När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet?

Transkript

1 Rapport Nr 1/13 En rapport från Kemikalieinspektionen När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? KEMIKALIEINSPEKTIONEN

2

3 När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet?

4 ISSN: Best.nr Sundbyberg, februari 2013 Utgivare: Kemikalieinspektionen Beställningsadress: CM-Gruppen, Box 11063, Bromma Tel: , fax , e-post: Rapporten finns som nedladdningsbar pdf på

5 Förord Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle och utvecklingen av kemikalier har bidragit till dagens materiella välstånd. Det finns dock en baksida med kemikalieanvändningen. Människor exponeras för ett mycket stort antal kemiska ämnen i vardagen varav en del har farliga egenskaper och kan skada miljön eller människors hälsa. Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen tagit fram en handlingsplan för en giftfri vardag Handlingsplan för en giftfri vardag Skydda barnen bättre. Insatser sker nu på flera områden både nationellt, inom EU och internationellt och ofta i samarbete med andra myndigheter. Att minska kemiska risker i vardagen är ett steg på vägen att nå riksdagens miljökvalitetsmål Giftfri miljö det delmål Kemikalieinspektionen ansvarar för. Inom ramen för handlingsplanen tar KemI fram kunskapssammanställningar, förslag och beslutsunderlag, som publiceras i KemI:s rapport- respektive PM-serie. Bakom publikationerna står egna medarbetare, forskare eller konsulter. Publikationerna, som är kostnadsfria, finns på webbplatsen I handlingsplanen för giftfri vardag ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen har därför i denna rapport utrett om ekonomiska styrmedel i högre utsträckning än i dag skulle kunna användas som komplement till regleringar. Vi lämnar förslag på flera olika områden för ekonomiska styrmedel som vi bedömer är intressanta att utreda vidare. Förhoppningen är också att rapporten ska kunna användas som en referensrapport för fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet samt att den ska leda till en ökad förståelse och diskussion om ekonomiska styrmedel som komplement till regleringar inom kemikalieområdet. Kemikalieinspektionens Sekretariat Strategier och styrmedel har varit ansvarigt för projektet. Kemikalieinspektionen

6

7 Innehåll Ordlista Sammanfattning Summary Syfte, avgränsningar och upplägg Syfte och målgrupp Avgränsningar Rapportens upplägg och läsanvisningar Genomförande Kemikalieanvändning och samhällskostnader Kemikalier och exponering i vardagen Ökad kemikalieanvändning och spridning av kemikalier Kemikalier sprids från kemiska produkter och varor Samhällsekonomiska kostnader för exponering av kemikalier Kemikaliepolitikens utformning idag och behov av ytterligare styrning Svensk kemikaliepolitik Miljömålssystemet Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö Grundläggande principer för kemikaliekontrollen Grundläggande kemikalieregler inom EU Reach och CLP - grundläggande kemikalielagstiftningar inom EU Produktlagstiftning inom EU Kostnaderna för kemikaliereglering Dagens styrning är otillräcklig Några områden där det finns behov av ytterligare åtgärder inom kemikaliepolitiken Ämnen som pekas ut i Handlingsplan för en giftfri vardag Varugrupper med bred användning i vardagen Kemiska produkter Tillåter EU att Sverige inför ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet? Kemikaliereglering i Sverige eller i EU? Svenska ekonomiska styrmedel och EU-rätt Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker Regler i fördraget Särskilda skatteregler i sekundärrätt Ekonomiska styrmedel och WTO Är ekonomiska styrmedel effektiva? Ekonomiska styrmedel - allmänt Olika sorters ekonomiska styrmedel Marknadsmisslyckanden och prissignaler...53

8 5.2 Miljöskatter Miljöskatter är kostnadseffektiva Miljöskatter ger stimulans till innovation Finansierande och styrande miljöskatter har olika syften En miljöskatt kan riktas mot olika led i kedjan En optimal skatt vore internationell Differentierade miljöskatter Hur stor effekt ger miljöskatter? Miljöskatter i Sverige Exempel på avgifter och skatter inom kemikalieområdet Är det lämpligt att införa ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet? Miljöskatter internationellt Miljöskatternas andel av skatteintäkterna i några länder Situationen internationellt Danmark Norge Ekonomiska styrmedel på kemiska produkter i andra länder Miljöskatter på konsumentprodukter i andra länder Sammanfattning När kan ekonomiska styrmedel förstärka rådande regleringar? När bör ekonomiska styrmedel användas? När Sverige vill gå fortare fram än övriga EU eller underlätta för framtida reglering När rådande regleringar bedöms vara otillräckliga När rådande regleringar inte inkluderar importerade varor Det finns goda möjligheter att underlätta för ur hälso- eller miljösynpunkt bättre alternativ När myndigheterna vill öka informationsöverföringen mellan olika leverantörsled Betydande och kända flöden av ämnen Faktorer som bör tas hänsyn till Hälso- och miljöstyrande regleringar håller på att utredas Omfattande hälso- och miljöstyrande regleringar har nyligen införts Förekomsten av det oönskade ämnet är spridd och sporadisk Varugruppen har en tydligt harmoniserad produktreglering i EU När bör ekonomiska styrmedel inte införas? När området är så väl reglerat att effekten av ett ekonomiskt styrmedel skulle bli låg När problemet väntas vara löst inom 5 år Det är möjligt att lösa problemet effektivare på annat sätt Den oönskade kemikalien är toxisk och innebär en akut hälsorisk Vad utmärker en effektiv miljöskatt? Förslag till kriterier för att bedöma lämpligheten inom kemikalieområdet Kriterier för en effektiv miljöskatt Skatten angriper problem som orsakar stor samhällsekonomisk skada Konkurrensneutralitet och bibehållen konkurrenskraft Administrativ börda Stor substitutions- och innovationspotential Låg skillnad i skada på hälsa och miljö...73

9 8.1.6 Priskänslighet Skillnader i omställningskostnader Skattenivån Kontroll och tillsyn Urvalsprocess för val av lämpliga områden för miljöskatter Urvalsprocessens tre steg Steg 1: Urval av varu- och ämnesgrupper Steg 2: Analys av existerande regleringar Elektronik Leksaker och barnartiklar Byggvaror, inredningar och möbler Kläder och skor Biocider Ftalater Högfluorerade ämnen Bromerade flamskyddsmedel Kadmium Kvicksilver Farliga ämnen i växtskyddsmedel Kemiska produkter som säljs till konsument Kandidater som går vidare Steg 3: Samhällsekonomisk kriterieanalys Samhällsekonomisk nytta Konkurrensneutralitet Administrativ börda Kostnadseffektiv utformning av miljöskatt Resultat Sammanfattning av möjliga styrmedel, prioritering och fortsatt hantering Sammanfattning av förslagen Samhällsekonomiskt nettovärde Prioritering av alternativ för vidare utredning Vad är det som behöver utredas? Det fortsatta arbetet Skatt på hemelektronik som innehåller bromerade flamskyddsmedel Bakgrund Försäljning och användning Bromerade flamskyddsmedels miljö- och hälsoeffekter Avfall och insamling Befintlig styrning Internationella exempel Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Förväntade effekter Administrativ börda...100

10 Är reglering ett alternativ till en skatt? Hur påverkar en skatt småföretag? Ekonomiska effekter Skatt på bygg- och inredningsvaror som innehåller ftalater Bakgrund Försäljning och användning Ftalater och hälsofarliga egenskaper Insamling av byggmaterial Befintlig styrning Internationella exempel Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Förväntade effekter Är reglering ett alternativ till en skatt? Hur påverkar en skatt småföretag? Skatt på kläder som innehåller högfluorerade ämnen, biocider eller ftalater Bakgrund Försäljning och användning Miljö- och hälsoeffekter Befintliga regleringar Varför inte nonylfenoletoxilat? Internationella exempel Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Förväntade effekter Är en reglering ett alternativ till en skatt? Hur påverkar en skatt småföretag? Skatt på kvicksilver i ljuskällor Bakgrund Användning och kvicksilverinnehåll Produktion, import och export Insamling Befintlig styrning Internationella exempel Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Är reglering ett alternativ tillskatt? Hur förhåller sig en skatt till rådande regleringar? Hur påverkar en skatt småföretag? Administrativa kostnader Förväntade effekter Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror Bakgrund Internationella exempel...118

11 15.2 Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Administrativa kostnader Samordnings- och överlappningsvinster Skillnader i marginalnytta Legitimitet och signalvärde Är skatten kostnadseffektiv? Är reglering ett alternativ till en skatt? Hur förhåller sig en skatt till rådande regleringar? Hur påverkar en skatt småföretag? Förväntade effekter Svårigheter Skatt på kadmium i handelsgödsel Bakgrund Exponering och risk Tillförsel till åkermark och kadmiuminnehåll i olika gödselmedel Befintlig styrning Internationella exempel Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Är reglering ett alternativ till skatt? Hur förhåller sig en skatt till rådande regleringar? Hur påverkar en skatt småföretag? Administrativa kostnader Förväntade effekter Skatt på vissa kemiska produkter Inledning Bakgrund Försäljning och användning av tvåtaktsoljor Miljöeffekter Befintlig styrning Skattens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Förväntade effekter EU-gemensam skatt eller avgift på användning som fått tillstånd enligt Reach Bakgrund Befintlig styrning Skattens/avgiftens syfte och utformning Översiktlig konsekvensanalys Förväntade effekter Frågeställningar att utreda vidare Litteratur

12

13 Ordlista BBP Bensylbutylftalat. Bioackumulerbar Kan lagras i levande vävnad. Biocider Avsedda att förebygga eller motverka att djur, växter eller mikroorganismer, däribland virus, orsakar skada eller olägenhet för människors hälsa eller skada på egendom. Bromerade flamskyddsmedel Flamskyddsmedel används för att ett material inte ska börja brinna så lätt och för att minska spridningen av en brand. Vissa flamskyddsmedel kan vara hälso- och miljöskadliga. CLP EU:s förordning om klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen och blandningar (Classification, Labelling and Packaging of substances and mixtures). CMR Cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen det vill säga ämnen som kan leda till cancer, mutationer i arvsmassan eller svårigheter att få barn. DBP Dibutylftalat. DEHP Dietylhexylftalat. deka BDE Dekabromdifenyleter. DIBP Diisobutylftalat. DIDP Diisodecylftalat. Direktiv, EU Ett direktiv är bindande med avseende på det resultat som ska uppnås, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma hur man ska gå tillväga. DINP Diisononylftalat. DNOP Dinoktylftalat. ECHA Europeiska kemikaliemyndigheten (European Chemicals Agency).

14 Ekologi Samspelet mellan de levande organismerna och den miljö de lever i. Exponering Exponering avser här när människor och miljö utsätts för ett eller flera kemiska ämnen. Exponering kan ske via olika exponeringsvägar, till exempel. via vatten, luft eller jord, föda, inandning eller direktkontakt. Exponering kan pågå under kort eller lång tid och vara låg eller hög. Exponeringens storlek anges med dos eller koncentration. När i en organisms livscykel exponeringen sker kan vara avgörande för hur organismen påverkas. Ftalat Ester av ftalsyra, ofta använd som mjukgörare i plast. Förordning, EU En förordning har allmän giltighet, är bindande i alla delar och skall tillämpas direkt i alla medlemsstater. HBCDD Hexabromcyklododekan. Högfluorerade ämnen Högfluorerade ämnen är en stor grupp med ett gemensamt kännetecken, ämnena är mycket stabila. Högfluorerade ämnen omfattar de flesta fluorerade organiska föreningar som används som ytbehandling i textil- och skobranschen. Se även perfluorerade ämnen. Incitament Stimulans som påverkar ett beteende. Om något blir mer lönsamt får man starkare motiv att göra just det. Kemikalie Kemikalier kan avse kemiska ämnen eller blandningar av ämnen. Kemisk produkt Kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen. Kemiskt ämne Kemiskt grundämne och dess föreningar i naturlig eller framställd form, inklusive tillsatser som är nödvändiga för att bevara en produkts stabilitet samt eventuella föroreningar från tillverkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning. Kostnadseffektivitet Att något uppnås till lägsta möjliga kostnad genom att en lämplig kombination av åtgärder väljs eller att så mycket som möjligt uppnås med en viss mängd pengar. Miljöskatt Riktas ofta mot utsläpp av någon förorening. Till miljöskatter kan även räknas skatter som indirekt minskar miljöbelastningen till exempel punktskatter som läggs på en vara som vid produktion eller konsumtion ger oönskade miljöeffekter. I denna rapport inkluderas även sådana skatter som i första hand syftar till att minska belastning på människors hälsa.

15 NP Nonylfenol. NPE Nonylfenoletoxilat. okta BDE Oktabromdifenyleter. PAH Polycykliska aromatiska kolväten. PBB Polybromerade bifenyler. Används som flamskyddsmedel. PBDE Polybromerade bifenyletrar. Används som flamskyddsmedel. PBT Långlivade (persistenta), kan lagras i levande vävnad (bioackumulerbara) och giftiga (toxiska). (Persistent, Bioaccumulative, Toxic). PBT/vPvB Långlivade (persistent), kan lagras i levande vävnad (Bioackumulative) och giftiga (toxiska) och/eller mycket långlivat och mycket bioackumulerande (very Persistent, very Bioackumulative). Penta BDE Pentabromdifenyleter. PER Tetrakloretylen. Perfluorerade ämnen Används för att utnyttja ämnenas förmåga att bilda släta, vatten-, fett- och smutsavvisande ytor. Perfluorerade är, till skillnad mot de högfluorerade, fullständigt fluorerade, dvs. innehåller en kolkedja där varje väteatom ersatts av en fluoratom. Persistent Långlivad. PFOA Perfluoroktansyra. PFOS Perfluoroktansulfonat. POP Långlivade organiska föroreningar (Persistent Organic Pollutants).

