Den EU-rättsliga företrädesprincipen

Transkript

1 Den EU-rättsliga företrädesprincipen Innebörd och begränsningar Helena Abelsson Handledare: Staffan Ingmanson Ht 2010 Examensarbete, 30 hp Juris kandidatprogrammet, 270 hp

2 Förkortningar AG Generaladvokat EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen EGF Fördraget om den Europeiska Gemenskapen (efter Maastrichtfördraget 1993) EU Europeiska Unionen EUF EU-fördraget (efter Lissabonfördraget 2009) FEUF Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt FN Förenta nationerna RF Regeringsformen 1

3 Innehåll 1. Inledning Syfte Metod Avgränsningar och terminologi Disposition Bakgrund Inledning: En kort överblick över internationell traktaträtt EEG-fördraget och Van Gend en Loos Företrädesprincipens innebörd Företrädesprincipens födelse Nationell konstitutionell rätt Vilken typ av unionsrätt? Företrädesprincipens grunder Rättsliga grunder Pragmatiska grunder Företrädesprincipens praktiska implikationer Simmenthal Förvaltningsbeslut i strid med unionsrätten Fortsättningen på Simmenthal: Factortame Företrädesprincipen inom områden där EU har exklusiv kompetens Konsekvensen av företräde Begränsningar i när EU-rätt tillerkänns företräde EU-rättens tillämpningsområde Processuell autonomi Allmänna rättsprincipers rättsliga ställning Allmänna rättsprinciper och företräde Rättssäkerhetsprincipen Rättsäkerhet: Berättigade förväntningar

4 5.3.4 Rättsäkerhet: Res judicata Exempel: Likabehandlingsprincipen Medlemsstaternas reaktioner Unionsrättsakternas rättsverkan EU-rättens verkan i nationell rätt - förhållandet mellan direkt effekt och företräde Terminologi Direktiv och enskilda parter Fyra sätt som förbudet mot horisontell direkt effekt har inskränkts Begreppet staten Indirekt effekt Skadestånd enligt Francovich-principen Direkt effekt i triangulära situationer Företrädes- och triggermodellerna Företrädesmodellen Triggermodellen Direkt effekt Indirekt effekt Suveränitet? EU-domstolens val mellan olika vägar till målet Hur kan företrädesprincipen förstås? Mangold och Kücükdeveci Bakgrund till Mangold Nationell rätt Direktiv 2000/78/EG EU-domstolens domskäl Mangold och företrädesprincipen Bakgrunden till Kücükdeveci Det EU-rättsliga underlaget för att bedöma åldersregeln Den nationella domstolens skyldighet att inte tillämpa nationell rätt som står i strid med EU-rätt EU-rättens tillämpningsområde

5 8.5 Kücükdeveci och företrädesprincipen Avslutande diskussion Källförteckning Rättspraxis Generaladvokaters förslag till avgörande Doktrin

6 1. Inledning Europeiska Unionens (EU) fördrag har aldrig reglerat principen om EU-rättens företräde över nationell rätt, varken i fördraget om upprättandet av den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG-fördraget) eller i senare fördrag. Istället är företrädesprincipen än idag en produkt av Europeiska Unionens domstols (EU-domstolen) praxis. Företrädesprincipens innehåll och gränserna för dess tillämpning är omdebatterad, vilket i och för sig är naturligt då EU-domstolens praxis är svårtolkad och spretig. Det råder dock ingen tvekan om att det upprätthålls en princip om EU-rättens företräde över nationell rätt, trots att EU-domstolens tillämpning av den långt ifrån mötts av odelad förtjusning av medlemsstaterna. 1 Konstitutionsfördraget från 2004 innehöll en artikel som kodifierade företrädesprincipen, vilken möjligen skulle ha ökat principens betydelse jämfört med dess nuvarande ställning som en allmän unionsrättslig princip. 2 Artikeln som sådan fick dock inte följa med in i Lissabonfördraget, men företrädesprincipens ställning, såsom den utvecklats av EUdomstolens praxis, bekräftas av förklaringar från regeringskonferensen som antog Lissabonfördraget, bilagda till själva fördragen. 3 Här understryks också att det faktum att principen inte kodifieras i fördraget, inte som sådant påverkar principens existens. Vilka krav företrädesprincipen i dess rena form ställer på den nationella domstol 4 som har att besluta i den materiella frågan är relativt okomplicerad: Företrädesprincipen innebär att om en nationell bestämmelse befinner sig i konflikt med en unionsrättslig bestämmelse har den nationella domstolen en skyldighet att inte tillämpa den motstridiga nationella normen. Svårigheten är inte nödvändigtvis att avgöra vad EU-domstolen anser att företrädesprincipen innebär på ett teoretiskt plan utan snarare i vilka praktiska situationer principen tillämpas och dess förhållande till EU-domstolens andra verktyg för att säkerställa unionsrättens genomslag i medlemsstaternas rättsordningar. Som vi ska se betyder inte existensen av principen om EUrättens företräde att all nationell rätt alltid får vika för unionsrätt. 1 Se t.ex. Editorial Comments, The Court of Justice in the limelight again, i Common Market Law Review 2008, nr. 45, sid samt Doukas (2009). 2 För mer kring detta se Mattias Kumm and Victor Ferreres Comella, The Future of Constitutional Conflict i the European Union: Constitutional Supremacy after the Constitutional Treaty, i Weiler and Eisgruber, eds., Altneuland: The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper 5/04, [ 3 EOT C115/335 (Europeiska Unionens Officiella Tidning), förklaring nummer Skyldigheten omfattar dock inte bara domstolar i strikt mening utan även t.ex. förvaltningsmyndigheter eller liknande. 5

