De nationella miljökvalitetsmålen - Trafikverkets roll

Transkript

1 Examensarbete i Miljövetenskap 15 hp Vårterminen De nationella miljökvalitetsmålen - Trafikverkets roll Av: Anna Tärnroth Handledare: Tina Törnquist Trafikverket Samhälle, Miljö och hälsa

2 Sammanfattning Trafikverket har i egenskap av nationell myndighet ett ansvar inom det svenska miljömålssystemet. Tillsammans med Transportstyrelsen är Trafikverket skyldigt att verka för att miljökvalitetsmålen uppnås inom transportsektorn. Transportsektorns verksamhet har en betydande miljöpåverkan, inte minst ur ett klimatperspektiv. De transportpolitiska målen som regeringen presenterar i propositionen Mål för framtidens resor och transporter ska vara vägledande för Trafikverkets verksamhet, och de transportpolitiska hänsynsmålen hänvisar till de svenska miljökvalitetsmålen samt generationsmålet. Därför finns ett behov av att kartlägga och analysera vilka av de sexton miljökvalitetsmålen som, utifrån regeringens styrning i form av propositioner samt mål och indikatorer är starkast kopplade till transportsektorn, och därmed borde vara de mest betydande för Trafikverket. Tanken är att miljökvalitetsmålen ska beskriva det tillstånd i de svenska miljön som det samlade miljöarbetet ska leda till, för att uppnå detta finns etappmålen som steg på vägen mot att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De syftar till att identifiera en önskad samhällsomställning och att tydliggöra var insatser behöver sättas in. För att bedöma hur miljömålsarbetet fortskrider finns ett antal indikatorer som används för ett eller flera miljökvalitetsmål. Dessa är framtagna av de målansvariga myndigheterna för att mäta måluppfyllelse, spegla förändringar av en insats samt för att kunna bedöma prestationer hos aktörer inom miljömålsystemet. Indikatorerna syftar vidare till att visa om miljöarbetet går i rätt riktning och i önskad takt samt att ligga till grund för åtgärder och beslut Frågeställningen i denna uppsats är vilka miljökvalitetsmål Trafikverket bör prioritera om man utgår från tolkningar av den politiska viljan som uttrycks i transportpropositioner och genom miljökvalitetsmålen. Slutsatsen gällande detta är att om man ska tolka de politiska dokumenten så som transportpropositioner, transportpolitiska mål och miljökvalitetsmålen så anger dessa att transportsektorn och därmed Trafikverket bör prioritera Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning samt God bebyggd miljö. Dock blir resultatet annorlunda om man avgränsar tolkningen till enbart Trafikverkets verksamhet, istället för transportsektorn i stort. Då Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv och God bebyggd miljö blir mest relevanta och därmed de miljökvalitetsmål som är viktigast för Trafikverket att prioritera.

3 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Innehåll 1. Bakgrund Problemformulering Syfte och frågeställning Avgränsningar Metod Val av empiri Empiriinsamling och tolkning Graderingsprocessen Miljömålssystemet Ansvarsfördelning Implementeringsproblematik Målkonflikter och synergier Den fördjupade utvärderingen Sammanfattning miljömålsystemet Transportpolitik De transportpolitiska målen Framtidens resor och transporter: Infrastruktur för hållbar tillväxt Luftburna föroreningar Personer utsatta för trafikbuller Landskapshänsyn Målstyrning inom transportpolitiken Målkonflikter Miljöpolitiska styrmedel inom transportsektorn Sammanfattning transportpolitik Resultat Vilka miljökvalitetsmål bör Trafikverket prioritera och varför? Diskussion Slutsats Litteraturförteckning Bilaga 1: Gradering av miljökvalitetsmålen utifrån dess indikatorer Bilaga 2: Gradering av miljökvalitetsmålen utifrån dess preciseringar Bilaga 3: Trafikverkets betydande miljöaspekter...

4 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll 1. Bakgrund Trafikverket har i egenskap av nationell myndighet ett ansvar inom det svenska miljömålssystemet. Tillsammans med Transportstyrelsen är Trafikverket skyldigt att verka för att miljökvalitetsmålen inom verksamhetsområdet transport och infrastruktur uppnås 1. Den 28 april 1999 beslutades det i den svenska riksdagen att man skulle införa femton nationella miljökvalitetsmål som en del i ett större miljömålsystem tillkom det sextonde miljökvalitetsmålet och man tog då bort vissa av de 71 delmål som kommit till sedan Elva år senare, i juni 2010 togs ett riksdagsbeslut att ändra målstrukturen för miljömålsarbetet, vilket innebar både en ny organisation och en ny bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet som varit ansvariga för uppföljningen av arbetet togs bort och ersattes av en parlamentariskt tillsatt miljömålsberedning vars uppgift är att utarbeta strategier för arbetet. Strukturen på miljömålsystemet gjordes om och delades in i ett övergripande generationsmål, de sexton miljökvalitetsmålen med preciseringar samt tretton etappmål som ersätter delmålen. Generationsmålet är övergripande och ska visa inriktningen för svensk miljöpolitik på alla nivåer i samhället. Regeringens definition av generationsmålet lyder; Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser Generationsmålet förtydligas genom sju strecksatser som syftar till att visa på den samhällsomställning som behöver ske för att målet ska nås inom en generation, år Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen En god hushållning sker med naturresurserna Andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt 2 Tanken är att miljökvalitetsmålen ska beskriva det tillstånd i de svenska miljön som det samlade miljöarbetet ska leda till, för att uppnå detta finns etappmålen som steg på vägen mot att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De syftar till att identifiera en önskad 1 Miljömålsportalen.se 2 Miljömålsportalen.se 1