16 Priselasticitet Visar hur många procent den efterfrågade kvantiteten på en vara förändras då priset på varan ökar med en procent. Produkt En kemisk produkt är ett kemiskt ämne eller en beredning av kemiska ämnen som inte är en vara. Punktskatt En skatt på konsumtion som är avgränsad till enskilda varor eller varugrupper. En punktskatt har ofta syfte att minska konsumtionen av den beskattade varan, till exempel tobak eller energi, men även att ge intäkter till staten. Moms är inte en punktskatt. PVC Polyvinylklorid. Reach EU:s kemikalieförordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals). Regulatorisk Här: Regleras genom lagar och regler. Resistens Motståndskraft. RoHS-direktivet EU-direktiv som förbjuder eller begränsar användningen av vissa metaller och flamskyddsmedel i elektriska och elektroniska produkter på marknaden (Restriction of the use of certain Hazardous Substances in electrical and electronic equipment). SEAC Europeiska kemikaliemyndighetenss kommitté för samhällsekonomisk analys (Committee for Socio-Economic Analysis of the European Chemicals Agency). Skattebas Det som belastas av en skatt, till exempel löner, mängd utsläpp eller antal varor. Solnedgångsdatum När ett solnedgångsdatum passerats får ett ämne enligt Reach bara användas eller släppas ut på marknaden för en viss användning om tillstånd för den användningen erhållits. Substitution Utbyte. Att till exempel ersätta ett kemiskt ämne med ett annat eller med en annan lösning på ett specifikt behov. SVHC Särskilt farliga ämnen (substances of very high concern). TBBP-A Tetrabrombisfenol A. Används som flamskyddsmedel.

17 TBT-avtal WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT), från Tokyorundan, reglerar tillkomst och tillämpning av tekniska regler. Toxikologi Kemiska ämnens oönskade/skadliga (toxiska) effekter i biologiska system. TRI Trikloreten. UNEP FN:s miljöprogram (United Nations Environment Programme). Vara Ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion. vpvb Mycket långlivat och mycket bioackumulerande. WEEE-direktivet EU-direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk eller elektronisk utrustning (Waste Electrical and Electronic Equipment). WEEE-direktivet 2002/96/EG. WHO Världshälsoorganisationen (World Health Organization). WTO Världshandelsorganisationen (World Trade Organization). Växtskyddsmedel Växtskyddsmedel används i huvudsak för att skydda växter och växt-produkter inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk. Det kan vara mot svampangrepp, skadedjur eller konkurrerande växter. Ämne Se Kemiskt ämne.

18 Sammanfattning Kemikalier regleras i dag huvudsakligen genom krav på information om fara och risk, klassificering och märkning, information om innehåll och användning, regler om begränsningar av farliga ämnen eller krav på förhandsprövning av vissa kategorier av kemiska produkter. Regleringarna inom kemikalieområdet är oftast harmoniserade regler inom EU och lämnar mycket begränsat utrymme för nationella åtgärder. EU:s regelverk om kemikalier är idag omfattande och har helt förnyats under den senaste tioårsperioden. Trots detta ser vi att det finns luckor på flera områden, till exempel avseende kemikalier i varor och åtgärder mot grupper av ämnen. Användningen av ekonomiska styrmedel är mycket begränsad inom kemikaliepolitiken i Sverige, och i EU. Vi visar att ekonomiska styrmedel kan vara lämpliga komplement till regleringar och vi pekar på ett antal områden där vi anser att ekonomiska styrmedel skulle fungera som värdefulla komplement till traditionell regelstyrning. Ekonomiska styrmedel är värdefulla komplement Kemikalieinspektionens bedömning är att regleringar även fortsättningsvis bör utgöra grunden för kemikaliepolitiken men att ekonomiska styrmedel kan vara värdefulla komplement. Om det i enskilda fall är lämpligt att införa ekonomiska styrmedel eller inte beror på en rad olika faktorer. Kemikalieinspektionen anser att ekonomiska styrmedel kan vara lämpliga komplement till rådande regleringar inom kemikalieområdet i de fall, - Sverige vill gå före övriga EU eller underlätta för framtida reglering, - rådande regleringar bedöms vara otillräckliga, - rådande regleringar inte inkluderar importerade produkter, - det finns goda möjligheter att öka marknadsandelen för ur hälso- eller miljösynpunkt bättre alternativ, - myndigheterna vill öka informationsöverföringen mellan olika leverantörsled genom att koppla kravet på informationsinsamling till företagens skatteskyldighet och/eller - det ekonomiska styrmedlet riktar in sig på ett betydande och känt flöde av ämnen som ingår i avgränsade varugrupper. Kemikalieinspektionen anser att, vid bedömningen om det är lämpligt med ekonomiska styrmedel, hänsyn bör tas till om, - hälso- och miljöstyrande regleringar håller på att utredas, - omfattande hälso- och miljöstyrande regleringar nyligen har införts, - förekomsten av det oönskade ämnet är spridd och sporadisk eller - varugruppen har en tydligt harmoniserad produktreglering i EU. Kemikalieinspektionens anser att ett ekonomiskt styrmedel inte bör införas om, - området är så väl reglerat att effekten av ett ekonomiskt styrmedel skulle bli låg, - problemet väntas vara löst inom en femårsperiod, - det är möjligt att lösa problemet effektivare på annat sätt eller - den oönskade kemikalien innebär en akut hälsorisk. 16

19 Ekonomiska styrmedel exemplet miljöskatter. Ett ekonomiskt styrmedel som uppfyller ovanstående kriterier har förutsättningar att på ett effektivt sätt komplettera rådande regleringar. Innan ett styrmedel införs bör det göras en utredning som så långt möjligt analyserar för- och nackdelar med olika alternativa lösningar. Ekonomiska styrmedel som är rätt utformade har visat sig vara effektiva för att minska försäljningen av varor som innehåller oönskade kemikalier. Bly i bensin fasades t.ex. ut med en miljöskatt i Sverige. På motsvarande sätt gynnar ekonomiska styrmedel miljöanpassade alternativ vilket leder till att dessa snabbare kommer in på marknaden och/eller ökar sina marknadsandelar. Miljöekonomiska styrmedel fungerar därmed substitutions- och innovationsdrivande. Exempelvis föreslår vi att en skatt på lampor som innehåller kvicksilver analyseras närmare. En sådan skatt skulle underlätta för mindre miljöbelastande, men dyrare, alternativ att snabbare öka sin marknadsandel, samt stimulera till forsknings- och utvecklingsinsatser som kan leda till lägre kostnader för de mindre hälso- och miljöskadliga alternativen. Till skillnad från regleringar beslutas ekonomiska styrmedel vanligtvis nationellt och inte i EU vilket underlättar dessas införande. Däremot finns det ett antal krav som miljöskatter ska uppfylla för att de ska godkännas av EU. De ska bland annat vara konkurrensneutrala, proportionella och inte utgöra handelshinder. EU ställer sig dock generellt sett positivt till ett ökat inslag av miljöskatter i medlemsländerna. En nackdel med ekonomiska styrmedel, liksom för traditionella regleringar, är att den administrativa bördan ökar för företag och myndigheter. Detta innebär att en bedömning av administrativa kostnader ska göras innan nya styrmedel införs. Ytterligare en nackdel med både ekonomiska styrmedel och andra styrmedel är att de kan slå mot svenska företags konkurrenskraft under förutsättning att andra länders företag inte belastas med samma reglering eller ekonomiska styrmedel. Därför riktas våra förslag på nationella skatter mot både importerade och inhemskt producerade varor eller kemiska produkter. Fördelen med denna konstruktion är att både svenska och utländska företag som säljer varor på den svenska marknaden påverkas lika mycket. De flesta förslagen riktar sig dessutom mot konsumentvaror istället för mot, för företagen, viktiga insatsvaror. Detta innebär att konkurrensen inte snedvrids. Konstruktionen att lägga skatten på konsumentvaror är även motiverad med tanke på att risken för exponering av farliga kemikalier ofta uppstår i konsumentledet. Internationella exempel Utvärderingar genomförda inom OECD, EU och Sverige visar att ekonomiska styrmedel i många fall varit effektiva och skulle kunna användas i fler fall. Danmark har infört en skatt på plast som innehåller ftalater som mjukgörare. Ett tjugotal olika varugrupper som exempelvis plastgolv, presenningar och regnkläder har belagts med skatt inom ett antal fördefinierade branscher. I Norge har miljöskatter i flera fall använts för att effektivt fasa ut oönskade kemikalier. En nyligen genomförd studie av effekten av olika miljöregleringar inom kemikalieområdet visar att en väl utformad miljöskatt som är tillräckligt hög kan fasa ut ett oönskat ämne ungefär lika snabbt som en reglering med möjlighet till undantag. Vi har studerat vilka miljöskatter inom 17

20 kemikalieområdet som andra länder har infört och kommit fram till att det finns några skattekonstruktioner som skulle kunna införas i Sverige. Norge tillämpar en differentierad skatt på växtskyddsmedel som, enligt en studie genomförd på uppdrag av Kemikalieinspektionen, har inneburit en ökad försäljning av de lägst klassade växtskyddsmedlen på bekostnad av de med en högre riskklassning. Vi bedömer att differentierade skattesatser utifrån halt av oönskade ämnen i flera fall är ett lämpligt sätt att utforma skatter inom kemikalieområdet. Förslag för vidare utredning Vi har analyserat vilka skatter som skulle vara lämpliga att införa inom kemikalieområdet. Först har vi tagit fram en bruttolista med ämnen och varugrupper som kan vara aktuella för beskattning. I nästa steg har vi valt ut ämnesgrupper och varugrupper från bruttolistan där rådande reglering inte kan anses tillräcklig. I ett sista steg har ett antal tänkbara miljöskatter valts ut utifrån en samhällsekonomisk kriterieanalys, det vill säga bland annat hur kostnadseffektiv vi bedömer att respektive skatt är. Nedanstående lista bör ses som en palett av möjliga förslag. De är rangordnade i den ordning som Kemikalieinspektionen bedömer att de bör utredas vidare. 18

21 Sammanfattning av förslag på miljöskatter att utreda vidare Förslagen i den ordning de bör utredas Skatt på byggvaror och inredningar som innehåller plast som innehåller ftalater Skatt på kläder och skor som innehåller ftalater, antibakteriella eller högfluorerade ämnen Skatt på kadmium i handelsgödsel Skatt på ljuskällor som innehåller kvicksilver Skatt på hemelektronik som innehåller bromerade flamskyddsmedel Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror Skatt på kemiska produkter Internationella erfarenheter En liknande skatt tas ut i Danmark och fungerar väl. Danmark har skatt på regnkläder med mera som innehåller ftalater. Finns inte i andra länder men Sverige har tidigare haft denna skatt. Flera länder har skatter/avgifter på ljuskällor dock inte uttalat utifrån kvicksilverinnehåll. Flera länder har skatter/miljöavgifter på elektronik. Ingen liknande skatt finns i andra länder. Liknande skatter i andra länder införda på kemiska produkter för i första hand professionellt bruk. Administrativ börda och skatteintäkter Relativt välavgränsade branscher och varor. Relativt välavgränsade branscher och varor. Tydligt avgränsad skatt med låga administrativa kostnader. Skatten ger små intäkter. Välavgränsade produktkategorier. El-kretsen tar redan idag ut en producentansvarsavgift. Eventuellt kan en miljöskatt bygga på detta system. Skatten ger stora intäkter. Ett ambitiöst alternativ som kräver ett omfattande arbete för att få systemet på plats. Tydligt avgränsade produkter Innovations och substitutionseffekter Skatten bör inte vara för låg för att ge avsedd effekt eftersom alternativen är mindre konkurrenskraftiga. Denna skatt bedöms leda till goda substitutions- och innovationseffekter. Denna skatt leder till ett tydligt substitutionstryck. Möjligheterna att påskynda introduktion av LEDlampor bedöms som goda. Denna skatt bedöms leda till ett långsiktigt innovationstryck. Denna skatt bedöms ge mycket goda substitutions-, innovations- och signaleffekter. Denna skatt bedöms ge goda substitutionsoch innovations effekter eller minskad konsumtion. 19

22 Vi ser följande utredningsbehov för de liggande förslagen: - Mer exakt vilka ämnen och ämnesgrupper ska beskattas? Vilka haltgränser ska gälla? Det är viktigt att utreda att inte alternativen är lika eller mer miljö- och hälsoskadliga. I så fall bör det övervägas om även dessa bör omfattas av skatt. - Mer exakt vilka varugrupper ska beskattas? Vilka branscher ska omfattas av skatteskyldighet? - Hur ska tillsyn och kontroll gå till? Finns det lämpliga mät- och uppföljningsmetoder? - Hur stora blir de administrativa kostnaderna för företag och myndigheter? - Hur kan särskilda hänsyn tas till småföretag? - Hur stora förväntas miljö- och hälsovinsterna bli? - Finns det andra mer kostnadseffektiva sätt att nå samma effekt? - Hur höga ska skattesatserna vara för att de ska ge önskad effekt samtidigt som de inte får vara oproportionerliga? - Hur stora skulle skatteinkomsterna bli för respektive skatt? - Är skattens utformning förenlig med EU-rätten givet de begränsningar som har pekats ut? Gynnas exempelvis svenska företag direkt eller indirekt av den föreslagna skatten? - Vilka lagändringar skulle behöva göras i samband med att skatten införs? Det fortsatta arbetet I det fortsatta arbetet avser Kemikalieinspektionen att ta fram ett par helt färdiga förslag på miljöskatter inom kemikalieområdet. Fullständiga konsekvensutredningar i enlighet med Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning kommer att genomföras.i processen att välja ut vilka av förslagen som skall gå vidare kommer diskussioner föras med berörda aktörer. Samråd kommer att ske med andra myndigheter, näringsliv och organisationer. 20

23 Summary Chemicals today are mainly regulated through requirements for information on hazard and risk, classification and labelling, information on contents and use, rules on restrictions of hazardous substances or requirements for prior authorisation of certain categories of chemical products. The regulations in the area of chemicals are generally harmonised rules in the EU and leave very limited scope for national measures. The EU rules on chemicals today are extensive and have been completely replaced over the past ten years. Despite this, we see that there are gaps in several areas, for example with regard to chemicals in articles and measures against groups of chemicals. The use of economic policy instruments is very limited in chemicals policy in Sweden, and in the EU. We show that economic policy instruments can suitably complement regulations, and we identify a number of areas where we consider that economic policy instruments could act as valuable complements to traditional management by regulation. Economic policy instruments valuable complements The Swedish Chemicals Agency's assessment is that regulations should continue to form the basis of chemicals policy but that economic policy instruments can be valuable complements. Whether it is appropriate to introduce economic policy instruments or not in individual cases depends on a number of different factors. The Swedish Chemicals Agency considers that economic policy instruments can usefully complement prevailing regulations in the area of chemicals in those cases where - Sweden wishes to precede the rest of the EU or make future regulation easier, - prevailing regulations are deemed to be inadequate, - prevailing regulations do not include imported products, - there are good opportunities to increase the market share of alternatives that are better from the point of view of health or the environment, - the authorities wish to increase transfer of information between different links in the supply chain by coupling the requirement for information gathering to the companies' tax obligation and/or - the economic policy instrument is aimed at a significant and known flow of substances contained in defined groups of articles. The Swedish Chemicals Agency considers that in assessing whether economic policy instruments are appropriate, account should be taken of whether - regulations governing health and the environment are being investigated, - extensive regulations governing health and the environment have recently been introduced, - the undesirable substance is widespread or occurs sporadically or - the group of articles has a clearly harmonised product regulation in the EU. The Swedish Chemicals Agency considers that an economic policy instrument should not be introduced if 21