7 1.1 Syfte Syftet med den här uppsatsen är att diskutera hur principen om EU-rättens företräde över nationell rätt (företrädesprincipen) har utvecklats av EU-domstolen. Uppsatsen syftar till att främst utifrån EU-domstolens praxis fastställa huvuddragen i företrädesprincipens innebörd och gränser samt analysera företrädesprincipen i förhållande till andra unionsrättsliga företeelser, främst direkt och indirekt effekt. 1.2 Metod Den använda metoden är i grunden en traditionell juridisk rättsdogmatisk metod, som syftar till att fastställa gällande rätt utifrån rättskällorna. Eftersom uppsatsen rör sig i en EU-rättslig kontext möts den juridiska metoden av vissa problem. Ett av dessa är att tolkningen av EUdomstolens domar är mer problematisk än tolkningen av svenska rättsfall av främst två skäl. För det första är skiljaktiga meningar i EU-domstolens domskäl inte tillåtna. Det innebär att domskälen måste jämkas ihop så att alla domare kan stå för domen. Detta innebär ett reellt problem vid tolkningen eftersom domarna ofta är luddigt formulerade och ibland till och med i viss mån internt självmotsägande. Det kan på grund av detta vara svårt att veta vad domstolen egentligen tycker och hur långtgående slutsatser som kan dras av en viss formulering. 5 För det andra utgör EU:s multilingualism ett problem eftersom alla EU:s 27 språkversioner är lika giltiga, vilket innebär att alla språkversioner i teorin 6 måste konsulteras för att fastställa unionsrättens egentliga innebörd. Vad gäller domstolens förhandsavgöranden är det språket i den medlemsstat vars domstol ställt tolkningsfrågan som är den giltiga språkversionen. Till detta kommer att EU-domstolens interna arbetsspråk är franska, vilket innebär att den giltiga språkversionen i de allra flesta fall även den är en översättning. Vad gäller rättsfall före Sveriges medlemskap i EU (och för den delen även under en period efter) så kan de svenska översättningarna av domarna till viss del vara ganska svårbegripliga och en jämförelse med andra språkversioner är att föredra. Jag har till stor del utgått både från de svenska och från de engelska versionerna av främst de äldre rättsfallen. Dock är förekommande citat ur EU-domstolens domar som regel tagna ur de svenska versionerna. Jag har generellt i relativt stor utsträckning valt att citera relevanta utdrag istället för att omformulera dem. Detta beror på att det ligger i sakens natur att en omformulering kräver en 5 För mer kring problemen rörande rättspraxis från EU-domstolen se, Hettne, Eriksson m.fl (2005) avsnitt Detta torde vara praktiskt omöjligt. 6

8 viss mån av tolkning, vilket jag velat undvika. Denna synpunkt blir extra relevant vad gäller EU-domstolens domar, då de, som påpekats, i sig är svårtolkade. Jag kommer även att kommentera och analysera rättsfallen med stöd av doktrin inom området. Doktrinen har i en del avseenden olika synsätt för hur företrädesprincipen och andra EU-rättsliga principer bör förstås. Jag ska redovisa huvuddragen i dessa synsätt och förhålla mig till dem. Doktrinens ställning i den EU-rättsliga kontexten bör också nämnas, eftersom den är något oklar. EU-domstolen hänvisar praktiskt taget aldrig till doktrin i sina avgöranden, varför det är svårt att veta huruvida doktrinens synsätt på till exempel företrädesprincipen överhuvudtaget påverkar domarnas resonemang. EU-domstolens generaladvokater hänvisar dock i en mycket större utsträckning till doktrin. En del av de författare som tjänar som källor har vidare en relation till EU-domstolen. Som exempel kan nämnas att Francis Jacobs har varit generaladvokat och att Koen Lenaerts är domare vid EU-domstolen. I uppsatsens senare del kommer jag terminologiskt utgå från en artikel av Michael Dougan, professor i EU rätt vid Liverpools universitet och redaktör för Common Market Law Review, från 2007 som diskuterar företrädesprincipens och doktrinen om direkt effekts roll i de nationella rättsordningarna. Jag valde Dougans artikel 7 som utgångspunkt till stor del för att Dougan i artikeln verbaliserade intryck jag hade fått vid min genomgång av doktrin rörande företrädesprincipen. Det ska dock påpekas av Dougans artikel är en artikel bland många och jag utgår inte nödvändigtvis från att hans betraktelser är mer sanna än någon annans. Anledningen till att hans artikel får så stort utrymme i denna uppsats är således främst pragmatiska jag anser att hans terminologi och förståelsesätt är belysande för förståelsen av företrädesprincipen. 1.3 Avgränsningar och terminologi Fokus kommer att ligga på att fastställa företrädesprincipens innebörd och gränser, främst sedd ur EU-domstolens perspektiv. En studie av EU-rättens företräde innebär att ett stort antal andra unionsrättsliga företeelser måste beröras. Det går inte att inom ramen för denna uppsats göra särskilt djupa dykningar i företeelsernas innebörd i andra avseenden än dess påverkan på företrädesprincipen. Det innebär att företeelserna endast kommer att presenteras översiktligt och denna uppsats syftar inte till att i övrigt förklara och definiera dem, varför 7 Dougan, Michael, When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and supremacy, i Common Market Law Review 2007, nr 44, sid