5 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll samhällsomställning och att tydliggöra var insatser behöver sättas in. Etappmålen täcker in områdena biologisk mångfald, farliga ämnen, avfall, begränsad klimatpåverkan och luftföroreningar. Etappmålen anger inte det önskade tillståndet i miljön, utan det önskade tillståndet som miljömålssystemet syftar till att uppnå anges i de sexton miljökvalitetsmålen (Naturvårdsverket, 2013). För att bedöma hur miljömålsarbetet fortskrider finns ett antal indikatorer som används för ett eller flera miljökvalitetsmål. Dessa är framtagna av de målansvariga myndigheterna för att mäta måluppfyllelse, spegla förändringar av en insats samt för att kunna bedöma prestationer hos aktörer inom miljömålsystemet (Trafikverket, 2011). Indikatorerna syftar vidare till att visa om miljöarbetet går i rätt riktning och i önskad takt samt att ligga till grund för åtgärder och beslut 3. Miljökvalitetsmålen ska implementeras på samhällets alla nivåer, såväl inom den offentliga förvaltningen (kommun, länsstyrelse, statliga myndigheter) som genom företag, intresseorganisationer och enskilda individer. Miljömålssystemet är en del i den förändring som den svenska offentliga förvaltningen har genomgått sedan och 80-talet. Utvecklingen har sedan dess inneburit att styrsystemen har övergett den tidigare dominerande detaljstyrningen från central nivå (riksdag och regering), till en decentraliserad modell som innebär mål- och resultatstyrning. Genom mål- och resultatstyrning har ansvaret för implementeringen av centralt satta mål flyttas nedåt i hierarkin. Trafikverket tillhör inte de åtta myndigheter som är tilldelade huvudansvar (myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering) för något eller några av miljökvalitetsmålen, men ingår bland de sjutton myndigheter som ansvarar för att miljömålsarbetet går framåt inom sina respektive verksamhetsområden. Trafikverket har cirka 6500 anställda och ansvarar för planering, byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ansvarar även för den långsiktiga planeringen av sjöfart och luftfart. Viktiga delar i arbetet är att skapa förutsättningar för ett robust och effektivt transportsystem som är energieffektivt och säkert. Transportsektorns verksamhet har en betydande miljöpåverkan, inte minst ur ett klimatperspektiv. De transportpolitiska målen som regeringen presenterar i propositionen Mål för framtidens resor och transporter ska vara vägledande för Trafikverkets verksamhet och de relaterar till många av miljökvalitetsmålen. Regeringen presenterar i samma proposition en vision om Sverige som världsledande inom förnybara biodrivmedel, hybridfordon och elbilar. De transportpolitiska målen visar även på ett antal olika möjligheter till positiv utveckling av transportsektorn innebär för det nationella miljöarbetet. 1.1 Problemformulering Trafikverket ska bedriva sin verksamhet utifrån de transportpolitiska målen, som för miljöområdet hänvisar till de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Därför finns ett behov av att kartlägga och analysera vilka av de sexton miljökvalitetsmålen som, utifrån 3 Miljömålsportalen.se 2

6 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll regeringens styrning i form av propositioner samt mål och indikatorer är starkast kopplade till transportsektorn, och därmed borde vara de mest betydande för Trafikverket. 1.2 Syfte och frågeställning Genom miljömålsystemets mål- och resultatstyrda karaktär har myndigheterna kommit att få en viktig roll och ett större ansvar för resultatet av svenskt nationellt miljöarbete. Syftet med denna uppsats är att undersöka vilka miljökvalitetsmål Trafikverket bör prioritera för att bidra så mycket som möjligt till dessa. Syftet uppfylls i analysen där följande frågeställning är utgångspunkt: Vilka miljökvalitetsmål bör Trafikverket prioritera och varför? 1.3 Avgränsningar Uppsatsen behandlar främst väg- och järnvägstrafik framför sjö- och lufttransporter, eftersom Trafikverkets ansvar för luft och sjöfart endast gäller långsiktig planering medan väg- och järnväg utgör en betydligt större del av Trafikverkets verksamhet. Uppsatsen är även avgränsad till att främst behandla miljökvalitetsmålen med dess preciseringar och indikatorer framför etappmålen. Främst av utrymmesskäl, men också eftersom att etappmålen är relativt nyinförda i miljömålssystemet och troligtvis inte är etablerade än. 2 Metod 2.1 Val av empiri Litteraturstudien syftar dels till att ge insyn och bakgrund till miljömålssystemet respektive den nationella trasportpolitiken, dels till att ta del av de utredningar som gjorts gällande problem som uppkommer i samband med implementering av miljökvalitetsmålen. Genom att läsa de två transportpolitiska propositionerna Framtidens resor och transporter Infrastruktur för hållbar tillväxt 4 och Mål för framtidens resor och transporter 5 gavs en bakgrund till vad de transportpolitiska målen innebär samt insyn i vad regeringen anser att transportsektorn kan/bör bidra med till det nationella miljöarbetet. Denna bakgrund var nödvändig för att kunna besvara frågeställningen gällande varför Trafikverket bör prioritera vissa miljökvalitetsmål. För att på ett liknande sätt få förståelse för hur miljömålsystemet är uppbyggt och vad det innefattar lästes även Miljödepartementets skrivelse om miljökvalitetsmålens preciseringar och etappmålen, Svenska miljömål preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första /09: /09:93 3

7 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll uppsättning etappmål 6 (2012). Under 2012 utkom även den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen, Steg på vägen: Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, där ges en bild av hur miljömålsarbetet fortskrider samt vilka hinder Naturvårdsverket anser står i vägen för måluppfyllelsen. Genom detta urval av empiriskt material möjliggjordes en bättre förståelse för detta komplexa system och vilka medel som finns för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Materialet gav också en bättre bild av rollfördelningen inom systemet samt hur aktörerna upplever sina roller. 2.2 Empiriinsamling och tolkning Den transportpolitiska delen (kapitel 4) av denna uppsats bygger på de två tidigare nämnda propositionerna som är styrande på området. Information från dessa utgör var sin variabel i sammanvägningen med de miljöpolitiska variablerna i kapitel 6. Denna görs för att avgöra vilka miljökvalitetsmål som Trafikverket bör prioritera enligt den nationella transportpolitiken. För den miljöpolitiska delen av undersökningen valdes de indikatorer som används för att göra miljömålsarbetet mätbart som en första variabel. Indikatorerna beskriver hur miljön mår och i vilken riktning miljöarbetet går, därför är det intressant att använda dessa i graderingen av miljökvalitetsmålens relevans för Trafikverket för att få en uppfattning om i vilken grad de relateras till transportsektorns miljöpåverkan. De preciseringar som ska vara vägledande för aktörer inom miljömålsystemet representerade den andra variabeln för den miljöpolitiska delen. Valet att låta preciseringarna utgöra en variabel i sammanvägningen baseras på att dessa ska fungera vägledande för myndigheters miljömålsarbete genom att förtydliga vad målen innebär samt underlätta uppföljning (Regeringskansliet, 2013 b). Då det finns ett behov för Trafikverket att förstå hur målen relaterar till verksamheten är det därför naturligt att utgå ifrån preciseringarna och hur dessa är formulerade. Slutligen gjordes en sammanställning av de olika delarna där de två propositionerna och två delarna av graderade miljökvalitetsmål fick representera fyra variabler som i sammanvägningen vägde lika tungt. Vid sammanställningen skapades utifrån de fyra faktorerna tre olika prioriteringsgrupper där prioriteringsgrupp 1 har högst prioritet. Utanför prioriteringsgrupperna finns de miljökvalitetsmål som i undersökningen fick lägst graderingstal och därmed lägst relevans för transportsektorn. Genom denna process kopplas de två områdena transportpolitik och miljöpolitik samman och man kan genom att tolka dessa två områden få en uppfattning om miljökvalitetsmålens olika relevans för Trafikverket. Slutligen systematiserades informationen i tabeller för att ge en överblick av resultatet. 6 Ds 2012: 23 4

