Working Paper Series

Transkript

1 Working Paper Series 2008:6 Regionala skillnader i kontrollfunktionen Susanna Okeke Susanna.Okeke@arbetsformedlingen.se

2 Working papers kan laddas ned från Arbetsförmedlingens Working Paper serie presenterar rapporter som rör analys av arbetsmarknadens funktionssätt och e ekter av arbetsmarknadspolitiska insatser. Rapporterna är pågående arbete och författarna tar tacksamt emot synpunkter. Forskningsenheten Arbetsförmedlingens huvudkontor STOCKHOLM E-post: forskningsenheten@arbetsformedlingen.se

3 Regionala skillnader i kontrollfunktionen Susanna Okeke Sammanfattning Arbetslöshetsersättningen är en omställningsförsäkring som ska underlätta för personer som är arbetslösa att återvända till arbetsmarknaden. Samtidigt som ersättningen mildrar de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet kan den medföra lägre sökaktivitet eller minskad benägenhet att acceptera eventuella arbetserbjudanden. Arbetsförmedlingen har till uppgift att följa upp sökaktiviteten och de sökandes agerande i matchningsprocessen. Detta ska göras på ett enhetligt sätt över landet. Resultaten från den statistiska analys som presenteras i denna uppsats tyder på att olika regioner är olika aktiva när det gäller att säkerställa arbetslöshetsersättningens roll som omställningsförsäkring. Den regionala variationen har dock minskat under år Inledning Arbetslöshetsersättningen är en omställningsförsäkring som ska underlätta för personer som är arbetslösa att återvända till arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingarna ska följa upp sökaktiviteten och de sökandes agerande i matchningsprocessen. 1 I detta arbete har anvisningarna en viktig funktion. En anvisning är en formaliserad uppmaning till en arbetssökande att söka ett visst ledigt arbete. Anvisningen är en service till arbetsgivare som anmält lediga platser till Arbetsförmedlingen, men är också ett medel att bevaka att ersättningsberättigade sökande är beredda att acceptera arbetserbjudanden, till skillnad från exempel platsförslag där den sökande endast får riktad sökhjälp. Ungefär en tredjedel av platserna får minst en anvisning. Arbetsförmedlingen ska skicka en underrättelse till arbetslöshetskassan om omständigheter som kan tänkas påverka rätten till ersättning för den arbetssökande. Det gäller främst bristande uppfyllelse av grundvillkoren, det vill säga att den arbetssökande inte söker anvisat arbete eller på andra sätt 1 Se lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

4 visar otillräcklig sökaktivitet. Under 2007 lämnades underrättelser. Det var drygt er än föregående år och nästan er än vad som lämnades under Runt en procent av alla anvisningar resulterar i en underrättelse. De vanligaste orsakerna till underrättelser är att de arbetssökande inte sökt anvisade arbeten samt att de inte bedöms söka arbete aktivt. Det är arbetslöshetskassorna som fattar beslut om eventuella sanktioner. Underrättelserna som Arbetsförmedlingen skickar till arbetslöshetskassorna är information som är underlag för beslut. Samtidigt som antalet underrättelser har ökat så har sanktionsgraden, det vill säga andelen av behandlade underrättelser som leder till minskad eller indragen ersättning, varit runt 85 procent de senaste åren. Det är viktigt att påpeka att många underrättelser i sig inte är ett tecken på att kontrollfunktionen fungerar väl och är rättssäker. Om arbetsmarknaden och Arbetsförmedlingens matchningsarbete fungerar väl så borde det leda till att trä säkerheten i anvisningarna blir bättre vilket borde leda till färre underrättelser. Det väsentliga är att Arbetsförmedlingen skickar en underrättelse när de arbetssökande uppträder så att en underrättelse är motiverad. Denna uppsats tar sig inte an uppgiften att besvara frågan vad som är den optimala nivån på antalet underrättelser. Syftet med uppsatsen är att undersöka om det nns regional enhetlighet när det gäller i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen skickar underrättelser. I Arbetsförmedlingens arbete med kontrollfunktionen är det viktigt att sökande behandlas på samma sätt oavsett var i landet de är bosatta. I uppsatsen görs en statistisk analys av sannolikheten att få en underrättelse givet kontroll för sökandesammansättning och arbetsmarknadsläge. 2 Metod Analysen av regionala skillnader har gjorts med Cox proportionella hazardmodell. Modellen är anpassad för så kallad överlevnadsdata, det vill säga när den studerade händelsen är utspridd över tid. Modellen är populär vid analys av denna typ av data eftersom man inte behöver speci era den funktionella formen på sannolikhetsfördelningen. 2 I analysen följs en grupp arbetslösa från det att de skrivs in på Arbetsförmedlingen tills dess att händelsen inträ ar, det vill säga att en underrättelse registreras som skickad. Det som studeras är tiden i arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd som får utgöra en approximation på förbrukade ersättningsdagar. Om en person får en underrättelse tas personen ur obser- 2 För en närmare beskrivning av Cox proportionella hasardmodell se Allison (1995). 4

