I grunden ligger uppdraget som förtroendevald Allmänt seminarium för förtroendevalda i Halland 2011

Transkript

1 I grunden ligger uppdraget som förtroendevald Allmänt seminarium för förtroendevalda i Halland 2011 Gunnar Andersson

2 Bild 1 Gunnar Andersson Vi finns: Varberg Borås Göteborg Uddevalla 1

3 Bild 2 2

4 Bild 3 Uppdraget som förtroendevald Vad är en kommun/region? Vad innebär förtroendeuppdraget ur ett rättsligt perspektiv? Vilka rättsregler styr verksamheten? ( i ett urval!) När som är det OK att avbryta för frågor påståenden etc. 3

5 Bild 4 Regeringsformen 1 kap. 1 All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. 4

6 Bild 5 Kommunens/regionens självstyre Självstyrelsen ska utövas under lagarna Om staten vill bestämma endast genom lag (OBS! Finansieringsprincipen) Kommunen/regionen har rätt/möjlighet att bestämma över sina egna angelägenheter (OBS! Laglighetsprövning) Normativ princip = demokrati & effektivitet 5

7 Bild 6 Maktfördelningsprincipen Fullmäktige (3:1 KomL) Styrelse (3:2, 6:1 KomL) Nämnd (6:7 KomL) Förvaltning Förvaltning SoL, HSL etc. 6

8 Bild 7 Fullmäktige Utövar beslutanderätten inom kommunen/regionen (1:1,1:7 Regeringsformen) Tillsätter nämnder (3:3 KomL) Bestämmer vad respektive nämndens verksamhetsområde samt om en nämnd ska vara underställd annan nämnd (3:4 KomL) 7

9 Bild 8 Fullmäktiges uppgifter enligt 3:9 KomL Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst 1. mål och riktlinjer för verksamheten, 2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer, 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, 7. årsredovisning och ansvarsfrihet, 8. folkomröstning i kommunen eller landstinget, och 9. extra val till fullmäktige. 8

10 Bild 9 Styrelsen (6:1 6 KomL) En nämnd som andra, men med speciella uppgifter Obligatorisk fullmäktiges regering (3:2 KomL) Leder, samordnar och utövar uppsikt (6:1 KomL) Ska uppmärksamt följa de frågor som kan påverka verksamheten ekonomin (6:2 1 st. KomL) Har inga tvingande befogenheter (6:2 2 st. KomL) 9

11 Bild 10 Styrelsen (2) Har rätt att få den information som behövs från nämnder, beredningar, anställda etc.. (6:3 KomL) Bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige (6:4 KomL) Ha hand om den ekonomiska förvaltningen (6:4 KomL) Verkställa fullmäktiges beslut (6:4 KomL) I övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen ( 6:4 KomL) 10

12 Bild 11 Styrelsen (3) Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut (6:5 KomL) Fullmäktige får också besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin medelsförvaltning (6:5 KomL) 11

13 Bild 12 Styrelsen (4) Om fullmäktige inte beslutat annat eller det följer av lag är det styrelsen som företräder kommunen/regionen i rättsliga ärenden (6:6 KomL) 12

14 Bild 13 Revisionen Revision är obligatoriskt och väljs av fullmäktige (9:1 KomL) Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt (9:7 KomL) 13

15 Bild 14 Revisionen (2) Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. (9:9 KomL) 14

16 Bild 15 Revisionen (3) Nämnderna och de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa samt de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet. (9:12 KomL) 15

17 Bild 16 Revisionen (4) Om anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i revisionsberättelsen. Anmärkningar får riktas mot 1. nämnder och fullmäktigeberedningar, samt 2. de enskilda förtroendevalda i sådana organ. Berättelsen skall innehålla också ett särskilt uttalande huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller ej. (9:17 KomL) 16

18 Bild 17 Nämnden Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 har lämnats över till någon annan. (6:7 KomL) 17

19 Bild 18 Vilken organisationsform? Nämnd förvaltning (3:3 KomL) Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. (3:16 KomL) 18

20 Bild 19 Vad gäller för AB? 1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. utse samtliga styrelseledamöter, 3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. (3:17 KomL) 19

21 Bild 20 Innan en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, ska fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet (3:18 KomL) 20

22 Bild 21 Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17 och 18 skall fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. (3:19 KomL) 21

23 Bild 22 Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17 och 18 om att denne skall utföra en kommunal angelägenhet skall kommunen eller landstinget beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. (3:19a KomL) 22

