RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den KOM(2011) 123 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET FÖRSTA RAPPORTEN OM GENOMFÖRANDET AV DIREKTIV 2000/9/EG om linbaneanläggningar för persontransport SV SV

3 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET FÖRSTA RAPPORTEN OM GENOMFÖRANDET AV DIREKTIV 2000/9/EG om linbaneanläggningar för persontransport 1. INLEDNING Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/9/EG av den 20 mars 2000 om linbaneanläggningar för persontransport 1 (nedan kallat direktivet) är att tillskapa fri rörlighet på den inre marknaden för säkerhetskomponenter och delsystem vid linbaneanläggningar och samtidigt trygga en enhetlig, hög skyddsnivå. Direktivet trädde i kraft den 3 maj 2000 och började tillämpas fullständigt den 3 maj 2004 i alla länder i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. alla länder i Europeiska unionen samt Island, Liechtenstein och Norge. I denna rapport redovisas de väsentligaste omständigheterna vid direktivets genomförande. Kommissionen lägger fram den för Europaparlamentet och rådet i enlighet med artikel 21 i direktivet. I rapporten beaktas samråd mellan kommissionens avdelningar, de behöriga nationella myndigheterna och alla andra aktörer som berörs av direktivet. Samrådet ägde rum under 2010 med hjälp av ett frågeformulär om direktivets genomförande. 2. KORT OM DIREKTIVET Direktivet grundar sig på artiklarna 47, 55 och 95 i EG-fördraget (numera artiklarna 53, 62 och 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Direktivet bygger på den s.k. nya metoden, vilket innebär att harmoniseringen bara omfattar grundläggande krav på säkerhet, personsäkerhet, miljöskydd och konsumentskydd. Bara de produkter som uppfyller direktivets grundläggande krav får släppas ut på marknaden. Om en produkt följer harmoniserade standarder, till vilka en hänvisning offentliggjorts i EUT och som överförts till nationella standarder, får man förutsätta att produkten överensstämmer med direktivets grundläggande krav. Det är dock inte obligatoriskt att tillämpa harmoniserade standarder, och tillverkare kan även välja andra tekniska lösningar förutsatt att de överensstämmer med direktivets grundläggande krav. Direktivet bygger visserligen på allmänna principer men har också vissa särskilda bestämmelser på grund av linbaneanläggningarnas egenskaper. Alla linbaneanläggningar, 1 EGT L 106, , s. 21. SV 2 SV

4 utom de allra minsta, är ju unika produkter, anpassade till lokala förhållanden, och de omfattar av nödvändighet fast infrastruktur och rörliga anordningar. Därför bygger direktivet på en distinktion mellan säkerhetskomponenter, delsystem och anläggningar, med olika bestämmelser för dels säkerhetskomponenter och delsystem, dels anläggningar. För säkerhetskomponenter och delsystem gäller fri rörlighet för varor på grundval av bedömningar och försäkringar om överensstämmelse. Däremot omfattas anläggningarna, eftersom de är fasta, av medlemsstaternas behörighet: det är de behöriga nationella myndigheterna som godkänner uppförande och idrifttagande av anläggningar. Denna distinktion mellan säkerhetskomponenter och delsystem respektive anläggningar återspeglar alltså linbaneanläggningarnas särskilda egenskaper i förhållande till andra mekaniska produkter. Det är också anledningen till att lagstiftaren valt att reglera linbaneanläggningar i en särskild rättsakt, skild från EU:s harmoniserade regler för mekaniska produkter, särskilt maskindirektivet 2006/42/EG MARKNADEN FÖR LINBANEANLÄGGNINGAR Linbaneanläggningar utgör i allmänhet ett offentligt transportmedel, varför deras säkerhet har stor vikt både för passagerarna och för de arbetstagare som berörs av drift och underhåll. Det bör också påpekas att särskilt i bergsområden används linbaneanläggningar i turistnäringen, så driften av dem har även stor ekonomisk betydelse. Marknaden för linbaneanläggningar kännetecknas av stark industriell specialisering. På den verkar yrkesmässiga inköpare som väljer leverantör efter ett privat eller