Granskningsrapport 2018 Genomförd på uppdrag av revisorerna januari Sundsvalls kommun. Granskning av strategi och åtgärder för ekonomi i balans

Transkript

1 Granskningsrapport 2018 Genomförd på uppdrag av revisorerna januari 2019 Sundsvalls kommun Granskning av strategi och åtgärder för ekonomi i balans

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Ansvarig nämnd Genomförande Revisionskriterier Kommunallagens (2017:725) bestämmelser om uppsiktsplikt, budget och balanskravsresultat Fullmäktiges finansiella mål Fullmäktiges direktiv - socialnämnden Fullmäktiges direktiv barn- och utbildningsnämnden Finansiella mål och god ekonomisk hushållning Iakttagelser Bedömning Balanskravet Iakttagelser Bedömning Granskningsresultat - socialnämnden Bakgrund - granskning av ekonomistyrning Politisk hantering av nämndens underskott i kronologisk ordning Åtgärdsplanernas innehåll och omfattning Uppföljning Granskningsresultat barn och utbildningsnämnden Bakgrund - granskning av ekonomistyrning Politisk hantering av nämndens underskott i kronologisk ordning Åtgärdsplanens innehåll och omfattning Uppföljning Sammanfattande bedömning Sammanfattande bedömning - kommunstyrelsen Sammanfattande bedömning - socialnämnden Sammanfattande bedömning - barn- och utbildningsnämnden Svar på revisionsfrågor - socialnämnden Svar på revisionsfrågor barn- och utbildningsnämnden Rekommendationer...32 Bilaga 1: Källförteckning

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning med syfte att bedöma styrelsens och nämndernas styrning vad gäller genomförande av beslutade åtgärdsplaner. Granskningen omfattar också följsamhet till lagstiftningen vad gäller balanskravet. Vidare har styrningen mot kommunens övergripande finansiella mål granskats. Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsens ekonomistyrning av socialnämnden inte är ändamålsenlig, då styrelsen i sin budgetberedning bereder budgetar inför fullmäktige som är underfinansierade år efter år. Styrelsen har inte i tillräcklig utsträckning kvalitetssäkrat budgetens realism i förhållande till faktisk kostnadsnivå, bedömd volym- och kostnadsutveckling samt faktiskt beslutade åtgärdsplaner och bedömning av effekter av dessa. Kommunstyrelsens uppföljning av socialnämndens underskott är frekvent under 2018 men alldeles för passiv. Vi ser att en nollbudget läggs och några månader senare prognostiseras ett stort underskott. Åtgärder har vidtagits under flera år, men ger inte önskad effekt. Antagna åtgärdsplaner efterlever inte fullt ut vad man kan kräva av sådana utifrån kommunallagens regler och intentioner. Detta gäller såväl detaljeringsgrad, tidshorisont för när åtgärder ska vara vidtagna samt att åtgärderna ska omfatta åtgärder för att täcka hela det belopp som ska regleras. Den rapportering som genomförs av utfall och åtgärder bygger på åtgärdsplaner som inte innehåller tillräckliga åtgärder för en budget i balans. Detta i kombination med underfinansierade budgetar som inte är förankrade, gör att ekonomistyrningen brister. Ansvaret för detta åligger både socialnämnden och kommunstyrelsen (utifrån styrelsens ansvar för budgetberedning och uppsiktsplikt). Kommunstyrelsen har under 2018 uppmanat både barn- och utbildningsnämnden samt socialnämnden att vidta åtgärder för att komma i balans 2018, att komma in med åtgärdsplaner respektive nya åtgärdsplaner. Dock har kommunstyrelsen inte berett frågan om åtgärdsplanerna inför fullmäktige, vilket är en brist. Åtgärdsplaner ses som ett principiellt viktigt beslut enligt kommunallagen, som ska fattas av kommunfullmäktige. Vad gäller följsamhet till lagstiftningen för balanskravet finns inga underskott att återställa från tidigare år. Däremot är det av stor vikt att åtgärder vidtas så att en åtgärdsplan för återställande av ett underskott för 2018 kan beslutas. Beslutet bör fattas snarast efter att ett negativt resultat konstaterats, dock senast vid påföljande fullmäktigesammanträde efter att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Vår sammanfattande bedömning är även att styrningen mot kommunfullmäktiges övergripande finansiella mål för god ekonomisk hushållning inte är ändamålsenlig. Detta mot bakgrund av kommunstyrelsens prognos för resultatet för kommunen samt att flera av fullmäktiges finansiella mål för god ekonomisk hushållning inte prognostiseras uppnås. Vår sammanfattande bedömning är att socialnämndens styrning vad gäller genomförande av beslutade åtgärdsplaner inte är tillräcklig. Nämnden kommer inte nå en ekonomi i balans under 2018 enligt de beräkningar som tagits fram efter att åtgärder vidtagits under Nämndens prognos har försämrats i slutet av året med ytterligare 40 mkr till 150 mkr. Bedömningen baseras på följande iakttagelser: Nämnden har beslutat om en budget för 2018 utan att tillräckliga åtgärdsplaner funnits på plats vid detta tillfälle. Redan vid årets början 2018 konstateras stora 2