24 Bild 23 Sammanfattning Fullmäktige högsta beslutande organ bestämmer hur kommun/region ska organiseras Styrelsen har särskilda uppgifter på uppdrag av fullmäktige Nämnden är skyldig att följa fullmäktiges beslut Den viktigaste politiska arenan = fullmäktige 23

25 Bild 24 KomL 6:7 Den förtroendevalde Grunden kollektivt beslutsfattande gemensamt ansvar Kan delegera beslutsfattande utom i vissa fall 4 kap KomL innehåller regler om förtroendevalda (PM Nämndledamöters ansvar, Stadsrevisionen i Göteborg) 24

26 Bild 25 Den förtroendevalde (2) Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden. (4:8 KomL) 25

27 Bild 26 Den förtroendevalde (3) Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl mot det. ( 4:9 KomL) 26

28 Bild 27 Den förtroendevalde (4) Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde 1. har vägrats ansvarsfrihet, eller 2. genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.(koml 4:10) 27

29 Bild 28 Den förtroendevalde (5) Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. (KomL 4:11) 28

30 Bild 29 Förtroendevalde (6) Ekonomiska förmåner KomL 4:12 15 a Det krävs att den enskilde yrkar på ersättning för att denna skall betalas ut. Den förtroendevalde måste kunna visa på vilket sätt han vållats ett inkomstbortfall. 29

31 Bild 30 Den förtroendevalde (7) Intiativrätten för enskild förtroendevald: 4:16 18 KomL Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner och får ställa interpellationer och frågor (4:16 KomL) Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna (4:17 KomL) När ersättarna tjänstgör har de samma rättigheter som ledamöterna (4:18 KomL) 30

32 Bild 31 Den förtroendevalde (8) Interpellation Interpellationer skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild. (Avser fullmäktige 5:49 KomL) 31

33 Bild 32 Den förtroendevalde (9) Frågor i fullmäktige För att inhämta upplysningar får ledamöterna ställa frågor. (Avser fullmäktige 5:54 KomL) En fråga skall ha ett bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring (Avser fullmäktige 5:55 KomL) 32

34 Bild 33 Den förtroendevalde (10) Rätten att avstå från att rösta En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut. Ordföranden är dock alltid skyldig att rösta, när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras. (4:20 KomL) 33

35 Bild 34 Den förtroendevalde (11) Röstplikt i myndighetsutövningsärenden En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av ett ärende skall delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Ingen är dock skyldig att rösta för fler än ett förslag. (4.21 KomL) 34

36 Bild 35 Den förtroendevalde (12) Reservationsrätt En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas. (4:22 KomL) 35

37 Bild 36 Av 6:7 KomL framgår vilket ansvar nämnden har: Genomföra det uppdrag fullmäktige har beslutat om Rätt till ett tillfredställande beslutsunderlag (kompletterande utredning, alternativa förslag, avslag Initiavrätten Nämndens arbete Extra sammanträde (6:18 2 st KomL - 1/3) 36

38 Bild 37 Nämndens arbete (2) Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. (6:8 KomL) 37

39 Bild 38 Nämndens arbete (2) Fullmäktige ska för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande. (6:15 KomL) Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem som skall fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra.(6:16 KomL) 38

40 Bild 39 Nämndens arbete (3) Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträden skall hållas också om minst en tredjedel av nämndens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs. (6:18 KomL) 39

41 Bild 40 Nämndens arbete (4) En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige en annan nämnd eller beredning en revisor, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar(6:19 KomL) 40

42 Bild 41 Nämndens arbete (5) Stängda dörrar fullmäktige kan besluta om offentlighet aldrig myndighetsutövning eller sekretess (6:19a KomL) Utskott bestäms av fullmäktige annars nämnden (6:20 KomL) Utskott bereder men kan även besluta om delegation skett (6:21 KomL) 41

43 Bild 42 Nämndens arbete (6) Delegation Innebär att beslut fattas av annan än nämnden men på nämndens mandat tillåtet enligt 6:33 KomL Delegationsbeslut ska alltid återanmälas till nämnden(6:35 KomL) 42

44 Bild 43 Nämndens arbete (7) Delegationsförbud 6:34 KomL 1. I följande slag av ärenden får beslutanderätten inte delegeras: 2. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, 3. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats, 43

45 Bild 44 Nämndens arbete (8) Delegationsförbud 6:34 KomL 4. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, 5. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden, och 6. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. 44

46 Bild 45 Nämndens arbete (9) En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande, att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. (6:36 KomL) OBS! Annan lagstiftning kan ställa krav på vem som kan fatta beslut 45