offentligt anbudsförfarande. Det europeiska näringslivet har traditionellt en framskjuten ställning på linbanemarknaden, både i och utanför EU. Framför allt har de senaste årens fusioner lett till att två stora europeiska koncerner växt fram med stor andel av EU-marknaden och världsmarknaden. Däremot verkar inte så många små eller medelstora företag i den här branschen. Direktivet har gjort det möjligt att utnyttja standardiseringens stordriftsfördelar genom enhetliga förfaranden för bedömning av säkerhetskomponenters och delsystems överensstämmelse och genom främjande av europeiska standarder. Framför allt har dock direktivet kunnat förbättra branschens positionering och profil även utanför EU. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG (omarbetning) (EUT L 157, , s. 24). Genom direktiv 2006/42/EG upphävdes Europaparlamentets och rådets direktiv 98/37/EG av den 22 juni 1998 om tillnärming av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner (EGT L 207, , s. 1). SV 3 SV

5 4. GENOMFÖRANDE Allmänt sett har direktivets införlivande i medlemsstaterna inte stött på några allvarligare problem, och inga överträdelseförfaranden har behövt inledas mot medlemsstaterna. Kommissionen har med bistånd av en expert och i samråd med branschens berörda parter tagit fram en handbok om direktivets tillämpning. Handboken publicerades 2006 och ska underlätta tolkningen av direktivet för alla som berörs av det Definitioner och räckvidd (Artikel 1) Direktivet omfattar bergbanor, linbanor, kabinlinbanor, stolliftar och släpliftar. Det är tillämpligt på anläggningar som uppförts och tagits i drift sedan den 3 maj 2004 och på delsystem och säkerhetskomponenter som släppts ut på marknaden från och med den dagen. När det gäller ändringar av befintliga anläggningar, dvs. anläggningar som uppförts och tagits i drift före den 3 maj 2004, måste bara ändringar som förutsätter ett nytt driftstillstånd uppfylla direktivets grundläggande krav, medan andra ändringar inte omfattas av direktivet. Här bör det påpekas att direktivets tillämpning på ändringar av befintliga anläggningar inte alltid varit okomplicerad, eftersom det enligt medlemsstaternas olika regler ibland är svårt att avgöra vilka ändringar som kräver ett nytt driftstillstånd. I artikel 1.6 sägs vad direktivet inte omfattar, bl.a. hissar enligt direktiv 95/16/EG 4, spårvagnar av traditionellt utförande, kuggstångsbanor och tivoliutrustning. De första åren av direktivets genomförande har dock visat att det behövs en tydligare rågång mellan direktivet och hissdirektivet 95/16/EG, särskilt för snedbanehissar. Det är inte heller alltid uppenbart var gränsen går mellan tivolianläggningar för nöjesändamål och linbaneanläggningar för persontransport, som omfattas av direktivet Grundläggande krav och harmoniserade standarder (artiklarna 2 3 och bilaga II) Genomförandet och efterlevnaden av direktivets grundläggande krav har medfört en mycket hög säkerhetsnivå för linbaneanläggningar i alla medlemsstater. Man kan här konstatera att direktivet främst bidragit att stärka säkerheten i de medlemsstater som inte hade någon tradition i denna sektor. Direktivet har också inspirerat till europeiska standarder. Kommissionen utfärdade år 2000 standardiseringsmandatet M300 till CEN 5 och CENELEC 6 avseende linbaneanläggningar för persontransport. Standardiseringsprogrammet färdigställdes av CEN:s tekniska kommitté för linbaneanläggningar under Det finns för närvarande 23 harmoniserade standarder Handboken har tryckts på engelska, franska och tyska, och finns även att tillgå i elektronisk form på engelska, franska, tyska och italienska på GD Näringslivs webbplats: Europaparlamentets och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni 1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar (EGT L 213, , s. 1). Comité Européen de Normalisation, det europeiska standardiseringsorganet Comité Européen de Normalisation Electrotechnique, det europeiska elektrotekniska standardiseringsorganet. SV 4 SV