8 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Graderingsprocessen En del i processen att få fram prioriteringsgrupperna var att utarbeta ett graderingssystem för miljökvalitetsmålens preciseringar och indikatorer. Genom att läsa formuleringarna av preciseringarna och indikatorerna 7 graderades dessa utifrån följande villkor: I vilken grad berör indikatorn transportsektorns verksamhet? 0=ingen inverkan, 1=svag inverkan, 2=viss inverkan 3=betydande inverkan. De indikatorer och preciseringar som blev graderade med en etta bedöms ha en svag inverkan på transportsektorn, det kan bland annat handla om kväve i havet där majoriteten av kvävet kommer från jordbruk, industrier och reningsverk men där trafiken också bidrar genom utsläpp av kväveoxider. En tvåa i gradering innebär att indikatorn/preciseringen relaterar starkare till transportsektorn, exempelvis indikatorn kväveoxidutsläpp där vägtrafiken står för hälften av alla utsläpp. En trea i graderingen innebär en betydande inverkan från transportersektorn, det kan exempelvis handla om mängden vägsalt som sprids ut vintertid för att följa upp miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Denna indikator har en betydande inverkan på transportsektorn i allmänhet och Trafikverket i synnerhet, eftersom Trafikverket bistår med statistiskt underlag för indikatorn Vägsaltanvändning. Sista steget i graderingsprocessen var att räkna ut ett medeltal för varje miljökvalitetsmål, för att på så vis kunna dra en slutsats om vilka mål som utifrån variablerna indikatorer och preciseringar tycks vara viktigast för Trafikverket. Detta skedde genom att graderingssiffrorna för varje indikator respektive precisering adderades och sedan dividerades med antalet preciseringar/indikatorer för det aktuella miljökvalitetsmålet. De miljökvalitetsmål som fick högst medeltal sammanställdes slutligen i en tabell med de miljökvalitetsmål som transportpropositionerna pekar ut som viktigast att prioritera. Detta graderingssystem är till en viss del präglat av subjektiva tolkningar och bedömningar, och det har ibland varit problematiskt att göra gränsdragningar och hålla en konsekvent linje. Det var även en utmaning att försöka avgränsa analys och tolkning av preciseringarna och indikatorernas relevans för transportsektorn eftersom det ofta går att finna en koppling mellan transporter och miljömålen, även om denna koppling varierar i styrka. I det fallet har det varit användbart att tänka på indikatorns/preciseringens påverkan i förhållande övriga indikatorer/preciseringar. Trots denna problematik är graderingsmetoden intressant att använda för att undersöka om det är möjligt att utläsa något mönster, detta möjliggör också att göra resultatet till något mer kvantitativt användbart. 7 Miljömålsportalen.se 5

9 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll 3 Miljömålssystemet Denna första del empiriska avsnittet av studien beskriver det svenska miljömålssystemet lite närmare, där miljökvalitetsmålen ingår tillsammans med generationsmålet och etappmålen. Avsnittet redogör för kort för ansvarsfördelningen inom systemet, implementeringsproblematik, prognoserna för måluppfyllelse från den fördjupade utvärderingen 2012, samt målkonflikter och synergieffekter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål. 3.1 Ansvarsfördelning I miljömålsystemet är det regeringen som har det övergripande ansvaret och ansvarigt stadsråd är miljöministern. Regeringen är skyldig att rapportera till riksdagen hur miljömålsarbetet fortskrider och detta ska ske en gång per år. Den parlamentariskt tillsatta Miljömålsberedningen ersatte år 2010 det tidigare Miljömålsrådet. Gruppen utgörs dels av riksdagsledamöter från såväl regerings- som oppositionspartier, och dels även antal tjänstemän, sakkunniga och experter från miljödepartementet, länsstyrelse, kommun, näringsliv och intresseorganisationer. Miljömålsberedningens uppdrag är att presentera förslag gällande miljöstrategier, etappmål, styrmedel och åtgärder. Detta material presenteras i delbetänkanden, så kallade SOU. Regeringen delegerar ansvaret för miljökvalitetsmålen till olika statliga myndigheter, varav den mest centrala i arbetet är Naturvårdsverket. Som en del i den nya offentliga förvaltningen innefattas miljökvalitetsmålen i den mål- och resultatstyrningsmodell som kommit att prägla styrning av statliga myndigheter. Regeringens kontroll av utvecklingen mot måluppfyllande består i integration och sektorsansvar. Integrationen innebär att hänsyn till miljön alltid ska vägas in i verksamheter som har miljöpåverkan. Sektorsansvaret innebär att ansvar för att miljöfrågor finns inom alla sektorer i samhället och att statliga myndigheter ska integrera miljöhänsyn och arbeta för ekologisk hållbarhet inom sin sektor. Vidare är de ansvariga för att följa upp miljöarbetet, göra utvärderingar och informera om läget inom sektorn. Som en del i detta arbete ingår att identifiera och definiera sin egen roll för att avgöra hur sektorns arbete påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet (Wandén & Johnsson, 2000). Naturvårdsverket följer upp och utvärderar regeringens beslut i miljömålssystemet samt är ansvarsmyndighet för ett antal mål. Andra målansvariga myndigheter är Kemikalieinspektionen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Havsoch vattenmyndigheten och Boverket. 6

