DOM Meddelad i Uppsala

Transkript

1 Enhet Meddelad i Uppsala Mål nr 1 KLAGANDE Ombud: Advokat Bokwall Rislund Advokatbyrå KB Funckens gränd Stockholm och advokat MOTPART Livsmedelsverket Box Uppsala ÖVERKLAGAT BESLUT Livsmedelsverkets beslut den 21 april 2017, diarienr SAKEN Kontrollavgift FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 1853 Kungsgatan måndag fredag Uppsala E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se 08:00 16:00

2 2 BAKGRUND Livsmedelsverket beslutade den 21 april 2017 att (bolaget) skulle betala kontrollavgift för planerad kontrollverksamhet med kr. Beslutet motiverades i huvudsak enligt följande. Som grund för beslutet ligger de uppgifter som Livsmedelsverket har om verksamheten vid anläggningen, den erfarenhet som Livsmedelsverket har av den aktuella anläggningen, i förekommande fall överenskommelser som träffats samt Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2006:21) om avgifter för offentlig kontroll, prövning och registrering, härefter Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. YRKANDEN M.M. Bolaget överklagar beslutet och yrkar att förvaltningsrätten ska upphäva beslutet. Till stöd för sin talan anför bolaget i huvudsak följande. Livsmedelsverkets timtaxa Bolaget vänder sig mot storleken på den nu beslutade avgiften. Den kontrollavgift som Livsmedelsverket tar ut för den offentliga kontrollen är högre än Livsmedelsverkets kostnader i förhållande till de kriterier som anges i bilaga VI till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, härefter EU:s kontrollförordning eller kontrollförordningen. Av EU-domstolens dom i mål C-112/15 framgår att med personal som medverkar vid offentlig kontroll avses endast sådana personer som rent faktiskt deltar i utförandet av offentlig kontroll. Livsmedelsverket har vid beräkningen av kontrollavgifterna beaktat kostnader för ett flertal olika personalkategorier utöver officiella veterinärer och officiella assistenter. Det

3 3 rör sig bland annat om kostnader hänförliga till rekryterare, IT-konsulter, administrativ personal, ekonomipersonal, jurister samt verksledning och andra chefer. Denna extensiva tolkning är enligt bolaget oförenlig med EUdomstolens dom i mål C-112/15. Även om tolkningsfrågan i det målet rörde kostnader för löner och utbildning av personer under utbildning till officiell assistent utgör EU-domstolens slutsats ett allmängiltigt uttalande som är mycket tydligt och svårligen kan missförstås. Mot denna bakgrund är det uppenbart att de personalkategorier som Livsmedelsverket tagit med i beräkningen inte kan anses medverka vid den offentliga kontrollen. Livsmedelsverkets tolkning kan inte läggas till grund för ett avgörande med mindre än att förvaltningsrätten först begär ett förhandsavgörande i frågan från EUdomstolen. Kostnaderna kan inte heller anses utgöra andra tillhörande kostnader. Det avgörande för om en kostnad kan täckas av avgiften eller inte är om kostnaden har en tydlig anknytning till den offentliga kontrollen, det vill säga om det rör sig om en kostnad för att utföra kontrollen. Andra kostnader hos kontrollmyndigheten, alltså kostnader utan en klar och tydlig anknytning till utförandet av kontrollerna, kan inte täckas genom kontrollavgifter utan får finansieras på annat sätt. Ett tydligt exempel på kostnader som saknar tillräcklig anknytning till utförandet av kontrollerna är Livsmedelsverkets kostnader för HR-stöd. HRpersonal är inte på något sätt involverade i handläggningen av ett ärende om offentlig kontroll, varken i själva utförandet eller administrativt. Det saknar betydelse för bedömningen att de officiella veterinärer och assistenter som utför den offentliga kontrollen eventuellt kan komma att nyttja HR-stödet. Kostnader för rekrytering saknar också helt anknytning till utförandet av den offentliga kontrollen och utgör i likhet med kostnader för utbildning av officiella assistenter en kostnad hänförlig till myndighetens åtgärder för att säkerställa tillgång till behörig personal. Man måste skilja på kostnader som

