggandet. 18 Ett vite som dömts ut får inte förvandlas till fängelse.

18 22 Författningsförslag Ds 2000:53 2 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620) 1 dels att 68 a skall upphöra att gälla, dels att 74 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 76 a 76 d och närmast före dessa en ny rubrik av följande lydelse, Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Länsstyrelsens beslut i ärenden om tillstånd enligt 69, om föreläggande eller förbud enligt 70, om omhändertagande av personakt enligt 70 c och beslut om avslag på en begäran om vitesföreläggande enligt 68 a får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I fråga om överklagande av länsstyrelsens beslut enligt 70 b gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap.7 sekretesslagen 74 2 Länsstyrelsens beslut i ärenden om tillstånd enligt 69, om föreläggande eller förbud enligt 70 och om omhändertagande av personakt enligt 70 c får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I fråga om överklagande av länsstyrelsens beslut enligt 70 b gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 sekretesslagen (1980:100). (1980:100). Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud enligt 70 och om omhändertagande av personakt enligt 70 c samt domstols motsvarande beslut gäller omedelbart. Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt. 1 Lagen omtryckt 1988: Senaste lydelse 2000:525.

19 Ds 2000:53 Författningsförslag 23 Särskild avgift 76 a En kommun, som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 6 b eller 6 f, som någon enligt en lagakraftvunnen dom är berättigad till får åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. 76 b Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall någon avgift inte tas ut. 76 c Frågor om särskild avgift prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen. 76 d Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt

20 24 Författningsförslag Ds 2000:53 76 c delgetts kommunen inom två år från det att domen angående biståndet vunnit laga kraft. Denna lag träder i kraft den... Äldre bestämmelser gäller dock när fråga är om dröjsmål med verkställighet av domar som meddelats före lagens ikraftträdande.

21 Ds 2000:53 Författningsförslag 25 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att 26 a skall upphöra att gälla, dels att 27 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 28 a 28 d och närmast före dessa en ny rubrik av följande lydelse, Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 27 1 Beslut av en sådan nämnd som avses i 22 eller av länsstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser 1. insatser för en enskild enligt 9, 2. utbetalning till någon annan enligt 11, 3. återbetalning enligt 12, 4. förhandsbesked om rätt till insatser enligt 16 andra stycket, 5. tillstånd till enskild verksamhet enligt 23, 6. föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt 24, eller 7. avslag på en begäran om vitesföreläggande enligt 26 a. 5. tillstånd till enskild verksamhet enligt 23, eller 6. föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt 24. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut i frågor som avses i Beslut i frågor som avses i första stycket 1 6 gäller första stycket gäller omedelbart. omedelbart. Länsrätten eller kammarrätten får dock förord- Länsrätten eller kammar- rätten får dock förordna att 1 Senaste lydelse 2000:526.

22 26 Författningsförslag Ds 2000:53 na att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft. dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft. Särskild avgift 28 a En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9, som någon enligt en lagakraftvunnen dom är berättigad till, får åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. 28 b Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall någon avgift inte tas ut. 28 c Frågor om särskild avgift prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen.

23 Ds 2000:53 Författningsförslag d Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen angående insatsen har vunnit laga kraft. Denna lag träder i kraft den... Äldre bestämmelser gäller dock när fråga är om dröjsmål med verkställighet av domar som meddelats före lagens ikraftträdande.

24 Ds 2000:53 29 I BAKGRUND 1 Uppdraget 1.1 Allmän bakgrund till utredningsuppdraget Frågan om det bör införas särskilda sanktioner för att säkerställa att kommuner och landsting följer lagar och rättar sig efter domar har på senare år behandlats i olika utredningar. Kommunalansvarsutredningen föreslog i sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) en ny sanktionstyp som var riktad mot felande kommuner och landsting som sådana. Förslaget mötte emellertid kraftig kritik från remissinstanserna och ledde inte till någon lagstiftning. I samband med behandlingen av förslaget till ny kommunallag anförde Konstitutionsutskottet (KU) att det var angeläget att frågorna om ett sanktionssystem fick sin lösning snarast (prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38). Utskottet förordade därför att regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa frågor. Lokaldemokratikommittén fick i sina direktiv (dir. 1992:12) i uppdrag att slutföra arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem borde utformas som gjorde det möjligt att komma till rätta med kommunalt domstolstrots och lagtrots. I delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) lade kommittén fram förslag som i första hand gick ut på att kommuner och landsting ålades att själva vidta åtgärder mot

