MEDDELANDE TILL LEDAMÖTERNA

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET Utskottet för rättsliga frågor MEDDELANDE TILL LEDAMÖTERNA (0060/2012) Ärende: Motiverat yttrande från Förenade kungarikets underhus över förslaget till rådets direktiv om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i enlighet med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (COM(2012) /0064(APP) Enligt artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna får de nationella parlamenten, inom åtta veckor från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds, till Europaparlamentets talman och rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Enligt Europaparlamentets arbetsordning har utskottet för rättsliga frågor ansvar för respekten för subsidiaritetsprincipen. För er kännedom bifogas ett motiverat yttrande från Förenade kungarikets underhus över ovannämnda förslag. CM\ doc PE v01-00 Förenade i mångfalden

2 BILAGA Motiverat yttrande från det brittiska underhuset Skickat till Europaparlamentets talman och rådets och kommissionens ordförande, i enlighet med artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna angående ett utkast till förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i enlighet med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster 1 Fördragsmässig ram för bedömning av förenlighet med subsidiaritetsprincipen 1. Subsidiaritetsprincipen föddes ur viljan att säkerställa att beslut fattas så nära EU:s medborgare som möjligt. Denna princip definieras i artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen: Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. 2. EU:s institutioner måste fortlöpande se till att subsidiaritets[principen]... följs 2 i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. 3. Kommissionen måste följaktligen hålla omfattande samråd innan den föreslår lagstiftningsakter, och vid dessa samråd ska i förekommande fall de regionala och lokala dimensionerna beaktas I enlighet med artikel 5 i protokoll nr 2, ska ett utkast till lagstiftningsakt innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma dess förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta formulär bör innehålla följande: Underlag som gör det möjligt att bedöma förslagets finansiella konsekvenser. Om formuläret gäller ett förslag till direktiv: underlag som gör det möjligt att bedöma förslagets konsekvenser för nationell och i förekommande fall även regional lagstiftning. Kvalitativa och, varje gång det är möjligt, kvantitativa indikatorer för slutsatsen att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån. 1 COM(2012) Artikel 1 i protokoll nr 2. 3 Artikel 2 i protokoll nr 2. PE v /8 CM\ doc

3 Formuläret med närmare uppgifter ska också visa på medvetenhet om att det ekonomiska eller administrativa ansvar som vilar på unionen, nationella regeringar, regionala eller lokala myndigheter, ekonomiska aktörer och medborgare så långt som möjligt ska begränsas och att detta ansvar ska stå i proportion till det mål som ska uppnås. 5. I enlighet med artikel 5.3 och 12(b) i fördraget om Europeiska unionen säkerställer nationella parlament respekten för subsidiaritetsprincipen genom det förfarande som anges i protokoll nr 2, nämligen förfarandet för ett motiverat yttrande. Tidigare protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna 6. Det tidigare protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som fogades till Amsterdamfördraget, gav användbar vägledning i hur subsidiaritetsprincipen skulle tillämpas. Denna vägledning är fortfarande relevant vid bedömning av om en åtgärd är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen har bekräftat att den fortfarande använder Amsterdamprotokollet som en riktlinje för att bedöma överensstämmelse, och rekommenderar att andra också gör det. 1 För att en gemenskapsåtgärd skall vara berättigad, skall subsidiaritetsprincipens båda aspekter uppfyllas: målen för den planerade åtgärden kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås genom åtgärder av medlemsstaterna inom ramen för deras nationella konstitutionella ordning och kan därför bättre uppnås genom en gemenskapsåtgärd. Följande riktlinjer bör användas för att avgöra om det ovan nämnda villkoret är uppfyllt: Frågan uppvisar gränsöverskridande aspekter, som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna. Åtgärder vidtagna av medlemsstaterna ensamma eller avsaknad av gemenskapsåtgärder skulle strida mot fördragets krav (t.ex. behovet av att korrigera snedvridning av konkurrensen eller undvika förtäckt begränsning av handeln eller stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen) eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen. En åtgärd på gemenskapsnivå skulle på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå. 2 En gemenskapsåtgärd skall utformas på ett så enkelt sätt som möjligt, samtidigt som målet för åtgärden skall uppnås på ett tillfredsställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det är nödvändigt. Under i övrigt lika förhållanden bör direktiv väljas framför förordningar och ramdirektiv framför detaljerade åtgärder. Den föreslagna lagstiftningen 7. Innehållet i förslaget till förordning beskrivs utförligt i det betänkande från det brittiska 1 Se sidorna 2 respektive 3 i 2010 och 2011 års rapporter om subsidiaritet och proportionalitet (COM(2010)0547 och COM(2011)0344). 2 Artikel 5. CM\ doc 3/8 PE v01-00