5 vation vid den tidpunkten. Om en person lämnar Arbetsförmedlingen utan att ha fått en underrättelse tas personen också ur observation. För personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen vid urvalsdragning stoppas tidsräkningen vid datum för dragningen. Modellen håller reda på vilka personer som har fått respektive inte fått underrättelser och beräknar sannolikheter baserat på den sammanlagda tiden i arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd med kontroll för övriga variabler som speci ceras. Om andelen personer som fått underrättelse av samtliga nyinskrivna skiljer sig mellan länen kan det bero på att regionerna är olika aktiva när det gäller att skicka underrättelser. Det kan också bero på regionala skillnader i sökbeteendet som inte fångas upp av de individegenskaper som modellen inkluderar, till exempel om sökbeteendet i län A är lägre än i län B på grund av att det nns en annan inställning till att söka anvisade jobb. Det sistnämnda förhållandet har antagits vara lika över landet i analysen av länens ambitionsnivå gällande kontrollfunktionen. 3 Data Alla nyinskrivna arbetslösa 3 under perioden med rätt till arbetslöshetsersättning studeras med avseende på om de har fått en underrättelse eller inte. Tiden i arbetslöshet från inskrivning tills en underrättelse registrerats, eller tills personen antingen får ett arbete eller av annat skäl lämnar Arbetsförmedlingen, summeras. Arbetslöshetstiden är tänkt att återspegla förbrukade ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen. Perioder i arbetsmarknadspolitiska program räknas inte in i arbetslöshetstiden eftersom arbetslöshetsersättning inte utgick under programdeltagande under den aktuella perioden. 4 Om den sökande återgår till arbetslöshet efter en programperiod fortsätter dock summeringen av arbetslöshetstid. För att tydliggöra hur tiden räknas ges här ett exempel. Antag att en person skrivs in på Arbetsförmedlingen som arbetslös och får en praktikplats efter 100 dagar. Efter att praktiken är slut blir personen åter arbetslös och efter 30 dagar skickar Arbetsförmedlingen en underrättelse på grund av att personen inte sökt anvisat arbete. Den sammanlagda arbetslöshetstid som i analysen används för denna person blir =130 dagar. 3 Som arbetslös räknas sökandekategorierna 11, 96, 97, 98. För förklaringar se Arbetsmarknadsstyrelsen (2007). 4 Från och med oktober 2007 räknas dagar med aktivitetsstöd in i ersättningsperioden. Vi har dock inte tagit hänsyn till detta i föreliggande analys. Motiveringen av detta är att förändringen av villkoren endast berör tre månader av analysperioden och därför torde påverka resultaten marginellt. 5

