Yttrande över Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227), lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt och i förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie. I sak anges utredningens förslag innebära huvudsakligen följande. Ett nytt bonus-malus-system 1 för personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar av fordonsår 2018 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2018 eller senare. Med bonus-malus-system avses ett system där miljöanpassade fordon med låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med höga utsläpp av koldioxid belastas med en högre skatt (malus). Det anges att malusdelen även för det nya bonus-malus-systemet ska regleras i vägtrafikskattelagen och bonusdelen regleras i den nu gällande förordningen om supermiljöbilspremie. Vidare föreslås att dagens befrielse från fordonsskatt ska avskaffas när det nya bonus-malus-systemet införs. Vidare anges att för fysiska och juridiska personer som skaffar ett bonusberättigande fordon ska bonusen variera beroende på hur låga utsläpp fordonet har, med högst bonus för de lägsta utsläppen. För juridiska personer föreslås dessutom att bonusen högst ska få uppgå till en nivå som motsvarar 35 procent av skillnaden i nypris mellan bonusbilen och närmast jämförbara bil. För såväl fysiska som juridiska personer får bonus medges endast med ett belopp som motsvarar 25 procent av fordonets nypris. När det gäller malusdelen av fordonsskatten för nya fordon anges att den ska vara högre under de första tre åren som fordonet tas i trafik. Koldioxidkomponenten i fordonsskatten föreslås ligga på olika nivåer beroende på vilket bränsle som det aktuella fordonet helt eller delvis förutsätts använda. Det föreslås två varianter av bonus-malus-system, ett med och ett utan differentiering med avseende på fordonets vikt. Det anges inte uttryckligen i remissen, men Regelrådet kan sluta sig till att avsikten är att utredningen ska ge regeringen två alternativa utformningar av bonus-malus-system och att avsikten således inte är att de skulle tillämpas parallellt. 1 Utredningen bedömer att även dagens regler utgör en form av bonus-malus-system. Postadress Webbplats E-post 1/7

2 Det föreslås också vissa ändringar i fordonsbeskattningen för lätta fordon som inte är nya. Det handlar bland annat om att gränsen för när ett koldioxidbelopp tas ut i det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet sänks. När det gäller lätta fordon som ingår i det viktbaserade systemet föreslås vissa justeringar i skattesatser som en följd av den föreslagna fordonsskattehöjningen för fordon som beskattas i det koldioxidbaserade systemet. Nya motorcyklar föreslås vidare inordnas i det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet efter utgången av Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I remissen redovisas såväl övergripande klimatpolitiska målsättningar som antagits på nationell och europeisk nivå som tidigare initiativ som tagits i form av propositioner och utredningar. Bland annat finns redovisningar av de analyser och förslag som tidigare lämnats av utredningen om fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84). Regelrådet yttrade sig över denna utrednings förslag vid sitt sammanträde den 23 april I remissen anges bland annat att en viktig utmaning för framtiden att minska vägtrafikens klimatpåverkan och att generella styrmedel, såsom koldioxid- och energiskatterna på drivmedel är viktiga delar av klimatpolitiken men inte tillräckliga för att ställa om den svenska fordonsflottan mot mer koldioxidsnåla fordon. Mot denna bakgrund har utredningen fått sitt uppdrag att föreslå ett bonus-malussystem som syftar till att utöka andelen miljöanpassade fordon och bidra till att uppnå den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta. Regelrådet finner redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensbedömningen genomförs simuleringar som visar effekten av dagens system (benämnt A) samt av ett nytt bonus-malus-system utan viktdifferentiering (benämnt B1) och ett nytt bonus-malussystem med viktdifferentiering (benämnt B2). Jämförelsen avser bland annat hur de olika alternativen bedöms påverka koldioxidutsläpp per km, med olika bränslen. Jämförelser görs också av vilken förändring som sker mellan åren 2015 och 2021 i hur nyförsäljningen fördelas mellan fordon med olika bränslen, när man tillämpar de olika alternativen A, B1 o B2. Därutöver görs jämförelser av vilka skillnader i styreffekt som kan finnas mellan B1 och B2 relativt de bonus-malus-system som tillämpas i Norge och Frankrike. Vidare finns jämförelser i genomsnittlig fordonsskatt per bil och år för A, B1 och B2 samt andra jämförelser över tid. Regelrådet gör följande bedömning. Det finns en jämförelse mellan olika alternativa