47 Bild 46 Nämndens arbete (10) Vidaredelegering Om en nämnd uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället. Sådana beslut ska anmälas till förvaltningschefen.(6:37 KomL) 46

48 Bild 47 Nämndens arbete (10) Om en nämnd med stöd av 33 uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet. (6:38 KomL) 47

49 Bild 48 Jävsgrunder Sakägar-, intresse och släktskapsjäv Ställföreträdarjäv Tillsynsjäv Ombudsjäv Delikatessjäv (6:25 KomL) 48

50 Bild 49 Förvaltningslagen (1986:223) Myndigheternas serviceskyldighet (4, 5 ) Allmänna krav på handläggningen (7 ) Tolk, ombud och biträde (8, 9 ) En ny förvaltningslag kommer 49

51 Bild 50 Vad får en kommun/region göra? (Den kommunala kompetensen) Allmänna kommunala kompetensen som följer av kommunallagen Specialreglerad kompetens som följer av annan lagstiftning 50

52 Bild 51 Allmänna kompetensen - befogenheter 2 Kap KomL; Kommunernas och landstingens befogenheter Lokaliseringsprincipen (2:1 KomL) Likställighetsprincipen (2:2 KomL) Förbud mot retroaktivt beslut som är till nackdel medlemmarna (2:3 KomL) Förbud mot spekulativ verksamhet (2:7 KomL) 51

53 Bild 52 Allmänna kompetensen befogenheter (2) Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. (2:8 KomL) jfr reglerna om statligt stöd 52

54 Bild 53 Allmänna kompetensen befogenheter (3) Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden) (8:3c KomL) 53

55 Bild 54 Specialreglerad kompetens Lag om vissa kommunala befogenheter Bidrag till byggande av statlig väg och järnväg Bidrag till högskoleverksamhet Medfinansiering av projekt inom ramen för EU:s strukturfonder och program Rätt att bistå utländska studerande Stöd till ungdomsorganisationer 54

56 Bild 55 Specialreglerad kompetens (2) Stöd till boende Servicetjänster åt äldre Stöd till åtgärder i vissa investeringsprogram Kompensation till enskilda inom socialtjänsten Sysselsättning för personer med funktionshinder Sjuktransporter Kollektivtrafik 55

57 Bild 56 Specialreglerad kompetens (3) Lokaler Åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar Tjänsteexport Internationellt bistånd Kommunal medverkan vid statlig trängselskatt Kommunal medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 56

58 Bild 57 Specialreglerad kompetens (4) Ellagen Fjärrvärmelag Naturgaslagen Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lag om allmänna vattentjänster 57

59 Bild 58 EU-rätten Påverkan % av alla ärenden Statligt stöd (Art 107 Funktionsfördraget) Offentlig upphandling Inre marknaden 58

60 Bild 59 Konkurrens Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (3:27 konkurrenslagen) 59

61 PM 1(9) NÄMNDLEDAMÖTERS ANSVAR Bakgrund Nämndledamöter ansvarar gemensamt för nämndens verksamhet. Utgångspunkten är att nämndledamöterna är utsedda av kommunfullmäktige med ett uppdrag och en skyldighet att ansvara för nämndens verksamhet i enlighet med fullmäktiges riktlinjer, lagstiftningen och andra riktlinjer och regler. Det ansvar som är förenat med det kommunala förtroendeuppdraget som nämndledamot aktualiseras varje år i samband med kommunfullmäktiges ansvarsprövning. Fullmäktiges ställningstagande vid prövningen av nämndernas ansvar innebär att det fastställs om nämndernas verksamhet överensstämmer med fullmäktiges uppdrag till nämnderna, fullmäktiges mål, lagstiftningen och andra riktlinjer. Ansvarsprövningen utgör därigenom ett viktigt beslutsled i en representativ demokrati. Ansvarsprövningen i fullmäktige är obligatorisk, och regleras i kommunallagen. Till grund för kommunfullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrågan ligger revisionsberättelser och revisionsredogörelser, som revisorerna årligen upprättar för varje nämnd. Revisorerna är ett självständigt kommunalrättsligt organ och skall självständigt granska nämndernas verksamhet. De kriterier som revisorernas ställningstaganden baserar sig på skall präglas av objektivitet och saklighet. Det innebär framför allt att revisorernas bedömning skall grunda sig på till exempel juridiska eller andra formaliserade kriterier för ansvarsprövningen och på vad som i övrigt betraktas som god sed. Revisorerna skall utföra sitt uppdrag utan partipolitisk hänsyn och på strikt objektiv grund. Syfte Syftet med föreliggande skrift är för det första att allmänt belysa och förklara vad nämndernas lagstadgade ansvar innebär, för det andra att förklara vad nämndernas revisionsansvar innebär samt för det tredje att redogöra för väsentliga och grundläggande kriterier för revisorernas bedömning av nämnderna. Nämndernas och nämndledamöternas uppdrag och ansvar Nämndernas uppdrag och arbetsformer regleras i kommunallagen (KL) kap 6. Nämndernas ansvar för verksamheten framgår av 7: Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de före skrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 har lämnats över till någon annan. 60