9 vissa antaganden ofrånkomligen kommer att göras. Det råder inte i doktrinen konsensus om en stor del av de frågor som kommer att beröras. Denna uppsats strävar inte efter att exakt fastställa företrädesprincipens innehåll eller gränser, utan i största möjliga mån utreda huvuddragen. Företrädesprincipens roll i det som tidigare benämndes EU:s andra och tredje pelare kommer heller inte att undersökas djupgående. Vidare kommer en viktig aspekt av företrädesprincipens praktiska innebörd, nämligen medlemsstaternas domstolars reaktion på EU-domstolens praxis, endast att beröras översiktligt. Det är därför viktigt för läsaren att under läsningen av uppsatsen erinra sig om att medlemstaternas domstolar inte nödvändigtvis skulle hålla med om de slutsatser om företrädesprincipen som kommer att dras i denna uppsats utifrån EU-domstolens praxis samt från doktrinen. En ytterligare avgränsning sker genom att principen om EU rättens företräde (och andra EUrättsliga principer) främst kommer att analyseras utifrån hur de ska hanteras av domstolarna i EU:s medlemsstater och inte av andra beslutsfattande aktörer inom medlemsstaterna. Vad gäller terminologi så kommer jag generellt genom uppsatsen använda benämningarna EU-rätt och EU-domstolen även för material från tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december Den stora delen av det material jag hänvisar till hänför sig till tiden före Lissabonfördraget. Om inte annat anges, avser jag generellt med benämningen EU-rätt rättsakter och praxis från det som tidigare var den första pelaren, den europeiska gemenskapen. 1.4 Disposition Uppsatsen tar avstamp i internationell traktaträtt för att sedan presentera utvecklingen av företrädesprincipen i EU-domstolens praxis, i syfte att definiera vad företrädesprincipen innebär; vilken typ av unionsrätt som kan ha företräde och vilken nationell rätt som i föreliggande fall ska åsidosättas. Sedan ska grunderna för företrädesprincipen undersökas, i den mån EU-domstolen har hänvisat till sådana. Sedan ska jag undersöka vilka praktiska implikationer principen får för de nationella domstolarna. Eftersom företrädesprincipen inte innebär att all nationell rätt alltid ska vika för all unionsrätt 8

10 måste företrädesprincipens begränsningar undersökas, vilket är nästa del av uppsatsen. I denna del kommer situationer då nationell rätt inte får vika för unionsrätt att presenteras. Uppsatsen kommer därefter att fokusera på direkt effekt, främst utifrån dess förhållande till företrädesprincipen. Indirekt effekt kommer också att beröras. I båda fallen kommer fokus att ligga på olika förklaringsmodeller som presenterats i doktrinen. För att illustrera problematiken kommer fokus att ligga på rättsverkningarna av EU-rättsliga direktiv. Dessa förklaringsmodeller kommer sedermera appliceras på två rättsfall, mål C-144/04 Mangold och mål C-555/07 Kücükdeveci. Uppsatsen kommer sedan att avslutas med en diskussion rörande företrädesprincipens innebörd, gränser och betydelse. 2. Bakgrund 2.1 Inledning: En kort överblick över internationell traktaträtt En redogörelse för hur EU-rättens förhållande till nationell rätt ska förstås kräver naturligtvis en startpunkt. Det är såsom unionssamarbetet ser ut idag inte en självklarhet att en sådan startpunkt ska vara internationell traktaträtt eftersom den Europeiska Unionen idag kan tyckas ha relativt få beröringspunkter med andra internationella konventioner. Jag väljer likväl att inleda redogörelsen för utvecklingen av principen om EU-rättens företräde med en kort överblick över internationell traktaträtt, för att illustrera att företrädesprincipen såsom den utvecklats långt ifrån är en självklarhet inom internationell rätt. Internationella fördrag och konventioner som suveräna stater binder i regel bara staterna i förhållande till varandra. Visserligen stadgar artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten 8 att traktat ärligt ska fullgöras av parterna och artikel 27 stadgar att en part inte kan åberopa bestämmelser i sin interna rätt för att rättfärdiga sin underlåtenhet att fullgöra en traktat, men Wienkonventionen modifierar inte den grundläggande regeln att frågan huruvida traktat kan åberopas i nationella domstolar avgörs av nationell rätt. 9 Fördrag har alltså inte automatiskt någon bindande verkan inom staten och är således inte bindande för staten i förhållande till 8 Wienkonventionen om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan. 9 Arnull (1999), s. 75. Se dock Spiermann (1999) för en alternativ syn på detta samt på EU:s rättsordnings utveckling. 9