24 - the area is so well regulated that an economic policy instrument would have little effect, - the problem is expected to be solved within a five-year period, - it is possible to solve the problem more effectively in some other way or - the undesirable chemical is toxic and poses an acute risk to health. Economic policy instruments the example of environmental taxes An economic policy instrument that fulfils the criteria outlined above is well placed to complement prevailing regulations in an effective manner. Before a policy instrument is introduced, an investigation should be carried out that as far as possible analyses the benefits and drawbacks of various alternative solutions. Economic policy instruments that are correctly designed have been found to be effective in reducing the sale of articles containing undesirable chemicals. Lead in petrol, for example, was phased out with an environmental tax in Sweden. In a similar way, economic policy instruments favour environmentally sound alternatives, with the result that these reach the market more quickly and/or increase their market shares. Environmental economic instruments consequently drive substitution and innovation. We propose, for example, that a tax on lamps containing mercury should be looked at more closely. Such a tax would make it easier for less environmentally harmful but more expensive alternatives to quickly gain a greater market share, and encourage research and development initiatives that may lead to lower costs for alternatives that are less harmful to health and the environment. Unlike regulations, economic policy instruments are usually decided upon nationally and not in the EU, making them easier to introduce. On the other hand, there are a number of requirements that environmental taxes have to fulfil to be approved by the EU. They must, for instance, be competitively neutral, proportionate and not pose obstacles to trade. However, the EU generally takes a positive view of an increased element of environmental taxes in the Member States. A drawback of economic policy instruments, as for traditional regulations, is that the administrative burden increases for companies and authorities. This means that administrative costs have to be assessed before new policy instruments are introduced. Another drawback of both economic policy instruments and other policy instruments is that they may have an impact on the competitiveness of Swedish companies if companies in other countries are not subject to the same regulation or economic policy instruments. Our proposals for national taxes are therefore aimed at both imported and domestically produced articles or chemical products. The advantage of this structure is that Swedish and foreign companies that sell articles on the Swedish market are equally affected. Most of the proposals are additionally aimed at consumer articles instead of input materials that are important to companies. Competition is consequently not distorted. The structure involving taxes levied on consumer articles is also justified by the fact that the risk of exposure to hazardous chemicals often arises at the consumer level. 22

25 International examples Assessments made within the OECD, the EU and Sweden show that economic policy instruments in many cases have been effective and could be used in more cases. Denmark has introduced a tax on plastics containing phthalates as plasticiser. Around twenty different groups of articles such as plastic flooring, tarpaulins and rainwear have been made subject to tax in a number of pre-defined sectors. In Norway environmental taxes have been used in several cases to effectively phase out undesirable chemicals. A recent study of the effect of various environmental regulations in the area of chemicals shows that a well designed environmental tax that is sufficiently high can result in the phase-out of an undesirable substance about as quickly as a regulation with the possibility of exemptions. We have studied what environmental taxes in the area of chemicals other countries have introduced and have come to the conclusion that there are some tax structures that could be introduced in Sweden. Norway applies a differentiated tax on plant protection products which, according to a study carried out on behalf of the Swedish Chemicals Agency, has resulted in increased sales of the plant protection products with the lowest classification at the expense of those with a higher risk classification. We judge differentiated tax rates based on the level of undesirable substances in several cases to be a suitable way of designing taxes in the area of chemicals. Proposals for further investigation We have analysed what taxes it would be appropriate to introduce in the area of chemicals. We have first drawn up a preliminary list of substances and groups of articles that may be relevant for taxation. In the next stage we have selected groups of substances and groups of articles from the preliminary list where the prevailing regulatory framework is not considered adequate. In a last stage a number of conceivable environmental taxes have been selected on the basis of an analysis of socioeconomic criteria, among other things how cost-effective we consider the tax concerned to be. The list below should be viewed as a range of possible proposals. They are ranked in the order in which the Swedish Chemicals Agency considers that they should be the subject of further investigation. 23

26 Summary of proposals for environmental taxes to be the subject of further investigation The proposals in the order in which they should be investigated Tax on building products and interior furnishings containing plastic that contains phthalates. Tax on clothing and shoes containing phthalates, antibacterial or highly fluorinated substances Tax on cadmium in commercial fertiliser Tax on light sources containing mercury. Tax on home electronic products containing brominated flame retardants Chemical tax on several different consumer articles Tax on chemical products International experience A similar tax is levied in Denmark and works well. Denmark has a tax on rainwear etc. containing phthalates. Does not exist in other countries, but Sweden has previously had this tax. Several countries have taxes/duties on light sources, but not explicitly based on mercury content. Several countries have taxes/environmental duties on electronics. There is no similar tax in other countries. Similar taxes in other countries introduced on chemical products primarily for professional use. Administrative burden and tax revenue Relatively well defined sectors and articles. Relatively well defined sectors and articles. Clearly defined tax with low administrative costs. The tax yields small revenue. Well defined product categories. El-kretsen already levies a producer responsibility charge today. An environmental tax could, if appropriate, build on this system. The tax yields large revenue. An ambitious alternative that requires extensive work to set up the system. Clearly defined products. Innovation and substitution effects The tax should not be too low to produce the intended effect as the alternatives are less competitive. This tax is judged to lead to good substitution and innovation effects. This tax leads to clear substitution pressure. The prospects of speeding up the introduction of LED lamps are assessed as good. This tax is judged to lead to long-term pressure to innovate. This tax is judged to lead to very good substitution, innovation and signalling effects. This tax is judged to yield good substitution and innovation effects or reduced consumption. 24

27 We see the following needs for investigation on the proposals: - Precisely which substances and groups of substances are to be taxed? What concentration limits are to apply? It is important to investigate whether the alternatives are equally or more harmful to the environment and health. If so, consideration should be given to whether these should also be covered by tax. - Precisely which groups of articles are to be taxed? What sectors are to be covered by a tax obligation? - How are inspection and enforcement to be organised? Are there suitable methods of measurement and follow-up? - How great are the administrative costs for companies and authorities? - How can special account be taken of small businesses? - How great are the environmental and health benefits expected to be? - Are there other more cost-effective ways of attaining the same effect? - How high do the tax rates need to be to produce the desired effect while at the same time not being disproportionate? - How large would the tax revenue be for the tax concerned? - Is the design of the tax compatible with EU law, given the limitations that have been identified? For example, are Swedish companies directly or indirectly favoured by the proposed tax? - What statutory amendments would need to be made in connection with introduction of the tax? Continued work In its continued work, the Swedish Chemicals Agency intends to draw up some finalised proposals for environmental taxes in the area of chemicals. Complete impact assessments in accordance with the Ordinance (2007:1244) on Regulatory Impact Assessment will be carried out. In the process of selecting the proposals to be taken further, discussions will be held with those concerned. Other authorities will be consulted. 25

28

29 1 Syfte, avgränsningar och upplägg Syftet med denna rapport Syftet med denna rapport är att analysera behovet av och lämpligheten i att införa ekonomiska styrmedel för att styra mot minskad användning av farliga kemikalier samt att lämna förslag på olika områden som kan vara lämpliga att utreda vidare. 1.1 Syfte och målgrupp I den här rapporten analyserar Kemikalieinspektionen behovet av och lämpligheten i att införa ekonomiska styrmedel för att styra mot minskad användning av farliga kemikalier. Med utgångspunkt från denna formulering har Kemikalieinspektionen följande tre huvudsyften med rapporten: 1. Att utreda om det finns behov av och är lämpligt med ekonomiska styrmedel inom kemikaliepolitiken som komplement till dagens regleringar. 2. Att utreda i vilka situationer det i så fall är lämpligt. 3. Att presentera några lämpliga områden där miljöskatter skulle kunna vara lämpliga att utreda vidare. Dessa syften ska ses mot bakgrund av att ekonomiska styrmedel idag utgör en liten del av kemikaliepolitiken som domineras av regleringar. Regleringar som påverkar när och hur kemikalier får användas och vilken information som måste ges. Med ekonomiska styrmedel menas styrmedel som påverkar prissättning och därmed lönsamhet för kemiska produkter och varor genom politiska styrmedel, exempelvis miljöskatter, miljöavgifter, handelssystem för utsläppsrätter och pantsystem. Rapporten riktar sig till regeringen samt beslutsfattare och tjänstemän inom regeringskansliet, myndigheter och offentlig förvaltning. 1.2 Avgränsningar I denna utredning har vi valt att göra följande avgränsningar: - Vi har diskuterat ekonomiska styrmedel på ett övergripande sätt men i huvudsak satsat på analyser av miljöskatter (punktskatter) och miljöavgifter. - Fokus i rapporten ligger på förslag på ekonomiska styrmedel på nationell nivå. - Förslagen fokuserar i första hand på kemiska ämnen i konsumtionsvaror, det vill säga sådana varor som vi använder i vår vardag och därmed exponeras för. - Rapporten strävar efter ett brett fokus, men vi har inte utrett samhällets samtliga produktoch varuområden, till exempel har vi inte närmare studerat möjligheterna till miljöskatter för kosmetiska eller hygieniska produkter. Analysen av vilka ämnen som är lämpliga för ekonomiska styrmedel bygger inte heller på någon fullständig genomgång. Urvalet av ämnen och ämnesgrupper samt varugrupper redogörs för i avsnitt 9.2. Vi har inte utarbetat några detaljerade förslag om hur den svenska lagstiftningen bör förändras och de presenterade förslagen behöver utredas mer i detalj innan de eventuellt kan införas. 27

30 - I denna utredning har i första hand styrmedel analyserats som syftar mot att farliga ämnen byts ut redan i tillverkningsfasen, av kemiska ämnen eller av varor. Det är även intressant att utreda ekonomiska styrmedel som kan påverka avfallshanteringen och styra mot renare avfalls- och materialåtervinningsströmmar. Denna rapport kan bidra i det arbete som pågår vid Naturvårdsverket att ta fram åtgärder och styrmedel för att förebygga avfall och vid fortsatt analys av de förslag som presenterats i forskningsprogrammet hållbar avfallshantering Rapportens upplägg och läsanvisningar I den inledande delen av rapporten diskuteras förutsättningarna för ekonomiska styrmedel inom kemikaliepolitiken givet det rådande systemet för kemikaliekontroll i Sverige och EU. Syftet är att besvara frågan om och när ekonomiska styrmedel, till exempel skatter på varor som innehåller vissa kemikalier, är lämpliga som styrmedel inom kemikaliepolitiken. Därefter följer en analys av vilka ekonomiska styrmedel som skulle kunna vara lämpliga att införa. Analysen utgår från ämnen och varugrupper som utifrån kemiska risker valts ut som prioriterade. Därefter sorteras de ämnen och varugrupper bort som redan har, eller är på väg att få, en reglering som är så omfattande att ett ekonomiskt styrmedel inte skulle medföra någon större förbättring. I ett sista steg görs en samhällsekonomisk kriterieanalys av kvarstående förslag för att sortera fram de förslag på ekonomiska styrmedel som har bäst förutsättningar att vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva. Resultatet blir sju skatter för fortsatt utredning som skulle kunna införas i Sverige samt ett exempel på en skatt eller avgift som bör utredas och införas på EU-nivå. Dessa åtta exempel på tänkbara skatter eller avgifter, beskrivs översiktligt i kapitlen Förslagen bör ses som en palett av möjligheter snarare än färdigutvecklade förslag. Ämnet som rapporten behandlar är komplext och spänner över bland annat toxikologi, juridik och nationalekonomi. Begrepp och förkortningar beskrivs i en ordlista som är placerad efter innehållsförteckningen. 1.4 Genomförande Arbetet har huvudsakligen genomförts inom Sekretariatet Strategier och styrmedel och sekretariatschefen Mona Blomdin-Persson har varit ansvarigt för projektet. Lars Drake, vetenskaplig rådgivare har varit projektledare och Jenny von Bahr, miljöekonom, har varit biträdande projektledare. Dessutom har Karin Thorán, Anne-Marie Johansson, Stefan Gabring och Helena Bergström deltagit i arbetet. Per Bergman har på uppdrag av Kemikalieinspektionen skrivit kapitlet om hur EU ställer sig till miljöskatter och vi har gjort en egen översikt av miljöskatter internationellt. Patrik Söderholm, professor vid Luleå tekniska universitet, har granskat de miljöekonomiska delarna av rapporten. Arbetet har skett i dialog med expertis inom och utom Kemikalieinspektionen. Vi har gjort ett studiebesök i Danmark för att studera deras konstruktioner av miljöskatter på kemikalieområdet.. Följande två konsultrapporter ligger också till grund för delar av rapporten: 1 Forskningsprogrammet Hållbar avfallshantering. 28

31 - Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? Effekter av miljöskatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i Sverige, Danmark, Norge och Frankrike. 2 - En konsultrapport om produktion, användning med mera för några av de ämnen som diskuteras i rapporten. 3 2 Ramböll Management(2012). 3 Enveco (2012). 29