6 Under perioden utgjorde de nyinskrivna arbetslösa med rätt till arbetslöshetsersättning drygt personer. Totalt rapporterades drygt underrättelser under samma period. 5 Alla dessa underrättelser används dock inte i analysen. Kraven att personerna när de skrivs in på förmedlingen ska vara arbetslösa och tillhöra en arbetslöshetskassa gör att cirka av observationerna exkluderas. Kravet att inget annat än program får bryta arbetslöshetstiden gör att datamaterialet minskar med drygt Till exempel så kan en arbetslös få ett tillfälligt arbete, återkomma till arbetslöshet och en tid därefter få en underrättelse. I sådana fall tas personen ur observationen vid tiden för avbrottet. 6 Några observationer utesluts av andra skäl, till exempel att data saknas för ingående variabler. I den slutliga analysen återstår studerade underrättelser. Dessa underrättelser gäller personer som från inskrivning fram till dess att underrättelsen har getts har varit arbetslösa (tid i program med aktivitetsstöd bryter inte denna tid). Personer som inte får en underrättelse tas ur observation när de går till arbete eller av andra skäl lämnar Arbetsförmedlingen. Figur 1 visar hur sannolikheten per månad att få en underrättelse ( hazarden ) ser ut för hela materialet utan kontroll för övriga variabler. Sannolikheten är relativt konstant över arbetslöshetsperiodens längd. Under det första året är sannolikheten att få en underrättelse cirka 0,25 procent per månad. Vid 14 månaders arbetslöshet ökar dock sannolikheten tillfälligt. När en regional jämförelse ska göras är det viktigt att i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till faktorer som kan skilja sig mellan länen och som påverkar antalet underrättelser. I Arbetsförmedlingens databaser nns rik information om de arbetssökande. I modellen används dummyvariabler för egenskaper hos personerna som kan tänkas påverka sannolikheten att få en underrättelse. Det är ålder (fem grupper), utbildningsnivå (tre grupper), födelseland (fyra grupper), kön, funktionshinder (J/N) och om man är "interlokalt sökande" 7 (J/N). Man kan tänka sig att de arbetssökandes a-kassetillhörighet påverkar sannolikheten att få en underrättelse. Om arbetslöshetskassorna behandlar anmälningarna på olika sätt kan de tänkas påverka i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen ger underrättelser. Vilken arbetslöshetskassa man tillhör speglar också yrke. Därför inkluderas dum- 5 Om samma person fått era underrättelser samma datum så räknas bara en av dessa underrättelser. 6 Vi vet inte i hur stor omfattning personer som får deltidsanställning, timanställning etc förbrukar ersättningsdagar. Av denna anledning tas de bort från analysen. 7 Interlokalt sökande innebär att personen är registrerad som arbetssökande även utanför sin egen länstillhörighet. 6

7 Figur 1: Sannolikheten per månad att få en underrättelse beroende på tid i arbetslöshet, ,004 0,0035 0,003 0,0025 0,002 0,0015 0,001 0, Månader i arbetslöshet myvariabler för vilken arbetslöshetskassa man tillhör (40 stycken). Skillnader i arbetsmarknadsläge beaktats i analysen genom att inkludera antalet arbetslösa relativt befolkningen i varje kommun, antalet programdeltagare relativt befolkningen i varje kommun samt antalet lediga platser per sökande i varje kommun. Information om enstaka händelser som större nedläggningar eller nyetableringar har dock ej kunnat inkluderas i beräkningarna. Tabell 1: Deskriptiv statistik Variabel Andel i procent Ålder < >60 3 Utbildningsnivå forts. nästa sida 7

8 Tabell 1 forts. föregående sida Variabel Andel i procent Förgymnasial 19.4 Gymnasial 53.2 Eftergymnasial 27.4 Födelseland Sverige 82.1 Norden exkl. Sverige 2.6 Europa exkl. Norden 5.3 Världen exkl. Europa 10 Kön Kvinna 45.7 Man 54.3 Funktionshinder Ja 4.4 Nej 95.6 Interlokalt sökande Ja 21.1 Nej 78.9 Relativ arbetslöshet 4 Relativ andel i program 2.1 Antal platser per sökande 1.8 Län Stockhoms län 17.9 Af Kultur 1.1 Uppsala län 3 Södermanlands län 2.7 Östergötlands län 4.6 Jönköpings län 2.9 Kronobergs län 1.4 Kalmar län 2.6 Gotlands län 0.7 forts. nästa sida 8