4 4 behövs för att den offentliga kontrollen ska kunna utföras och kostnader som behövs för att Livsmedelsverket som myndighet ska fungera. Myndighetsövergripande kostnader ska inte belasta slakterianläggningarna. Anslagsfinansiering av kontrollen Livsmedelsverkets fördelning av anslaget för nedsättning av kontrollavgifterna är baserad på godtyckliga grunder och medför en olikbehandling av slakterier baserat på deras slaktvolym vilken saknar laga grund. Beslutet strider därmed mot objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 regeringsformen (1974:152). Livsmedelsverkets beslut från den 1 februari 2017 om principer för nedsättning av kontrollavgifter anger enligt vilka principer Livsmedelsverket ska fördela den andra delen av det öronmärkta anslaget. Enligt beslutet fördelas anslagsmedlen på så sätt att en nedsatt avgift tas ut för samtliga godkända slakterier och vilthanteringsanläggningar som inte är vilande. I första hand används anslaget till att sätta ned avgiften för slakterianläggningar med en produktion upp till 200 ton. Livsmedelsverket räknar ut en ursprunglig avgift för dessa anläggningar på samma sätt som för övriga anläggningar, dvs. antalet uppskattade kontrolltimmar multipliceras med den fastställda timtaxan. Denna avgift sätts därefter ned så att anläggningen endast betalar en avgift motsvarande EU:s minimiavgift per slaktat djur. För de mindre slakterianläggningarna är det således endast antalet slaktade djur som påverkar hur stor den slutliga kontrollavgiften blir. Det spelar ingen roll hur många kontrolltimmar som faktiskt går åt. När alla mindre slakterianläggningar fått sin kontrollavgift nedsatt på detta sätt fördelas kvarvarande anslagsmedel mellan övriga slakterianläggningar. Även denna nedsättning beräknas genom att slakterierna ska betala en faktor av EU:s minimiavgift per slaktat djur, men en högre faktor än de mindre slakterierna.

5 5 De större slakterierna betalar till följd av modellen nästan dubbelt så mycket i avgift per slaktat djur jämfört med mindre slakterianläggningar. Detta saknar stöd i regeringens villkor för fördelning av anslaget. För den andra delen av anslaget saknas det föreskrift om att pengarna i första hand ska vara förbehållna mindre slakterianläggningar. Det finns inga objektiva grunder som kan rättfärdiga denna uppdelning. Livsmedelsverket anser att förvaltningsrätten ska avslå överklagandet. Verket anför i huvudsak följande. Livsmedelsverkets timtaxa EU:s medlemsstater har en skyldighet att se till att det bedrivs en riskbaserad kontroll och har även en valfrihet att välja finansieringsform. I Sverige är det beslutat att den offentliga livsmedelskontrollen i huvudsak ska vara avgiftsfinansierad. Livsmedelsverket har fastställt timtaxan för 2017 genom ett beslut som fattades den 20 december Kostnader för all personal som medverkar i kontrollen räknas med i timtaxan. Utöver officiella veterinärer och officiella assistenter på slakteriet medverkar olika personalkategorier på Livsmedelsverket både regionalt och centralt i kontrollen. För att den offentliga kontrollen ska fungera är det nödvändigt att det finns olika stödfunktioner och stödpersonal tillgängliga. Livsmedelsverket menar att det är uppenbart att kostnader för stödpersoner som medverkar vid kontrollen i samband med ett konkret kontrollärende utgör kostnader för personer som medverkar vid kontroll. Sådana personer kan tillhöra olika personalkategorier, bland annat är det nödvändigt att administrativ personal medverkar vid kontrollen men även chefer och jurister. Exempelvis kan en jurist eller chef ge stöd gällande vilka bedömningar som bör göras och tolkningen av lagstiftningen i ett enskilt fall. För personal som även har andra arbetsuppgifter än offentlig kontroll tas kostnaderna endast