25 30 Uppdraget Ds 2000:53 domstolstrots och lagtrots. För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning kompletterades dessa åtgärder med ett personligt vitesansvar. I fråga om domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär föreslogs en möjlighet att rikta vitesförelägganden mot kommuner och landsting. Även detta utredningsförslag mötte motstånd vid remissbehandlingen. Det föranledde inga lagstiftningsåtgärder. Däremot utreddes delar av förslaget vidare i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27). I denna promemoria föreslås visst personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning. Förslaget har inte genomförts. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder lade i mars 1999 fram betänkandet Lindqvists nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). Ett av förslagen gällde åtgärder för att motverka kommunalt trots mot domar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS och socialtjänstlagen (1980:620), SoL. Betänkandet har sedermera lagts till grund för ändringar i LSS och SoL. Ändringarna innebär att vissa vitessanktioner införts på de berörda områdena (se vidare avsnitt 2.4 och 2.5). KU har vid flera tillfällen under 1990-talet avstyrkt motioner som behandlar kommunalt domstolstrots och lagtrots med hänvisning till att beredning av frågorna pågår i regeringskansliet (se exempelvis bet. 1993/94:KU40, bet. 1995/96:KU9 och 1997/98:KU13). Senast våren 1999 avstyrkte KU några motioner med denna motivering (bet. 1998/99:KU21). Utskottet ansåg vid detta tillfälle att det är otillfredsställande att rättigheter som är baserade på s.k. rättighetslagstiftning dvs. lagstiftning som ger enskilda rätt till en viss insats inte alltid kommer de berättigade till del. Utskottet hade därför principiellt inte något emot att sådana sanktioner införs som är ägnade att motverka kommunalt domstols- eller lagtrots, men pekade på att utformningen av ett sådant system är en grannlaga fråga där avvägningar måste göras i fråga om bl.a. mot vem sanktionerna skall riktas enskilda förtroendevalda, den aktuella nämnden kollektivt eller kommunen

26 Ds 2000:53 Uppdraget 31 och hur kännbara de skall vara. Hänsyn måste också tas till den kommunala självstyrelsen. 1.2 Utgångspunkterna för uppdraget Utredaren har fått i uppdrag att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. I uppdraget ligger att avvägningar skall göras i fråga om vilka sanktioner som bör användas, vem sanktionerna skall riktas mot och hur kännbara sanktionerna bör vara, samt om det sanktionssystem som utredaren förordar bör gälla generellt, anpassas till olika sektorer eller utgöra en kombination av dessa modeller. Utredaren bör även försöka klarlägga i vilken mån utsökningsbalkens bestämmelser kan användas för att få en dom av förvaltningsdomstol verkställd. I en promemoria som upprättats den 21 september 1999 inom Justitiedepartementet anges utgångspunkterna för detta uppdrag. Promemorian bifogas som bilaga Begreppen domstolstrots och lagtrots Det har gjorts olika försök att precisera begreppen kommunalt domstolstrots och lagtrots. Redan år 1986 i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1 diskuterade Riberdahl begreppen. Han pekade på att det i intetdera fallet rörde sig om någon vedertagen juridisk terminologi eller några exakta beskrivningar. Enligt Riberdahl torde emellertid domstolstrots syfta på de fall då en kommun sätter sig över förvaltningsdomstols dom eller inhibitionsbeslut, medan lagtrots antas ha en mer vidsträckt betydelse och omfatta bl.a. sådana olagligheter som på grund av att besluten vinner laga kraft i viss utsträckning kan förvandlas till lagliga beslut. 1 FT 1986, s. 103.