32 2 Kemikalieanvändning och samhällskostnader Kemikalieinspektionen bedömer: Att de samhällsekonomiska kostnaderna för exponering av kemikalier är omfattande men ännu inte fullt klarlagda. Att endast kostnaderna för kadmium i mat som leder till fler frakturer kostar samhället cirka 4,2 miljarder årligen. Internationella studier visar på ännu högre kostnader för samhället. 2.1 Kemikalier och exponering i vardagen Användningen av kemikalier i dagens samhälle är mycket omfattande. Kemikalier finns i praktiskt taget allting som omger oss i vardagen kläder, mat, hygienprodukter, möbler, elektronik och bilar. Kemiska ämnen används som utgångsämnen vid tillverkning av material, till exempel plaster. Vissa kemiska ämnen tillsätts för att ge material och varor särskilda funktioner eller egenskaper, till exempel ämnen som ger vattenavvisande ytor, ämnen som gör plast mjuk, flamskyddsmedel som försvårar antändning eller färgämnen som ger materialet ett önskvärt utseende. Varor kan också ytbehandlas med färger och lacker, och delar av varor kan sammanfogas med till exempel lim. Varor kan också innehålla rester av ämnen som använts i tillverkningsprocessen, men som inte längre har någon funktion att fylla, exempelvis smörjoljor. Det innebär att kemikalier finns i alla varor och så småningom i avfallet när varorna är uttjänta Ökad kemikalieanvändning och spridning av kemikalier Den internationella handeln har tredubblats sedan 1970-talet 4. Till Sverige importeras i dag dubbelt så mycket elektriska och elektroniska produkter som för tio år sedan 5. En ökad konsumtion av varor innebär också en ökad användning av råvaror och kemikalier. Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade under andra halvan av 1900-talet från cirka 7 miljoner ton per år till cirka 400 miljoner ton per år 6. Det är en ökning med 57 gånger! Antalet kemikalier som tillverkas eller importeras i mängder över ett ton per år av något företag inom EU bedöms uppgå till uppskattningsvis För en stor del av de kemiska ämnena saknas fortfarande kunskap om deras farliga egenskaper Kemikalier sprids från kemiska produkter och varor Kemiska produkter som målarfärg, lim eller tvättmedel är blandningar av kemiska ämnen. En stor del av de kemiska produkterna, till exempel tvätt- och rengöringsmedel och smörjmedel, förbrukas vid användningen och ämnen går direkt till avloppsvatten eller sprids diffust till luft, mark eller vatten. Andra kemiska produkter, till exempel limmer, fogmassor och plasttillsatser, används vid tillverkning av material eller varor, till exempel plastartiklar, byggvaror och textilier. 4 Kemikalieinspektionen (2010). 5 Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). 6 European Commission (2001). 30

33 Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel. Beroende på hur människor och miljön utsätts för ämnena kan de orsaka risker vid tillverkningen, användningen och avfallshanteringen. Under varors användning eller skötsel kan kemiska ämnen frisläppas till exempel genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, genom tvätt och slitage av varan och genom bildning av små partiklar. Exempel på ämnen som frisläpps från varor och som människor kan få i sig är mjukgörande ämnen som exempelvis går över från plastförpackningar till livsmedel eller läcker ut från plastleksaker, metaller från ledningar för dricksvatten och bly som finns i leksaker och i smycken som små barn kan stoppa i munnen. Flamskyddsmedel avges från datorer och TV-apparater till inomhusluften och fastnar i dammpartiklar som människor kan få i sig via inandning 7. Särskilt utsatta är barnen som vistas nära golvet. Genom hudkontakt med varor, till exempel kläder, kan ämnen i vissa fall tas upp direkt av huden. Ibland är avsikten att kemiska ämnen ska avges från varor, det gäller till exempel doftämnen från toalettblock och bläck från bläckpennor. När varor är uttjänta kan farliga ämnen frisläppas och innebära risker vid materialåtervinning, eller orsaka utsläpp vid avfallsförbränning eller från deponier. På grund av den internationella handeln med varor kan utsläppen i de olika faserna av livscykeln ske i olika länder och världsdelar. Farliga ämnen finns också upplagrade i samhället genom långlivade material och varor, vilket innebär en spridning över både tid och rum. Genom den omfattande konsumtionen av varor sprids ämnen i samhället och lagras på platser där de inte hör hemma. Kemiska ämnen som frigörs från varor och sedan sprids till luft, mark och vatten leder till att människor utsätts för dem genom att andas, äta eller dricka. Ett exempel på spridning av ämnen från varor som leder till att människor utsätts indirekt via miljön är högfluorerade ämnen som till exempel förekommer i textila material för att ge dem en vattenavvisande yta. När textilen används och tvättas når ämnena miljön via reningsverken. Där bryts de inte ned utan ansamlas successivt och tas upp av växter och djur, bland annat av fisk som utgör föda till djur högt upp i näringskedjan, inklusive människor. Generellt sett är kunskapen om mekanismerna kring den diffusa spridningen av ämnen från varor bristfällig. Människor och miljön utsätts för en mängd olika ämnen samtidigt och kunskapen om hur människor och miljön påverkas av att utsättas för flera ämnen samtidigt är dålig. Sådan exponering kan vara särskilt kritisk för känsliga individer, till exempel foster och barn. 2.2 Samhällsekonomiska kostnader för exponering av kemikalier Det finns ett stort antal beräkningar och bedömningar av faktiska eller förväntade positiva effekter av kemikaliepolitiska instrument, dock utan någon ekonomisk värdering. De visar generellt att nyttan är stor och kostnaden för reglering begränsad. Den före detta skatten på kadmium i fosforgödselmedel som hade en påtaglig effekt på spridningen av kadmium och som samtidigt innebar små kostnader för lantbruket i Sverige är ett talande exempel 8. Några studier på hälsoområdet visar att de positiva värdena i ekonomiska termer av vissa regleringar överstiger de negativa. Som exempel kan nämnas studier som bygger på beräkningar av minskad intelligens som beror på exponering av kvicksilver 9. Det finns även ett antal skattningar av ekonomiska förluster av kemikalieanvändning. En av de mest omfattande avser effekter på barn i USA. Kostnader för blyförgiftning, fosters 7 de Wit, C., Thuresson, K., Björklund, J. (2008). 8 Drake, L., Hellstrand, S. (1998). 9 Norden (2008). 31

34 exponering av metylkvicksilver, barncancer, nedsatt intellektuell kapacitet, autism och ADHD uppgår sammanlagt enligt den skattningen till 76,6 miljarder USD 10. I Sverige har kostnaderna för benbrott som beror på att maten innehåller kadmium, som en följd av att kadmium tillförs åkermark via luften och olika former av gödselmedel, beräknats uppgå till 4,2 miljarder kronor per år. 11 Världshälsoorganisationen WHO har gjort en sammanställning av studier av hur människors hälsa påverkas av miljöfaktorer globalt. Det är möjligt att i det materialet särskilja sådana effekter som kommer från kemikalieanvändning från övriga effekter. Akut förgiftning av ett flertal industri- och jordbrukskemikalier inkluderas, men inte luftföroreningar eller arsenikförorenat dricksvatten. Kroniska skador ingår inte heller i skattningarna. Det innebär att det är en underskattning av de sammanlagda hälsoeffekterna av kemikalieanvändningen. Enligt WHO:s sammanställning dör ca en miljon personer per år och antalet förlorade år är 21 miljoner 12. Förlorade år räknas som en summering av nedsatt arbetskapacitet till en viss andel gånger antalet drabbade 13. Som en jämförelse kan nämnas att antalet personer som dör i vägtrafik i världen per år har beräknats till 1,26 miljoner och dödsfallen i HIV/AIDS till 2,04 miljoner. Det finns inte så många analyser av effekter på miljön inom kemikalieområdet där värdena uttryckts i ekonomiska termer. TEEB, The Economics of Ecosystems and Biodiversity, har skattat kostnaderna för förluster i ekosystemen till mellan och miljarder USD. FN:s miljöprogram, UNEP, har bedömt att mellan 5,7 och 13 procent av kostnaden kan förklaras av kemikalieanvändning. Det innebär att miljöförlusterna som en följd av global kemikalieanvändning bedöms ligga mellan 114 och 585 miljarder USD Transande, L., Liu, Y. (2011). 11 Kemikalieinspektionen (2012b). 12 Prüss-Ustün, A., Vickers, C., Haefliger, P. and Bertollini, R. (2011). 13 Disability adjusted life years, DALYs. 14 European Communities (2008). 32

35 3 Kemikaliepolitikens utformning idag och behov av ytterligare styrning Sammanfattning av Kemikalieinspektionens övergripande bedömning om styrmedel inom kemikaliepoltiken i dag: Att de styrmedel som används inom kemikalieområdet idag främst är olika administrativa styrmedel, till exempel förbud och begränsningar. Ekonomiska styrmedel används i en ringa omfattning i dagens kemikaliepolitik. Kemikalieinspektionen bedömer att kompletterande styrmedel behövs för att miljömålet Giftfri miljö ska kunna nås. Att det finns betydande möjligheter att använda ekonomiska styrmedel som ett komplement till administrativa styrmedel inom kemikalieområdet. Att förslagen till ekonomiska styrmedel bör utgå från risken för skada på människor eller miljö från kemiska ämnen, kemiska produkter och varor som innehåller farliga ämnen. 3.1 Svensk kemikaliepolitik Grundläggande principer för kemikaliekontrollen är försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och företagens ansvar för de produkter som sätts på marknaden Miljömålssystemet Miljökvalitetsmålen som har antagits av Sveriges riksdag ligger till grund för den svenska miljöpolitiken. I den förnyade målstrukturen som beslutades 2010 ingår ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål, varav ett är Giftfri miljö. Generationsmålet har följande lydelse: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att, ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen en god hushållning sker med naturresurserna andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 33

36 3.1.2 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö Mål för kemikaliepolitiken finns framför allt samlade under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men även flera av de andra miljökvalitetsmålen berörs, till exempel God bebyggd miljö, Ett rikt odlingslandskap, Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har följande lydelse: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Preciseringar Regeringen har beslutat 15 om följande precisering av Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Etappmål Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar är inte skadlig för människor eller den biologiska mångfalden Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört Spridning av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper är tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning av hälsa eller miljö Information om hälso- och miljöfarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig Dessutom finns tre beslutade 16 etappmål som anger steg på vägen. Etappmålen anknyter till utveckling av EU:s lagstiftning och internationella överenskommelser som syftar till förändringar inom EU och globalt. Etappmålen bidrar i första hand till möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men påverkar även möjligheterna att nå andra miljömål Etappmålet om särskilt farliga ämnen innebär att beslut som fattas inom EU och internationellt om sådana ämnen ska innehålla åtgärder som innebär att - hormonstörande resp. kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i alla relevanta regelverk senast särskilt farliga ämnen blir föremål för prövning eller beslut om utfasning under gällande regelverk inom alla användningsområden senast särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser används endast under strikt reglerade omständigheter senast uttrycket särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk även inkluderar ämnen med andra allvarliga egenskaper än de som omfattas av nuvarande specifika kriterier som ger motsvarande grad av betänklighet senast Ds 2012:23 16 Ds 2012:23 17 Vattenmålen (3 st.), God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt växt- och djurliv. 34

37 1. Etappmålet om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper innebär att beslut som fattas inom EU eller internationellt ställer krav på att uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen ska vara tillgängliga och tillräckliga för att möjliggöra riskbedömning för alla användningsområden. Besluten ska innehålla åtgärder som innebär att - relevanta regelverk ställer krav på kunskap samt uppgifter om förekomst av gällande nanopartiklar och nanomaterial som är tillräckliga för att bedöma och minimera hälso- och miljöeffekter av sådana senast förutsättningar finns för att relevanta regelverk kan beakta kombinationseffekter vid exponering för kemikalier senast regelverken beaktar att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier senast informationskraven i samband med registrering i Reach för ämnen som tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (mindre än 10 ton per tillverkare eller importör och år) stärks senast Etappmål om information om farliga ämnen i varor innebär att - regelverk eller överenskommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i informationen ska särskilt barns hälsa beaktas - information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgänglig under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper. 3.2 Grundläggande principer för kemikaliekontrollen Kemikalielagstiftningen syftar till att förebygga skador på människors hälsa och i miljön. En viktig utgångspunkt i lagstiftningen är att det är företagen som sätter ut produkter på marknaden som har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja kemiska risker. Detta stämmer överens med principen om att förorenaren ska betala, därmed inte sagt att hela den negativa hälso- och miljöeffekten är upphävd i och med lagstiftningens utformning. I miljöbalkens 18 andra kapitel finns de allmänna hänsynsreglerna och de försiktighetsmått som ska vidtas för att undvika skador på människors hälsa eller i miljön. Ett försiktighetsmått är att verksamhetsutövare ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön. Miljöbalken 19 slår fast att alla verksamhetsutövare ska vidta de försiktighetsmått som behövs för att hindra, förebygga eller undvika skada på människors hälsa eller i miljön. Försiktighetsprincipen är en sedan länge etablerad princip inom miljöpolitiken, inte bara i miljöbalken. I EU:s fördrag om Europeiska unionens funktionssätt 20 nämns försiktighetsprincipen i samband med unionens miljöpolitik. Principen tolkas lite olika i olika sammanhang men gemensamt är att en vetenskapligt grundad misstanke om risk för skada ska räcka för att det ska vara möjligt att vidta åtgärder för att undanröja risken. 18 Miljöbalken, SFS 1998:808, 2 kap kap 3 20 artikel

38 I miljöbalken 21 finns även substitutionsprincipen som slår fast att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter [.] som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter [.] som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt [ ]. 22 Substitution är en löpande process där viktiga förutsättningar är kunskap och informationsöverföring i leverantörskedjan. Det bör påpekas att den också påverkas av relativa priser. När ett farligt ämne ska ersättas är det i vissa fall möjligt att uppnå avsedd funktion med annan teknik eller metod, men det ryms inte i miljöbalkens substitutionsprincip. I vissa regelverk inom EU innebär substitution även utbyte mot annan teknik eller metod, till exempel i bekämpningsmedelslagstiftningen. 3.3 Grundläggande kemikalieregler inom EU Lagstiftning som rör kemiska ämnen, produkter och varor som sätts ut på marknaden är harmoniserad inom EU vilket i princip betyder att enskilda medlemsländer inte får tillämpa strängare eller lindrigare kemikaliekrav än de som följer av reglerna. Särskilda svenska regler är dock möjliga på områden där det inte finns harmoniserade EU-regler. EU-förordningar på kemikalieområdet gäller direkt i Sverige medan EU:s direktiv först måste införas i svensk lagstiftning. Svenska myndigheter administrerar och genomför de beslut som fattas i EU. Under de senaste tio åren har lagstiftningen inom EU som rör kemikalier utvecklats betydligt genom beslut om EU:s kemikalieförordning Reach 23, CLP-förordningen 24 och nya EUförordningar för växtskyddsmedel 25 och biocider 26. Dessutom har kemikaliekraven skärpts i EU-direktivet som gäller leksaker Reach och CLP - grundläggande kemikalielagstiftningar inom EU Inom ramen för EU:s kemikalielagstiftning Reach pågår ett fortlöpande arbete med att identifiera farliga ämnen och reglera deras användning. Det är kemiindustrin som har ansvar för att ta fram kunskap om sina kemikaliers hälso- och miljöegenskaper. En stor fördel med Reach är att den förväntas leda till en ökad kunskapsuppbyggnad om vilka farliga egenskaper olika kemikalier har och risker vid användning. Idag vet vi långt ifrån tillräckligt om vilka risker kemikalierna utgör. I CLP-förordningen finns kriterier för klassificering av kemiska ämnen och produkter samt regler för vilken risk- och skyddsinformation som ska finnas i produktmärkningen. Registrering Alla kemikalier som tillverkas eller importeras till EU i mer än ett ton per företag ska enligt Reach registreras och kemiindustrin är skyldig att ta fram grundläggande information om 21 2 kap 4 22 SFS 2006:1014 Lag om ändring i miljöbalken 23 Förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsnign av kemikalier. 24 Förordning (EG) nr 1272/2008 som gäller klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen och blandningar. 25 Växtskyddsmedel används i huvudsak för att skydda växter och växt-produkter inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk. 26 Biocider är avsedda att förebygga eller motverka att djur, växter eller mikroorganismer, däribland virus, orsakar skada eller olägenhet för människors hälsa eller skada på egendom. 36