6 6 med för den del av årsarbetstiden som innefattar arbete i den offentliga kontrollen. Vidare krävs exempelvis nödvändiga IT-system, ekonomistöd och HR-stöd till personal som medverkar vid offentlig kontroll. Kostnader för t.ex. ITpersonal tas med som en del i timtaxan till den del som dessa kostnader är nödvändiga för att kontrollverksamheten ska ha det IT-stöd som behövs för att kunna utföra kontrollen. Generaldirektör, HR-personal och IT-avdelning m.m. medverkar inte vid kontroller men utgör en tillhörande kostnad som är nödvändig för att kunna utföra den offentliga kontrollen. I denna kostnad inräknas bland annat kostnaden för handläggning av löneutbetalningar, kostnader för fakturering av avgifter, kostnader för kompetensutveckling liksom kostnader för nödvändigt arbete relaterat till arbetsmiljön. I kostnader för utrustning måste givetvis även kostnader för IT-utrustning kunna ingå. Livsmedelsverket menar också att det i kostnaden för systemet även måste vara tillåtet att räkna in kostnader för exempelvis systemunderhåll och support, med tanke på att dessa kostnader är absolut nödvändiga om man har olika IT-system. Många av kostnaderna är endast delvis nödvändiga för kontrollen och dessa kostnader belastar då till resterande del Livsmedelsverkets anslag. Gällande posten externa driftskostnader vill Livsmedelsverket understryka att kostnader för utbildning av officiella assistenter inte längre tas med i timtaxan. Myndigheten har inte haft några sådana kostnader sedan Kostnader för rekrytering får däremot enligt verket ingå i beräkningen av avgifter då det är en tillhörande kostnad. Denna kostnad är inte på något sätt jämförbar med kostnaden för utbildning av officiella assistenter. Det är endast kostnaden för rekrytering av personal som är färdigutbildad och har den kompetens som krävs för att börja arbeta direkt som ingår i beräkningen av kontrollavgiften. Kostnaden har därmed en direkt anknytning till utförandet av den offentliga kontrollen, vilket kostnaden för utbildningen av officiella

7 7 assistenter inte har. Rekryteringskostnaden samt kostnaden för ledningen utgör vidare en mycket liten del av den totala kostnaden. Livsmedelsverket delar inte bolagets tolkning av räckvidden av EUdomstolens dom i mål C-112/15. Genom domen fastslås att kostnader för personer som inte alls utför arbetsuppgifter i den offentliga kontrollen inte kan finansieras med avgifter för kontrollen. Det kan inte vara förenligt med kontrollförordningens syfte att tolka bestämmelsen så snävt att kostnader som är nödvändiga för att utföra kontrollen, men som inte är direkt hänförliga till de personer som utför kontrollerna på plats på livsmedelsföretaget, inte kan täckas med avgifter. En sådan tolkning skulle innebära att endast en relativt liten del av kostnaderna för den offentliga kontrollen kan finansieras med avgifter. Anslagsfinansiering av kontrollen Livsmedelsverkets kostnader för 2017 avseende kontroll av slakteri- och vilthanteringsanläggningar täcks enbart delvis av avgifter. Verket får även anslagsmedel för nedsättning av dessa avgifter. Regeringen har sedan 2008 öronmärkt pengar av Livsmedelsverkets anslag för att sänka avgiften för den offentliga kontrollen och därigenom förbättra konkurrenskraften för mindre slakterier. Från 2012 har Livsmedelsverket även fått anslagsmedel för att sänka avgiften vid samtliga godkända slakterier och vilthanteringsanläggningar. Livsmedelsverket slår samman båda anslagen för att finansiera sänkningen av avgifterna. Livsmedelsverket har i samarbete med branschen tagit fram en modell för hur anslagsmedlen ska fördelas. Principerna för nedsättning av kontrollavgifter för 2017 har beslutats av Livsmedelsverket den 1 februari Avgiftsmodellen på dessa anläggningar är konstruerad på så sätt att först beräknas en avgift som ska täcka samtliga kontrollkostnader och därefter görs ett avdrag från avgiften, den så kallade nedsättningen.