lösningar för att nå syftet med förslaget, som kan sägas vara välutvecklad och tydlig när det gäller effekter på utsläpp, skattenivåer och effekter för fordonsförsäljning på makronivå. Regelrådet kan konstatera att det finns en analys även vad utvecklingen antas bli med bibehållande av dagens system för fordonsskatter och såvitt Regelrådet kan bedöma bör detta kunna ses som en analys av vad effekten skulle bli om inget av förslagen genomförs, även om förslagsställaren inte uttryckligen har angett detta. När det gäller innehållet i den redovisning som finns gör Regelrådet följande bedömning. Konsekvensutredningen innehåller mycket information som kan anses vara värdefull generellt men det är svårt att dra några entydiga slutsatser om hur de olika alternativen påverkar företag. Visserligen är Postadress Webbplats E-post 2/7

3 det möjligt att utifrån uppgifter om vad fordonsskatt per fordon blir med olika alternativ sluta sig till hur mycket skatteförändringen i sig skulle kunna påverka inköpspriset för olika konsumenter, inklusive de konsumenter som är företag, men det leder inte särskilt långt. Det skulle exempelvis kunna ge olika effekter beroende på hur stora och ekonomiskt starka företagen är, hur stora behov de kan antas ha att förnya sin fordonspark m.m. Mot denna bakgrund kan jämförelserna inte ses som tillräckligt tydliga avseende effekter för berörda företag. Regelrådet finner redovisningen av alternativa lösningar och effekter om ingen reglering kommer till stånd bristfällig. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges att förslaget till nytt bonus-malus-system för nya lätta fordon är utformat för att inte stå i strid med EU:s regelverk om statsstöd. Supermiljöbonusen bedöms av utredningen omfattas av det s.k. gruppundantaget i statsstödsreglerna på samma sätt som dagens supermiljöbilspremie gör det. Anmälan eller godkännande från EU-kommissionen behövs därför inte innan bonusen kan införas. Däremot kan det bli nödvändigt att informera kommissionen om ändringen av stödåtgärden i samband med att den träder i kraft, enligt utredningens bedömning. Information om styrmedel och målsättningar som redan finns antagna på såväl nationell som europeisk nivå finns i andra delar av remissen. Regelrådet gör följande bedömning. Mot bakgrund av den information som ges i remissen anser sig Regelrådet kunna sluta sig till att förslaget i huvudsak tillkommer på nationellt initiativ och har en utformning utifrån nationella förutsättningar och EU-rätt som förslagsställaren bedömt som relevant. Däremot kan inte förslaget i sig uppfattas som genomförande av specifika rättsakter utan snarare ett nationellt initiativ som avses kunna bidra till såväl nationella mål som mål som blivit fastställda på europeisk nivå. Detta bedömer Regelrådet framgår av den information som ges i remissen som helhet. Redovisningen av förslagets förenlighet med statsstödsreglerna är tydlig. Regelrådet finner redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I remissen föreslås att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari Det anges att en utgångspunkt bör vara att ett nytt bonus-malus-system för nya lätta fordon ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till tid som kan beräknas åtgå för remissförfarande, beredning inom Regeringskansliet, riksdagsbehandling och anpassning av Transportstyrelsens system för uttag av fordonsskatt bedömer emellertid utredningen att det kan bli aktuellt med ikraftträdande tidigast den 1 januari Det anges att samtliga författningsändringar som utredningen föreslår bör träda i kraft vid detta tillfälle. Inget anges i remissen om behov av speciella informationsinsatser. Regelrådet gör följande bedömning. Det finns en redogörelse för när utredningen föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft och viss information om vilka motiv som finns för det datum som föreslås. Däremot saknas det uppgifter om i vilken mån det har tagits hänsyn till påverkan på företag när valet av tidpunkt har gjorts. Om bedömningen är att det inte är möjligt eller saknas skäl att ta sådana hänsyn borde det ha angetts och motiverats. När sådan information helt saknas måste Regelrådet se redovisningen som ofullständig. Att det helt saknas information om behov av speciella informationsinsatser är en väsentlig brist. Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen finns en redovisning av fordonsskatter för vissa personbilsmodeller. Det finns också beskrivningar av förslagets effekter på övergripande nivå för andrahandsmarknaden för bilar, producenter av bilar, återförsäljare och andra aktörer. En samlad redovisning av totalt antal berörda företag, kategorier av berörda företag och berörda företags storlek saknas. Regelrådet finner att det indirekt genom redovisningen av fordonsskatter för vissa personbilsmodeller går att identifiera vissa individuella företag som sannolikt skulle påverkas. Det går också att utifrån befintlig information sluta sig till att producenter och återförsäljare av fordon är typer av företag som kan väntas påverkas av förslagen. Såvitt Regelrådet kan bedöma borde emellertid fler kategorier av företag kunna påverkas i varierande grad, i synnerhet företag som kan väntas ha en fordonspark med den typ av fordon som förslaget berör och som är beroende av dessa fordon för sin verksamhet. Att det helt saknas en kvantifiering av hur många företag som berörs, vare sig direkt eller indirekt, gör att det blir svårt att bilda sig en mer precis uppfattning om den påverkan på företag som förslaget kan ha. Det går inte heller att bilda sig någon uppfattning om berörda företags storlek. Regelrådet har förståelse för att det kan vara svårt att göra en exakt bedömning av hur många och vilka företag som skulle påverkas av förslagen, inte minst när det gäller indirekta effekter. En tydligare redovisning av hur många och hur stora de företag är som ägnar sig åt produktion och försäljning av bilar borde emellertid ha varit möjlig att göra. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Uppgifter om hur förslagen påverkar företagens administrativa kostnader saknas i konsekvensutredningen. Regelrådet kan inte heller finna sådan information på annan plats i remissen. Däremot finns information om hur myndigheters administrativa kostnader påverkas. Regelrådet gör följande bedömning. Det nämns två effekter som skulle kunna ge effekter på myndigheters administrativa kostnader för berörda myndigheter, nämligen att antalet fordon som ska erhålla bonus kommer att öka och att när fordonsskatten ändras för redan registrerade fordon, kommer det att leda till en hantering av tilläggsdebiteringar. Såvitt Regelrådet kan förstå borde i varje fall tilläggsdebiteringarna kunna ha en påverkan även på företags administrativa kostnader, eftersom det utöver själva skattekostnaden också finns en administrativ kostnad för ett utökat antal betalningstillfällen. Regelrådet finner redovisningen av förslagets påverkan på berörda företags administrativa kostnader bristfällig. Andra kostnader och verksamhet En samlad redovisning av påverkan på företagens andra kostnader saknas. Däremot finns uppgifter om påverkan på skattekonsekvenser som en del av redovisningen av statsfinansiell påverkan. Utredningen bedömer att ett skärpt bonus-malus-system för nya lätta fordon kommer att påverka vilka fordon som Postadress Webbplats E-post 4/7

5 köps. Fordon med relativt sett lägre koldioxidutsläpp anges bli mer efterfrågade liksom fordon med utsläpp under gränsen för bonus. Detta anges i sin tur medföra att tillverkare och återförsäljare av fordon med relativt sett låga utsläpp kommer att möta en ökad efterfrågan medan andra tillverkare kommer att möta en minskad efterfrågan. Vidare anger utredningen att det skulle kunna bli en ökad försäljning av nya bilar. Detta anges ha varit en effekt av det franska bonus-malus-systemet. Samtidigt anges det emellertid att eftersom förslaget medför lägre malus för fordonen efter tre år skulle det kunna bli minskad efterfrågan på nya bilar. Regelrådet gör följande bedömning när det gäller redovisningen av skattekonsekvenser och hur den kan kopplas till effekter för företag. Rimligtvis medför en del av de utökade skatteintäkterna för staten utökade kostnader för företag av något slag i något led. Information om detta saknas emellertid, vilket gör att effekten inte kan bedömas annat än att den högst skulle kunna vara det belopp som anges men med största sannolikhet är lägre. Regelrådet kan konstatera att det i betänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84) fanns en kvantifierad beskrivning av hur högre pris på godstransporter på väg kan väntas påverka trävaruindustrin och massa- och pappersindustrin. Såvitt Regelrådet kan bedöma medför det nu aktuella förslagets inriktning mot lätta fordon att det sannolikt inte skulle vara relevant att göra motsvarande analys för just denna bransch. Däremot vill Regelrådet framhålla att det i princip hade varit önskvärt med ytterligare analyser av ett sådant slag som beskrev möjliga effekter för företag som på olika sätt skulle kunna bli föremål för övervältring av kostnader som andra företag får när skattenivåer förändras. Om det finns särskilda skäl till att detta slags analyser inte har kunnat genomföras, exempelvis på grund av begränsningar i tid och resurser, borde detta ha kunnat anges. Om utredningen bedömt sådana analyser som irrelevanta borde detta också ha kunnat anges och motiveras. Regelrådet kan inte se redovisningen av påverkan på företagens andra kostnader som fullständig. När det gäller effekter på verksamhet och övriga