27 32 Uppdraget Ds 2000:53 Lokaldemokratikommittén definierade begreppet domstolstrots enligt följande. 2 Med uttrycket domstolstrots avser vi i fortsättningen handlande eller underlåtenhet från fullmäktige eller en nämnd i en kommun eller ett landsting som innebär, dels i mål om laglighetsprövning att en dom genom vilken ett kommunalt beslut har upphävts inte respekteras eller att ett beslut om verkställighetsförbud negligeras, dels i förvaltningsmål att ett åläggande i en dom eller i ett beslut inte följs eller att en social förmån som en domstol har tillerkänt en enskild inte tillhandahålls. Till domstolstrots hänför vi också underlåtenhet från ett kommunalt organ att följa föreskrifterna i 10 kap. 15 kommunallagen om rättelse av verkställigheten, när en förvaltningsdomstol har upphävt ett beslut av organet som redan har verkställts. Enligt kommittén har som lagtrots betecknats handlande eller underlåtenhet av kommun och landsting som innebär att de medvetet sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär. Kommittén avstod från att för egen del försöka definiera begreppet lagtrots eftersom detta bedömdes som mer omfattande och mindre precist än begreppet domstolstrots. Som framgår av det sagda finns det inte någon vedertagen definition av begreppen domstolstrots och lagtrots. I den allmänna debatten har begreppet domstolstrots i allmänhet använts så snart en kommun eller ett landsting satt sig över en förvaltningsdomstols avgörande. Någon begränsning till rena fall av trots (tredska) har i regel inte gjorts. Vanligen har avsetts fall då verkställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit, men begreppet har använts även när avgöranden om mål om laglighetsprövning åsidosatts. Utredningens uppdrag omfattar inte lagtrots utan uteslutande domstolstrots. Utredningen har utgått från att utredningsuppdraget omfattar domstolstrots i den nu angivna vidsträckta meningen, 2 SOU 1993:109 s. 29 och 30.

28 Ds 2000:53 Uppdraget 33 dvs. någon avgränsning till de rena fallen av tredska har inte gjorts.

29 Ds 2000: Tidigare utredningar m.m. I detta kapitel redovisas i korthet tidigare utredningsförslag på området och regeringens proposition 1999/2000:79 med förslag till ändringar i lagen (1993:387), LSS, och socialtjänstlagen (1980:620), SoL. Utredningarnas lagförslag bifogas som bilaga Kommunalbot (SOU 1989:64) Vid mitten av 1980-talet förekom en del uppmärksammade fall där kommuner medvetet satte sig över domstolsavgöranden i s.k. kommunalbesvärsmål (numera mål om laglighetsprövning). Bl.a. rörde det sig om överträdelser av verkställighetsförbud som meddelats av förvaltningsdomstol. Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) redovisade i mitten av 1980-talet i beslut som för kännedom överlämnades till regeringen och riksdagen ett antal sådana fall. Det framhölls att det fanns anledning för statsmakterna att vidta lämpliga åtgärder för att förebygga ytterligare överträdelser genom att eliminera brister i lagstiftningen när det gäller möjligheterna till ingripande. Mot bakgrund av bl.a. vad JO och JK uttalat i de nämnda besluten tillsattes år 1986 den s.k. Kommunalansvarsutredningen. Den särskilda utredaren hade enligt sina direktiv (dir.1986:15) till uppgift att förutsättningslöst undersöka om regelsystemet behövde kompletteras med bestämmelser som motverkade att kommuner och landsting överträdde gränserna för den kommunala kompetensen eller satte sig över domstolarnas avgöranden i kommunalbesvärsmål.

30 36 Tidigare utredningar m.m. Ds 2000:53 Kommunalansvarsutredningen redovisade i september 1989 sitt uppdrag i betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64). Utredningen hade gjort en undersökning av det befintliga sanktionssystemet i avsikt att erhålla underlag för bedömning av om detta tillräckligt effektivt tillgodosåg att laglydnad och respekt för domstolarnas avgöranden upprätthölls i kommuner och landsting. Undersökningen avsåg straff för tjänstefel, disciplinansvar, uppsägning, avskedande, entledigande, skadestånd, vite, tillsyn, kontroll, statsbidrag, JO:s och JK:s granskning, politiskt ansvar och korporativt ansvar i form av sanktionsavgifter och företagsbot. Utredningen kom fram till att det på vissa håll fanns ett alltför stort spelrum mellan den kommunala verkligheten och lagen samt att det befintliga sanktionssystemet mot kommunala lagöverträdelser inte var effektivt 1. Någon ändring i det befintliga sanktionssystemet föreslogs emellertid inte. Utredningens förslag var att det befintliga sanktionssystemet skulle kompletteras med en ny sanktion, kommunalbot, dvs. en mot kommuner och landsting riktad generell ekonomisk påföljd för fel som innebär ett grovt åsidosättande av vissa föreskrifter i lag eller överträdelser av domstolsbeslut om verkställighetsförbud eller annat förordnande av domstol. De föreskrifter som avsågs var sådana som gäller kommunernas eller landstingens befogenheter eller åligganden. Beloppet för boten skulle vara lägst kr och högst 10 miljoner kr. Frågor om åläggande av kommunalbot skulle prövas av kammarrätten efter ansökan av JO. Kommunalboten skulle riktas mot kommunen eller landstinget, inte mot de förtroendevalda personligen som haft det primära ansvaret för handlingen eller underlåtenheten. Som förebild till lagförslaget stod reglerna om företagsbot i 36 kap. brottsbalken (BrB). En viktig skillnad var dock, att företagsbot utgår om ett brott begåtts, medan kommunalbot skulle kunna utgå så snart en objektivt konstaterad grov lagöverträdelse förelåg. Tillämpningsområdet för kommunalbot skulle omfatta sådana lagar, förordningar och andra föreskrifter som gäller speciellt för 1 SOU 1989:64 s. 9.