62 PM 2(9) Nämndens ledamöter deltar i ett kollektivt beslutsfattande där varje enskild ledamot har en grundläggande skyldighet att närvara vid nämndens sammanträden, att förbereda sig och sätta sig in i ärendena och att delta i beslutsfattandet 1. En nämnd kan uppdra åt annan att besluta på nämndens vägnar i vissa ärenden eller i grupper av ärenden. Mycket vanligt är till exempel att nämnden delegerar vissa ärenden till förvaltningschefen. Det finns dock en rad beslut av mer principiell karaktär där det uttryckligen råder delegeringsförbud. Även detta regleras i kommunallagen där det bland annat framgår att nämnden inte får delegera beslut som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. 2 Observera även att kommunallagen uttryckligen anger att den interna kontrollen utgör ett av ansvarsområdena för en nämnd. Detta är ett stadgande som är av stor vikt ur revisionell synpunkt. Ibland förekommer missuppfattningen att revisorerna ansvarar för den interna kontrollen, men så är alltså inte fallet. Däremot granskar och bedömer revisorerna nämndernas interna kontroll ur ett risk och väsentlighetsperspektiv. Bestämmelser rörande de enskilda nämndledamöterna har samlats i kommunallagens fjärde kapitel. Av särskild betydelse i detta kapitel är bestämmelserna om nämndledamöternas initiativrätt 16 18, bestämmelserna om omröstning och beslut samt paragrafen 22 om de enskilda nämndledamöternas reservationsrätt. 17 Ledamöter i nämnderna får väcka ärenden i nämnderna 20 En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut 22 En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas. Revisionsansvar Revisionsansvar innebär att nämnden prövas utifrån sitt lagstadgade uppdrag och generella ansvar. Prövningen sker årligen. Fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Normal praxis i fall där ledamöter inte beviljats ansvarsfrihet är att dessa lämnar sitt uppdrag. Fullmäktige har också en möjlighet att besluta att ledamöter som inte beviljats ansvarsfrihet skall skiljas från sitt uppdrag. Revisorernas bedömning grundas på en samlad bedömning av nämndens beslut under det aktuella verksamhetsåret. Av lagstiftningen, 9 kap 17 kommunallagen, framgår att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Huvudregeln är ett kollektivt revisionsansvar för nämnden i dess helhet. Individuellt revisionsansvar hör till undantagen. Detta har samband med att det enligt kommunallagen är nämnden snarare 1 Möjligheten att avstå behandlas längre fram. 2 Se Kommunallag (SFS 1991:900) 6 kap