6 för linbaneanläggningar. Hänvisningar till dem offentliggörs regelbundet i Europeiska unionens officiella tidning 7 och en förteckning finns på GD Näringslivs webbplats 8. Under direktivets första år har bara en formell invändning framförts av en medlemsstat enligt artikel 2.7 i direktivet mot en harmoniserad standard. Efter yttranden från direktivets ständiga rådgivande kommitté och den ständiga kommittén enligt direktiv 98/34/EG 9 avvisades invändningen, eftersom det inte kunde visas att standarden stred mot direktivets grundläggande krav. Därför bibehölls hänvisningen till den harmoniserade standarden i förteckningen över standarder i Europeiska unionens officiella tidning 10. I enlighet med kommissionens standardiseringsmandat har CEN:s tekniska kommitté för linbaneanläggningar nyligen inlett en första översyn av befintliga harmoniserade standarder för eventuella nödvändiga ändringar och uppdateringar Säkerhetsanalys och säkerhetsrapport (artikel 4 och bilaga III) För varje anläggning som planeras ska enligt direktivet en säkerhetsanalys göras, där man ska beakta samtliga säkerhetsaspekter på systemet och dess omgivning i fråga om konstruktion, färdigställande och idrifttagande och där man ska kartlägga samtliga risker som kan uppstå under driften. På grundval av säkerhetsanalysen ska en säkerhetsrapport sammanställas där de åtgärder som man planerar för att eliminera eventuella risker ska anges. Rapporten ska innehålla en förteckning över säkerhetskomponenter och delsystem. Säkerhetsanalysen är en nyhet i direktivet, och den har visat sig avgörande för direktivets tillämpning. Det bör dock påpekas att direktivet bara kräver att säkerhetsanalysen ska utföras på uppdrag av byggherren eller dennes ombud. Det sägs alltså inte vem som ska utföra analysen, bara för vems räkning. På samma sätt sägs om metoden för säkerhetsanalysen bara i direktivet att den ska utföras enligt en erkänd metod med hänsyn tagen till den aktuella tekniska utvecklingsnivån, anläggningens komplexitet och planerade drift. Här kan framhållas att denna generella formulering ibland medfört tolkningssvårigheter Säkerhetskomponenter, delsystem och anläggningar (artikel 1 och bilaga I) Som redan sagts bygger direktivet på en distinktion mellan säkerhetskomponenter, delsystem och anläggningar Den senaste omgången hänvisningar till harmoniserade standarder för linbaneanläggningar offentliggjordes i EUT C 51, , s Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, , s. 37). Direktivet ändrat genom direktiv 98/48/EG (EGT L 217, , s. 18). Kommissionens beslut av den 26 november 2008 om behållande av hänvisningen till standarden EN :2004 Säkerhetsregler för linbaneanläggningar för persontransport Allmänna krav Del 2: Tilläggskrav för 2-liniga pendellinbanor utan bärlinebroms i Europeiska unionens officiella tidning i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/9/EG, K(2008)7289 slutlig. SV 5 SV

7 Säkerhetskomponenter definieras i direktivet som grundkomponenter, komponentgrupper, delutrustning eller fullständig utrustning och varje anordning som för att garantera säkerheten utgör en del av anläggningen och som anges i säkerhetsanalysen. Med anläggning avses hela det på den valda platsen uppförda systemet, inklusive infrastruktur och delsystem. Infrastruktur utformas speciellt för varje anläggning och omfattar bl.a. banans sträckning, linjekonstruktioner, stationer och fundament. Delsystem definieras inte formellt i direktivet, men däremot uppräknas exempel som linor och linskarvar, drivanordningar och bromsar, transporterande anordningar, mekaniska anordningar, elektrotekniska anordningar samt räddningsutrustning. Enligt direktivet ska säkerhetskomponenter och delsystem åtnjuta fri rörlighet på den inre marknaden, och därför gäller för dem ett förfarande med bedömning av och försäkran om överensstämmelse. Anläggningar är däremot medlemsstaternas ansvar, och varje medlemsstat fastställer själv förfaranden för tillstånd för uppförande och idrifttagande av anläggningar på sitt territorium. En tydlig och enhetlig uppdelning av