11 sina medborgare eller mellan medborgare inom staten. Internationella fördrag kan visserligen förplikta staten att se till att dess medborgare åtnjuter vissa rättigheter och friheter. Exempel på sådana konventioner är FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), men de eventuella rättigheter som konventionerna ger enskilda är dock som regel inte rättsligt bindande för staten gentemot medborgarna och kan som sådana inte per automatik åberopas i en nationell domstol. Vilken ställning en regel i ett internationellt fördrag ska ha i ett fördragsslutande land bestäms enligt i enlighet med var lands interna rättsordning. 10 Fördraget som sådant kan alltså inte åberopas inom den nationella rättsordningen, om inte rättsordningen medger det. Olika stater har olika lösningar för i vilken mån internationella fördrag kan åberopas inom staten. I så kallade monistiska länder gäller internationella konventioner som staten ansluter sig till automatiskt även inom landets rättsordning, utan krav på åtgärder från lagstiftaren. I dualistiska länder, däremot, måste konventionen inkorporeras eller transponeras till nationell rätt för att vara juridiskt bindande inom staten. Sverige räknas generellt som ett dualistiskt land. Därmed kan inte konventioner som inte införlivats i svensk rätt, t.ex. barnkonventionen, med rättsligt bindande verkan åberopas direkt inför en svensk domstol. Vissa konventioner inför inom konventionens interna struktur en möjlighet för enskilda att åberopa konventionen gentemot staten och utvinna rättigheter och därmed också medverka till att staten följer sina åtagande enligt konventionen. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) är en sådan konvention och har instiftat en speciell domstol, Europadomstolen, dit enskilda kan vända sig för att genomdriva sina rättigheter enligt konventionen. EKMR har dessutom inkorporerats i svensk rätt i och med lag 1994:1219 och kan av den anledningen åberopas direkt i svenska domstolar, vilket inte hade varit fallet utan inkorporering. 2.2 EEG-fördraget och Van Gend en Loos Vid tidpunkten för tecknande av EEG-fördraget ansåg de flesta att detta fördrag var som ett vanligt internationellt fördrag, för vilket sedvanliga folkrättsliga regler gällde. 11 Att EUdomstolen instiftades i syfte att tolka fördragen innebar inte att detta fördrag skulle bedömas på annat sätt än andra fördrag. Enligt den internationella traktaträtten är det de fördragsslutande staterna som är fördragens herrar, vilket innebär att staterna gemensamt kan 10 Craig och de Búrca (2008), s De Witte (1999), s. 178 och Chalmers m.fl. (2006), s

12 ändra vilken makt unionen ska ha och tolka dess effekter. 12 Att så inte var fallet, i alla fall inte lika förhållandevis okomplicerat som i vanliga internationella samarbetsavtal, vad gäller det som sedermera blev Europeiska Unionen stod klart redan på 1960-talet, efter EU-domstolens domar i två kända rättsfall, mål 26/62, Van Gend en Loos, och mål 6/64, Costa mot ENEL. Det ska sägas att EEG-fördraget, till skillnad från många andra internationella konventioner, faktiskt redan från början hade mekanismer för att genomdriva unionsrätten. 13 Det som nu är artikel 258 Fördraget om Europeiska Unionens Funktionsrätt (FEUF) ger nämligen Europeiska Kommissionen 14 rätt att inför EU-domstolen stämma medlemsstaterna för fördragsbrott, en möjlighet som fanns redan från början. Även om kommissionen saknar formella hinder för att på bred basis driva fördragsbrottstalan mot medlemsstaterna är denna genomdrivningsmekanism dock i praktiken begränsad. Kommissionen har inte den institutionella kapacitet som krävs för att genomdriva mer än en minimal del av alla möjliga överträdelser och artikel 258 kan inte användas som en sanktion mot enskilda parter som bryter mot unionsrätten. 15 Mot denna bakgrund tog EU-domstolen steget att se till att även enskilda inom medlemsstaterna kunde anta rollen som fördragens väktare och bidra till EUrättens tillämpning och genomdrivande. Detta skedde genom att EU-domstolen förklarade att vissa fördragsartiklar under vissa förutsättningar kunde åberopas direkt i nationella domstolar för att utmana oförenlig nationell lagstiftning. 16 Denna doktrin, vars innebörd ska utvecklas nedan, kom att kallas direkt effekt. Det första rättsfallet i utvecklingen av doktrinen om direkt effekt, var mål 26/62 Van Gend en Loos. Bakgrunden var, mycket kort, att det holländska bolaget Van Gend en Loos importerade kemikalier från Tyskland. För detta fick bolaget betala en importtull. En ändring av tariffklassifikationer ledde, enligt bolaget, till att tullen höjdes i strid mot det som nu är artikel 30 FEUF. Bolaget bestred betalningsskyldighet och målet kom till den holländska Tariefcommissie som begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende tolkningen av artikel 30. Att artikel 30 var en regel i ett internationellt fördrag gjorde inte tillämpningen av regeln mer komplicerad just för Hollands del, då Holland är ett monistiskt land. Enligt den holländska konstitutionen kan internationellrättsliga normer, av alla de slag, nämligen 12 Chalmers m.fl. (2006), s Craig och de Búrca (2008), s Hädanefter, endast kommissionen. 15 Craig och de Búrca (2008), s Craig och de Búrca (2008), s