9 Tabell 1 forts. föregående sida Variabel Andel i procent Blekinge län 1.7 Af Sjöfart 0.2 Skåne län 12.4 Hallans län 2.9 Västra Götalands län 15.1 Värmlands län 3.9 Örebro län 3.3 Västmanlands län 2.8 Dalarnas län 3.8 Gävleborgs län 4.3 Västernorrlands län 3.2 Jämtlands län 1.8 Västerbottens län 3.4 Norrbottens län 4.1 Källa: Arbetsförmedlingen Tabell 1 visar deskriptiv statistik för de variabler som ingår i modellen. Nära hälften var under 31 år och över hälften hade gymnasial utbildning. Andelen födda utanför Norden var 15 procent och andelen funktionshindrade var 4 procent. Andelen som sökte utanför sitt lokala arbetsmarknadsområde var 21 procent. Andelen som tillhör olika arbetslöshetskassor redovisas inte i tabellen. Det var 77 procent som tillhörde någon annan arbetslöshetskassa än Alfa-kassan. Den genomsnittliga arbetslösheten var 4 procent och andelen i program var 2 procent. Antalet platser i kommunen per sökande var 1,8. Nära en femtedel av de sökande var bosatta i Stockholmsområdet. 4 Resultat Tabell 2 visar resultat för modellens ingående variabler 8. En hasardkvot 9 som är större än ett betyder att sannolikheten att få en underrättelse är högre för personer som har denna egenskap jämfört med personer som tillhör tillhör referensgruppen. På motsvarande sätt betyder ett värde som är mindre än ett att sannolikheten är lägre att få en underrättelse jämfört med referensgruppen. För att underlätta tolkning av hasardkvoten ges här två 8 *, **, *** betyder signi kant på tio-, fem- respektive en-procentsnivån. 9 Hasardkvoten beräknas som e där är estimatet från den skattade modellen. 9

10 exempel. När det gäller ungdomar är hasardkvoten 1,306. Det betyder att ungdomar har 30,6 procents större sannolikhet att få en underrättelse än referensgruppen åringar. Den äldsta åldersgruppen har en hasardkvot på 0,935. Det betyder att sannolikheten är 6,5 procent lägre för denna åldersgrupp jämfört med referensgruppen. Analysresultaten visar tydligt att sannolikheten att få en underrättelse minskar med ökad ålder. Det ställs antagligen större krav på yngre att vara rörliga både geogra skt och yrkesmässigt. Politiskt anses det särskilt viktigt att förhindra att unga hamnar i utanförskap. Med ökad ålder tenderar banden till hemorten att öka genom familjebildning, bostadsägande et cetera. Allra lägst sannolikhet att få underrättelser har personer över 60 år. När det gäller personer med olika utbildningsnivå visar analysen att sannolikheten att få en underrättelse minskar med högre utbildning. Sannolikheten att få en underrättelse är större om man har invandrat till Sverige. Flest underrättelser får personer som är födda utanför Europa. Kvinnor har lägre sannolikhet att få underrättelse än män. Funktionshindrade har däremot större sannolikhet att få en underrättelse än icke funktionshindrade. 10 Varför varierar sannolikheten att få en underrättelse för olika grupper? En förklaring kan vara att vissa grupper i genomsnitt söker anvisade arbeten eller kommer på bokade besök i mindre utsträckning. En alternativ förklaring kan vara att Arbetsförmedlingen behandlar vissa grupper strängare. Om personer är interlokalt sökande, det vill säga är registrerade som att de kan ta ett arbete utanför sitt lokala arbetsmarknadsområde, ökar sannolikheten att få en underrättelse. Det beror antagligen på att de blir anvisade jobb i andra regioner till skillnad mot personer som endast är registrerade som arbetssökande i närområdet. När det gäller arbetsmarknadsvariablerna kan man konstatera att estimatet för den relativa arbetslösheten blir negativ vilket betyder att sannolikheten att få en underrättelse minskar när arbetslösheten stiger. En förklaring kan vara att det i tider med hög arbetslöshet nns färre platser som Arbetsförmedlingen kan anvisa de sökande till. Arbetsförmedlarnas arbetsbelastning blir också större när arbetslösheten stiger vilket kan göra 10 För att kunna föra en diskussion om vad skillnader mellan olika grupper beror på skulle man även vilja veta sannolikheten att få en underrättelse givet att man har fått en anvisning. När det till exempel gäller gruppen funktionshindrade har de en lägre sannolikhet att få en anvisning än icke funktionshindrade, se Olli Segendorf (2008). Vi kan av detta inte dra slutsatser om vad som ligger bakom att de funktionshindrade har större sannolikhet att få underrättelser. En hypotes är att anvisningar ges till en delgrupp av de funktionshindrade där Arbetsförmedlingen vill pröva arbetsviljan. En fördjupad analys skulle också med fördel kunna titta på sanktionsgraden för olika grupper. 10