säkerhetskomponenter, delsystem och anläggningar är alltså avgörande för ett korrekt genomförande av direktivet. Vid direktivets tillämpning har det dock visat sig att särskilt gränsdragningen mellan säkerhetskomponenter och delsystem samt mellan delsystem och infrastruktur inte alltid varit uppenbar Bedömning och försäkran om överensstämmelse för säkerhetskomponenter (artikel 7 och bilagorna IV V) Innan en säkerhetskomponent får släppas ut på marknaden ska tillverkaren, eventuellt genom ett ombud som är etablerat i EU, låta bedöma komponentens överensstämmelse. Enligt direktivet ska säkerhetskomponenters överensstämmelse bedömas enligt modulerna i beslut 93/465/EEG 11, närmare bestämt modul B (EG-typkontroll) tillsammans med modul D (kvalitetssäkring av tillverkning) eller modul F (produktionsverifikation), därefter modul H (fullständig kvalitetssäkring) och slutligen modul G (verifikation av enstaka objekt). Tillverkaren eller ombudet får välja modul och ska alltid anlita en oberoende bedömare i form av ett anmält organ. När förfarandet är avslutat ska tillverkaren eller ombudet CE-märka komponenten och upprätta en CE-försäkran om överensstämmelse. Direktivets genomförande har visat att det är ändamålsenligt att låta tillverkarna välja modul för bedömning av säkerhetskomponenternas överensstämmelse. Det har också visat sig lämpligt med kravet att låta bedömningen av överensstämmelse utföras av ett anmält organ, och inga särskilda problem har uppstått med tillämpningen av de olika modulerna. 11 Rådets beslut 93/465/EEG av den 22 juli 1993 om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse samt regler för anbringande och användning av EG-märkning om överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv (EGT L 220, , s. 23). Beslut 93/465/EEG har upphävts genom Europaparlamentets och rådets beslut 768/2008/EG av den 9 juli 2008 (se fotnot 17). SV 6 SV

8 4.6. Bedömning och försäkran om överensstämmelse för delsystem (artikel 10 och bilagorna VI VII) Innan ett delsystem får släppas ut på marknaden ska tillverkaren, eventuellt genom ett ombud som är etablerat i EU, låta bedöma systemets överensstämmelse. Till skillnad från direktivets förfarande för säkerhetskomponenter hänvisas dock inte till särskilda moduler för delsystem i bedömningsförfarandet. Enligt direktivet ska delsystem genomgå EG-kontroll av ett anmält organ på tillverkarens eller ombudets begäran. När kontrollen är färdig ska tillverkaren eller ombudet utfärda ett EGtypintyg, men det är inte nödvändigt att CE-märka delsystemet. Det bör i detta sammanhang framhållas att avsaknaden av moduler i EG-kontrollen av delsystem ibland lett till skillnader i tolkningar och praxis Skyddsåtgärder (artiklarna 14 15) I direktivet föreskrivs skyddsåtgärder som kan vidtas när en medlemsstat finner att en säkerhetskomponent, ett delsystem eller en anläggning riskerar att äventyra människors säkerhet eller hälsa eller skada egendom. Förfarandet har naturligtvis sitt berättigande, men det har inte tillämpats under direktivets första år Anmälda organ (artikel 16 och bilaga VIII) Åtskilliga medlemsstater har till kommissionen och de andra medlemsstaterna anmält de organ som i enlighet med direktivet ansvarar för bedömning av säkerhetskomponenters och delsystems överensstämmelse 12. Det är naturligtvis mycket viktigt att direktivets kriterier för utvärdering av de organ som ska anmälas tillämpas av medlemsstaternas myndigheter på ett strikt och enhetligt sätt. För samordningen av de organ som anmälts enligt direktivet bildades en särskild grupp, branschgruppen för anmälda organ för linbaneanläggningar, som inledde sin verksamhet Gruppens mål är att sörja för samarbete mellan anmälda organ i branschen och därigenom underlätta enhetliga förfaranden för bedömning av överensstämmelse enligt direktivet. Gruppen har hittills antagit fem rekommendationer (RfU, Recommendations for uses) En uppdaterad förteckning över anmälda organ finns på GD Näringslivs webbplats: Rekommendationerna finns på GD Näringslivs webbplats: SV 7 SV