13 åberopas inför holländska domstolar så länge normerna är tänkta att ge enskilda rättigheter eller skyldigheter. 17 Poängen med Tarifcommissies begäran om förhandsavgörande var att fråga EU-domstolen huruvida artikel 30 var en sådan norm som gav enskilda rättigheter. Om svaret var ja, skulle fördragsartikeln med stöd av den holländska konstitutionen kunna ges bindande verkan i tvisten. Hälften av medlemsstaterna, tre av sex, intervenerade i målet och argumenterade att internationella konventioner endast var bindande för staterna gentemot varandra och således inte gav uttryck för rättigheter som kunde åberopas av individer inför en nationell domstol, om inte den nationella konstitutionen medgav det. 18 EU-domstolen tog, som bekant, tillfället till akt genom att förklara att fördragsartikeln visst hade direkt effekt i den mening som den holländska konstitution påbjöd, och även vilket var den stora kontroversen att huruvida unionsrättsliga normer hade direkt effekt eller inte skulle bestämmas centralt av EUdomstolen, istället för av de nationella domstolarna i enlighet med var lands konstitution. 19 EU-domstolens klassiska uttalade i Van Gend en Loos att EEG utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån staterna, låt vara på begränsade områden, har inskränkt sina suveräna rättigheter innebar att EU-domstolen ansåg att EEG inte var en internationell organisation i vanlig bemärkelse. Att samarbetet var en ny rättsordning, olik andra internationella organisationer, validerade slutsatsen att rättsordningen även skulle påverka enskilda individer inom medlemsstaterna. EU-domstolens resonemang är i viss mån cirkulärt, eftersom frågan huruvida direkt effekt existerade eller inte i sig var en viktig del i huruvida EEG kunde anses utgöra en ny rättsordning. 20 I vilket fall som helst var Van Gend en Loos början på en utveckling där EU-domstolen tog kontrollen över vilken verkan EU-rätten skulle få i nationell rätt. I och med utvecklingen av direkt effekt fick enskilda inom medlemsstaterna ett nytt rättsmedel inom sina nationella rättsordningar. 21 Direkt effekt-doktrinen kom att uppfattas som en form av rättighetsskydd för individer, men gagnade också EU-rättens utveckling till en mer komplett rättsordning. I de tidiga rättsfallen var det bestämmelser som var ämnade att 17 De Witte (1999), s Craig och de Búrca (2008), s De Witte (1999), s Vilket påpekas av Craig och de Búrca (2008), s. 274 samt av Spiermann (1999), s Hettne, Eriksson, m.fl. (2005), s

14 skydda enskildas rättsställning genom att uppställa klara, precisa och ovillkorliga förpliktelser som tillerkändes direkt effekt. 22 Både EU:s primär- och sekundärrätt kan ha direkt effekt, men rättsverkningarna varierar. 23 Vad doktrinen om direkt effekt egentligen innebär är än idag en tvistfråga i doktrinen. 24 För närvarande kan vi dock nöja oss med att konstatera att direkt effekt är ett sätt att i den nationella rättsordningen åberopa unionsrättsliga bestämmelser. För att detta ska vara möjligt måste bestämmelsen vara tillräckligt klar, precis och ovillkorlig. Detta brukar kallas tröskelkriterierna för direkt effekt. Även om ordet företräde inte nämndes i Van Gend en Loos innebar rättsfallet att unionsrätten fördes in i den nationella rättsordningen och möjliggjorde en situation då en domstol hade att tillämpa en unionsrättslig bestämmelse och en nationell bestämmelse som var sinsemellan motstridande. Hur detta problem skulle lösas nämndes inte i Van Gend en Loos eftersom internationellrättsliga regler med direkt effekt redan enligt den holländska konstitutionen har företräde framför motstridiga nationella regler. 25 EU-domstolen nuddade dock vid frågan då den uttalade att den dåvarande Gemenskapen utgjorde en ny rättsordning under internationell rätt. I och med utvecklingen av direkt effekt i Van Gend en Loos gjorde EU-domstolen en direkt konflikt mellan EU-rätt och nationell rätt möjlig. 26 Frågan om EU-rättens förhållande till nationell rätt i en konflikt ställdes sedermera på sin spets i det klassiska rättsfallet 6/64 Costa mot ENEL, i ett förhandsavgörande från en domstol i det dualistiska Italien Företrädesprincipens innebörd 3.1 Företrädesprincipens födelse Flaminio Costa var en italiensk advokat som ägde aktier i ett elbolag, ENEL, som förstatligades av det italienska parlamentet. Costa ansåg att förstatligandet stred mot EEGfördragets regler om bland annat etableringsfrihet och statliga monopol, varför den lag som förstatligade bolaget inte skulle tillämpas. Costa vägrade på grund av detta betala en 22 Hettne, Eriksson, m.fl. (2005), s För en översikt, se Hettne, Eriksson, m.fl. (2005), s. 97 ff. 24 Se nedan under stycke 6 EU-rättens verkan i nationell rätt förhållandet mellan direkt effekt och företräde. 25 De Witte (1999), s Mayer (2006), s De Witte (1999), s