63 PM 3(9) än de enskilda ledamöterna som ansvarar inför fullmäktige för verkställandet av de beslut och de prioriteringar som beslutats i fullmäktige. Individuellt ansvarsutkrävande är främst aktuellt när en enskild ledamot agerat självsvåldigt och i strid med lagstiftningen, nämndens beslut eller andra riktlinjer. I sådana fall kan kritik riktas mot en enskild ledamot. Individuell ansvarsprövning kan även aktualiseras när det gäller nämndens ordförande, vilket har samband med de särskilda befogenheter och skyldigheter som följer av uppdraget som ordförande. Detta utvecklas mer nedan. Vid sidan av fall där kritik riktas mot enskilda ledamöter, kan det undantagsvis även bli aktuellt att undanta enskilda ledamöter när kritik riktas mot nämnden i övrigt. Även detta utvecklas ytterligare nedan. Kommunallagen innehåller ingen preciserad anvisning om på vilka grunder anmärkning kan framställas eller när revisorerna inte skall tillstyrka ansvarsfrihet. Revisorerna har att göra en egen bedömning och tolkning utifrån befintlig lagstiftning och god revisionssed. Det skall understrykas att såväl tolkningen som underlagen för tolkningen kan förändras över tid. Revisionsansvaret innebär att nämnden är ansvarig för de beslut som har fattats av nämnden. Men det är viktigt att understryka att nämnden även är ansvarig i de fall då nämnden underlåtit att agera och fatta beslut. Detta är viktigt eftersom det medför ett aktivitetskrav på den enskilde ledamoten 3. Det är fullmäktige som beslutar om ansvarsfrihet skall beviljas eller inte. Om revisorerna föreslår att ansvarsfrihet inte skall beviljas kan fullmäktige ändå besluta att bevilja ansvarsfrihet, men fullmäktige är då enligt lag skyldig att sakligt motivera varför revisorernas rekommendation inte följs. Samma sak gäller om fullmäktige skulle besluta att inte bevilja ansvarsfrihet tvärt om mot vad revisorerna rekommenderat. Aktivitetskrav Nämndernas ansvar för verksamheten (6 kap 7 KL ovan) och för att genomföra det uppdrag kommunfullmäktige givit nämnden gäller varje enskild ledamot oavsett om hon eller han tillhör majoriteten eller oppositionen. Vad begärs då av den enskilde ledamoten för att denne skall anses leva upp till de krav på aktivitet som förväntas? Underlag för beslut tas som regel fram av förvaltningen. Ordföranden har ett särskilt ansvar under beredningen av förslag till beslut i nämnden, bland annat eftersom ordföranden styr vilka underlag som skall skickas med kallelsen till nämndens sammanträden. Det är dock ytterst nämndens ansvar att se till att underlaget motsvarar nämndens krav på underlaget dvs. att ärendet blir tillfredsställande berett. 3 Ersättarnas roll i nämnder regleras genom Allmän stadga för Göteborgs Stads nämnder (H 1991:4 m.fl. 14 ). Ersättare får anses ha samma ansvar som annan ordinarie ledamot av nämnden i de beslut som behandlas vid ersättarens tjänstgöring. I övrigt kan ersättare inte anses omfattas av något revisionsansvar. Det bör dock noteras att ersättare som inte tjänstgör har rätt att delta i överläggningar men inte i besluten samt har rätt att få sin mening antecknad till protokollet. 62

64 PM 4(9) Den enskilde nämndledamotens uppgift är att i nämnden bevaka att en tillfredsställande beredning skett så att han eller hon har ett underlag för sitt ställningstagande. En ledamot kan i ett väckt ärende yrka på kompletterande utredning, återremiss eller komma med alternativa förslag eller yrka avslag. Den enskilde ledamoten har också möjlighet att väcka ett ärende hos nämnden genom initiativrätten (se ovan 4 kap 17 KL) detta gäller även om ärendet inte finns på nämndens dagordning. Ytterligare ett betydelsefullt instrument för nämndledamöter att ta sitt ansvar ges genom möjligheten för en minoritet att begära extra sammanträde (6 kap 18 2 st. KL). Denna möjlighet kan bland annat användas då en nämndminoritet anser att majoriteten är för passiv i en fråga. Som ovan redovisats är huvudregeln alltså att revisionsansvaret är kollektivt. Det finns dock undantag. Principiellt bör ansvar utkrävas av den som haft befogenhet eller skyldighet att agera, men underlåtit detta. Den som aktivt verkat för att bryta passivitet bör kunna frias från ansvar. En ledamot som utnyttjat sin initiativrätt för att åstadkomma ett från revisionell synpunkt godtagbart beslut, annat än det som nämnden fattat eller som aktivt agerat för att få nämnden att handla i underlåtenhetsfall bör kunna frias från revisionsansvar för majoritetsbeslut respektive majoritets underlåtenhet att fatta beslut. Ledamotens agerande måste dock styrkas av nämndens protokoll där hans eller hennes yrkande eller förslag redovisas. Vid bedömningen av ledamöter mot bakgrund av aktivitetskravet skall det observeras att det inte räcker att en ledamot varit aktiv i största allmänhet, och lagt fram alternativa förslag till beslut. Förslaget eller förslagen skall dessutom, som framgår av texten ovan, vara godtagbara från revisionell synpunkt. Det innebär att det rimligen kan antas att de skulle ha inneburit en annan inriktning eller ett annorlunda resultat för nämnden. Om revisionskritiken till exempel avser en underlåtenhet att agera vid ett kraftigt ekonomisk underskott, innebär aktivitetskravet inte bara ett krav på alternativa förslag till beslut, utan att förslagen också kan antas leda till ett annorlunda ekonomisk resultat. Revisorernas ställningstagande i ansvarsfrågan baserar sig på samlad bedömning av nämndens agerande under hela året. Vid underlåtenhet att agera från nämndens sida är det sällan passiviteten kan avgränsas till ett enskilt nämndsammanträde. Återigen kan exemplet med ett negativt ekonomisk resultat tjäna som illustration. Nämndens ansvar för det ekonomiska resultatet kan inte avgränsas till ett enskilt sammanträde, vilket får till konsekvens att det knappast går att särskilja enskilda ledamöter vid ansvarsprövningen. Reservationsrätt Vad gäller i de fall då en ledamot utnyttjat de möjligheter som redovisats ovan och ledamoten ändå inte kan acceptera nämndens beslut? Är ledamoten i detta läge ändå ansvarig för nämndens beslut? Ja, generellt gäller att ledamoten betraktas som ansvarig. Är ledamoten inte nöjd med nämndens beslut gäller aktivitetskravet, det vill säga att ledamoten är skyldig att lägga fram alternativa förslag till beslut. När även detta krav är 63