10 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Tabell 1: Översikt målansvariga myndigheter och de miljökvalitetsmål de ansvarar för. Källa: miljömålsportalen.se Målansvarig myndighet Naturvårdsverket Boverket Kemikalieinspektionen Havs- och vattenmyndigheten Jordbruksverket Skogsstyrelsen Strålsäkerhetsmyndigheten Sveriges geologiska undersökning Miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och djurliv God bebyggd miljö Giftfri miljö Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt odlingslandskap Levande skogar Säker strålmiljö Grundvatten av god kvalitet Utöver dessa finns ytterligare sjutton myndigheter som ska verka för att miljökvalitetsmålen uppnås inom sina respektive verksamhetsområden. Trafikverket och Transportstyrelsen är sådana myndigheter inom transportsektorn. Detta innebär bland annat en skyldighet att lämna underlag till Naturvårdsverket för att underlätta utvärdering och uppföljning. På den regionala nivån har länsstyrelser det övergripande samordnande ansvaret att implementera miljökvalitetsmålen i samarbete med kommun, näringsliv och ideella organisationer. Kommunerna har i uppgift att sätta upp lokalt anpassade miljömål och integrera miljömålsarbetet i praktiska redskap som miljöledningssystem, gröna nyckeltal och miljöbokslut samt inom verksamhetens infrastrukturplanering, fastighets- och bostadsutveckling, energi och vattenförsörjning, för att nämna några exempel (Naturvårdsverket, 2012 b). 3.2 Implementeringsproblematik För att politiska mål via åtgärder ska kunna leda till att de uppsatta förväntningarna infrias krävs det att flera olika förutsättningar för implementeringen. Att de ansvariga parterna förstår, vill och kan genomföra åtgärderna (Vedung, 1998). Allt som oftast är det svårt att få alla tre förutsättningar att sammanfalla, även om viljan att genomdriva en åtgärd finns på exempelvis en myndighet, kan ekonomiska eller administrativa faktorer förhindra att detta sker. Till följd av detta är det viktigt att aktörer på olika nivåer i implementeringshierarkin; myndigheter, mellanhänder/ interorganisatoriska nätverk, gräsrotsbyråkrater och brukarmedverkande, har förståelse för varandras problembilder. Apelstrand (2007) konstaterar att vanliga problem som kan uppstå i denna process är förseningar, fördyringar och att aktivitet förlängs längre än beräknat. Problemen uppstår oftast till följd av antingen valet av styrmedel eller aktörernas egna inneboende problem med organisation, resurser och värderingar. Värderingar och organisationsbrister kan leda till konflikter mellan olika kompetenser och revirstrider, till följd av otydlig ansvarsfördelning. Bristande resurser kan 7

11 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll innebära att personalen inte hinner eller får tillgång till rätt utrustning för att kunna genomföra beslut, för gräsrotsbyråkraten är det brist på resurser som försvårar deras möjlighet att föra ut eller genomföra politik. Alltså är det viktigt att få till stånd en bra kombination av instrument samt rätt urval av aktörer för att dessa ska förstärka varandra istället för att motverka varandra i implementeringsprocessen (Appelstrand, 2007). I en utredning av Naturvårdsverket (2011 a), som baseras på intervjuer och enkätundersökningar med nyckelpersoner inom miljömålsystemet framkom att dessa tjänstemän upplever några områden som särskilt försvårande för miljömålsarbetet. Det handlar problem som kan samlas under rubrikerna politiska förutsättningar, förutsättningar i samhället, näringslivet och miljöarbetet samt resurser (Naturvårdsverket, 2011 a). De politiska förutsättningarna som tjänstemännen uppger vara försvårande är att de upplever att de befinner sig i passivt läge i avvaktan på politiska signaler. De ansåg även att den politiska kortsiktigheten har en negativ inverkan på miljömålsarbetet. Det framkom att respondenterna upplevde rollerna inom systemet som otydliga, att innebörden av sektorsansvaret upplevs som oklart samt att de upplever sin rådighet inom miljömålsarbetet som bristande. Man efterfrågade även en bättre helhetssyn och ökad samverkan mellan myndigheter när det kommer till tolkningar av regelverk, detta för att undvika att frågor hamnar mellan stolarna. Eftersom myndigheterna inom miljömålsystemet jobbar för olika departement innebär det också att de oundvikligen får olika fokus och prioriteringar, detta är också en aspekt som försvårar myndighetssamverkan (Naturvårdsverket, 2011 a). Resursbristen som tjänstemännen lyfter fram som försvårande består både av brist på tid och pengar. Det finns en generell tidsbrist och hög arbetsbelastning för handläggare och det ökade ansvaret som miljömålsarbetet innebär motsvarar inte alltid motsvarande summa pengar. Därför efterfrågas av respondenterna öronmärkta pengar för ändamålet. Utöver extra anslag till miljömålsarbete på myndigheter efterfrågades även mer pengar till tvärvetenskaplig forskning, med anledning av den ökade komplexiteten i miljömålsarbetet där man menar att de enklare åtgärderna redan är avklarade medan de mer komplexa återstår (Naturvårdsverket, 2011 a). Näringslivet och miljöarbetet är ett område där respondenterna i undersökningen framhåller att det finns ett glapp mellan de två politikområdena näringspolitik och miljöpolitik. De anser att näringslivet ofta har ett kortsiktigt perspektiv, som följd av att dessa verksamheter är vinstdrivande till sin natur. De ökande mängderna sålda varor ger upphov till ett antal problem kopplade till resursutnyttjande; att man inte tar betalt för den miljöpåverkan som produktion och distribution av varor innebär (externa effekter), att naturresurser överutnyttjas, samt ökande mängd avfall (Naturvårdsverket, 2011 a). Förutsättningarna i samhället där respondenterna upplever problem är bland annat att det satsas mer på lagsystem än på mjuka system (exempelvis miljömålen), samt sådana åtgärder som kräver ändringar i beteende och konsumtionsmönster (Naturvårdsverket, 2011 a). 8