15 elräkning, vilket ledde till en tvist i den italienska domstolen Guidice Concilatore i Milano. Den nationella lagen var nyare än EEG-fördraget och den italienska regeringen ansåg därmed att den italienska lagen skulle tillämpas, enligt principen om lex posteriori. EU-domstolen slog fast, måhända till den italienska regeringens förtret, att fördraget hade företräde framför nationell lag, oavsett om den antogs före eller efter fördragets ikraftträdande. Motivet till företräde var att [t]ill skillnad från vanliga internationella fördrag infördes genom EEG-fördraget en särskild rättsordning som införlivandes i medlemsstaternas rättsystem när fördraget trädde i kraft och som är bindande för deras domstolar 28. EU-domstolen menade dessutom att den italienska regeringen i princip saknade kompetens att anta rättsakter som var oförenliga med EEG-fördraget, inom de områden som täcks av fördraget. EU-domstolen menar att detta fördrag skiljer sig från vanliga internationella fördrag, genom att EEG-fördraget upprättade en ny juridisk person på den internationella arenan vars rättskapacitet härrör sig från medlemsstaterna. Domstolen sa härvid att [g]enom EEG-fördraget upprättade medlemsstaterna en gemenskap med obegränsad varaktighet, utrustad med egna institutioner, rättsubjektivitet, rättskapacitet, behörighet att uppträda internationellt som ställföreträdare och, i synnerhet, med verksamma befogenheter som härrör från en kompetensbegränsning eller en överföring av staternas uppgifter till gemenskapen 29. Med andra ord, då medlemsstaterna skrev under fördragen och instiftade samarbetet inskränktes den del av medlemsstatens suveränitet som rörde områden där EU tilldelades kompetens, varvid motsvarande makt överfördes till EU. EU utövar således den makt som medlemsstaterna har gett ifrån sig. Den naturliga följden av att medlemsstaterna överfört en del av sin suveräna makt till unionen medför att de inte själva kan utöva motsvarande makt på den nationella arenan, ens gentemot sina egna medborgare. Eller, som EU-domstolen själv uttryckte det, [d]ärigenom har staterna, fastän inom begränsade områden, inskränkt sina suveräna rättigheter och skapat ett regelverk som är tillämpligt på deras medborgare och på dem själva 30. Inskränkningen av staternas suveräna rättigheter innebar att motstridig nationell lag inte 28 Mål 6/74, Costa mot ENEL. Rättsfallet saknar punktindelning. 29 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 30 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 14

16 kunde tillämpas. EU-domstolen menade att detta införlivande med varje medlemsstats rätt av bestämmelser som härrör från gemenskapskällor och, mer allmänt, fördragets ord och anda har till följd att det är omöjligt för staterna att, i strid med en rättsordning som godtagits av dem på grundval av ömsesidighet, göra gällande en ensidig åtgärd som kan strida mot denna rättsordning. 31 Med andra ord har staterna inte rätt att genomföra nationella åtgärder inom det kompetensområde som har överförts till samarbetet. Åtgärder inom dessa områden måste genomföras i de former som samarbetet påbjuder. Detta innebär både att medlemsstaternas lagstiftare inte har rätt att införa lagstiftning i strid mot fördraget och att medlemsstaternas domstolar inte får tillämpa en sådan lagstiftning. Detta beror på att [d]en makt som utövas genom gemenskapsrätten kan i själva verket inte variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstiftning utan att äventyra förverkligandet av de fördragsmål som anges i artikel [4 tredje stycket EUF] och utan att leda till en diskriminering som är förbjuden enligt artikel [18 FEUF]. De skyldigheter som avtalats i fördraget om upprättandet av gemenskapen skulle inte vara ovillkorliga utan blott eventuella, om de kunde ifrågasättas genom framtida lagstiftningsakter av signatärerna 32. EU-domstolen uttalar vidare att fördragen anger när staterna har rätt att handla ensidigt samt att medlemsstaternas begäran om undantag ska behandlas enligt särskilda godkännandeförfaranden. Dessa förfaranden skulle sakna mening om staterna kunde undandra sig sina skyldigheter med hjälp av endast en lag 33. EU-domstolen finner bekräftelse för företrädesprincipen i ordalydelsen i det som numera är artikel 288 FEUF, vilken reglerar förordningars rättsverkan och som anger att en förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Domstolen anser att [d]enna förbehållslösa bestämmelse skulle sakna innebörd, om en stat ensidigt kunde upphäva effekterna av den genom en lagstiftningsakt i strid med gemenskapslagstiftningen 34. Slutsatserna av EU-domstolens resonemang blir således: Av dessa faktorer sammantagna följer att den rätt som uppkommit ur fördraget och som härrör sig från en autonom källa alltså inte, till följd av sin självständiga och särpräglade karaktär, kan rättsligt befinna sig i konflikt med någon som helst nationell lagtext utan att förlora sin gemenskapskaraktär och utan att 31 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 32 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 33 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 34 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 15