65 PM 5(9) uppfyllt, är enda undantaget om han eller hon uttryckligen reserverat sig mot nämndens beslut till förmån för ett eget eller alternativt förslag. Rätten att reservera sig är reglerad i 4 kap 22 KL. Denna rätt har två funktioner. Reservationen kan utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder 4. Denna grund enbart äger dock ingen relevans vid ansvarsprövningen ur revisionell synpunkt. Som påpekades inledningsvis skall revisorerna inte ta partipolitisk hänsyn vid sin bedömning. Reservationen kan emellertid även få betydelse genom att den som reserverar sig kan undgå revisionskritik som riktas mot nämnden. 5 Reservationsrättens tillämpning kan alltså i vissa fall vara av stor betydelse för bedömningen om ansvar skall utkrävas eller inte. Det är samtidigt viktigt att framhålla att reservationsrätten bara kan användas då beslut fattas. Vid underlåtenhet att fatta beslut är läget ett annat. Då måste den enskilda ledamoten som påpekats ovan utnyttja sin initiativrätt för att försöka se till att frågan behandlas av nämnden. Skulle nämndens majoritet vidhålla sin passivitet kan den enskilde i varje fall åstadkomma ett protokollfört beslut. I anslutning till detta kan den enskilde ledamoten reservera sig med motivering att nämnden enligt initiativtagarens mening är passiv och inte vidtar de åtgärder som behövs. I nämnderna är det inte ovanligt med partireservationer. Syftet med en sådan reservation kan vara att göra en politisk markering. Det skall dock noteras att kommunallagen inte känner till partireservationer eller partiavståenden. Partireservationer har således ingen kommunalrättslig juridisk innebörd, och en partireservation innebär därför inte att ledamöter undantas från revisionsansvar. Från juridisk utgångspunkt avgör varje ledamot själv och under individuellt ansvar om han eller hon vill reservera sig eller avstå från att delta i beslut. Det förekommer också att särskilda yttranden eller anteckningar förs till protokollet, men inte heller det har någon juridisk innebörd och saknar därför betydelse för revisionens bedömning i ansvarsfrågan. Rätt att avstå från att delta i beslut Rätten att avstå från att delta i omröstning och beslut framgår av 6 kap 20 första stycket KL. Endast vid ärenden som avser myndighetsutövning 6 mot enskilda finns en lagstiftad röstplikt. Denna framgår av 4 kap 21 KL. Frågan om avstående har diskuterats i två utredningar 7 där olika ståndpunkter framkommit. Jämförelser kan också göras med styrelseledamöter i statliga 4 Nämndledamöters ansvar; Reservationsrätten och ansvaret. sid En reservation kan även få juridiska konsekvenser då det kan ha betydelse vid eventuellt straffansvar eller skadeståndsansvar. Dessa båda former av ansvar prövas dock inte av revisorerna. 6 Begreppet myndighetsutövning finns inte direkt definierat i lag. Begreppen ges dock en allmän definition i förarbetena till 1972 års förvaltningslag. Det anses vara myndighetsutövning när kommunen i förhållande till den enskilde ensidigt bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet eller liknande förhållande. 7 Demokratiberedningen (SOU 1985:29) och Kommunallagskommittén (SOU 1990:24) 64