4 utskottet för EU-granskning (European Scrutiny Committee) som detta motiverade yttrande är en bilaga till. Lagstiftningssyfte Sammanfattning 8. I kommissionens motivering förklaras följande: Syftet med detta förslag är att förtydliga allmänna principer och tillämpliga regler på EU-nivå för utövandet av den grundläggande rättigheten att vidta kollektiva åtgärder i samband med friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, inbegripet behovet av att sammanjämka dem i gränsöverskridande situationer. Räckvidden är inte bara tillfällig utstationering av arbetstagare till en annan medlemsstat för gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster utan också alla planerade omstruktureringar eller omlokaliseringar som rör mer än en medlemsstat. 1 Artikel 2: Grundläggande rättigheter och ekonomiska friheter allmänna principer 9. Kommissionen beskriver effekten av denna artikel på följande sätt: I artikel 2 framhålls att det inte föreligger någon definitionsmässig konflikt mellan utövandet av de grundläggande rätten att vidta kollektiva åtgärder och den fördragsfästa etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, men det medges att situationer kan uppstå där konflikter mellan utövandet av dem kan behöva lösas i enlighet med proportionalitetsprincipen, domstolarnas praxis och EUdomstolens rättspraxis. Att de grundläggande rättigheterna allmänt sett står på lika fot med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster antyder att de friheterna kan behöva inskränkas för att skydda de grundläggande rättigheterna. Omvänt innebär det också i lika stor utsträckning att utövandet av friheterna kan motivera att det faktiska utövandet av de grundläggande rättigheterna också inskränks. 2 Artikel 3: Alternativ tvistlösning 10. Kommissionen beskriver effekten av artikel 3.l 3.3 på följande sätt: I artikel 3 uppmärksammas att befintlig nationell praxis rörande strejkrätt, inklusive alternativ tvistlösning såsom medling, förlikning och skiljeförfarande, har stor betydelse. Genom förslaget införs inga ändringar i sådana alternativa nationella tvistlösningsförfaranden, och det innebär heller ingen skyldighet för de medlemsstater som inte har dem att införa dem. Däremot fastslås, för de medlemsstater där sådana former av tvistlösning finns, principen om lika tillgång för gränsöverskridande fall och 1 Sidan 10 i kommissionens motivering. 2 Som ovan, sidan 12. PE v /8 CM\ doc

5 det faktum att medlemsstaterna kan anpassa dem för att de ska tillämpas i praktiken. 1 Artikel 3, punkt 4: De nationella domstolarnas uppgifter 11. Kommissionen säger följande om denna punkt: 12. Artikel 4: I artikel 3.4 förtydligas de nationella domstolarnas uppgifter: om en ekonomisk frihet inskränks i ett enskilt fall till följd av utövandet av en grundläggande rättighet, måste domstolen göra en rimlig avvägning mellan rättigheterna och friheterna och förena dem. Enligt artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Domstolen har också funnit att de behöriga nationella myndigheterna har stort utrymme för egna bedömningar i detta avseende. 2 Artikel 4: Varningssystem I artikel 4 stadgas om ett varningssystem, enligt vilket medlemsstaterna omedelbart ska underrätta andra berörda medlemsstater och kommissionen om allvarliga händelser eller omständigheter som allvarligt stör den inre marknadens funktion eller orsakar allvarlig social oro i syfte att i möjligaste mån förebygga och begränsa potentiella skadeverkningar. 3 Konsekvensbedömning 13. Kommissionens slutsats av sin konsekvensbedömning sammanfattas på följande sätt: Vid konsekvensbedömningen framkom att nollalternativet hade negativa sociala och ekonomiska konsekvenser. Ett fortsatt oklart rättsläge kunde leda till att en betydande del av de berörda parterna slutar stödja den inre marknaden, vilket kan leda till ett bistert företagsklimat och i förlängningen protektionism. Risken för skadestånd och osäkerhet om de nationella domstolarnas uppgifter kan hindra fackföreningarna från att utöva sin strejkrätt. Det skulle drabba skyddet av arbetstagarnas rättigheter och artikel 28 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Alternativen 6 och 7 får positiva ekonomiska och sociala konsekvenser, eftersom de minskar oklarheten i rättsläget. Alternativ 7 får större positiv inverkan, eftersom lagstiftning (förordning) skapar större rättssäkerhet än en icke-bindande modell (alternativ 6). Ett varningssystem skulle också bidra positivt. Det bör också framhållas att lagstiftning skulle visa att kommissionen har den politiska beslutsamheten att ta sig an ett problem som de fackliga organisationerna och delar av Europaparlamentet ser mycket allvarligt 1 Som ovan, sidan Som ovan, sidan Som ovan, sidan 14. CM\ doc 5/8 PE v01-00