12 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Framgångsfaktorer i miljömålsarbetet; Kontaktpersonerna på myndigheterna angav i Naturvårdsverkets undersökning (2011 a) följande tio punkter som mest positivt bidragande till miljöarbetet: Goda politiska beslut utgör förebild Hitta bra kombination av olika styrmedel Politiska signaler Aktörerna som ska göra något är med från början för en samlad syn på vad som ska åstadkommas Överenskommelse om att ekosystemets begränsningar kommer först Ekonomiska drivkrafter Bra konsekvensanalyser Konstruktiva dialoger och att berörda involveras i ett så tidigt skede som möjligt Informativa åtgärder i form av dialog och att verka för samsyn Positivt att miljöarbetet är strukturerat med målstyrning eftersom det är bra att ha en gemensam vision 3.3 Målkonflikter och synergier I en kartläggning av synergimöjligheter och målkonflikter inom miljömålsystemet konstaterar Naturvårdverket att de största konflikterna finns mellan miljömålen och mål inom andra politikområden, dvs. externa målkonflikter (Naturvårdsverket, 2011 a). Konflikterna Transportområdet tillhör enligt rapporten en de fyra allvarligaste externa målkonflikterna. Problemet ligger i att transporterna blir allt fler som en följd av ökad efterfrågan på varor och produkter samt människors ökade resande. Denna samhällstrend innebär konflikter mellan den ekonomiska tillväxten och miljö/hälsa samt hållbar resursanvändning och förnybar energi. Även markanvändning tillhör de fyra stora målkonflikterna, vilket också kan kopplas till transportsektorn genom transportsystemets ianspråktagande av mark. Enligt den enkätundersökning som redovisas i Naturvårdsverkets rapport så upplever de tillfrågade (kontaktpersoner inom myndigheter och länsstyrelse) att antalet externa målkonflikter är betydligt fler än de interna. De områden som flest kontaktpersoner anser stå i konflikt med miljökvalitetsmål är konsumentpolitik, livsmedelspolitik, energipolitik, näringspolitik, regional utvecklingspolitik och skogspolitik. De problem som näringspolitiken för med sig och som ses som mest försvårande för miljömålsarbetet var kortsiktighet till följd av avkastningskrav, transportberoendet till följd av internationell marknad, miljön utnyttjas mer än vad som är hållbart, prissättning tar inte hänsyn till negativ miljöpåverka som varan/tjänsten ger upphov till samt näringslivets vilja att maximera försäljning som leder till ökat avfall (Naturvårdsverket, 2011 a). 9

13 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Det förekommer även positiva synergieffekter inom transportsystemet, det transportpolitiska hänsynsmålet om nollvision 8 för exempelvis med sig positiva effekter på utsläppen från transporter, exempelvis genom reducerad hastighet för vägtrafiken. Detta leder både till minskade utsläpp av växthusgaser och minskade störningar från trafikbuller. Energieffektiviseringen som också ingår i preciseringarna av det transportpolitiska hänsynsmålet, innebär ett flertal synergieffekter i form av minskade utsläpp av växthusgaser och minskad användning av fossila bränslen. Konsekvenserna blir ökade chanser till måluppfyllelse för Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft (Naturvårdsverket, 2011 a). Det finns även synergier mellan transportsystemet och den biologiska mångfalden, genom att vägrenar och banvallar utgör livsmiljöer för växt- och djurarter från gamla tiders ängs- och hagmarker (Naturvårdsverket, 2011 a). 3.4 Den fördjupade utvärderingen 2012 Var fjärde år utkommer den fördjupade utvärderingen av miljömålsystemet. I juni 2012 kom den senaste, då för första gången i Naturvårdsverket regi (tidigare var dåvarande Miljömålsrådet ansvariga för utvärdering och uppföljning). Utvärderingen görs i samarbete med länsstyrelser, ett trettiotal myndigheter samt intresseorganisationer. Denna utvärdering presenterades i juni 2012 och visade på dystra siffror för måluppfyllande inom miljömålssystemet. Endast två av sexton mål beräknas i dagsläget kunna uppnås till år 2020: Säker strålmiljö och Skyddande ozonskikt. Som anledning till de negativa prognoserna anger Naturvårdsverket bristande tillämpning av styrmedel samt att flera miljökvalitetsmål saknar tillräckliga styrmedel, bristande tillsyn, kunskapsluckor och prioritering av andra intressen framför miljön är anledningar som kan förklara bristerna. Även konkurrens/konflikter med andra samhällsmål, exempelvis ekonomisk tillväxt och ökad konsumtion försvårar miljömålsarbetet genom att det resulterar i större exploatering av naturresurser och större mängder avfall (Naturvårdsverket, 2011 a). Naturvårdsverket har identifierat fyra områden som kräver ytterligare insatser gällande metod och verktyg hos styrmedel. Först anser man att bedömningarna av hur styrmedel påverkar enskilda miljökvalitetsmål behöver utvecklas. För det andra behövs det genomföras analyser och utvärderingar av styrmedlens effekter, både i kombination med andra styrmedel och var för sig. Det finns också behov av att utveckla nya styrmedel där det saknas eller finns brister i nuvarande (Naturvårdsverket, 2012 a). När det kommer till generationsmålet behöver metoderna för uppföljning av måluppfyllelse också utvecklas genom ökad omvärldsbevakning, samarbete inom miljövärlden, näringsliv och forskare. Det behövs enligt rapporten också en analys av den samhällsomställning som generationsmålet syftar till samt indikatorer för att mäta resultat av arbetet mot generationsmålet (Naturvårdsverket, 2012 a). Naturvårdsverket föreslår vidare att man bör utveckla den systematiska och löpande uppföljningen av miljökvalitetsmålen, både inom 8 Nollvisionen innebär inga människor dödas eller skadas allvarligt i vägtrafiken 10