39 ämnenas farlighet och risker vid användningen. Antalet ämnen som kan komma att registreras fram till 2018 uppskattas till ca och kravet på registrering väntas leda till mycket ny grundläggande kunskap om ämnens farliga egenskaper och hur ämnena används, även i varor. För kemikalier som hanteras i mer än 10 ton per år och företag ska kemiföretagen göra en kemikaliesäkerhetsrapport som ska omfatta bland annat bedömning av hälso- och miljöfarlighet samt fysikaliskt-kemiska egenskaper. Om slutsatsen är att ämnet uppfyller kriterierna för att klassificeras som PBT/vPvB 27 ska även exponeringsbedömning och riskkarakterisering ingå i kemikaliesäkerhetsbedömningen. Registreringskravet innebär dessutom att man måste ta hänsyn till användningen i den kemikaliesäkerhetsbedömning som tillverkare och importörer av ämnen måste göra för ämnen i volymer över tio ton. I den bedömningen måste tillverkare och importörer av ämnen tala om vad som krävs för en säker användning av ämnet och avråda från användningar som inte bedöms som säkra. Särskilt sådana varutillverkare som tillverkar varor utgående från kemikalier behöver informera ämnesleverantören om ämnets användning. Om varutillverkaren använder ämnet på ett sätt som inte finns med i kemikaliesäkerhetsbedömningens exponeringsscenario måste de anmäla detta till EU:s kemikaliemyndighet, ECHA. Om volymen överstiger ett ton, måste de dessutom göra en egen säkerhetsbedömning. För ett antal ämnen kommer uppgifter som lämnas av företagen vid registreringen av ämnena att utvärderas av ECHA i samverkan med medlemsstaternas kemikaliemyndigheter. Utvärderingarna kan till exempel resultera i att ytterligare information begärs in från företaget. Säkerhetsdatablad om ämnet, tillsammans med exponeringsscenarier, måste lämnas vidare till företag inom EU som använder ämnet, till exempel infogar det i en vara. Däremot finns inget krav på att denna information ska följa ämnet i leverantörskedjan när det ingår i komponenter och varor. Kandidatförteckningen Genom Reach har EU en gemensam grund för vilka ämnen som ska anses vara särskilt farliga, så kallade SVHC-ämnen 28. En kandidatförteckning uppdateras löpande med ämnen som uppfyller vissa kriterier och som därmed kan medföra allvarliga och bestående effekter på människors hälsa och på miljön, till exempel cancerframkallande, hormonstörande, svårnedbrytbara, skada fortplantningsförmågan eller påverka arvsmassan. Förslag på ämnen till kandidatförteckningen kommer i huvudsak från medlemsländerna, men kan också initieras från kommissionen 29. I december 2012 fanns 138 ämnen införda på kandidatförteckningen. EU-kommissionen har uttalat målsättningen att alla kända och relevanta ämnen som klassats som särskilt farliga (SVHC) ska finnas på listan senast Tillståndsprövning Från kandidatförteckningen prioriteras ämnen för tillståndsprövning. Sådana ämnen publiceras i bilaga XIV till Reach och får inte användas utan tillstånd. Vid tillståndspröv- 27 Långlivade, kan lagras i levande vävnad och giftiga och/eller mycket långlivat och mycket bioackumulerande. 28 SVHC betyder Substances of Very High Concern. 29 Reach art Reach art

40 ningen ska säkrare alternativ övervägas och om alternativen är ekonomiskt eller tekniskt rimliga ska de farliga ämnena bytas ut. För att få tillstånd att använda ett ämne ska den sökande kunna visa att de hälso- och miljörisker som användningen av ämnet orsakar kan kontrolleras tillräckligt. Om den som söker inte kan visa att hälso- och miljöriskerna kontrolleras på ett fullgott sätt eller, om ansökan avser PBT/vPvB-ämne eller CMR-ämne 30 för vilket det inte finns någon lägsta tröskel för negativa effekter, ges tillstånd bara om det saknas lämpliga alternativa ämnen eller tekniker och dessutom de socioekonomiska fördelarna uppväger hälso- och miljöriskerna i samband med ämnets användning. För tillståndet gäller en tidsbegränsad omprövningsperiod. Längden på omprövningsperioden avgörs från fall till fall. Ett tillstånd är också normalt förenat med vissa villkor. Många varor tillverkas utanför EU, och de påverkas inte av tillståndskravet. För ämnen där tillståndskrav finns men tillstånd inte beviljats måste därför Echa vid behov föreslå begränsningar för att förhindra att varor som importeras till EU innehåller sådana ämnen. Begränsning Ett annat sätt att minska kemiska risker är att förbjuda eller begränsa ämnens förekomst i vissa produkter. Medlemsländerna eller kommissionen kan föreslå och ta fram underlag för begränsningar, och reglerna kan omfatta även ämnen utanför kandidatförteckningen. Begränsning är enda möjliga Reach-åtgärd för att begränsa eller förbjuda användning av ämnen som inte uppfyller kriterierna för att listas i kandidatförteckningen. Eftersom kravet för tillstånd för användning av särskilt farliga ämnen på kandidatförteckningen gäller för användning inom EU kan tillståndsprövningen inte tillämpas på importvaror. Begränsning är därför en viktig möjlighet att begränsa eller förbjuda ämnen som finns på kandidatförteckningen när de ingår i importvaror. Av de begränsningar som hittills finns i Reach gäller ett trettiotal användningar i vissa varor, till exempel kvicksilver i mätinstrument och vissa mjukgörare (ftalater) i plastleksaker och barnavårdsartiklar. Krav på information om ämnen på kandidatförteckningen Alla leverantörer av varor måste informera sina kunder om något av ämnena på kandidatförteckningen finns i varan i en halt över 0,1 viktprocent. Konsumenter har rätt att få samma information inom 45 dagar om de frågar efter den. Tillverkare och importörer av varor måste dessutom för alla ämnen på kandidatförteckningen som ingår i deras varor göra en anmälan till ECHA om ämnena överstiger ett ton sammanlagt i varorna, men bara om ämnet inte redan är registrerat för den användningen eller om exponering av människor eller miljö inte kan uteslutas. De nämnda kraven i Reach som direkt eller indirekt gäller ämnen i varor bör stimulera samverkan mellan leverantörer och kunder i leverantörskedjorna. 30 Cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen. 38

41 3.4 Produktlagstiftning inom EU Eftersom kemikalielagstiftningen är harmoniserad inom EU är det ofta svårt för enskilda EUländer att införa egna regler på kemikalieområdet. Produktsäkerhetslagen 31 med tillhörande produktsäkerhetsförordning 32 syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på människors hälsa. Lagen med tillhörande förordning genomför det allmänna produktsäkerhetsdirektivet 33. Enligt produktsäkerhetslagen 34 får regeringen meddela föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla och att exportera en viss typ av vara, om varan medför allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Med stöd av bestämmelsen kan regeringen genomföra beslut från EUkommissionen som fattas med stöd av i produktsäkerhetsdirektivet 35, det vill säga kommissionen kan enligt direktivet fatta tidsbegränsade beslut om att en vara som kan innebära en allvarlig risk för konsumenters hälsa och säkerhet inte får sättas på marknaden. Ett sådant beslut från kommissionen kan innebära att en viss vara förbjuds inom hela EESområdet eftersom beslutet ska genomföras i de enskilda länderna. Under de senaste tio åren har ett antal EU-direktiv antagits som reglerar ämnen i varor till exempel för elektriska och elektroniska produkter och leksaker. Från och med 1 september 2013 träder nya biocidregler i kraft som omfattar biocider i varor.behov av styrmedel som kompletterar lagstiftning Regler om begränsning av risker med kemiska ämnen i produkter och varor är harmoniserad lagstiftning inom EU. Det krävs ett omfattande underlag som belyser risken inom hela EU och processen är tidskrävande. Det är svårt att få acceptans inom EU om särregler för Sverige. Det är däremot möjligt att införa en skatt eller annat ekonomiskt styrmedel riktad mot konsumtion i Sverige. Risker med kemiska ämnen i varor är betydligt sämre reglerade än ämnena i sig eller i kemiska produkter. I avvaktan på att tillräckliga regler utvecklas finns det därför skäl att pröva andra kompletterande styrmedel för riskbegränsning. 3.5 Kostnaderna för kemikaliereglering I flera fall har beräkningar gjorts som visar att kostnaderna för att rena i efterhand är oerhört höga. Ibland har det jämförts med kostnaden att i stället förebygga skador genom reglering. 36, 37 Redovisade ekonomiska skattningar visar att det är stora värden som påverkas och att det finns goda skäl att utveckla kemikaliekontrollen, inklusive med hjälp av ekonomiska styrmedel. De ekonomiska beräkningar som finns är dock endast i undantagsfall framtagna på ett sådant sätt att de kan användas för att i enskilda fall fastställa skattenivåer eller dylikt : : /95/EG PSL. 35 artikel Norden (2004). 37 Forslund m.fl. (2009). 39

42 Kemiföretagens betalning av avgifter till den svenska staten för sådant som är relaterat till kemikaliepolitik, det vill säga inte allmänna skatter som till exempel moms, uppgick till 68 miljoner kronor under Kostnaderna för administration av miljöpolitiska regler med mera för kemikalieindustrin utom läkemedel samt kemikalieimportörer har beräknats till 51 miljoner kronor (administrativa kostnader på miljöområdet minskade med 1,4 procent ) 39. Företagen har även kostnader för förändringar i produktionsledet som en följd av krav som ställs i lagstiftningen som inte ingår i denna beräkning. Den svenska kemiindustrins omsättning var under år miljarder kronor (utom läkemedel med mera) 40. Det innebär att de beräknade delarna av kemiindustrins kostnader för kemikaliepolitiken utgjorde mindre än två promille av dess omsättning (utom läkemedel men inklusive importörers kostnader). En del av ovanstående kostnader bygger på en bedömning snarare än en välgrundad kalkyl. De kostnader som inte ingår i angivna kostnader, för till exempel lagstadgad skyddsutrustning och andra tekniska insatser, kan vara högre men sannolikt av samma storleksordning. Trots dessa invändningar blir slutresultatet att kemikaliepolitikens kostnader ofta är små i relation till kemiindustrins omsättning. I den mån produktion läggs ned i Sverige och flyttar till andra länder, respektive svenska företag går i konkurs på grund av utländsk konkurrens, kan det endast till liten del förklaras av den mer omfattande kemikaliepolitik som gäller i Sverige 41. Sådana företag som har låg lönsamhet, och som dessutom har många produkter att betala avgifter för till produktregistret, kan få så höga kostnader för miljöpolitiska krav att det kan bidra till nedläggning. Det kan också undantagsvis gälla när kraven från samhället blir särskilt krävande och innebär särskilt höga kostnader för skydds- eller reningsutrustning. Inför beslutet om Reach redovisades att kostnaden för företagen, om Reach skulle införas, uppgick till några promille av omsättningen i EU:s kemikalieindustri. De möjliga hälsovinsterna bedömdes vara mycket högre. Slutsatsen var att Reach inte skulle få någon avgörande negativ inverkan på EU:s kemiindustri. Små företag med många olika kemiska ämnen påverkas mer än genomsnittet. 42, 43 En uppföljning av kostnaderna för Reach som presenterats 2012 visar att företagens administrativa kostnader för registrering översteg tidigare förväntade kostnader, men de ligger ändå under en procent av omsättningen och är mycket mindre än förväntad samhällsekonomisk hälsovinst Dagens styrning är otillräcklig Grundläggande i kemikaliekontrollen är kravet på att företag som tillverkar eller importerar kemiska ämnen ska ta fram kunskap om ämnenas hälso- och miljöfarliga egenskaper. Informationen om ämnens och produkters farlighet ska förmedlas till de som hanterar produkterna för att produkterna ska kunna hanteras säkert och för att ge underlag för krav på utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga. Det finns stora brister i skyddet för konsumenter vilket främst bottnar i att kunskapen om kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper är ofullständig samt att den befintliga kunskapen inte alltid förmedlas genom hanteringsleden till den användare som behöver informationen för produktval eller säker hantering. Den 38 Kemikalieinspektionens Produktregister. 39 NUTEK (2006). 40 SCB (2012). 41 Ramböll Management (2012) 42 Ackerman, F., Massey, R. (2004), 43 Ecorys (2004). 44 Centre for Strategy and Evaluation Services (2012). 40