11 att man inte hinner med kontrollfunktionen i samma utsträckning som när arbetslösheten är låg. Sannolikheten att få en underrättelse ökar när antalet platser per sökande stiger. Detta kan förklaras av att ett ökat platsin öde troligtvis leder till er anvisningar av platser till de arbetssökande. Analysen visar också (visas ej i tabellen) att sannolikheten att få en underrättelse är störst för medlemmar i Lärarnas, Industrifackts, Transportarbetarnas, Kommunalarbetarnas, Metallindustriarbetarnas och Byggnadsarbetarnas arbetslöshetskassa. Lägst sannolikhet hade SIF, Ledarnas, Akademikernas, Försäkringstjänstemännens, HTFs, Svensk handels och Arbetsgivarnas arbetslöshetskassa samt A-kassan för service och kommunikation. 11 Tabellen redovisar även hasardkvoter när det gäller länskoe cienterna. Skattningen visar att arbetssökande i Stockholms län har en relativt hög sannolikhet att få en underrättelse jämfört med övriga län. I fyra län har de arbetssökande signi kant högre sannolikhet att få en underrättelse än i Stockholms län, nämligen Värmlands, Kalmar, Norrbottens och Kronobergs län. Tabell 2: Resultat (hasardkvoter) från den skattade modellen Variabel Hasardkvot P>ChiSq Ålder <30 1,306*** <0, ref ,035 0, ,935* 0,057 >60 0,557*** <0,001 Utbildningsnivå Förgymnasial 1,088*** 0,001 Gymnasial ref. Eftergymnasial 0,714*** <0,001 Födelseland Sverige ref. Norden exkl. Sverige 1,100 0,110 forts. nästa sida 11 Dessa är de arbetslöshetskassor där estimaten är signi kanta på 5%-nivån och får störst/lägst värde. Jämförelsegrupp är de som tillhör Alfa-kassan. Alfa-kassan är fristående från fackförbund och är öppen för alla yrkesgrupper. 11

12 Tabell 2 forts. föregående sida Variabel Hasardkvot P>ChiSq Europa exkl. Norden 1,248*** <0,001 Världen exkl. Europa 1,311*** <0,001 Kön Kvinna 0,704*** <0,001 Man ref. Funktionshinder Ja 1,135*** 0,000 Nej ref. Interlokalt sökande Ja 1,329*** <0,001 Nej ref. Relativ arbetslöshet 0,784*** <0,001 Relativ andel i program 0,984 0,341 Antal platser per sökande 1,042*** <0,001 Kontroll för a-kassetillhörighet Ja Län Stockholms län ref. Af Kultur 0,395*** <0,001 Uppsala län 0,671*** <0,001 Södermanlands län 0,688*** <0,001 Östergötlands län 0,657*** <0,001 Jönköpings län 0,625*** <0,001 Kronobergs län 1,125* 0,088 Kalmar län 1,354*** <0,001 Gotlands län 0,575*** 0,000 Blekinge län 0,713*** 0,000 Af Sjöfart 2,215*** 0,000 Skåne län 0,970 0,403 Hallands län 0,528*** <0,001 Västra Götalands län 0,680*** <0,001 forts. nästa sida 12