14 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Naturvårdsverket egen verksamhet och hos de övriga myndigheterna med ansvar i systemet. Andra viktiga punkter som tas upp är aktörernas roller, förutsättningar och drivkrafter i miljöarbetet samt förbättrad kommunikation och information på miljöområdet, exempelvis genom bättre indikatorer. Som sista punkt anger Naturvårdsverket betydelsen av att vid större beslut inom andra samhällsområden redovisa varför miljöaspekter bör få en större tyngd, t.ex. genom att poängtera de värden som finns med en god miljö (Naturvårdsverket, 2012 a). Slutsatsen som presenteras i den fördjupade utvärderingen består av tre förlag till fokusområden inom miljöpolitiken; Att säkerställa att de redan fattade besluten genomförs Att utveckla strategier för hållbar konsumtion Att kommunicera och informera mer kring möjligheter med miljöarbete 3.5 Sammanfattning miljömålsystemet För att sammanfatta detta kapitel om miljömålsystemet, ansvaret utgår från regeringens miljödepartement och uppföljning samt huvudansvar för ett antal miljökvalitetsmål ligger på Naturvårdsverket, som därmed innehar en nyckelroll och kan sägas vara spindeln i nätet i systemet. Myndigheter, länsstyrelser och kommuner har ansvar att implementera miljömålssystemet i sin verksamhet. Näringsliv, företag och andra organisationer uppmuntras också till att delta. Vid den senaste fördjupade utvärderingen framkom att endast två av sexton miljökvalitetsmål bedöms vara uppnådda till målåret Enligt Naturvårdsverket är det främst bristande styrmedlen, kunskapsluckor och konflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som står i vägen för måluppfyllandet. Andra samhällsmål som står i konflikt med miljökvalitetsmålen är exempelvis ekonomisk tillväxt och den ökande konsumtionen den leder till. Naturvårdsverket påpekar att man måste utveckla strategier för hållbar konsumtion för att minska miljöpåverkan som den ökade förbrukningen av naturresurser innebär. Detta föreslås ske genom att negativ påverkan på miljön begränsas genom ekonomiska styrmedel (Naturvårdsverket, 2012 a). Gällande målkonflikter så konstaterade Naturvårdsverket i rapporten Synergimöjligheter, målkonflikter, problem att transporter tillhör de fyra allvarligaste konflikterna mellan miljökvalitetsmål och andra samhällsmål, framförallt pga. att transporterna ökar både till följd av ökad efterfrågan på varor och produkter och för att människors resande har ökat. Transportsystemet innebär även positiva synergier med miljökvalitetsmål inom biologisk mångfald, genom att miljöerna kring väg- och järnvägsnätet utgör livsmiljö för många sällsynta hag- och ängsmarksarter. Även ökad energieffektivitet innebär positiva effekter för miljökvalitetsmål som Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. 11

15 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll 4 Transportpolitik I detta avsnitt görs en genomgång och sammanfattning vad som står i de gällande transportpolitiska styrdokumenten: propositionerna Mål för framtidens resor och transporter samt Framtidens resor och transporter: Infrastruktur för hållbar tillväxt, vilka styrmedel som finns för att minska transportsystemets miljöpåverkan samt vilka problem som föreligger vid implementering. 4.1 De transportpolitiska målen Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (Näringsdepartementet, 2008 a). De transportpolitiska målen utgörs dels av ett funktionsmål om tillgänglighet: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet - och bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnor respektive mäns transportbehov 9 Samt ett hänsynsmål som gäller miljö, hälsa och säkerhet: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa 10 Hänsynsmålet har ett antal preciseringar för säkerhet och miljö och de miljörelaterade preciseringarna lyder: Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen 11 Transportsektorn bidrar till att det övergripande generationsmålet för miljö och övriga miljökvalitetsmål nås samt till ökad hälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska mål där transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att nå uppsatta mål 12 Hänsynsmålet ändrades 2012 till att utöver miljökvalitetsmålen också nämna genrationsmålet. Preciseringar ska följas upp årligen. Funktionsmålet och hänsynsmålet ska enligt propositionen väga lika tungt (Näringsdepartementet, 2008 a). I propositionen för transportpolitiska mål framhålls ett antal miljöfrågor som särskilt viktiga att prioritera, det gäller framförallt koldioxidutsläpp, luftföroreningar (partiklar, kväveoxider), buller samt transportsektorns påverkan på biologisk mångfald. Dessa miljö- och hälsoområden påverkas /09:93 10 Ibid Ibid Ibid

16 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll negativt av transportsektorns utveckling. Genom att man i propositionen har lyft fram dessa sex som prioriterade innebär det också att närrelaterade miljökvalitetsmål pekas ut som viktigast att prioritera: Begränsad klimatpåverkan Frisk luft Bara naturlig försurning Ingen övergödning God bebyggd miljö Ett rikt växt- och djurliv Propositionen hänvisar till miljökvalitetsmålen som grunden i transportsektorns miljöarbete och anger att ambitionerna med den svenska miljömålspolitiken också ska genomsyra transportsektorns verksamhet. Enligt propositionen har transportsektorn bidragit till att utsläppen av svaveldioxid och flyktiga organiska ämnen (VOC) har minskat och därför menar Miljömålsrådet 13 att transportsystemet i huvudsak har haft en positiv roll i miljömålsarbetet. Med tanke på transportsektorns positiva arbete med minskade utsläpp vill man även fortsättningsvis prioritera de etappmål där transportsektorns utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att nå målen (Näringsdepartementet, 2008 a). För att sammanfatta, enligt de transportpolitiska målen som presenteras och beskrivs i Mål för framtidens resor och transporter ska transportsektorn uträtta miljöarbete på ett sådant sätt som leder till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås, men även övriga mål i systemet. I propositionen pekas även Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv ut som viktiga att uppnå inom ramen för transportsektorns miljöarbete. 4.2 Framtidens resor och transporter: Infrastruktur för hållbar tillväxt Transportpropositionen Framtidens resor och transporter: Infrastruktur för hållbar tillväxt 14 (Näringsdepartementet, 2008 a) fastställer att ny infrastruktur ska planeras utifrån en helhetssyn på ekologiska funktioner, kulturella värden och friluftslivets tillgänglighet. Genom att planeringen tar hänsyn till dessa aspekter och arbetar för dess bevarande och utveckling kan man också minska potentiella konflikter. Transportsektorn kan bidra till miljökvalitetsmålen genom satsningar på miljöförbättrande åtgärder inom befintlig infrastruktur. Genom drift och underhållsarbete ska följande miljökvalitetsmål prioriteras: God bebyggd miljö Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag 13 Sedan 2010 ersatt av Miljömålsberedningen /09:35 13