6 på. Det alternativ som föredras för att angripa de faktorer som driver problem 4 är alternativ 7. Det anses vara den mest verkningsfulla och resurseffektiva lösningen för det särskilda målet minska spänningarna mellan nationella system för relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare och friheten att tillhandahålla tjänster och det som bäst överensstämmer med de allmänna målen. Det är därför i allt väsentligt grunden för detta förslag. Aspekter av förordningen som inte är förenliga med subsidiaritetsprincipen 14. Det brittiska underhuset anser att förslaget till förordning inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom kommissionen inte har kunnat lägga fram tydliga bevis för att EU behöver vidta lagstiftningsåtgärder, i vilka det bör framgå hur man ska nå sina uttalade mål. 15. Enligt det brittiska underhusets mening är nödvändighet en förutsättning både för åtgärder på EU-nivå och för förenligheten med subsidiaritetsprincipen. 16. Denna åsikt bekräftas av kommissionen: Det är svårt att bedöma subsidiariteten utifrån operativa kriterier. I protokollet i dess ändrade lydelse enligt Lissabonfördraget nämns därför inte längre tester för bedömning av förenligheten (t.ex. nödvändighetskriteriet och EUmervärdeskriteriet ). I stället ligger tonvikten idag på procedurfrågor, för att garantera att alla centrala aktörer får möjlighet att göra sig hörda. Kommissionen har emellertid fortsatt att pröva sina initiativ gentemot nödvändighetskriteriet och EUmervärdeskriteriet såsom en del av sina egna analyser, och rekommenderar övriga aktörer att göra detsamma Nödvändigheten av EU-åtgärder måste motiveras med bevis som samlats och utvärderats i en konsekvensbedömning, snarare än av ett upplevt behov av att agera. Det brittiska underhuset anser att kommissionens motivering och konsekvensbedömning till stor del är baserade på upplevda behov av att agera, vilka med nödvändighet är subjektiva, i motsats till objektiva bevis för ett behov av att agera. Dessa upplevelser verkar ha uppstått ur den omfattande och intensiva debatten och de delade meningarna 2 om konsekvenserna av utslagen om Viking Line och Laval i domstolen, Europaparlamentets åsikter, rapporter från EU:s arbetsmarknadsparter och dåvarande professor Mario Monti samt kommissionens egna samråd. Det finns dock inga tydliga bevis, i motsats till antaganden, för att en EU-lagstiftning om rätten att vidta kollektiva åtgärder i enlighet med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är nödvändig, eller för vad som kommer att uppnås med en sådan. 18. Därför gav konsekvensbedömningsnämnden i sin rapport av den 21 december 2011 följande kommentar: [Kommissionen] presenterar i sin reviderade rapport problemet om skyddet av 1 Se sidan 3 i 2011 års rapport om subsidiaritet och proportionalitet (fotnot 4). 2 Sidan 2 i motiveringen. PE v /8 CM\ doc