66 PM 6(9) förvaltningsmyndigheter som har röstplikt. I norsk och dansk kommunalrätt förekommer också bestämmelser om röstplikt. I kommunerna har av tradition en ledamot haft rätt att lägga ner sin röst. Ett skäl som har anförts är att om en ledamot från ett politiskt parti har förhinder vid omröstningen, bör en annan ledamot från ett annat politiskt parti kunna kvitta ut sig så att styrkebalansen inte rubbas. I huvudsak har denna möjlighet diskuterats i praxis och litteratur när det gäller fullmäktige. Den tillämpning som har utvecklats på nämndnivå i Göteborg avser inte kvittningssituationer utan framstår mera som politiska markeringar från minoritetens sida. Formellt strider det inte mot någon lagtext att avstå från att delta i beslut. Samtidigt kan det dock ifrågasättas om en ledamot som konsekvent avstår från att delta i beslut lever upp till det ansvar som följer med nämnduppdraget. Från kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt att den enskilde ledamoten deltar i beslutsfattandet. Den som avstår från att delta i beslut kan därtill drabbas av juridiskt ansvar eller revisionsansvar. Nämndordförandes särskilda ansvar Utöver de rättigheter och skyldigheter som varje nämndledamot har finns flera särregler för nämndens ordförande. Dessa regler har samband med ordförandeuppgiften och ordförandes särskilda roll före, under och efter ett sammanträde med nämnden. Det ger ordföranden en särställning i den kommunala beslutsprocessen och påverkar därmed ordförandens politiska och juridiska ansvar. De särregler som finns hittas i kommunallagen och i några fall i speciallagstiftningen. Ytterligare reglering finns i reglemente för nämnden. Reglementet kan dessutom kompletteras med andra riktlinjer. 8 Under 1970-talet började utredningar och lagstiftning lägga allt större vikt vid nämndordförandens roll och ansvar. Detta sammanföll i tiden med kommunsammanslagningarna och en relativt kraftig expansion av de kommunala verksamheterna och åtagandena. Det började vid denna tid bli vanligt med heltids eller deltidsarvoderade nämndordföranden. De ökade behoven av styrning och kontroll över förvaltningarna, i syfte att säkerställa att de arbetade efter nämndernas intentioner, ansågs resa ökade krav på de som hade ansvaret att leda arbetet i de kommunala nämnderna. Samtidigt ansågs även de utåtriktade funktionerna mot massmedia och allmänhet öka i betydelse. 9 Kommunnallagen i kombination med nämndens reglemente innebär att nämndordföranden både ges en möjlighet och åläggs en skyldighet att inta en mer aktiv roll än övriga ledamöter. Av det följer att nämndens ordförande har ett mer betonat 8 Fullmäktige är enligt KL 6 kap. 32 skyldigt att fastställa reglemente för nämnderna. I Göteborgs stad har reglementet kompletterats med en allmän stadga för nämnderna, i vilken bland annat ordförandes roll anges. 9 (SOU 1975:41) Kommunal demokrati 65

67 PM 7(9) ansvar att ta initiativ i frågor eller ärenden där så krävs. Det fråntar inte övriga ledamöter varken ansvaret eller rätten till initiativ, men med ordförandes särskilda roll mellan nämndens sammanträden följer, att ordföranden också kan förväntas ha en större eller tidigare inblick i vilka initiativ ett ärende kräver. Det skall i sammanhanget också noteras att det ingår i nämndordförandes uppdrag att kalla nämnden till sammanträde. Kallelsen bör i normalfallet åtföljas av föredragningslistan med tillhörande handlingar. Det innebär att det i första hand är ordföranden som råder över vilka beredningsunderlag nämnden får. Ordförandes ansvar delas i normalfallet inte med vice ordföranden i en nämnd. Huvudregeln är att vice ordföranden, eller i förekommande fall andre vice ordföranden, bär fullt ansvar endast vid tillfällen då denne träder in som ersättare för ordföranden. Nämndordföranden och vice ordföranden, samt i förekommande fall andre vice ordföranden, ingår i nämndens presidium. Det skall dock observeras att ett nämndpresidium inte är ett kommunalrättsligt erkänt självständigt organ. Av det följer att nämnden inte kan delegera beslut till presidiet. Presidiets uppdrag är av enbart av informell karaktär och syftar till att bereda ärenden inför nämndens sammanträden. 10 Ordförandes särskilda ställning avspeglas även i kommunallagens arvodesbestämmelser. Huvudregeln är att lika uppdrag skall arvoderas lika (4 kap. 15 ). Kommunallagen medger dock att ordföranden i en nämnd erhåller ett högre arvode än övriga nämndledamöter, vilket följer av att uppdraget som ordförande inte bedöms vara likställt i tid och ansvar med övriga ledamöters uppdrag. Revisorernas uppdrag innefattar även att bedöma om ordföranden i sitt agerande motsvarar de krav som uppdraget innebär med hänsyn till lagstiftning, reglemente och andra riktlinjer. Skulle revisorerna finna att ordföranden i väsentliga avseenden brustit i sitt ansvar kan det bli aktuellt att rikta särskild kritik mot ordföranden. Med väsentliga avseenden kan till exempel avses om ordföranden gått utanför sina befogenheter och agerat utan stöd av beslut i nämnden, eller om det finns sådana brister i ordförandens sätt att bereda beslut i nämnden eller i övrigt leda arbetet i nämnden, att detta i betydande omfattning medfört negativa konsekvenser för nämnden. Övriga former av ansvarsutkrävande Tränger vi djupare in i frågan om nämndledamöters ansvar kan det konstateras att en nämndledamot är underkastad olika typer av ansvar. En typ av ansvar rör det politiska ansvaret. Med politiskt ansvar syftar vi här på relationen mellan den enskilde ledamoten och hans eller hennes parti. Det är viktigt att understryka att denna ansvarsrelation inte sammanfaller med revisionsansvaret. Andra typer av ansvar är skadeståndsansvar och straffansvar såsom detta kommer till uttryck i lagstiftningen. 10 I kommunallagen anges följande kommunalrättsligt självständiga organ: kommunfullmäktige; kommunstyrelsen; nämnder; beredningar; utskott; partssammansatta organ samt revisorer. 66