17 den rättsliga grunden för själva gemenskapen sätts i fråga. Den överföring som staterna företagit från sin nationella rättsordning till förmån för gemenskapsrättsordningen av rättigheter och skyldigheter i överensstämmelse med fördragets bestämmelser, medför således en definitiv inskränkning av staternas suveräna rättigheter. En senare ensidig rättsakt som är oförenlig med gemenskapsbegreppet kan inte gälla framför denna inskränkning 35. Chalmers och hans medförfattare anser att EU-domstolens anspråk på att EU-rätt åtnjuter någon slags suveränitet betyder att EU:s befogenhet inte längre hänför sig till medlemsstaterna, utan är något autonomt och originellt. 36 Medlemsstaterna har i och med att de inskränkt sin suveränitet inom EU:s kompetensområden enligt EU-domstolen avsagt sig både den externa såväl som den interna makten inom de områdena. Detta innebär att EUrättsliga regler per definition står över motstridiga nationella regler eftersom den nationella lagstiftaren i praktiken saknat befogenhet att stifta en lag i strid med EU-rätt, inom EU:s kompetensområden. EU-domstolen etablerade genom principen om EU-rättens företräde en slags europeisk normhierarki, där EU-rätt står över nationell rätt vid en direkt konflikt. 37 Denna normhierarki skulle dessutom inte endast tillämpas av EU-domstolen själv och vara bindande för medlemsstaternas lagstiftande makt, utan företrädesprincipen skulle dessutom tillämpas direkt av medlemsstaternas domstolar. 38 Det skulle enligt Chalmers vara svårt att överdriva radikalismen i Costa mot ENEL. 39 EUdomstolen hade dock redan före Costa mot ENEL, till och med före Van Gend en Loos, uttalat sig i termer av företräde i det inte så välkända målet 6/60 Humblet mot Belgien. Målet rörde tolkningen och tillämpningen av ett protokoll till Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG), vid beräkningen av skattesatsen för en maka till en EKSG-tjänsteman. Domstolen angav att den saknade jurisdiktion att ogiltigförklara medlemsstaternas nationella lagstiftning eller förvaltningsåtgärder, men att det ändå inte innebar att dess domar skulle sakna bindande verkan i den nationella rättsordningen. Domstolen anförde: Om domstolen i en dom fastslår att en medlemsstats lagstiftningsakt eller förvaltningsbeslut står i strid med gemenskapsrätten 35 Mål 6/74, Costa mot ENEL. 36 Chalmers m.fl. (2006), s Domstolen har dock aldrig själv uttrykt frågan i termer av normhierarki, se t.ex. Mayers (2006), s. 3 och Kwiecien (2005), s Jacobs (2004), s Chalmers m.fl. (2006), s

18 är denna stat enligt artikel i EKSG-fördraget skyldig både att upphäva rättsakten i fråga och att avhjälpa de otillåtna verkningar som den har kunnat framkalla. Denna förpliktelse framgår av fördraget och protokollet som gäller som lag i medlemsstaterna efter ratifikationen och som har företräde framför nationell rätt 41. Humblet mot Belgien väckte, måhända av naturliga skäl, inte den uppståndelse som Van Gend en Loos och Costa mot ENEL sedermera gjorde. Humblet mot Belgien visar dock på att tendenser till hur förhållandet mellan den överstatliga och den nationella rätten skulle komma att regleras av domstolen i andra konflikter grundlades redan genom tolkning av EKSG. 3.2 Nationell konstitutionell rätt Efter Costa mot ENEL stod det klart att i vart fall fördragsartiklar, den högsta unionsrättsliga rättskällan, hade företräde framför vanlig nationell lag. Mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft rörde däremot huruvida en ordning för ställande av säkerhet som föreskrevs i två EU-rättsliga förordningar 42 var förenlig med vissa tyska konstitutionella principer. EU-domstolen fick således tillfälle att uttala sig om sekundär EU-rätt eller nationell konstitutionell rätt hade företräde vid en konflikt. Den tyska domstolen ansåg att ordningen som föreskrevs i förordningarna var oförenlig med den tyska grundlagen och hade därför vägrat att tillämpa dem, eftersom den ansåg att den överstatliga rätten borde ge företräde åt principerna i den tyska grundlagen. EU-domstolen avfärdade detta argument och uttalade: Om den rätt som följer av fördraget, dvs. av en självständig rättskälla, skulle åsidosättas av bestämmelser i nationell lagstiftning, av vilket slag de än kan vara, skulle den förlora karaktären av gemenskapsrätt och den rättsliga grundvalen för själva gemenskapen hotas. Därför påverkas giltigheten av en gemenskapsakt eller dess verkan inom en medlemsstats territorium inte av att det görs gällande att den kränker grundläggande rättigheter i en medlemsstats författning eller principerna i dess författningsstruktur 43. EU-domstolen utvecklade därmed linjen från Costa mot ENEL och tydliggjorde att EU-rätten 40 Som stadgar medlemsstaternas skyldighet till lojalt samarbete vid implementeringen av skyldigheter enligt fördraget. 41 Mål 6/60 Humblet mot Belgien. Min kursivering. 42 Rådets förordning nr 120/67/EEG av den 13 juni 1967 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål och Kommissionens förordning nr 473/67/EEG av den 21 augusti 1967 om import- och exportlicenser. 43 Mål 11/70, Internationale Handelsgeselschaft, punkt 3. 17