7 kollektiva förhandlingar och åtgärder separat, och utformar politiska handlingsalternativ, men gör ingen fullständig distinktion när det gäller de motsvarande målen i frågan. I rapporten förklaras fortfarande inte tydligt varför detta problem tas upp samtidigt med revideringen av direktivet om utstationering av arbetare, och ingen tydlig förklaring ges heller av nödvändigheten och proportionaliteten i EU-lagstiftningsåtgärder i denna fråga. 1 Den fastslog att faktaunderlaget för att visa nödvändigheten av och proportionaliteten i ytterligare EU-regleringsåtgärder... för rätten till kollektiva förhandlingar och kollektiv talan... fortfarande saknas helt Kommissionen svarar: [s]å långt det är berättigat har förslaget till förbättringar beaktats. Faktaunderlaget har förstärkts ytterligare. 3 Den förklarar dock inte hur faktaunderlaget har förstärkts, om ens överhuvudtaget. 20. Av det faktum att det saknas faktaunderlag följer att förutsättningen för en EU-lagstiftning är hypotetisk: Vid konsekvensbedömningen framkom att nollalternativet hade negativa sociala och ekonomiska konsekvenser. Ett fortsatt oklart rättsläge kunde leda till att en betydande del av de berörda parterna slutar stödja den inre marknaden, vilket kan leda till ett bistert företagsklimat och i förlängningen protektionism. Risken för skadestånd och osäkerhet om de nationella domstolarnas uppgifter kan hindra fackföreningarna från att utöva sin strejkrätt Dessutom följer att de föreslagna artiklarna 1 till 3 är antingen överflödiga eller frivilliga. 5 Som den brittiska regeringen förklarar: Allmänna principer för förhållandet mellan kollektiva rättigheter och ekonomiska friheter. I artikel 2 står att båda två måste respekteras vilket betyder att man vid kollektiva åtgärder måste respektera ekonomiska friheter och att man vid utövandet av ekonomiska friheter måste respektera kollektiva åtgärder. Inget försök görs att ange den inbördes prioriteten mellan de båda, och förhållningssättet är förenligt med EU-domstolens rättspraxis i Viking Line- och Laval-fallen. Denna de nationella domstolarnas roll i genomförandet av proportionalitetsprövningen i enlighet med europeisk rättspraxis föreskrivs uttryckligen i artikel 3.4. Regeringen betraktar dessa utslag i EU-domstolen som tydliga och ser inget behov av tydliggörande i en förordning från rådet. EU-domstolens utslag är direkt tillämpliga, så bortsett från att denna artikel kanske inte är nödvändig kommer den inte att innebära att det krävs några ändringar av brittisk lagstiftning eller politik. Alternativ tvistlösning. Syftet med artikel 3 är att göra det möjligt att snabbare lösa gränsöverskridande tvister med hjälp av ett krav på att de mekanismer för tvistlösning som är tillgängliga i medlemsstaterna utvidgas till att gälla dem som är inblandade i 1 Sidan 2. 2 Sidan 1. 3 Sidan 17 i konsekvensbedömningen (8042/12 ADD 1). 4 Se punkt 13 ovan. 5 Motivering ingiven av Department for Business, Innovation and Skills den 18 april CM\ doc 7/8 PE v01-00

8 Slutsats gränsöverskridande tvister (punkt 1). Det finns inget krav på att sådana mekanismer ska införas där de inte redan finns. Denna artikel skulle vara relevant för Advisory, Conciliation and Arbitration Service (Acas) i Storbritannien och för Labour Relations Agency (LRA) i Nordirland. Både Acas och LRA är dock redan tillgängliga på frivillig basis för alla tvister i Storbritannien, även för sådana som har ett gränsöverskridande element. Därför skulle inga ändringar krävas av det brittiska systemet. Enligt artikeln får också EU:s arbetsmarknadsparter på unionsnivå nå överenskommelser om hur tvister ska lösas (punkt 2). I artikeln klargörs att inga av de alternativa mekanismerna för tvistlösning (inräknat eventuella överenskommelser mellan arbetsmarknadsparter) får utgöra ett hinder för att man går till nationell domstol om tvisten inte löses inom en rimlig tidsperiod (punkt 3). Acas och LRA är frivilliga tjänster som inte hindrar att man går till domstol alltså uppfyller det nuvarande brittiska systemet dessa krav. 22. Enligt det brittiska underhusets mening bekräftar kommissionen det främsta skälet till utkastet till förordning när den om listan över grunden för en EU-lagstiftning i motiveringen tillägger att lagstiftning skulle visa att kommissionen har den politiska beslutsamheten att ta sig an ett problem som de fackliga organisationerna och delar av Europaparlamentet ser mycket allvarligt på. 1 Det bekräftande språkbruket här ska ställas mot det hypotetiska språkbruket ovan. 23. Upplevelsen av att kommissionen behöver visa större politisk beslutsamhet bör enligt vår mening inte bli en ersättning för konkreta bevis för att det är nödvändigt för EU att agera. 24. Av ovanstående skäl anser vi att artiklarna 1 3 i förordningen inte är förenliga med subsidiaritetsprincipen. 1 Se fotnot 11. PE v /8 CM\ doc