43 kunskap om ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper som finns är främst kopplad till enskilda ämnen medan kunskapen om hur ämnena sprids och exponerar människor och miljö är betydligt mer begränsad. Dessutom exponeras människor för en komplex blandning av ämnen och när det gäller olika ämnens samverkande effekter, den så kallade cocktaileffekten, är kunskapen mycket bristfällig. Detta försvårar avsevärt bedömningen av de kemiska riskerna. Generella krav i miljöbalken 45 och produktsäkerhetslagen 46 lägger ett tydligt ansvar på företag att skaffa sig information och vidta den försiktighet som krävs för att skydda människors hälsa och miljön, och att endast sätta ut konsumentprodukter på marknaden som är säkra för människors hälsa. Generella regler som är opreciserade ger ett stort tolkningsutrymme, och myndigheter kan agera med stöd av dessa regler endast när risken är uppenbar. Behovet av mer preciserade regler för farliga ämnen i varor är därför stort. Generellt sett är hanteringen av kemiska produkter välreglerad inom EU och det finns ett väl etablerat system för produktmärkning. Det finns regler om att kemiska produkter som är bedömda som mycket hälsofarliga inte får säljas till konsumenter, och produktsäkerhetslagstiftningen ställer krav på att konsumentprodukter inte får medföra hälsorisker vid användning. För konsumentvaror som elektronik, kläder och möbler är lagstiftningen fragmentarisk vad gäller varornas innehåll av farliga ämnen. Det finns krav på begränsning av användningen av vissa farliga ämnen, dels i kemikalielagstiftningen Reach och dels i regler för särskilda produktgrupper, bland annat för leksaker och elektronik. Lagstiftning som gäller kemiska ämnen, produkter och ämnen i varor berör handel och är därför harmoniserad inom EU, vilket betyder att samma regler gäller i alla EU:s medlemsländer. Det innebär att Sverige inte, utan särskilda skäl, kan införa nationella särregler för begränsning av kemiska ämnen i produkter eller varor, men det förekommer i enstaka fall. Exempel på det är det svenska generella förbudet för kvicksilver, och Danmarks förbud för bly och bisfenol A i vissa användningar. Ett sådant förbud måste också anmälas 47 på samma sätt som ett nationellt förbud enligt miljöbalken. EU-förordningar på kemikalieområdet gäller direkt i Sverige medan EU:s direktiv först måste införas i svensk lagstiftning. Svenska myndigheter administrerar och implementerar de beslut som fattas i EU. Under de senaste tio åren har ett flertal lagstiftningar vuxit fram som reglerar ämnen i varor. Det är dels EU:s kemikalieförordningar Reach och CLP, dels olika EU-direktiv som gäller vissa varugrupper, till exempel elektriska och elektroniska produkter och leksaker. Från och med 1 september 2013 träder nya biocidregler ikraft som omfattar biocider i varor. Framväxten av preciserade regler för kemikalier i varor har skett gradvis vart efter problem för antingen hälsa eller miljön har uppmärksammats. Det har gjort att lagstiftningen inom EU är spretig och svåröverskådlig. 45 Miljöbalken SFS 1998:808, kap 2 om allmänna hänsynsregler. 46 Produktsäkerhetslagen SFS 2004: Enligt direktiv 98/34/EG. 41

44 Trots att mycket har hänt de senaste tio åren finns det bara ett fåtal regleringar av farliga ämnen i varor i förhållande till det mycket stora antalet ämnen 48 och varor som finns på marknaden. Många ämnen som är farliga och innebär risker för människor eller miljön är inte förbjudna. Det gäller även ämnen som anses vara särskilt farliga, till exempel cancerframkallande ämnen, ämnen som kan skada arvsmassan eller störa fortplantningen, hormonstörande ämnen och kraftigt allergiframkallande ämnen. Konsumenten kan alltså inte vara säker på att en vara inte innehåller ett farligt ämne. Ingen aktör har full kontroll över att de varor som säljs ute i butikerna är säkra. Företagen har dock ett ansvar för att deras produkter är säkra för människors hälsa. Regler om begränsning av risker med kemiska produkter är harmoniserad lagstiftning inom EU. Det krävs ett omfattande underlag som belyser risken inom hela EU och processen är tidskrävande. Kemiska ämnen i varor är betydligt sämre reglerade än kemiska produkter. Det finns därför skäl att pröva andra kompletterande styrmedel för riskminskning, särskilt riktade mot farliga ämnen i varor. 3.7 Några områden där det finns behov av ytterligare åtgärder inom kemikaliepolitiken Kemikalieinspektionen bedömer att det kan finnas behov av ytterligare styrning inom kemikaliepolitiken och där det eventuellt skulle kunna vara aktuellt att införa ekonomiska styrmedel. Rapporten Bättre kemikalie för en giftfri miljö 49 beskriver flera förslag på hur EU:s kemikalieregler kan utvecklas Ämnen som pekas ut i Handlingsplan för en giftfri vardag I regeringens uppdrag till Kemikalieinspektionen 50 om en handlingsplan för giftfri vardag pekas ett antal problematiska ämnen och ämnesgrupper ut. Dessa är kvicksilver och kvicksilverföreningar, kadmium och kadmiumföreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel och perfluorerade ämnen. Dessutom nämns ämnen med andra hälsofarliga effekter som allergi- och cancerframkallande. Ämnen med hormonstörande egenskaper ska särskilt uppmärksammas. Ämnen som lagras i levande organismer och som bryts ner mycket långsamt kan innebära hälsorisker när de förekommer i mat eller varor Varugrupper med bred användning i vardagen I regeringsuppdraget om en giftfri vardag hävdar regeringen att kraftfulla åtgärder behövs för att minska den direkta exponeringen och den diffusa spridningen av hälsofarliga ämnen från varor. De varugrupper som nämns är kläder, möbler, leksaker och elektronik, samt den kemiska produktgruppen kosmetika. Varugrupperna sammanfaller i stort sett med de som pekas ut av Miljömålsberedningen 51 : Dessa grupper är extra viktiga eftersom de används i stora volymer och har en spridd konsumentanvändning: elektriska och elektroniska produkter, 48 Det används uppskattningsvis mellan till ämnen i volymer över 1 ton per år inom EU. Det angivna spannet speglar olika uppskattningar och beror bland annat på att ett ämne som i ett sammanhang räknas som ett enskilt ämne i ett annat sammanhang kan ingå i en grupp som betraktas som ett ämne. Det saknas underlag för att uppskatta hur många av dessa ämnen som ingår i varor. 49 Kemikalieinspektionen (2012c) Rapport 1/12 Bättre kemikalieregler för en Giftfri miljö - rapport från ett regeringsuppdrag. 50 Regeringen ( ). 51 SOU 2012:38. 42

45 byggprodukter och inredningar, kläder och skor samt leksaker och andra varor/produkter för barn Kemiska produkter Generellt sett är hanteringen av kemiska produkter väl reglerad inom EU, bland annat får inte kemiska produkter som är bedömda som mycket hälsofarliga inte säljas till konsumenter. Motsvarande begränsning finns däremot inte när det gäller miljörisker och här skulle ekonomiska styrmedel kunna komplettera reglerna för kemiska produkter. Det säljs ett stort antal kemiska produkter med olika negativa effekter och det kan i några fall finnas skäl att styra över användningen till mindre miljöbelastande alternativ. 43

46 4 Tillåter EU att Sverige inför ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet? När det gäller möjligheter att införa nationella miljöskatter i förhållande till EU:s regler konstaterar Kemikalieinspektionens följande: Ekonomiska styrmedel kan införas av medlemsstater i EU om de inte är utformade som tullar, inte är diskriminerande, inte är utformade som statsstöd, är proportionerliga och ändamålsenliga. - Miljöskatter står inte i motsatsställning till EU:s regleringar på kemikalieområdet. Miljöskatter bör kunna utgöra lämpliga komplement till regleringar i specifika fall. 4.1 Kemikaliereglering i Sverige eller i EU? Om samhället ska införa ekonomiska styrmedel som har en tvingande verkan, till exempel miljöskatter, måste detta ske genom lagstiftning. Sådan kan införas på nationell nivå i Sverige. Man kan också tänka sig att införa regler på EU-nivå, så att de ekonomiska incitamenten blir desamma inom hela EU. Dessa två alternativ har olika för- och nackdelar. Att införa ekonomiska styrmedel som drabbar svenska producenter mer än producenter i andra länder i EU kan upplevas som orättvist. Detta kan lösas antingen genom ekonomisk kompensation i form av exempelvis att andra skatter sänks eller genom att miljöskatter tas ut i konsumentledet samtidigt som importerade varor beskattas på samma sätt som inhemsk produktion. Styrningen riktas då mot inhemsk konsumtion och blir neutral i förhållande till produktionsort. Den inre marknadens funktion gynnas om styrningen genomförs på EU-nivå i och med att företag i hela EU möter samma villkor och den eventuella upplevelsen av bristande rättvisa minskar också. Nackdelen är att det är svårare att få gehör för nya krav om fler länder måste ta ställning för en viss politik. Det innebär att det tar längre tid att införa en viss styrning eller att den inte införs alls. Den politiska och psykologiska betydelsen för miljöarbetet av viljan att gå före i att minska hälso- och miljöpåverkan kan också ha en viss betydelse. Annorlunda uttryckt kan ett införande i Sverige bli ett argument för införande i EU. Inom EU har införande av gemensamma ekonomiska styrmedel diskuterats sedan början av 90-talet, främst på klimatområdet. Detta förutsätter dock beslut om gemensamma skatteregler, vilka är mycket svåra att åstadkomma. Skatteområdet är ett område där EU inte har en egen kompetens, vilket innebär att gemensamma regler bara kan införas om det finns fullständig enhällighet 52. EU har infört regler om miniminivåer för energiskatter (skatter på bränslen och el) och har vissa harmoniserade regler om avgifter för tunga vägtransporter och om 53 KOM (2007). 44

47 ekonomiska stöd för bilar som uppfyller högre miljökrav än de obligatoriska. I övrigt har utvecklingen inom EU av alternativa marknadsinriktade styrmedel fortsatt på klimatområdet men inriktats på andra typer av åtgärder än skatter, till exempel krav på offentlig upphandling eller regler om utsläppshandel. I sin grönbok från år 2007 om marknadsbaserade styrmedel 53 talar EU-kommissionen om behovet av en grön skatteväxling genom att ekonomiska incitament införs genom åtgärder på medlemsstatsnivå, inte på EU-nivå. Grönboken ställer sig positiv till att utveckla de ekonomiska styrmedel som redan finns på EU-nivå, främst energiskatterna. 4.2 Svenska ekonomiska styrmedel och EU-rätt Vid utformningen av nationella ekonomiska styrmedel måste hänsyn tas till EU-rätten. Detta gäller särskilt på områden där det finns detaljerade EU-regleringar, det vill säga för energiskatter och på transportområdet. Det finns även några grundläggande principer i EUrätten som följer av EU-fördraget och som gäller vid utformningen av nationella regler. I fråga om miljöskatter och -avgifter gäller att de inte får utformas som tullar och tas ut vid gränspassage de inte får vara diskriminerande och direkt eller indirekt missgynna aktörer i andra EU-länder de inte får innehålla element av statsstöd, till exempel innehålla undantag för vissa industrisektorer. Även andra varianter av nationella ekonomiska styrmedel som snedvrider konkurrensen kan i någon mån ifrågasättas EU-rättsligt. Vi har strävat efter att utforma våra förslag så att de inte ska leda till några EU-rättsliga problem. Utgångspunkten är dock att de enskilda staterna har rätt att utforma sin egen politik på detta område med de begränsningar som nu nämnts. Denna slutsats synes vara helt okontroversiell och uppfattningen delas alltså av EU-kommissionen. När något medlemsland överväger att införa nationella ekonomiska styrmedel ska dessa anmälas (notifieras) inom EU och till Världshandelsorganisationen WTO innan de införs. Andra länder och EU-kommissionen får en viss tid för att lämna eventuella synpunkter. Man får därmed en kontroll av att EU-rätten följs. I följande avsnitt beskrivs vilka begränsningar som EU-rätten ställer upp för möjligheten att införa svenska ekonomiska styrmedel på miljöområdet särskilt kemikalieområdet. Framställningen är i huvudsak begränsad till miljöskatter och miljöavgifter, det vill säga pålagor som tas ut i miljöstyrande syfte utan en direkt motprestation från staten till den som betalar avgiften (någon form av generell återföring av medel till skatte/avgifts-kollektivet kan dock förekomma). Offentligrättsliga avgifter som tas ut till exempel för en myndighets tillståndsprövning och som motsvarar de faktiska kostnaderna för myndighetens arbete brukar inte kallas miljöskatter eller miljöavgifter, även om de givetvis kan ha en miljöstyrande 53 KOM (2007). 45

48 effekt. 54 De regler i fördraget som diskuteras i det följande är tillämpliga på alla dessa typer av skatter/avgifter. Frågan om miljöskatter har behandlats av EU-kommissionen i ett meddelande från år 1997 om miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden. 55 Slutsatserna i detta meddelande om möjligheterna att ta ut nationella miljöskatter är fortfarande relevanta och sammanfattas nedan Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker Det finns inga regler i Lissabonfördraget 57 som ger EU en egen beskattningsrätt. Länderna beslutar i princip själva hur de vill utforma sitt skattesystem, på vilka grunder skatter ska tas ut och nivån på skattesatserna. Intäkterna av skatterna är nationella 58. Skatter brukar delas in i direkta skatter (till exempel inkomstskatt) och indirekta skatter (till exempel moms och andra varuskatter). På varuområdet kan enligt fördraget införas gemensamma skatteregler, som harmoniserar skattesystemen. 59 Harmoniseringen ska avse omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter. Syftet med harmoniseringen ska vara att säkerställa en fungerande inre marknad och att undvika konkurrenssnedvridning. Detaljreglerna finns i sekundärrätt, det vill säga direktiv eller EUförordningar. Sådana regler finns främst i fråga om moms, skatter på alkohol/tobak samt energiskatter (punktskatter på bränslen). Reglerna har formen av minimiskattesatser som inte får underskridas (eller bara får underskridas efter särskild prövning på EU-nivå). Reglerna om energiskatter är en mycket viktig del av EU:s klimatpolitik. Det finns också regler på transportområdet som avser vägavgifter för tung trafik samt skatteförmåner för fordon som uppfyller högre ställda miljökrav än de obligatoriska minimikraven 60. Om det finns gemensamma harmoniserande regler i sekundärrätt begränsas givetvis friheten att utforma nationella ekonomiska styrmedel på det område som regleras. I den mån reglerna avser minimiskattesatser har dock medlemsstaterna kvar möjligheten att bestämma om skattenivån utöver miniminivån. Några sådana regler finns inte om kemikalieavgifter. Det finns också några särskilda bestämmelser i fördraget som innebär utryckliga förbud mot vissa typer av skatter/avgifter. Tullar och avgifter med motsvarande verkan är förbjudna inom EU. 61 Detta är inte tillämpligt för något av de förslag som diskuteras i denna rapport. Skatter som direkt eller indirekt träffar varor får inte utformas så att inhemska varor får en lindrigare beskattning än importerade. 62 Indirekt kan avse varor som i och för sig är olika men som 54 Sådana avgifter är ett sätt att implementera principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle, PPP) som är en del av EU:s miljöpolitik enligt artikel 191 i fördraget. Begreppet miljöskatter avser här även miljöavgifter av olika slag. 55 KOM(97) 9 slutlig. 56 I övrigt har som underlag använts Terra/Wattel, European Tax Law, 6:e upplagan 2012 (ETL) med där kommenterade rättsfall. 57 Hänvisningar i det följande är till Fördraget om EU:s funktionssätt, som är en del av Lissabonfördraget. 58 EU-myndigheter kan enligt sekundärrätt bemyndigas att ta ut avgifter för sina myndighetsuppgifter, till exempel tillståndsprövning av kemikalier. Sådana avgifter kan ha en miljöstyrande verkan. Det finns också en koppling mellan en del inkomster som staterna får från tullar och moms å ena sidan och de bidrag som ska betalas till EU:s budget å andra sidan - EU:s s.k. "egna resurser", se beslut 2007/436/EG. 59 Artikel 113 i fördraget. 60 En sammanställning av EU-reglerna finns på 61 Artikel Artikel