17 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll I transportpropositionen läggs stor fokus på klimat och energieffektivitet, luftföroreningar, buller samt påverkan på natur- och kulturmiljön (Näringsdepartementet, 2008 a) Luftburna föroreningar Gällande luftföroreningar så nämner Framtidens resor och transporter: Infrastruktur för hållbar tillväxt specifikt flyktiga organiska föreningar (VOC), svaveldioxid och kväveoxider (NO X ) men lägger även vikt vid partiklar. Man anser att utvecklingen inom transportsektorn går långsamt, och bedömningen var vid den här tidpunkten att utvecklingen gick alltför långsamt för att någon positiv effekt skulle kunna smitta av sig på miljökvalitetsmålen, framför allt gällande koldioxidutsläpp, kväveoxider, partiklar och bullerexponering. Om man kom till rätta med transportsektorns klimatpåverkan skulle det dock innebära positiva synergieffekter för andra miljöområden samt att det skulle få en positiv effekt på miljökvalitetsnormerna för kväveoxid och större partiklar (PM 10 ). Gällande kväveoxider så uppges internationell sjöfart vara den enskilt största källan till utsläpp och därmed den största spridaren av surt nedfall över Sverige. De inhemska utsläppen av kväveoxider har minskat kraftigt till följd av införda avgaskrav för personbilar och tunga fordon inom EU (Näringsdepartementet, 2008 a). Även utsläppen av partiklar har minskat på land men ökat hos sjötrafiken. Denna utveckling är naturligtvis problematisk för transportsektorn i Sverige eftersom arbetet måste ske internationellt, regeringen skriver i propositionen att de avser driva dessa frågor inom IMO 15. Lokalt är det dock vägtrafiken som är den största källan till att miljökvalitetsnormer överskrids (Näringsdepartementet, 2008 a) Personer utsatta för trafikbuller Buller från väg, järnväg och flyg orsakar samhället allvarliga hälsoproblem och inom EU betraktas trafikbuller som ett av de viktigaste miljöproblemen. En problematisk aspekt av buller är att man utifrån ett klimat- och energiperspektiv gärna vill förtäta bostadsområden och tätorter, vilket riskerar att medföra ökade bullernivåer för de boende i området. Regeringen anger i propositionen att förtätningen måste ske på ett sätt som är acceptabelt ur hälsosynpunkt och Sverige är, enligt Förordningen om omgivningsbuller 16 (Miljödepartementet, 2004) skyldigt att sträva efter att människors hälsa inte påverkas negativt av buller (Näringsdepartementet, 2008 a). Dock förhåller det sig så att antalet människor som är exponerade för bullerstörningar över riktvärdet inte har minskat i någon större omfattning, trots satsningar på bullerskyddade åtgärder. I Sverige är omkring 2 miljoner invånare utsatta för bullernivåer som ligger högre än riksdagens långsiktiga mål 17 enligt nationella bullerkartläggningar (Trafikverket, 2013 a). Av dessa är personer som störs av buller vid statliga vägar. Att regelbundet utsättas för buller kan leda till stressreaktioner som i sin tur kan orsaka hjärt- och kärlproblematik. Att störas av trafikbuller nattetid kan leda till sömnstörningar som påverkar vardagslivet genom att den drabbade upplever trötthet, nedstämdhet och minskad prestationsförmåga. Förutom rena hälsoeffekter kan bullerutsatthet även påverka människors livskvalitet på ett negativt sätt (Trafikverket, 2013 b). 15 International Maritime Organisation : dba ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostad 14

18 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll Det effektivaste sättet att komma tillrätta med buller är att bekämpa problemet vid källan, vilket innebär åtgärder redan vid planeringsstadiet, utveckling av lågbullrande vägbeläggning, spårslipning samt mindre bulleralstrande däck och motorer på fordon. Det senare är en fråga där fordonsindustrin uppmanas ta större ansvar, samt att konsumenter måste bli bättre informerade för att kunna göra medvetna val vid köp av fordon och däck. Även i bullerfrågan är internationellt samarbete av stor vikt för att nå framgångar, i propositionen framgår att regeringen avser arbeta aktivt för en skärpning av EU:s bullerkrav för motorfordon samt bestämmelser för däck bullerprestanda genom det så kallade Däckdirektivet 18. Enligt denna transportproposition är det trafiken på det kommunala vägnätet som står för den övervägande delen bulleremissioner, därmed ligger ansvaret att sätta in ökade insatser och att se över det förebyggande arbetet på kommunal nivå. Det finns statlig medfinansiering för att få till sådana åtgärder (Näringsdepartementet, 2008 a) Landskapshänsyn Det framgår av propositionen att transportinfrastrukturen ska planeras utifrån en helhetssyn på landskapet och en strävan att bevara och utveckla biodiversitet, ekologiska funktioner, skönhetsvärden, kulturella värden samt friluftslivet tillgänglighet. Transportsystemet ska också planeras så att intrång i naturen minimeras. Detta är en stor utmaning för sektorn, väg och järnväg tar upp mark och fragmenterar landskapet, vilket gör att vandringshinder uppstår som drabbar både växter, djur och människor samt innebär att dessas livsbetingelser förändras (Näringsdepartementet, 2008 a). Transportinfrastrukturen medför dock ett antal positiva effekter för biologisk mångfald, vid vägar och järnvägar kan man finna unika växtmiljöer med arter som tidigare förekommit i äng- och hagmark, alltså miljöer som blivit mycket sällsynta i landskapet sedan övergången till storskaligt rationaliserat jordbruk. Vid remissutskick inför propositionen har dåvarande Vägverket angett att resurser skulle behöva avsättas för att undanröja vandringshinder på land och i vatten samt att dikesrenar och slänter i vägsystemet skulle skötas med metoder som främjar biologisk mångfald. På det viset skulle transportsektorn kunna bidra ytterligare till de miljökvalitetsmål och etappmål som gäller biologisk mångfald (Näringsdepartementet, 2008 a). Sammanfattningsvis, enligt transportpropositionen 2008/09:35 ska transportsektorn prioritera arbete som leder till att miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö, Grundvatten av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag. I övrigt bör transportsektorn prioritera minskning av luftföroreningar, partiklar och buller, vilket faller under målen God bebyggd miljö, Frisk luft och även Bara naturlig försurning och Ingen övergödning /43/EG 15