13 Tabell 2 forts. föregående sida Variabel Hasardkvot P>ChiSq Värmlands län 1,372*** <0,001 Örebro län 0,876** 0,038 Västmanlands län 0,561*** <0,001 Dalarnas län 0,810*** 0,001 Gävleborgs län 0,780*** 0,001 Västernorrlands län 0,547*** <0,001 Jämtlands län 0,602*** <0,001 Västerbottens län 0,833*** 0,006 Norrbottens län 1,274*** 0,000 Antal observationer Källa: Arbetsförmedlingen Figur 2: Sannolikheten per månad att få en underrättelse inom ett år efter att man skrivs in som arbetslös på Arbetsförmedlingen, perioden respektive ,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 Värmlands Kalmar Norrbottens Kronobergs Stockholms Skåne Örebro Västerbottens Dalarnas Gävleborgs Blekinge Södermanlands Västra Götalands Uppsala Östergötlands Jönköpings Jämtlands Gotlands Västmanlands Västernorrlands Hallands För att mer direkt kunna jämföra skillnader mellan länen har de skattade estimaten använts för att räkna ut hur stor sannolikheten är per månad att få en underrättelse inom ett år, om en person är inskriven vid Arbetsförmedlingen. Resultatet framgår av gur 2. För att se förändringar under 13

14 2007 jämförs perioden med perioden Den första slutsats man kan dra av guren är att det nns en regional variation när det gäller sannolikheten att få en underrättelse, trots att analysen har tagit hänsyn till regionala olikheter i så stor utsträckning som datamaterialet medger. Sannolikheten överlag är mycket låg, men resultaten kan ändå ses som en indikation på att olika län har olika ambitionsnivå när det gäller kontrollfunktionen. Den andra slutsatsen är att den regionala variationen har minskat under Variationskoe cienten minskar från 41,2 till 32,6 när perioden utökas med år Slutsatser Ett högt antal underrättelser är inget tecken på att kontrollfunktionen fungerar väl. Få underrättelser kan i stället veri era en väl fungerande arbetsmarknad och ett väl utfört matchningsarbete. Det är dock rimligt att förvänta sig att Arbetsförmedlingen behandlar de arbetssökande lika oavsett var i landet de bor, när det gäller i vilka situationer en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan. I denna uppsats presenteras en analys av sannolikheten att få en underrättelse beroende på region. Analysen tar hänsyn till skillnader i bland annat sökandesammansättning och arbetsmarknadsläge. Slutsatsen är att det nns en regional variation i sannolikheten per månad att få en underrättelse inom ett år, givet att personen är inskriven på Arbetsförmedlingen. Resultaten indikerar att regionerna är olika aktiva när det gäller att skicka underrättelser. Den regionala variationen har dock minskat kraftigt under 2007, vilket är ett steg i rätt riktning. Det pågår ett arbete med att sprida kunskaper på arbetsförmedlingarna om hur arbetslöshetsförsäkringens villkor ska tillämpas. Förhoppningsvis kommer detta leda till ännu större enhetlighet. Den nya organisationen som gäller för Arbetsförmedlingen från och med 1 januari 2008 kan också tänkas ge bättre förutsättning för enhetlighet än tidigare när varje länsarbetnämnd var en egen myndighet. Referenser [1] Allison, Paul D. (1995), Survival Analysis Using SAS: A Practical Guide. Cary, NC: SAS Institute Inc. [2] Arbetsmarknadsstyrelsen (2007), De nitioner inom AMV:s statistik, Uin 2007:1, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm. 14

15 [3] Olli Segendorf, Åsa (2008), Regionala skillnader i sannolikheten att få en platsanvisning, pågående arbete, Forskningsenheten, Arbetsförmedlingen, Stockholm. 15