31 Ds 2000:53 Tidigare utredningar m.m. 37 kommuner och landsting. Utanför det sanktionerade området skulle falla föreskrifter som gäller envar, t.ex. alla fastighetsägare eller bilägare. Kommunalboten skulle inte heller gälla vid åsidosättanden av bestämmelser i t.ex. avtalslagen eller köplagen. Frågan om vad som är ett grovt fel skulle bero på en värdering. Betänkandet remissbehandlades och en sammanställning av remissyttrandena publicerades (Ds 1990:62). Flertalet remissinstanser var kritiska till sanktionen kommunalbot som sådan, men ansåg att någon form av sanktion borde införas, i första hand vid domstolstrots. De remissinstanser som ställde sig negativa pekade bl.a. på att förslaget var för långtgående och skulle innebära väsentliga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Vissa remissinstanser menade att boten var ett för trubbigt vapen eftersom den i realiteten skulle komma att drabba kommunens medlemmar i stället för de ansvariga politikerna. Också JO:s tilltänkta roll väckte kritik. Eftersom fullmäktige inte står under JO:s tillsyn, är JO förhindrad att ingripa i t.ex. sådana fall där fullmäktige fattat ett kompetensöverskridande beslut. Genom det föreslagna systemet med kommunalbot skulle JO få till uppgift att utreda förhållanden och ta initiativ till rättsliga åtgärder på områden, som i alla andra hänseenden ligger utanför JO:s tillsynskompetens. JO:s huvudinvändning mot Kommunalansvarsutredningens förslag var därför att det stod i dålig överensstämmelse med ämbetets roll i rättsordningen. Förslaget om kommunalbot ledde på grund av den omfattande remisskritiken inte till någon lagstiftning. 2.2 Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) Frågan om sanktioner mot s.k. domstolstrots och lagtrots var åter föremål för initiativ i riksdagen i samband med att riksdagen år 1991 behandlade förslaget till ny kommunallag. Konstitutionsutskottet ansåg att det var angeläget att dessa frågor fick sin

32 38 Tidigare utredningar m.m. Ds 2000:53 lösning snarast och förordade att regeringen beredde dem på lämpligt sätt (bet. 1990/91:KU38 s ). Under våren 1992 tillsattes den s.k. Lokaldemokratikommittén (dir. 1992:12). Kommittén fick bl.a. till uppgift att slutföra det påbörjade arbetet med att utforma ett sanktionssystem som gör det möjligt att komma till rätta med domstolstrots, lagtrots och liknande överträdelser från kommuners och landstings sida. Kommittén borde därvid överväga bl.a. möjligheten av att införa ett personligt ansvar för de förtroendevalda. I delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) redovisade kommittén sitt uppdrag i denna del. Med domstolstrots avsåg kommittén såvitt gäller avgöranden i mål om laglighetsprövning att en dom genom vilken ett kommunalt beslut har upphävts inte respekteras eller att ett beslut om verkställighetsförbud negligeras. Följande fyra former av domstolstrots förekom enligt kommittén på detta område. En kommun vidhåller beslut som har förklarats olagliga och därför upphävts av en förvaltningsdomstol upprepar ett beslut trots en upphävande dom eller fattar ett nytt likartat beslut verkställer ett beslut trots att en domstol förordnat om verkställighetsförbud rättar inte ett redan verkställt beslut eller rättar inte beslutet i den utsträckning som det är möjligt. Såvitt gäller förvaltningsmål avsåg kommittén med domstolstrots att ett åläggande i en dom eller i ett beslut inte följs eller att en social förmån som en domstol har tillerkänt en enskild inte tillhandahålls. Kommittén gick inte in på någon närmare bestämning av begreppet lagtrots. I likhet med Kommunalansvarsutredningen undersökte Lokaldemokratikommittén vilka olika kontrollmöjligheter och sanktioner som finns samt övervägde olika alternativ till skärpta regler. Mot bakgrund av fullmäktiges ställning ansåg kommittén att det inte borde införas några möjligheter att vidta åtgärder direkt mot fullmäktige. En kriminalisering av domstolstrots och lagtrots avvisades av flera skäl. Bl.a. åberopades Åklagarutredningens syn