68 PM 8(9) När det gäller skadeståndsansvaret avser detta fall där en förtroendevald har begått en brottslig handling genom vilken en kommun vållats så kallad ren förmögenhetsskada. I en sådan situation kan den enskilde ledamoten bli ersättningsskyldig för den ekonomiska förlusten. Skadeståndsansvar har samband med revisionsansvaret såtillvida att krav på skadestånd kan väckas upp till ett år efter att en ledamot ej har beviljats ansvarsfrihet av fullmäktige. Vid straffansvar avses en situation där den enskilde nämndledamoten har dömts för ett brott. Också detta ansvar innebär att den enskilde nämndledamoten själv kan få bära påföljderna. Stadsrevisionens sammanfattande synpunkter De politiska värderingarna tydliggörs i första hand i fullmäktigearbetet där grundläggande politiska frågor behandlas. Det är också i fullmäktige som politiska skiljaktigheter främst kommer till uttryck. Nämnderna förvaltar och genomför den verksamhet de har ansvar för, antingen ålagd i lag eller genom beslut av fullmäktige. De skall följa mål, beslut, lagar och föreskrifter, se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten i övrigt bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det politiska handlingsutrymmet i nämnden är därför ofta mer begränsat än det som finns i fullmäktige. Även i nämnderna kommer dock olika politiska uppfattningar till uttryck. Vid prioriteringar inom ramen för fullmäktiges övergripande uppdrag kan nämndens ledamöter ha olika politiskt grundade uppfattningar om de handlingsalternativ som finns. Nämndledamöterna delar det gemensamma ansvaret för nämndens verksamhet oavsett om han eller hon tillhör majoritet eller opposition. Varje nämndledamot har en grundläggande skyldighet att närvara vid nämndens sammanträden, att sätta sig in i ärenden och att delta i beslutsfattande. Den enskilde nämndledamoten kan också i ärenden som inte omfattas av röstplikt, avstå från att delta i beslut. Ett avstående leder inte med någon automatik till att ledamoten frias från ansvar. Regeln bör därför vara att man deltar i beslutsfattande också i fall där man inte instämmer i majoritetens förslag. I sådana fall bör man reservera sig med hänvisning till alternativa förslag eller begära återremiss. Ur medborgarnas perspektiv är det bra att politiken tydliggörs, det vill säga att skilda ståndpunkter preciseras och klart kan utläsas av protokoll och övriga dokument. Tydliga beslutsunderlag och protokoll är inte minst viktiga ur denna synpunkt. Nämndordföranden har ett särskilt ansvar som har samband med rollen inför, under och efter nämndens sammanträden. 67

69 PM 9(9) Referensförteckning SOU 1975:41. Kommunal demokrati. SOU 2004:107. Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting. Riberdahl, Curt: Nämndledamöters revisionsansvar. Stadsrevisionen i Göteborg Riberdahl, Curt & Björkman, Ulla: Det kommunala förtroendeuppdraget. Rättsliga villkor och förutsättningar. Stockholm Svenska Kommunförbundet: Fullmäktige och revisionen fakta och frågor för reflexion och diskussion. Stockholm Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet: God revisionssed i kommunal verksamhet