8 8 Livsmedelsverket bedömer att beslutet om att fastställa principerna för nedsättning inte utgör ett beslut i ett enskilt fall. I det PM som medföljde beslutet hänvisas visserligen till att Livsmedelsverket enligt 1 kap. 2 Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter om det finns särskilda skäl får besluta att avgift enligt föreskrifterna ska sättas ned eller efterges. Efter genomgång av beslutet bedömer dock Livsmedelsverket att det aktuella förfarandet inte rör sig om att nedsättning har gjorts efter en bedömning av om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl att sätta ned avgiften. Det rör sig istället om matematiska beräkningar. Livsmedelsverket ifrågasätter inte att beslutet om årlig avgift för kontroll för bolaget är överklagbart. Verket menar dock att det beslutet innefattar ett beslut där det utifrån förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter, härefter avgiftsförordningen, samt reglerna i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter fastställs en kontrolltid samt en kontrollavgift utifrån den timtaxa Livsmedelsverket fastställt i början av året. Att den årliga kontrollavgiften sätts ned och delvis finansieras med anslagsmedel är däremot enligt verkets mening inte ett beslut i ett enskilt fall. Nedsättningen är inte heller ett beslut som fattas med stöd av EU:s kontrollförordning, avgiftsförordningen eller Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter utan ett politiskt beslut om att viss del av kontrollen ska finansieras med anslag. Det har inte gjorts någon individuell bedömning av att bolagets avgift ska sättas ned utifrån gällande regelverk. Därmed menar Livsmedelsverket att det kan ifrågasättas om beslutet kan överklagas till förvaltningsrätten. Livsmedelsverket anser inte att det överklagade avgiftsbeslutet eller den beslutade nedsättningsmodellen strider mot likabehandlings- eller objektivitetsprincipen. Livsmedelsföretag med motsvarande slaktvolym behandlas lika. Nedsättningsmodellen har inte medfört att en större del än den del som av regeringen öronmärkts för mindre anläggningar har gått till dessa små

9 9 anläggningar. Hela den summa som skulle gå till alla slakterier och vilthanteringsanläggningar har gått till de större slakterierna. Livsmedelsverket följer upp effekterna av modellen för att säkerställa att modellen inte leder till ett resultat som är oförenligt med regeringens beslut om hur anslaget ska fördelas. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Övergripande rättslig reglering I 1 kap. 9 regeringsformen anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av 28 livsmedelslagen (2006:804) följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll enligt denna lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beräkningen av de avgifter som tas ut av statliga myndigheter och av kontrollorgan. Av 3 10 avgiftsförordningen framgår bland annat följande. För offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar får en bemanningsavgift tas ut med stöd av 18. Avgiften ska betalas av de livsmedelsföretagare vilkas verksamhet är föremål för kontroll. Avgiften ska betalas efter särskilt beslut av kontrollmyndigheten och fastställs av kontrollmyndigheten. Avgiften ska beräknas på grundval av den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 26 i EU:s kontrollförordning. Vid beräkningen ska hänsyn dessutom tas till de kriterier som föreskrivs i artikel i samma förordning. Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om hur en

10 10 avgift som tas ut av en statlig kontrollmyndighet ska beräknas. Om det finns särskilda skäl får kontrollmyndigheten sätta ned eller efterskänka avgiften. Av 18 avgiftsförordningen framgår att kontrollmyndigheten får ta ut en avgift för myndighetens bemanning vid bland annat slakterier samt att Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om denna avgift. Av 3 kap. 2 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter följer att slakteri- och vilthanteringsanläggningar ska betala kvartalsvis avgift till Livsmedelsverket för offentlig kontroll. Livsmedelsverket fastställer den kontrolltid som ska åtgå. Kontrolltiden ska tillsammans med den av Livsmedelsverket fastställda timtaxan ligga till grund för avgiften. Avgiften ska motsvara myndighetens faktiska kostnader för kontrollen. Om det finns särskilda skäl får Livsmedelsverket enligt 1 kap. 2 samma föreskrifter besluta att avgift sätts ned eller efterges. Av tillkännagivande (2014:1526) om de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen framgår att EU:s kontrollförordning kompletteras av livsmedelslagen i de delar den innehåller bestämmelser om livsmedel eller livsmedelskontroll. I artikel 26 EU:s kontrollförordning anges att medlemsstaterna ska se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser för offentlig kontroll genom den finansieringsform som anses lämplig, exempelvis allmän beskattning, avgifter eller pålagor. I artikel 27 samma förordning anges bland annat att medlemsstaterna får ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. Avgifterna får inte vara högre än de ansvariga behöriga myndigheternas kostnader i förhållande till de kriterier som anges i bilaga VI till förordningen.