49 tillfredsställer samma behov. Vidare innebär bestämmelserna om förbud mot statsstöd 63 viktiga begränsningar som gäller både direkta och indirekta skatter och som hindrar att medlemsstater till exempel utformar skattesystemen så att vissa inhemska industrisektorer får en särskilt förmånlig behandling. Vad dessa begränsningar i fördraget innebär behandlas något mer utförligt i nästa avsnitt. På några av EU:s politikområden kan man tänka sig att nationella skatter utformas så att de kommer i konflikt med målsättningarna för politikområdena. Detta gäller särskilt reglerna om den fria rörligheten för varor på den inre marknaden 64. Dessa regler innebär att importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som avser varor är förbjudna mellan medlemsstater, om de inte kan motiveras 65 eller som utbildats i domstolens praxis, exempelvis skyddet för hälsa och miljö. Åtgärderna måste också vara icke diskriminerande (i allmänhet), proportionella och ändamålsenliga för att uppnå sitt syfte. Det finns en mängd rättsfall där domstolen har prövat om nationella miljöåtgärder kan godtas 66, men det finns inget känt fall då en miljöskatt prövats enligt dessa bestämmelser. Domstolen har i ett fall uttalat att en dansk skatt på nya importerade bilar skulle kunna prövas 67 (en sådan prövning kom dock inte till stånd i målet av processuella skäl). I ett tidigare mål som gällde en avgift vid parallellimport av läkemedel fann dock domstolen att en avgift som ingår i ett kontrollsystem vid parallellimport inte kan ses som en sådan importrestriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som alls kan prövas enligt dessa artiklar i fördraget. 68 Kommissionen har i sitt meddelande om miljöskatter på den inre marknaden 69 uttalat sig försiktigt i denna fråga 70, men konstaterar att någon miljöskatt aldrig har ifrågasatts 71. I meddelandet understryker kommissionen att det inte är den nationella miljömålsättningen i sig som skulle kunna ifrågasättas 72, utan bara medlet för att nå detta mål. I övrigt är kommissionen mycket positiv till införandet av nationella skatter som styrmedel på miljöområdet. Artikel 34 i fördraget bör inte utgöra ett hinder mot rimligt utformade miljöskatter, om dessa har klarat en bedömning vad gäller ickediskriminering och så vidare enligt de andra fördragsbestämmelser som nämnts ovan. Skatteregler antas genom enhälliga beslut i Ministerrådet. Europaparlamentet konsulteras men har inget direkt inflytande 73. Principen om majoritetsbeslut som normalt tillämpas i EU gäller alltså inte för skatter. Enhällighet krävs även om vissa skatteregler tas in rättsakter som avser den inre marknaden eller miljöområdet 74. Kravet på enhällighet gör det mycket svårt att införa miljöskatter som styrmedel på EU-nivå. Huvudregeln är alltså att medlemsstaterna får införa nationella miljöskatter, om kraven i fördraget är uppfyllda och om den nationella skatten inte strider mot harmoniserade regler i 63 Artikel Artikel Av skäl som anges i artikel Artikel 34 och Artikel 34/ Se mål 47/88, Kommissionen mot Danmark resp. mål 32/80 Kortmann. 69 KOM (97) 9 slutlig. 70 Punkt Med åberopande av artkel Artikel Artikel Artikel och artikel 115, artikel

50 sekundärrätt. I det följande avsnittet beskrivs något mer i detalj de begränsningar som gäller i EU-rätten vid införandet av nationella miljöskatter. 4.4 Regler i fördraget Tullar och avgifter med motsvarande verkan Enligt artikel 30 i fördraget är tullar och avgifter med motsvarande verkan som en tull förbjudna mellan medlemsstaterna. Praxis på området innebär att alla typer av skatter (eller avgifter) som tas ut på grund av att en vara passerar en nationsgräns är förbjudna. Förbudet gäller för importerade varor även om skatten eller avgiften tas ut i ett senare hanteringsled än vid gränspassagen. Förbudet gäller inte om inhemska varor också beskattas och skatten på den importerade varan alltså ingår i ett system för varubeskattning där inhemska varor ingår. En medlemsstat kan inte kringgå förbudet genom att i efterhand kompensera de nationella företag som betalar skatten. Om en medlemsstat som kompensation fullständigt restituerar inbetald skatt till inhemska skattskyldiga blir förbudet i artikel 30 också tillämpligt, däremot inte om kompensationen bara avser en del av skatten. Förbudet i artikel 30 är absolut och ovillkorligt. Om artikeln är tillämplig är den nationella skatten förbjuden, utan möjlighet till undantag. Om skatten inte kan ses som en tull eller avgift med motsvarande verkan måste man gå vidare och bedöma skatten i förhållande till övriga bestämmelser i fördraget. Inget av förslagen i denna rapport är utformat så att det skulle kunna klassas som en tull eller avgift med motsvarande verkan. Indirekta skatter på varor Medlemsstaterna har som nämnts rätt att införa nationella varuskatter. Sådana måste dock uppfylla vissa krav på att vara icke diskriminerande, det vill säga inhemska och importerade varor måste beskattas lika 75. Om importerade varor beskattas, måste liknande inhemska varor också beskattas. Det finns en omfattande praxis om vad ordet "liknande" betyder i sammanhanget. Som redan nämnts kan det avse varor som tillfredsställer samma behov utan att i sig behöva likna varan som skattebeläggs. Reglerna hindrar inte staterna från att differentiera skatter utifrån objektiva, ickediskriminerande kriterier, till exempel avseende miljöegenskaper. Reglerna innebär inte någon prövning av nivån på beskattningen i förhållande till de mål som ska uppnås, det vill säga proportionalitetsprincipen tillämpas inte. Om en importerad vara har beskattats i ursprungslandet prövas inte heller, det vill säga. dubbelbeskattning är möjlig trots att en sådan försämrar konkurrensvillkoren för den som måste betala skatt flera gånger. Den snedvridande effekten har dock redan uppstått i och med beskattningen i ursprungslandet och föreslagna skatter bidrar inte till någon ytterligare snedvridning av konkurrensförhållandena. Vid den praktiska utformningen av ett skattesystem kan det av tekniska skäl vara nödvändigt att utforma systemet på olika sätt för varor som omsätts inom landet och varor som importeras, till exempel av kontrollskäl. Detta godtas, men skillnader i skattebelastningen mellan inhemska och importerade varor måste vara objektivt motiverade på grunder som är godtagbara enligt fördraget, till exempel miljöskäl. Rättsfallet OutoKompu 76 gällde en finsk skatt på el, där skatten differentierades beroende på om elen producerades med vattenkraft 75 Artikel Mål C-213/96. 48

51 eller kärnkraft. I fråga om importerad el ansågs det dock inte praktiskt möjligt att tillämpa en differentiering, och skatt togs ut enligt en genomsnittlig skattesats. En sådan skatt stred mot artikel 110. Kontrollproblem och andra praktiska svårigheter kan inte åberopas som skäl för att tillämpa en diskriminerande beskattning. Statsstöd Statliga stöd till inhemsk industri är förbjudna i fördraget 77, om stödet kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag. Statsstöd kan dock tillåtas efter en prövning av kommissionen, där man väger inverkan på den fria konkurrensen mot ändamålet med stödet. Kommissionen har publicerat riktlinjer för hur statsstöd för miljöskyddsändamål ska bedömas 78. Reglerna blir tillämpliga inte bara på direkta ekonomiska stöd utan även på andra typer av förmånlig behandling. Att undanta en viss nationell industrisektor från en miljöskatt betraktas till exempel som statsstöd, även om undantaget kan motiveras med sektorn träffas orimligt hårt jämfört med motsvarande sektorer i andra länder där ingen skatt tas ut. På varuområdet kan reglerna bli aktuella till exempel i samband med miljöskatter där medel återbetalas för avfallshanteringen, det vill säga någon form av pantsystem. Om medel från miljöskatter går direkt in i statsbudgeten blir statsstödsreglerna inte tillämpliga. Däremot måste givetvis kraven på icke diskriminering vara uppfyllda (se ovan). Inget av förslagen i denna rapport är utformat så att det skulle kunna klassas som statsstöd. 4.5 Särskilda skatteregler i sekundärrätt Om det finns särskilda skatteregler i sekundärrätt i form av direktiv eller förordningar måste dessa regler givetvis följas, som nämnts ovan. Detta begränsar ländernas handlingsfrihet när det gäller nationella skatter. Särskilda skatteregler finns för energiprodukter, alkohol och tobak. Reglerna om energiskatter avser skatter på bränslen och el. Det aktuella direktivet 2003/96/EG gäller användning av bränslen både för motorfordon och för uppvärmning. Medlemsstaterna ska beskatta dessa energiprodukter och ska tillämpa minimiskattesatser, som dock får underskridas bland annat av miljöskäl (vindkraftsel). Det finns också mycket utförliga regler om harmoniserade förfaranden vid uppbörd och så vidare av punktskatter ("excises") i direktiv 2008/118/EG. Direktivet gäller bara punktskatter på energi, alkohol och tobak, men kan ändå vara betydelsefullt som förebild när det gäller den praktiska utformningen av nationella, icke-harmoniserade punktskatter på till exempel kemikalier. Reglerna om mervärdeskatt (moms) är också mycket utförliga. 79 Skatt ska tas ut på varor med en skattesats på minst 15 procent av värdet. Det finns vissa möjligheter att ta en lägre skatt för vissa kategorier (minst 5 procent). En differentiering av moms-skattesatser av miljöskäl har diskuterats på energiområdet men har inte genomförts på EU-nivå. Moms tas ut på alla varor, men nationella punktskatter på enskilda varor betraktas inte som moms. Möjligheten att ta ut sådana skatter begränsas således inte av moms-direktivet (Se ang. 77 Artikel EGT 2008 nr C 82, s Främst i direktiv 2006/112/EG. 49

52 praxis om detta ETL avsnitt ). Detta framgår numera tydligt av artikel 401 i momsdirektivet: "Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser får detta direktiv inte hindra en medlemsstat från att behålla eller införa skatter på försäkringsavtal, skatter på vadslagning och spel, punktskatter, stämpelskatter och, mer generellt, alla skatter eller avgifter som inte kan karakteriseras som omsättningsskatter, under förutsättning att uttaget av dessa skatter eller avgifter inte leder till gränsformaliteter i handeln medlemsstater emellan.". Punktskatter eller avgifter på kemikalier varor med kemikalier som grundas på målsättningar i kemikaliepolitiken påverkas normalt inte av dessa regler i EU:s sekundärrätt. 4.6 Ekonomiska styrmedel och WTO De principer som gäller för den globala handeln uttrycks genom regler i Världshandelsorganisationen WTO:s TBT-avtal 80. Huvudprincipen är att en protektionistisk och diskriminerande utformning av nationella regler som snedvrider konkurrensen inte är tillåten. 80 WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT), från Tokyorundan, reglerar tillkomst och tillämpning av tekniska regler. 50

53 5 Är ekonomiska styrmedel effektiva? Hur effektiva bedöms ekonomiska styrmedel kunna vara inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionen konstaterar: - Att ekonomiska styrmedel generellt kan vara effektiva för att nå miljömål. De förbättrar prissignalerna på marknaden, gör det möjligt att uppnå miljömål på ett flexibelt sätt samt stimulerar till substitution och innovation. - Att det finns flera exempel på miljöskatter i Sverige, även exempel från kemikalieområdet, som har varit framgångsrika. Till exempel bidrog skatten på bly i bensin till att blyad bensin fasades ut från marknaden. Skatten på kadmium i mineralgödsel bidrog till att få ner kadmiumhalten i mineralgödsel. I Norge har skatter med framgång använts för att fasa ut Trikloreten (TRI) och Tetrakloretylen (PER). Figur 1. Illustration av en miljöskatt. En miljö- och hälsobelastande vara som innehåller ftalater kan med ekonomiska styrmedel bli jämförelsevis dyrare än en vara med mindre miljö- och hälsobelastning. 5.1 Ekonomiska styrmedel - allmänt Fördelarna med ekonomiska styrmedel har beskrivits i en rad olika skrifter. EUkommissionens grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden 81 listar följande fördelar med ekonomiska styrmedel: De förbättrar prissignalerna genom att ett värde sätts på externa kostnader så att de ekonomiska aktörerna tar hänsyn till dessa och ändrar sitt beteende för att reducera de negativa, och öka de positiva, effekterna på miljö och annat. De gör det möjligt för industrin att uppnå mål på ett mer flexibelt sätt, vilket sänker de totala samhällsekonomiskakostnaderna för att uppfylla de krav samhället ställer. 81 KOM (2007). 51