33 Ds 2000:53 Tidigare utredningar m.m. 39 på de principiella frågorna om kriminalisering. Vidare befarades att en kriminalisering skulle få allvarliga kommunaldemokratiska konsekvenser. Den redan besvärliga situationen vid rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag riskerade att bli ytterligare försämrad vid en kriminalisering av dessa överträdelser. Med hänvisning bl.a. till att skadeståndets funktion främst är reparativ och inte preventiv ansågs inte heller skadestånd vara en lämplig sanktion mot kommunalt domstolstrots och lagtrots. Inte heller någon utökad statlig tillsyn genom centrala tillsynsmyndigheter var enligt kommittén önskvärd. Man kunde emellertid acceptera utökade tillsynsuppgifter för länsstyrelsen. Detta förutsatte att uppgifterna var begränsade och höll sig inom noga preciserade ramar. Kommitténs utgångspunkter var dels att de kommunala organen självklart måste acceptera resultatet av domstolarnas laglighetsprövning, dels att medborgarna har rätt att få sina i lag fastställda sociala rättigheter förverkligade. Kommittén framhöll också att den kommunala självstyrelsen såsom den kommer till uttryck i regeringsformen och den Europeiska konventionen om kommunal självstyrelse måste beaktas. Med dessa utgångspunkter var kommitténs principiella inställning att kommuner och landsting skulle åläggas att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Huvudförslaget avseende båda formerna av trots var att granskningen av lagligheten i verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för de kommunala revisorerna. I kommunallagen skulle vidare uttryckligen anges att nämnderna har rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige som har överklagats eller som är uppenbart olagliga. För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning ansåg kommittén dock dessa åtgärder som otillräckliga. Kommittén föreslog därför dessutom att det skulle införas ett personligt vitesansvar för de förtroendevalda i nämnderna. Förslagen innebar att möjlighet skulle öppnas för förvaltningsdomstolarna att använda vite som påtryckningsmedel för att förhindra domstolstrots. Sålunda skulle verkställighetsförbud kunna förenas med vite och vidare skulle

34 40 Tidigare utredningar m.m. Ds 2000:53 föreläggande vid vite kunna utfärdas i syfte att framtvinga rättelse för det fall ett redan verkställt beslut upphävts. Vad avser frågan om åtgärder mot domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär föreslogs inget personligt vitesansvar. Enligt kommitténs förslag skulle länsstyrelsen däremot få befogenhet att utfärda ett föreläggande vid vite, riktat mot kommunen eller landstinget, för att förmå adressaten att inom rimlig tid verkställa domstolsbeslut om insatser för enskilda enligt SoL och LSS. Föreläggande vid vite skulle dock få utfärdas endast undantagsvis, t.ex. när underlåtenheten att verkställa beslutet berott på ren tredska. Att föreläggandets adressater här var kommuner och landsting och inte de förtroendevalda motiverades med att domstolstrots inom det specialreglerade området många gånger inte berodde på tredska från de förtroendevaldas sida utan på faktisk resursbrist och på att uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna var oklar. Kommittén ansåg därför att det skulle vara orimligt med ett personligt vitesansvar i dessa fall. Kommitténs huvuduppgift var att föreslå åtgärder som skulle förstärka den lokala demokratin. Detta uppdrag stod i visst motsatsförhållande till uppdraget att föreslå åtgärder mot kommunalt domstolstrots och lagtrots. Kommittén hyste därför stor tveksamhet mot att föreslå sanktioner mot domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Kommittén anförde bl.a. att det var fråga om ett grundläggande problem som avser fördelningen av uppgifter och juridiskt och ekonomiskt ansvar mellan de statliga myndigheterna och domstolarna å ena sidan och kommuner och landsting å den andra. Ytterst handlar det om vilket innehåll den kommunala självstyrelsen skall ha och hur den lokala demokratin värderas. Kommittén menade också att det egna förslaget i väsentliga delar dels stred mot principen om kommunalt självbestämmande, dels inte förde utvecklingen mot lokal demokrati i rätt riktning. Vidare anförde kommittén att det behövdes andra och mera övergripande åtgärder än införande av sanktioner för att nå en hållbar och långsiktig lösning på problemen.