19 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll 4.3 Målstyrning inom transportpolitiken Regeringens transportpolitiska mål som presenteras i propositionerna 2008/09:93 och 2012/13:25 är styrande för aktörer inom transportområdet. Modellen är en typ av målstyrning, i och med detta så är måluppfyllning och uppföljning är viktiga delar. I en undersökning där Riksrevisionen har frågat tjänstemän på myndigheter inom transportsektorn 19 framgår att de tillfrågade upplever otydlighet i preciseringen av de transportpolitiska målens hänsynsmål, där man anser att målen kan tolkas på en rad olika sätt. Bland annat har begrepp som fossiloberoende och fordonsflotta tolkats på olika sätt inom olika involverade myndigheter och ingen av respondenterna från dessa myndigheter ansåg att det var tydligt vad regeringen egentligen avsåg med dessa två begrepp (Riksrevisionen, 2012). Som hänsynsmålets precisering anger så ska transportsektorn bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås, men Riksrevisionen påpekar i tidigare nämnd utredning att formuleringen av detta hänsynsmål inte nödvändigtvis innebär att koldioxidutsläppen från transportsektorn behöver minska, utan kan tolkas på annat sätt. Vidare så pekar undersökningen på osäkerheter kring begreppen stegvis ökad energieffektivitet och klimateffektiva transportalternativ samt att det saknas anvisningar om hur dessa åtgärder ska ske, något som Riksrevisionen poängterar vara problematiskt då att det skapar osäkerhet om vem som har ansvar för vad (Riksrevisionen, 2012). I propositionen presenteras förhoppningen att miljömålsarbetet ska innebära satsningar på förnybar energi och en effektivare energianvändning, vilket i sin tur ska stärka Sveriges försörjningstrygghet och internationella konkurrenskraft. Här presenteras även fler positiva effekter av detta; att svensk forskning och företagande ska anta en ledande roll globalt och leda utvecklingen mot en fossilsnål ekonomi. Ambitionen är att svensk industri ska vara världsledande i omställningen från fossila bränslen, bland annat genom utveckling av hybridfordon, elbilar och biodrivmedel (Näringsdepartementet, 2008 a) Målkonflikter Eftersom transportsystemet ska tillfredsställa många olika behov föreligger alltid risker för mål- och intressekonflikter. Transportsystemet nyttjas av såväl näringsliv som privatpersoner, kvinnor som män, allmänna och enskilda intressen, storstadens invånare som landsbygdens invånare. Allt detta måste tas i beaktande under planeringsstadiet av transportinfrastruktur, att uppfylla de transportpolitiska målen bör enligt propositionen vara vägledande inom planering av fysiska åtgärder inom transportsystemet. Dock poängteras att det trots detta måste finnas utrymme för att kunna göra avvägningar mot andra intressen och effekter samt mot mål inom andra politikområden (Näringsdepartementet, 2008 a). En intressekonflikt som är av stor vikt för transportsektorn är den som uppstår mellan regeringens transportpolitiska mål och klimatmålen. I Riksrevisionens utredning (2012) riktades kritik både mot regering och trafikverken 20 för infrastrukturplanen från 2010, där revisionen anser att man underskattat de koldioxidutsläpp som den nya planen skulle innebära. Vidare anser man att regeringen borde 19 Bl.a. Myndigheten för Trafikanalys, Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Trafikverket 20 Trafikverket, Transportstyrelsen, Myndigheten för trafikanalys 16

20 De nationella miljökvalitetsmålen: Trafikverkets roll ha problematiserat förhållandet mellan lönsamhet, trafikökningar och koldioxidutsläpp och visat medvetenhet om att trafikökningarna och chanserna att samtidigt uppnå klimatmålen är små, och kräver stora tekniska genombrott (Riksrevisionen, 2012) Miljöpolitiska styrmedel inom transportsektorn Som tidigare nämnt innebär transportsystemet en extern målkonflikt gentemot miljömålen, konflikten består i att ett väl utbyggt transportsystem är en förutsättning för landets välfärd och utveckling, samtidigt som transportsystemets utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar är orsak till de allvarligaste miljöproblemen samhället står inför (Wandén S., 1997). För att minska klimatpåverkan från transportsektorn satsas mycket på tekniska lösningar på miljöproblemen, främst genom energieffektivisering och nya drivmedel. Det framgår av de transportpolitiska propositionerna att dessa åtgärder är viktiga i regeringens transportpolitik (Näringsdepartementet, 2008 a;b). Men det finns en rad andra styrmedel som syftar till att minska sektorns miljöpåverkan och dessa överlappar inte sällan varandra, såsom de administrativa och ekonomiska (administrativa styrmedel kan få ekonomiska effekter, exempelvis genom böter). För transportsektorn, som inkluderar större delar av samhället än t.ex. jordbruks- och skogssektorn så är det i första hand de administrativa styrmedlen som är dominerande, i andra hand de ekonomiska. Eftersom en betydande del av miljöförbättringen inom transportsektorn har lagts på teknikutveckling, energieffektivisering och utsläppsminskningar så är de ekonomiska styrmedlen som syftar till att fördyra utsläpp av stor betydelse för denna omställning. Exempel på ekonomiska styrmedel är beskattning av fossila drivmedel, energi och koldioxidutsläpp, vilka alla betraktas som kostnadseffektiva alternativ med god måluppfyllelse (Energimyndigheten, 2006). Det förekommer även skattelättnader och andra ekonomiska subventioner för ägare av bilar som drivs på förnybara energikällor (Wandén S., 1997). Administrativt regleras transportsektorn av lagstiftningen ibland annat Plan- och bygglagen (PBL), Miljöbalken samt EU-direktiv och andra internationella överenskommelser om exempelvis koldioxidutsläpp (Wandén S., 1997). De informations- och utbildningsinriktade styrmedlen för minskad miljöpåverkan finns inom transportsektorn exempelvis när nya förare utbildas på körskola, där eleverna får undervisning i så kallad ecodriving, vilket innebär en bränslesnål körteknik. De forsknings- och utvecklingsinriktade styrmedlen för fordon och transportsystem bedrivs på tekniska högskolor samt inom fordonsindustrin. Markanvändning i samband med byggande av transportsystemet studeras inom det naturvetenskapliga området, av exempelvis ekologer och biologer på lantbruksuniversitet (Wandén S., 1997). 4.4 Sammanfattning transportpolitik Transportsektorns miljöarbete regleras av de transportpolitiska målens hänsynsmål, vilka gör gällande att sektorn ska bidra till miljömålet Begränsad klimatpåverkan uppnås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet samt ett brutet beroende av fossila bränslen. Sektorn ska även bidra till att övriga miljökvalitetsmål och generationsmålet nås, samt till 17