54 De ger företagen stimulans till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare minska de negativa miljöeffekterna. De bidrar till sysselsättningen när de används i samband med skatteväxling. Naturvårdsverket gjorde redan 2004 bedömningen att det vore intressant att undersöka möjligheten att kombinera ekonomiska styrmedel me de existerande lagmässiga för att uppnå delmålet utfasning av särskilt farliga ämnen. (Naturvårdsverket 2004: Förslag till grön skatteväxling förslag till utformning. Rapport 5390) Olika sorters ekonomiska styrmedel Det finns flera olika sorters miljöekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter, handelssystem (till exempel utsläppsrätter), subventioner, pantsystem med mera. I detta avsnitt diskuteras i första hand hur en miljöskatt fungerar. Skatter kan ses som grundkonstruktionen för ekonomiska styrmedel. Mycket av det som gäller för skatter, till exempel förändrade incitament och kostnadseffektivitet, gäller också för övriga typer av ekonomiska styrmedel, det vill säga sådana som påverkar marknadens aktörer genom förändringar i priser. Miljöskatter är skatter avsedda att påverka bland annat industrier och konsumenter att begränsa produktion och konsumtion av miljöpåverkande produkter genom att göra produkterna dyrare. En skatt är en allmän inkomst till statskassan. Miljöavgifter liknar miljöskatter. Skillnaden är att de intäkter som kommer in från miljöavgifter är öronmärkta för att finansiera en viss utgift, exempelvis avfallshantering, eller för att återföras till den grupp som betalat in avgiften. Utsläppsrätter kan delas ut, eller säljas/auktioneras ut i ett visst antal och kan sedan säljas till andra aktörer om företaget inte behöver använda utsläppsrätten. Det uppstår då en marknad med ett marknadspris som motsvarar den skattenivå som skulle behövas för att uppnå samma resultat, det vill säga en viss utsläppsreduktion. Motsvarande gäller för säljbara rätter att köpa insatser eller att sälja en vara som innehåller något kemiskt ämne. Utsläppsrätter kräver mer administration än skatter eftersom det måste finnas ett system för primär fördelning av rätterna och det krävs en del resurser för att etablera och driva en marknad. Företagens kostnader för att betala skatten bortfaller i stället och statens intäkter uteblir. Det är dock inte en samhällsekonomisk nettokostnad utan en fråga om fördelning. Pantsystem innebär att den som köper en kemisk produkt eller vara betalar en avgift. Den avgiften återbetalas när varan eller dess förpackning återlämnas efter konsumtion. Pantsystem är inte aktuella för kemikalier i allmänhet, men kan vara lämpliga för behållare som används för farliga kemikalier eller vissa varor som innehåller farliga kemiska ämnen, till exempel batterier som innehåller kadmium. Pantsystem och andra möjliga styrmedel inom avfallsområdet, ett område som har kopplingar till kemikalieområdet, har analyserats inom forskningsprogrammet Hållbar avfallshantering. 82 Vi har valt att i första hand diskutera skatter, som för övrigt är utformade på ett sådant sätt att de kan klassas som punktskatter. Det innebär att moms kommer att läggas på dessa skatter. 82 Forskningsprogrammet Hållbar avfallshantering. och Bisaillon m.fl. (2009). 52

55 Om de möjliga skatter som diskuteras i denna rapport skulle utredas vidare bör även alternativa ekonomiska styrmedlen övervägas Marknadsmisslyckanden och prissignaler På en fri marknad uppstår marknadsmisslyckanden, det vill säga att en marknad inte fungerar samhällsekonomiskt effektivt. Det finns två centrala marknadsmisslyckanden för kemiska produkter och varor som innehåller kemikalier: Kemikalier orsakar hälso- och miljöproblem som drabbar tredje part, så kallade externa effekter. Det betyder att det pris som den som köper en vara innehållande farliga kemikalier betalar är för lågt eftersom det inte inkluderar skador eller kostnader som drabbar andra än de som säljer och köper varan. Det låga priset leder till att konsumtionen av varan blir högre än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Konsumenten saknar i regel fullständig information om varans kemikalieinnehåll. Även i de fall konsumenten har tillgång till fullständig information saknar denne i regel kunskap för att kunna värdera informationen. 5.2 Miljöskatter Tanken med en miljöskatt är att den ska göra den vara som ett innehåller ett skadligt ämne något dyrare så att priset på varan bättre återspeglar de verkliga kostnaderna för samhället som helhet, det vill säga både kostnaden för varan och de negativa externa effekterna. Se figur 2. Den ekonomiska signalen uppfattas av konsumenterna oavsett deras kunskaper om kemikalierisker. Miljöskatten innebär med andra ord att den externa kostnaden internaliseras, det vill säga synliggörs i företagens och hushållens beslutsfattande. Samhällsinformation om olika kemikalierisker behövs dock som ett komplement till miljöskatter för att ytterligare effektivisera beslutsfattandet. 14 kr 12 kr 10 kr 8 kr 6 kr Extern effekt Varans pris 4 kr 2 kr 0 kr Vara A Vara B Figur 2. Två varor A och B, där den ena, vara B, orsakar en extern hälsoeffekt. Figuren visar att utan skatt har båda varorna samma pris. Med en miljöskatt, på vara B, som motsvarar den externa effekten för vara B, kommer fler konsumenter att välja vara A. Styrning via priser är i överensstämmelse med principen om att förorenaren ska betala (PPP). 53

56 5.2.1 Miljöskatter är kostnadseffektiva De varor som konsumenter köper är tillverkade inom industrin. Miljöskatter gör det möjligt för industrin att uppnå miljömål på ett mer flexibelt sätt än regleringar, vilket sänker de totala samhällsekonomiska kostnaderna för uppfyllandet av krav samhället ställer. Exempelvis kan en företag besluta att sluta använda en kemikalie i en vara där mervärdet av kemikalien är litet och därmed slippa betala skatten, men besluta att fortsätta i sådana fall där mervärdet av kemikalien är högt och betala skatten. De företag som har höga kostnader för att minska ett utsläpp kan välja att betala skatten och de som har låga kostnader kan rena och behöver då inte betala skatten Miljöskatter ger stimulans till innovation Miljöskatter är innovationsdrivande. De ändrar prisrelationerna mellan miljöskadliga och mindre miljöskadliga kemiska produkter eller varor så att det skapas incitament för innovatörer att utveckla miljöanpassad teknik. Det förhöjda innovationstrycket ser lite olika ut i olika faser av en miljöskadlig kemisk produkts eller varans utfasning (se figur 3): I Fas 1 har en miljöskatt införts, men det finns fortfarande inga realistiska alternativ till de beskattade varorna ute på marknaden. Dock får miljöinnovatörer och produktutvecklare en signal om att nya miljötekniker kommer att ha en konkurrensfördel. Produktutveckling påbörjas. I denna fas kan det vara meningsfullt att prissignaler kompletteras med stöd till forskning och utveckling. I Fas 2 har alternativ till de miljöfarliga varorna kommit fram. I denna fas påskyndar miljöskatten utfasningen. 1 Fas 3 finns den miljöfarliga kemiska varan endast kvar i några få speciella användningar. Dessa användningar kommer att belastas av miljöskatten vilket ger ett långsiktigt incitament till fortsatt teknikutveckling. 54

57 Figur 3. Olika faser vid utfasning av en miljöskadlig vara. Figuren visar försäljningen av en miljöskadlig vara i tre olika faser. I fas 1 bidrar en miljöskatt till att nya alternativ utvecklas. I fas 2 bidrar en miljöskatt till att utfasningen går fortare. 1 Fas 3 bidrar en miljöskatt till att fasa ut den skadliga varan helt från marknaden. Ny, miljöanpassad teknik har ofta svårt att nå marknaden eftersom produktionen inledningsvis inte kan dra nytta av stordriftsfördelar samtidigt som marknadsföringskostnaderna är höga. En skattemässig fördel kan då underlätta för nya miljöinnovationer att etablera sig på marknaden Finansierande och styrande miljöskatter har olika syften Det finns två olika huvudtyper av miljöskatter, finansierande och styrande. Indelningen görs efter deras huvudsakliga effekt. Det är inte möjligt att dra en skarp gräns mellan dessa två huvudtyper av miljöskatter eftersom alla miljöskatter i någon utsträckning ger båda effekterna. Det finns fördelar med både finansierande och styrande miljöskatter. Dock är det viktigt att ange om en skatt i huvudsak avses vara styrande eller finansierande så att förväntningarna på utfallet blir rimliga. Finansierande miljöskatter Bland de finansierande miljöskatterna finns exempelvis skatterna på elenergi. Den skatten ger ett stabilt bidrag till statskassan eftersom elkonsumtionen i Sverige inte förväntas minska under de kommande åren. Fördelen med finansierande miljöskatter är att de ger höga skatteintäkter för varje krona de kostar i form av administrativ börda för samhälle och företag. Denna typ av skatter innebär även goda möjligheter till skatteväxling eller finansiering av statlig verksamhet. I den mån en miljöskatt ger ett positivt netto till statskassan kan andra skatter sänkas som en del av en skatteväxling. Att skatteväxla är något som rekommenderas allmänt i EU-kommissionens Grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken 55

58 och näraliggande politikområden 83. Nackdelen med en finansierande miljöskatt är att den inte kan förväntas leda till så stora miljöeffekter på kort sikt, eftersom försäljningen av de beskattade varorna inte förväntas sjunka så fort. I någon mån underlättar den dock mer miljöanpassade alternativ att komma in på marknaden. Miljöstyrande miljöskatter Miljöstyrande skatter på kemikalieområdet syftar till att påskynda utfasningen av exempelvis ett kemiskt ämne eller en vara som innehåller ett oönskat ämne. I dessa fall är syftet att skatten ska fasa ut eller väsentligt minska den oönskade kemiska produkten eller varan inom en relativt kort tidsrymd. Detta leder naturligtvis till att skattebasen minskar ganska fort och att den på sikt kan försvinna. Förbättrad miljö eller hälsa är i detta fall det överordnade syftet medan de ökade skatteintäkterna bara är en, delvis övergående, positiv bieffekt En miljöskatt kan riktas mot olika led i kedjan En miljöskatt kan riktas mot, utvinning av kemiskt ämne eller aktuell råvara en viss produktion av varor som inkluderar ämnet insatsvaror i produktion som innehåller ämnet försäljning och därmed konsumtion av ämnet eller kemiska produkter eller varor som innehåller ämnet eller utsläpp av ämnet. Valet av mål för styrningen bör avgöras av praktiska faktorer. Principen bör vara att styra så nära problemet som möjligt utan att skapa onödigt stora administrativa kostnader. Det finns ett generellt problem med avvägningen mellan precision i styrningen och kostnad för styrningen. Om styrningen läggs långt från det som ska uppnås finns det en risk att företagen anpassar sig till styrningen på ett sätt som inte i någon avgörande utsträckning medverkar till 84, 85, 86, 87 att målet nås på ett kostnadseffektivt sätt. Exempelvis kan en beskattning av bilar med hög bränsleförbrukning leda till att fler köper bilar med låg bränsleförbrukning. Det leder till att kostnaderna för att köra bil minskar vilket gör att bilägarna börjar köra längre sträckor med bil. Den tänkta miljövinsten äts upp av ökad körning. I detta fall hade en ökad skatt på bensin som är starkt kopplad till koldioxidutsläpp varit effektivare. 88 Det bör observeras att en motsvarande avvägning görs i samband med regler för kemikaliekontroll i och med att krav ställs när en kemisk produkt sätts på marknaden inte när den ger upphov till en skadlig exponering. Styrning som riktar sig mot en vara som innehåller ett farligt ämne kan vara att föredra framför en styrning som riktar sig mot själva ämnet. I många fall är det ur ett hälsoperspektiv 83 KOM (2007). 84 Vatn, A. (2000). 85 Kemikalieinspektionen (2007). 86 KOM (2007). 87 Söderholm (2009). 88 von Bahr (2009). 56

59 viktigare i vilka varor ett farligt används, exempelvis i kläder, än hur stor mängd av ämnet som används eftersom det påverkar exponeringen En optimal skatt vore internationell Det skulle ge större genomslag om ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet kunde införas på internationell eller EU-nivå eftersom de då skulle omfatta fler aktörer. De skulle dessutom bli mer rättvisa i och med att de ger likartade villkor för företag i olika länder. Svårigheter att inom överskådlig tid nå politisk enighet gör det svårt att införa miljöskatter på dessa nivåer Differentierade miljöskatter En miljöskatt kan med fördel differentieras. Det innebär att olika varor belastas med olika hög skatt utifrån halt av ämne, riskklass eller annat kriterium. Differentiering förstärker den miljöstyrande effekten genom att substitution uppmuntras inom den grupp av kemiska ämnen eller varor som belastas av en skatt. Ett exempel på en differentierad skatt är den norska växtskyddsmedelsskatten. I Norge infördes år 1999 ett differentierat skattesystem som utgick från en riskklassning av olika växtskyddsmedel. Detta system har lett till att försäljningen av växtskyddsmedel med den lägsta riskklassningen har ökat medan försäljningen av medel i riskklasserna 2-5 sammantaget har minskat. Även fördelningen mellan riskklasserna 2-5 har förändrats till följd av hur den differentierade skatten påverkat relativpriserna på växtskyddsmedel mellan dessa klasser. Exempelvis verkar det som om den differentierade skatten lett till att växtskyddsmedel i riskklass 4 inte längre framstår som ekonomiskt intressanta medan medel i riskklass 5 köps in i ungefär samma mängd som tidigare trots högsta skattenivå. Den totala mängden aktiv substans ligger på ungefär samma nivå som då skattesystemet infördes. 57

60 250 Riskklass 1 Riskklass 2 Försåld kvantitet (Index 1997=100) Riskklass 3 Riskklass 4 Riskklass 5 (e) (5) (2) (1) (3) (4) 0 Figur 4. Försålda kvantiteter av växtskyddsmedel i Norge efter riskgrupp (index 1994=100). Diagramet visar en kraftig ökning av försäljningen av växtskyddsmedel i riskklass 1 efter införandet av skatten (e) Hur stor effekt ger miljöskatter? Det går inte att generellt säga hur effektiva miljöskatter är. Det beror på hur de utformas, hur höga de är och konsumtionsbeteendet för berörda kemiska produkter eller varor. För att exemplifiera hur en miljöskatt fungerar beskriver vi här erfarenheter av utfasningen av Trikloreten (TRI) och Tetrakloretylen (PER) i Sverige, Norge och Danmark under 90-talet. Skillnaderna i val av styrmedel i de tre länderna ger förutsättningar för intressanta jämförelser. I Danmark infördes i mitten av 90-talet en låg skatt på dessa kemikalier, i Norge infördes i slutet av 90-talet en hög skatt och i Sverige infördes ett förbud, med möjlighet till dispens, för användande av TRI. Användningen av PER reglerades 1993 för konsumenter men tilläts även fortsättningsvis för professionellt bruk. Exempelvis används PER i kemtvättar. Användningen av ämnena minskade kraftigt under 90-talet i samtliga tre länder. En tydlig effekt kan urskiljas i samband med förbudet av TRI i Sverige och införandet av den höga skatten i Norge. I Sverige minskade förbrukningen med 92 procent och i Norge med 86 procent. Detta tyder på att en hög skatt kan vara jämförbar med ett förbud med dispenser avseende effektivitet att reducera användningen av ett kemiskt ämne eller produkt. Dessutom visar undersökningen att skattens storlek är viktig. I Danmark, som införde låga skatter, minskade visserligen TRI-användningen, men inte alls lika mycket som i Norge som införde höga skatter. 89 Ramböll Management (2012). 58