35 Ds 2000:53 Tidigare utredningar m.m. 41 Lokaldemokratikommitténs delbetänkande remissbehandlades och en sammanställning av remissyttrandena publicerades (Ds 1994:103). Totalt 47 instanser yttrade sig över förlaget. Av dessa tillstyrkte 18 i princip huvuddelen av förslagen. 27 av de övriga avstyrkte eller var tveksamma till flertalet av förslagen. JO ansåg att förslagen var ett betydelsefullt steg framåt och tillstyrkte därför dessa i huvudsak. Svenska Kommunförbundet var negativt till förslagen och betonade att erfarenheten visar att det är sällsynt att kommunerna medvetet sätter sig över reglerna om den kommunala kompetensen eller domstolsavgöranden och att det därför inte behövdes något heltäckande förslag. Förbundet delade dock utredningens grundsyn i fråga om lämpligt sanktionssystem och anförde att det föreslagna systemet kunde tjäna som utgångspunkt för vidare bedömningar men var alltför komplicerat för att läggas till grund för lagstiftning. De Handikappades Riksförbund ansåg bl.a. att betänkandet i konflikten mellan kommunal självstyrelse och respekt för lagen alltför enögt försvarat den kommunala självstyrelsen. En majoritet av remissinstanserna godtog att det beträffande trots mot verkställighetsförbud infördes ett personligt vitesansvar. När det gällde förslaget om vitesansvar vid underlåten eller otillräcklig rättelse godtogs detta av ungefär hälften av remissinstanserna. Däremot avstyrkte flertalet, däribland samtliga kommuner, kommitténs förslag om att införa ett sanktionssystem för domstolstrots och lagtrots i samband med förvaltningsbesvär. Flera av remissinstanserna ansåg att denna fråga borde anstå till dess att ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna när det gäller att garantera medborgarnas sociala rättigheter har klarlagts.

36 42 Tidigare utredningar m.m. Ds 2000: Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) Lokaldemokratikommitténs förslag bearbetades inom regeringskansliet och i maj 1995 presenterades departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27). Promemorian tog sin utgångspunkt i Lokaldemokratikommitténs betänkande och remissyttrandena över detta. Med hänvisning dels till de mycket splittrade uppfattningarna hos remissinstanserna, dels till att vissa mer grundläggande problem rörande förhållandet mellan staten och kommunerna först borde få sin lösning, valde man att endast ta upp vissa av kommitténs förslag. I promemorian konstaterades inledningsvis att inte bara tyngdpunkten i den allmänna debatten utan även inriktningen på föreslagna åtgärder sedan mitten av 1980-talet förskjutits från de fall där kommuner och landsting åsidosätter domstolarnas avgöranden i mål om laglighetsprövning, till de fall där de åsidosätter domar i mål som rör förvaltningsbesvär och då främst mål enligt SoL och omsorgslagen (numera LSS). Anledningen till denna förskjutning ansågs bero dels på det ökade inslaget av s.k. rättighetslagstiftning, dels på den alltmer besvärliga ekonomiska situation som många kommuner och landsting befann sig i. Det betonades att det utifrån rättsstatlig utgångspunkt inte var acceptabelt att offentliga organ inte följer lagar och domstolsavgöranden. Ytterligare sanktionsmöjligheter ansågs behövas. I promemorian föreslogs ett personligt vitesansvar vid domstolstrots i samband med mål om laglighetsprövning. Förslaget överensstämde i väsentliga delar med Lokaldemokratikommitténs förslag. Enligt promemorian var en ytterligare kriminalisering av domstolstrots och lagtrots inte önskvärd. En ökad statlig kontroll av och tillsyn över kommunerna borde undvikas. Förslaget om obligatorisk laglighetsgranskning av nämndernas verksamhet