11 11 Vid fastställandet av avgifterna ska medlemsstaterna beakta bland annat typ av företag och relevanta riskfaktorer, särskilda omständigheter för företag med liten produktion och behoven hos de företag som är lokaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar. De kriterier som enligt förordningens bilaga VI ska beaktas vid beräkningen av avgifter är löner till den personal som medverkar i offentliga kontroller, kostnader för den personal som medverkar vid offentlig kontroll, inklusive kostnader för utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. Kostnader som får ingå i timtaxan Frågeställning och övriga rättskällor Den första frågan i målet avser vilka av Livsmedelsverkets kostnader som får ingå i den timtaxa som ligger till grund för beräkningen av kontrollavgifter för slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Bolaget anser att Livsmedelsverket, i strid med EU-rättsliga bestämmelser, har räknat med kostnadsposter som inte är hänförliga till personer som rent faktiskt deltar i utförandet av offentlig kontroll. Livsmedelsverket menar å andra sidan att det inte strider mot gällande rätt att räkna med kostnader som är nödvändiga för att utföra kontrollen, men som inte är direkt hänförliga till de personer som utför kontrollerna vid själva livsmedelsföretaget. Med hänsyn till att timtaxan är avgörande för utfallet av den enskilda kontrollavgiften anser förvaltningsrätten att denna fråga kan ingå i en prövning av det överklagade avgiftsbeslutet. Förvaltningsrätten anser inte att det i förevarande mål finns skäl för att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.

12 12 I förarbetena till livsmedelslagen (prop. 2005/06:128 s. 167) uttalades bland annat att en grundläggande utgångspunkt i avgiftssystemet är att avgiftens storlek ska svara mot den kostnad som den offentliga kontrollen över företaget medför, samt att kontrollmyndigheten i möjligaste mån ska ges full kostnadstäckning för sitt arbete. Detta uttalande tyder enligt förvaltningsrättens mening på att avsikten, åtminstone från den svenska lagstiftarens sida, har varit att en relativt stor del av kontrollmyndighetens kostnader ska kunna finansieras genom avgifter, så länge som det finns en koppling mellan kostnaderna och den offentliga kontrollen. Enligt bolaget är emellertid en sådan tillämpning inte förenlig med den tolkning som EU-domstolen gjort av EU:s kontrollförordning i mål C- 112/15. Det målet gällde frågan om artikel 27 i EU:s kontrollförordning med hänvisning till samma förordnings bilaga VI skulle tolkas så att medlemsstaterna, vid beräkningen av den avgift som tas ut av livsmedelsföretagen, inte får räkna med kostnader för lön och utbildning av personer som anställs i offentlig tjänst i syfte att utbildas till officiella assistenter men som varken före antagningen till utbildningen eller under utbildningen utför köttkontroll. EU-domstolen fann att det förelåg hinder för att beakta sådana kostnader vid beräkning av avgifterna. Vid prövningen av tolkningsfrågan noterade domstolen att de olika språkversionerna av kontrollförordningen skiljer sig åt när det gäller vilka uttryck som används i bilaga VI för att definiera den kategori av personer för vilka kostnaderna kan täckas av avgifter. Den aktuella bestämmelsen skulle därför tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår. Domstolen konstaterade härefter att syftet med kontrollförordningen bland annat är att förhindra, undanröja eller till godtagbara nivåer minska riskerna för människor och djur genom att utföra offentlig kontroll.

13 13 EU-domstolen uttalade därvid följande. Även om det i artikel 26 i kontrollförordningen föreskrivs att såväl allmän beskattning som avgifter eller pålagor kan användas för att finansiera tillgången till personal och andra resurser för offentlig kontroll, så avser artikel 27 i denna förordning endast avgifter och pålagor och enligt artikel 27.1 får medlemsstaterna ta ut sådana endast för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. Av ovanstående följer att avgifter endast kan tas ut för att täcka medlemsstaternas faktiska kostnader för att utföra kontroller av företag inom livsmedelssektorn och att avgifterna inte har till syfte att övervältra kostnaden för den inledande utbildningen av denna personal på företagen inom den berörda sektorn. Bilaga VI i förordningen ska således tolkas så att den endast avser löner och övriga kostnader för personer som rent faktiskt deltar i utförandet av offentlig kontroll. Förvaltningsrättens bedömning Mot bakgrund av EU-domstolens uttalande i mål C-112/15 om att de olika språkversionerna av bilaga VI kontrollförordningen skiljer sig åt kan det inte läggas någon avgörande vikt vid att terminologin i den svenska versionen växlar mellan fraserna medverkar i offentliga kontroller och medverkar vid offentlig kontroll. Istället får syftet med kontrollförordningen beaktas, vilket som EU-domstolen konstaterat är att minska riskerna för människor och djur genom offentlig kontroll. Enligt förvaltningsrätten kan EU-domstolens dom inte tolkas så att enbart kostnader för officiella veterinärer och assistenter kan tas med vid avgiftsberäkningen. Att EU-domstolen i ett stycke som följde efter domstolens slutsats erinrade om att kontrollerna vanligen utförs av dessa yrkeskategorier verkar ha motiverats av att de personer som genomgick utbildningen för att bli officiell assistent inte kunde delta i utförandet av de offentliga kontrollerna under utbildningstiden.