9 Samarbetet sedan 2004 mellan branschens anmälda organ har visat sig vara positivt, men kunde vara ännu effektivare. Förfarandena för bedömning av överensstämmelse tillämpas fortfarande inte enhetligt, medan tämligen få RfU har antagits, främst i formella och administrativa frågor snarare än tekniska Kommitté (artikel 17) Enligt direktivet ska kommissionen biträdas av en ständig rådgivande kommitté bestående av företrädare för medlemsstaternas myndigheter med en företrädare för kommissionen som ordförande. Under de första åren av direktivets genomförande har kommittén i princip sammanträtt en gång om året och har inte behövt anta några egentliga genomförandeåtgärder enligt direktivet med formell omröstning. Kommittén har däremot ägnat sig åt tolkningsfrågor i samband med direktivets tillämpning och införlivande i nationell rätt, och därigenom satsat på samarbete och dialog mellan behöriga nationella myndigheter. Vid sammanträdena har de berörda parterna i branschen (OITAF 14, IARM 15 och FIANET 16 ) deltagit som observatörer, liksom andra aktörer på området (CEN:s tekniska kommitté för linbaneanläggningar och branschgruppen för anmälda organ för linbaneanläggningar), vilket visat sig mycket användbart Marknadstillsyn och Adco-gruppen Marknadstillsyn är en hörnsten i den nya metoden, och medlemsstaterna ansvarar för den. Sedan direktivet antagits är det alltså de nationella myndigheterna som svarat för tillsynen över marknaden för linbaneanläggningar för att se till att produkter på marknaden uppfyller direktivets grundläggande krav. För att förbättra marknadstillsynen har det visat sig påkallat att inleda ett förvaltningssamarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. Därför inrättades 2008 en Adco-grupp (förkortning för administrative cooperation, förvaltningssamarbete) för direktivet. Sedan dess har Adco-gruppen sammanträtt i samband med kommitténs sammanträden. Den är ett diskussionsforum där de nationella tillsynsmyndigheterna kan utbyta information och dela med sig av god praxis. Gruppens verksamhet har än så länge visat sig mycket lovande för ett verkningsfullt, öppet samarbete mellan de nationella myndigheterna Organizzazione Internazionale Trasporti a Fune (internationella linbanetransportorganisationen), som omfattar berörda parter inom linbaneanläggningar (tillverkare, operatörer och nationella myndigheter). International Association of Ropeway Manufacturers (internationella förbundet för linbanetillverkare). Fédération Internationale des Associations Nationales d'exploitants de Téléphériques, funiculaires et autres installations de transport par câbles pour voyageurs (internationella federationen av nationella förbund för operatörer av linbanor, bergbanor och andra linbaneanläggningar för persontransport) SV 8 SV

10 4.11. Innovation Enligt artikel 11.3 i direktivet kan en medlemsstat ställa särskilda villkor för uppförande och idrifttagande av en anläggning med innovativa säkerhetskomponenter eller delsystem. Medlemsstaten ska utan dröjsmål underrätta kommissionen om det, och kommissionen ska utan dröjsmål underrätta kommittén. Under de första åren av direktivets genomförande har detta förfarande inte använts. Det återstår därför att se om denna bestämmelse kan tillföra något mervärde i förhållande till de utvärderings- och certifieringsförfaranden som föreskrivs i andra delar av direktivet. 5. SLUTSATSER OCH FRAMTIDSUTSIKTER Genom antagandet och genomförandet av direktivet har målet uppnåtts att tillskapa en inre marknad för säkerhetskomponenter och delsystem för linbaneanläggningar, samtidigt som en hög, enhetlig skyddsnivå tryggats i medlemsstaterna. Emellertid har vissa problem framkommit vid tillämpningen av direktivet. Kommissionen kommer att granska dem och eventuella lösningar inför en översyn av direktivet, som också blir ett tillfälle att anpassa direktivet till beslut 768/2008/EG 17, som ingår i den nya ramen för lagstiftning enligt den nya metoden. 17 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG (EUT L 218, , s. 82). SV 9 SV