ekonomiska effekter för företag kan Regelrådet konstatera att redovisningen relativt tydligt tar upp olika effekter som skulle kunna uppstå när det gäller försäljningsintäkter. Regelrådet finner redovisningen av detta slags effekter tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens andra kostnader bristfällig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens verksamhet godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Som refererats ovan anges det i konsekvensutredningen att efterfrågan på fordon med lägre utsläpp väntas öka. Det anges också att efterfrågan på nya fordon generellt skulle kunna både öka och minska. Som skäl för en ökad försäljning av nya fordon anges att det även fortsättningsvis kommer att finnas miljöbonus och bonusnivåerna kommer att höjas. Som skäl för att nybilsförsäljningen skulle kunna minska anges att fordon som är fyra till fem år gamla väntas bli mer attraktiva än vad de är med nuvarande system, eftersom fordonen får lägre malus efter tre år. Minskande malus över tid anges också kunna medföra att importen av äldre fordon skulle kunna öka och att leasingkontrakt för förmånsbilar skulle kunna bli längre. Regelrådet konstaterar att samtliga dessa aspekter skulle kunna ha en påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag. Mot bakgrund av att det finns lite information om i vilken mån tillverkare och återförsäljare är specialiserade på fordon med en viss utsläppsnivå är det emellertid svårt för Regelrådet att få någon uppfattning om i vilken mån detta skulle medföra förändringar i konkurrensförhållanden mellan olika företag utan snarare handla om att försäljningsvolymen av en kategori fordon för ett företag kan öka, samtidigt som en annan kategori fordon som samma företag Postadress Webbplats E-post 5/7

6 saluför säljs i mindre utsträckning. I det sistnämnda fallet skulle effekten på företagsnivå kunna bli en oförändrad konkurrenskraft gentemot andra företag men en annorlunda fördelning av försäljningsintäkterna. Regelrådet har förståelse för att det kan finnas betydande svårigheter att avgöra i förväg exakt vad effekten skulle kunna bli, men om mer information hade funnits om hur marknaden ser ut hade också något mer om möjliga effekter på konkurrensförhållandena kunnat sägas. Regelrådet finner i detta avseende redovisningen ofullständig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företags konkurrensförhållanden bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen finns ingen redovisning av påverkan på företagen i andra avseenden än de som nämnts ovan. Regelrådet kan inte identifiera någon uppenbar effekt på företagen i andra avseenden. Mot bakgrund av att beskrivningen av berörda företag överlag måste ses som knapphändig när det gäller påverkan på kostnader och konkurrensförhållanden kan emellertid inte Regelrådet med rimlig säkerhet utesluta effekter på företagen i andra avseenden, i synnerhet inte med tanke på att förslaget rör sig om en reform med viss omfattning. Regelrådet finner redovisningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen saknas redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Inte heller i remissen i övrigt finns sådan redovisning. Regelrådet konstaterar följande. Eftersom det inte finns någon redovisning av storleken hos berörda företag är det svårt för Regelrådet att bilda sig en uppfattning i vilken mån som några särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning hade varit motiverade eller inte. I alla händelser borde det av konsekvensutredningen ha framgått vilken bedömning förslagsställaren har gjort när det gäller behovet av sådana hänsyn och möjligheten att tillgodose dem. När detta saknas kan inte redovisningen ses som tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning bristfällig. Sammantagen bedömning Konsekvensutredningen är i några avseenden tillräcklig. Beskrivningarna av bakgrund och syfte samt överensstämmelsen med EU-rätten sätter på ett förtjänstfullt sätt in det aktuella förslaget i ett större sammanhang såväl nationellt som internationellt. Redovisningen av påverkan på företagens verksamhet är tillräcklig. Redovisningen av alternativa lösningar för att nå syftet är på flera sätt tydlig men blir otillräcklig genom bristen på information om påverkan på företag. Aspekter som kan påverka konkurrensförhållandena för företag har tagits upp, men inte redovisats tillräckligt tydligt. Generellt kan sägas att redovisningen av påverkan på företag är otillräcklig. Sammantaget finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 8 juni Postadress Webbplats E-post 6/7

7 I beslutet deltog Samuel Engblom, ordförande, Claes Norberg och Yvonne von Friedrichs. Ärendet föredrogs av Per Högström. Samuel Engblom Ordförande Per Högström Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7