14 14 Den organisation som Livsmedelsverket byggt upp för att möjliggöra utförandet av de offentliga kontrollerna, i form av bland annat administrativ personal, chefer och jurister, ekonomi- och HR-stöd samt IT-personal, får enligt förvaltningsrättens mening anses nödvändiga för att den offentliga kontrollen ska fungera och kontrollförordningens syfte ska uppnås. Till den del som kostnaderna för dessa funktioner är att hänföra till den offentliga kontrollen får dessa personalkategorier därmed anses delta i utförandet av offentlig kontroll. Detsamma får anses gälla för kostnader för ledning och rekrytering i den mån kostnaderna går att härleda till verksamheten för offentlig kontroll. Mot denna bakgrund bedömer förvaltningsrätten att kostnaderna som räknats med i den timtaxa vilken legat till grund för beräkningen av bolagets kontrollavgift inte kan anses vara högre än Livsmedelsverkets kostnader i förhållande till de kriterier som anges i bilaga VI till kontrollförordningen. Den beslutade kontrollavgiften kan därmed inte anses stå i strid med varken de tillämpliga EU-rättsliga bestämmelserna eller den svenska avgiftsregleringen i detta avseende. Överklagandet ska således avslås i denna del. Nedsättning på grund av anslagsfinansiering av kontrollen Den andra frågan i målet rör den nedsättning som skett av bolagets kontrollavgift efter att kontrollavgiften räknats fram. Bolaget anser att det sätt som Livsmedelsverket valt att fördela det statliga anslaget för nedsättning av kontrollavgifter har lett till att bolaget missgynnas i förhållande till mindre slakterier. Livsmedelsverket anser att det kan ifrågasättas om beslutet att sätta ned bolagets kontrollavgift går att överklaga, då det inte utgör ett beslut i ett enskilt fall och inte heller fattats enligt tillämplig livsmedelslagstiftning.

15 15 Överklagbarhet Förvaltningsrätten har genom beslut dagens datum i mål nr funnit att Livsmedelsverkets beslut från den 1 februari 2017 om att fastställa principer för nedsättning av kontrollavgifter inte utgör ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I 32 första stycket livsmedelslagen anges att Livsmedelsverkets beslut i ett enskilt fall får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om det har meddelats enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Ett beslut kan också vara överklagbart enligt 22 förvaltningslagen (1986:223). Enligt den bestämmelsen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Endast beslut som har eller är ägnade att få en påvisbar effekt tillerkänns överklagbarhet (se t.ex. RÅ 2004 ref. 8). Det överklagade beslutet i detta mål utgör ett beslut om kontrollavgift för planerad kontrollverksamhet där beslutets innebörd är att bolaget ska betala en viss summa i avgift. I den medföljande beräkningen av avgiften anges en summa för avgift före nedsättning och en summa för avgift efter nedsättning. Summan efter nedsättning är den summa som återfinns på beslutets första sida, då det är denna summa som är aktuell för bolaget att betala. Den del av beslutet som gäller beräkningen av avgift före nedsättning är ostridigt överklagbart enligt 32 livsmedelslagen. Den del av beslutet som gäller beräkningen av avgift efter nedsättning får enligt förvaltningsrättens mening anses utgöra ett beslut i ett enskilt fall eftersom det är riktat till bolaget och rör summan av bolagets betalningsskyldighet. Även om beslutet i denna del inte uttryckligen fattats med stöd av bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen får den summa som avgiften sätts ned med i vart fall en direkt