19 har företräde oavsett vilken rättslig status den nationella regeln har. Ordalydelsen i Costa mot ENEL, att unionsrätten inte kan befinna sig i konflikt med någon som helst nationell lagtext 44 borde kanske ha medfört att utgången i Internationale Handelsgesellschaft inte skulle vara särskilt förvånande. Trots det var det en högst kontroversiell slutsats. Internationale Handelsgesellschaft slog fast att principen om EU-rättens företräde ska tolkas så att inte ens en grundläggande regel i nationell konstitutionell rätt kan utmana en EU-rättslig norm med direkt tillämplighet. 45 En nationell domstol har således inte kompetens att granska EU-rätt, ens utifrån sina egna konstitutionella regler. EU-domstolen, å andra sidan, har till uppgift att kontrollera att nationell rätt överensstämmer med EU-rätt och förbehåller sig således rätten att granska den. 46 Denna slutsats var svårsmält för Unionens författningsdomstolar och har än idag accepterats av endast en del av dem. Hur som helst tydliggjorde Internationale Handelsgesellschaft den normhierarki som EU-domstolen stadfäste i Costa mot ENEL: Enligt EU-domstolen står EU-rätt över all nationell rätt, oavsett form på den nationella rätten. Domstolen har inte uttalat sig lika starkt i senare rättsfall, så Internationale Handelsgesellschaft sticker på det sättet ut. 47 EU-domstolen har dock inte heller angivit att någon annan linje än den man valde i Internationale Handelsgesellschaft skulle gälla numera. I mål C-473/93, Kommissionen mot Luxemburg, vilket rörde diskriminering på grund av nationalitet, hänvisade kommissionen till en regel i författningen som stadgade att endast luxemburgska medborgare hade rätt att tillträda civila och militära befattningar förutom i lag fastställda undantag. Domstolen uttalade [d]et är tillräckligt att i detta sammanhang erinra om att enligt fast rättspraxis kan inte bestämmelser i den interna rättsordningen göras gällande i syfte att begränsa räckvidden av bestämmelser i gemenskapsrätten, eftersom detta skulle ha skadliga följder för gemenskapsrättens enhetlighet och verkan 48 och hänvisade till Internationale Handelsgesellschaft. När EU-domstolen överlade i Internationale Handelsgesellschaft anade den kanske vilken kontrovers dess anspråk att EU-rätten stod över till och med konstitutionell rätt skulle skapa. Hur det än var med den saken så gick domstolen vidare från slutsatsen att unionsrätten trumfar även nationell konstitutionell rätt och konstaterande att respekt för grundläggande rättigheter är en nödvändig del av de allmänna rättsprinciper som skyddas av EU-domstolen. 44 Domestic legal provisions, however framed i den engelska språkversionen. 45 Craig och De Búrca (2008), s De Witte (1999), s Mayer (2006), s Mål C-473/93, Kommissionen mot Luxemburg, punkt

20 Skyddet av sådana rättigheter, vilka visserligen inspireras av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, måste enligt domstolen skyddas inom ramen för samarbetet och enlighet med gemenskapens mål. 49 EU-domstolen prövade ordningen i förordningarna, men fann att de inte stod i strid med grundläggande rättigheter. EU-domstolen utvecklade i Internationale Handelsgesellschaft därmed en princip om att grundläggande fri- och rättigheter ska respekteras inom unionsrätten, trots att dessa inte nämndes i fördraget. Detta var inte en självklarhet - i samarbetets tidiga år var EU-domstolen avvaktande och till och med negativ mot fri- och rättigheter och såg rättigheter som skyddades av nationella konstitutioner som hot mot EU-rättens företräde. 50 Lösningen i Internationale Handelsgesellschaft var alltså mycket kreativ: Om EU-domstolen skulle ha accepterat att unionsrättsliga bestämmelser kunde prövas mot nationella bestämmelser, även konstitutionella sådana, skulle resultatet ha gått stick i stäv mot de grundläggande principer i denna nya rättsordning som domstolen hade försökt utveckla. 51 Trots detta innebar det faktum att fördragen helt saknade grundläggande rättigheter en reell risk att nationella domstolar som var vana att skydda grundläggande rättigheter helt enkelt skulle låta bli att beakta unionsrättsliga bestämmelser som de ansåg strida mot grundläggande principer i den nationella rättsordningen. 52 EU-domstolens sätt att utveckla allmänna rättsprinciper innebar att behoven att kunna värna om grundläggande rättigheter och att EU-rätt tillerkändes företräde kunde samexistera. 53 Denna lösning innebar alltså att EU-domstolen själv kan sätta ramarna för skyddet för grundläggande rättigheter samtidigt som risken för att unionsrättens företräde ska utmanas av nationella domstolar minskas Vilken typ av unionsrätt? Internationale Handelsgesellschaft svarade även på frågan vilken form EU-rätten skulle ha för att få företräde över nationell rätt. I målet rörde frågan, som bekant, huruvida regler i EUrättsliga förordningar hade företräde framför nationell konstitutionell lag. I Costa mot ENEL var det en fördragsartikel som tillerkändes företräde gentemot nationell lag. Om principen om företräde är inneboende i fördraget är det naturligt att fördragsartiklar tillerkänns företräde. Internationale Handelsgesellschaft utvecklade företrädesprincipen till att medföra att alla 49 Mål 11/70, Internationale Handelsgeselschaft, punkt Jacobs (2004), s Anrull (1999), s Anrull (1999), s Anrull (1999), s Jacobs (2004), s Se t.ex. mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft. 19