37 Ds 2000:53 Tidigare utredningar m.m. 43 borde avvakta en mer omfattande och genomgripande översyn av den kommunala revisionens ställning och arbetsuppgifter. Lokaldemokratikommitténs förslag att lagreglera nämndernas rätt att vägra verkställa beslut borde inte genomföras. Frågan om att införa ett sanktionssystem för domstolstrots och lagtrots i samband med förvaltningsbesvär samt den närmare utformningen av ett sådant system borde avvakta till dess att ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna, när det gäller att garantera medborgarnas sociala rättigheter, har klarlagts. Det antogs att frågan skulle kunna bli aktualiserad i Socialtjänstkommitténs arbete. Totalt 30 instanser yttrade sig över departementspromemorian. Förslaget om ett personligt vitesansvar vid trots mot verkställighetsförbud i mål om laglighetsprövning tillstyrktes eller lämnades utan erinran av 19 instanser, däribland JO, JK och Svenska Kommunförbundet. Ungefär hälften av instanserna tillstyrkte eller hade inte någon erinran mot förslaget om ett personligt vitesansvar vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare hade verkställts. Svenska Kommunförbundet avstyrkte förslaget med hänvisning bl.a. till att förutsättningarna för när rättelse krävs är oklara, vilket medför att det även är oklart när tredska föreligger. 2.4 Lindqvists nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (Bemötandeutredningen) lade i mars 1999 fram betänkandet Lindqvists nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. Ett av förslagen gällde åtgärder för att motverka kommunalt trots mot domar enligt LSS och SoL. Utredningen föreslog att länsstyrelserna skulle få ett ökat tillsynsansvar och möjlighet att förelägga kommuner och landsting vid vite att bygga ut sin service så att den enskilde kunde erbjudas

38 44 Tidigare utredningar m.m. Ds 2000:53 den insats han eller hon hade rätt till. Länsstyrelsen skulle också kunna förelägga en kommun eller ett landsting att i rimlig tid verkställa domar som gav enskilda rätt till viss insats. Ett sådant föreläggande skulle kunna förenas med vite. Betänkandet har remissbehandlats. De flesta av remissinstanserna ansåg att kommunalt domstolstrots är oacceptabelt och tillstyrkte förslaget i huvudsak. Svenska Kommunförbundet underströk i sitt remissyttrande den allvarliga situation som uppstår när vissa kommuner om än få inte verkställer domar bl.a. med hänvisning till bristande resurser. Förbundet anförde att det inte beror på ovilja från kommunernas sida att leva upp till lagens innehåll. En viktig orsak är i stället avsaknaden av fullständig finansiering från statens sida. Också Landstingsförbundet anförde i sitt remissyttrande att det är allvarligt att huvudmännen inte verkställer domar. Landstingsförbundet, som förklarade att man var villig att diskutera detta problem, ansåg emellertid att utredningens förslag inte kunde utgöra utgångspunkt för dessa diskussioner. 2.5 Regeringens proposition 1999/2000:79 Den 2 december 1999 beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till ändringar i bl.a. LSS och SoL. Lagförslagen byggde i huvudsak på Bemötandeutredningens förslag. Den 16 december 1999 avgav Lagrådet yttrande över de remitterade lagförslagen. I yttrandet anfördes bl.a. följande (prop. 1999/2000:79 s. 154 f.). Som framgår av remissen har det länge varit en omdiskuterad fråga hur kommuner som medvetet sätter sig över vad som åvilar dem enligt olika lagbestämmelser skall kunna förmås att fullgöra sina skyldigheter. Detsamma gäller i fråga om kommuners underlåtenhet att följa en lagakraftvunnen dom. Olika förslag till lösning har presenterats men hittills har inget lett till lagstiftning. Förslagen i remissen innebär därför en betydande nyhet. Mot den bakgrunden framstår det som förvånande att det inte av remissen