16 16 påvisbar effekt för bolaget. Beräkningen kan också anses ha gått bolaget emot eftersom bolaget anser att ytterligare nedsättning borde ha skett. Så som beslutet är utformat får det därutöver enligt förvaltningsrättens mening anses utgöra en sammanhängande helhet, som efter överklagande kan prövas av allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningsrättens bedömning Som framgår av Livsmedelsverkets framställning i målet har nedsättningen av avgiften beräknats i enlighet med Livsmedelsverkets fastställda principer för nedsättning av kontrollavgifter, vilka innebär att slakterier och vilthanteringsanläggningar med en produktion över 200 ton ska betala 1,965 gånger EU:s minimiavgift per planerat slaktat djur medan slakterier och vilthanteringsanläggningar med en produktion under 200 ton ska betala 1,0 gånger EU:s minimiavgift per planerat slaktat djur. Nedsättningen grundar sig på att regeringen i regleringsbrev för budgetåret 2017 tillfört Livsmedelsverket anslagsmedel om totalt för nedsättning av slakteriavgifter, varav kr skulle användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen vid mindre anläggningar medan resten av anslaget skulle användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen vid slakteri- och vilthanteringsanläggningar överlag. Förvaltningsrätten har ingen möjlighet att ifrågasätta regeringens instruktioner för fördelning av anslagsmedel. Som framgått ovan kan förvaltningsrätten inte heller pröva Livsmedelsverkets principbeslut för nedsättning av kontrollavgifter i sig. Däremot kan förvaltningsrätten, inom ramen för detta mål, pröva om den avgift som Livsmedelsverket har beslutat att bolaget ska betala är beräknad på ett sätt som är förenligt med gällande rätt. Livsmedelsverket har i sitt beslut om principer för nedsättning av kontrollavgifter hänvisat till bestämmelsen om nedsättning på grund av särskilda

17 17 skäl i 1 kap. 2 Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter, vilken i princip korresponderar med 10 avgiftsförordningen. Därefter har Livsmedelsverket uppgett att nedsättningen inte har beslutats med stöd av dessa bestämmelser. Nedsättningen har istället sin grund i de tilldelade anslagsmedlen, och ligger därmed utanför den beräkning av avgiften som i ett första steg skett i enlighet med Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. Att avgiften efter nedsättning har resulterat i en lägre summa än den som räknats fram med hjälp av Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter kan enligt förvaltningsrätten inte i sig anses vara oförenligt med gällande rätt. Detta får anses vara fallet även om nedsättningen hade kunnat resultera i en ännu lägre summa, så länge skälen för beräkningen av nedsättningen inte strider mot de utgångspunkter för beräkningen av avgifterna som anges i EU:s kontrollförordning. Som framgår av artikel 26 kontrollförordningen ska medlemsstaterna se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla resurser för offentlig kontroll genom den finansieringsform som anses lämplig. Avgifter nämns i denna artikel som ett exempel på en sådan finansieringsform. Förvaltningsrätten bedömer därmed att det inte finns något generellt hinder mot att delvis finansiera kontrollen genom anslagsmedel. Enligt artikel 27 kontrollförordningen får avgifter tas ut för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. För vissa verksamheter är det obligatoriskt att ta ut en sådan avgift som då inte heller får understiga en viss minimisats. Det framgår av Livsmedelsverkets beslut om principer för nedsättning av kontrollavgifter att denna minimisats har beaktats vid verkets beräkning. I artikel 27 anges vidare att medlemsstaterna vid fastställande av avgifterna ska beakta bland annat särskilda omständigheter för företag med liten produktion.

18 18 Mot bakgrund av att det i kontrollförordningen uttryckligen anges att särskilda omständigheter för företag med liten produktion ska beaktas anser förvaltningsrätten att det sätt som Livsmedelsverket har beräknat bolagets nedsättning av kontrollavgift på inte kan anses strida mot gällande rätt. Enligt förvaltningsrätten kan beräkningen därmed inte heller anses strida mot objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 regeringsformen. Den summa som Livsmedelsverket har beslutat att bolaget ska betala är således framräknad på ett sätt som inte är oförenligt med tillämplig lagstiftning. Överklagandet ska därför avslås även i denna del. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1A) rådman Nämndemännen har deltagit i avgörandet. Målet har beretts av föredragande juristen.

19 Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1A Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.