4 diskrepanser mellan budgeterade kostnader och utfall. Den negativa prognosen växer kontinuerligt under året. Granskningen visar att kommunstyrelsen vid ett flertal tillfällen påtalat nämndens underskott, samt begärt dokumenterade åtgärder från nämnden. Nämnden har kontinuerligt följt det ekonomiska läget genom månadsrapporteringar. Nämnden har antagit åtgärdsplaner. Enligt vår bedömning saknar dessa dock en tydlig beräkning av åtgärdernas ekonomiska effekter och är inte på en tillräcklig nivå för att klara den av fullmäktige beslutade budgeten Inom organisationen finns en uppfattning om att de åtgärder som vidtas inte är realistiska för att nå en ekonomi i balans. En budget som inte bedöms realistisk tenderar att inte vara styrande och riskerar också att vara kostnadsdrivande. Vidare saknas en tydlig tidshorisont för de åtgärder som ingår i åtgärdsplanerna. Någon konkret plan för hur och när socialnämnden ska komma att redovisa ett resultat i balans finns i dagsläget dock inte. Vår sammanfattande bedömning är att barn- och utbildningsnämndens styrning vad gäller genomförandet av beslutade åtgärdsplaner inte är tillräcklig. Nämnden har prognostiserat och redovisat underskott för åren och underskotten har uppkommit tidigt under respektive år, trots att en nollbudget lämnats. För 2018 kommer nämnden inte nå en ekonomi i balans enligt de beräkningar som tagits fram efter att åtgärder vidtagits under Bedömningen baseras på följande iakttagelser: Granskningen visar att styrelsen vid ett flertal tillfällen påtalat nämndens underskott, samt begärt dokumenterade åtgärder från nämnden Nämnden har kontinuerligt följt det ekonomiska läget Nämnden har antagit åtgärdsplaner som enligt vår bedömning innehåller en kalkylering av åtgärdernas ekonomiska effekter Aktiviteter för att genomföra åtgärderna är förankrade med samtliga skolledare, som getts möjlighet att anpassa sin verksamhet utifrån rådande förutsättningar Dock saknas en tydlig tidshorisont för de åtgärder som ingår i åtgärdsplanerna, även om effekten bedömts för Det framkommer även i granskningen att barn- och utbildningsnämnden under året brustit i sin följsamhet till fullmäktiges ram, då nämnden inledningsvis budgeterat för en större ram än den som tilldelats av fullmäktige. I granskningen lämnade förbättringsåtgärder för kommunstyrelsen, socialnämnden samt barn- och utbildningsnämnden framgår av avsnitt 8.6 Rekommendationer. 3

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Enligt Sundsvalls kommuns delårsrapport per , uppgår prognosen för det ekonomiska utfallet helåret 2018 för kommunen till -40 mkr, vilket är ca 128 mkr sämre än budget (88 mkr). Det prognostiserade resultatet innebär att kommunen inte förväntar sig att klara det lagstadgade balanskravet Av delårsrapporten per framgår att en betydande förklaring till den negativa budgetavvikelsen är att verksamheternas resultat understiger tilldelade ramar och att tre nämnder prognostiserar kraftiga underskott för 2018; socialnämnden (-110 mkr), barn- och utbildningsnämnden (-30 mkr) samt stadsbyggnadsnämnden (-35 mkr). Sundsvalls kommun bedrev även 2016 och 2017 sammantaget sina verksamheter till en kostnadsnivå som översteg den budgeterade. Styrelse och nämnder i Sundsvalls kommun redovisade för 2016 sammantaget en negativ budgetavvikelse för verksamheten på -36,8 mkr (f å -90,6 mkr). Den största budgetavvikelsen redovisade socialnämnden (-155,0 mkr) samt barn- och utbildningsnämnden (-54,1 mkr). I kommunens årsredovisning för 2016 uttrycktes att det är av största vikt att kostnadsökningarna, främst inom socialnämndens verksamhetsområde dämpas kraftigt för att kommunens ekonomi inte ska äventyras. Kommunrevisionen noterade vid 2016 års granskning att socialnämnden redovisade betydande underskott och att även överförmyndarnämnden samt barn- och utbildningsnämnden redovisade underskott för Revisorerna riktade i revisionsberättelsen för 2016 kritik mot socialnämnden och bedömde att nämndens styrning sammantaget inte varit tillräcklig, då nämndens åtgärder under 2016 inte gett tillräckliga effekter i verksamheten som lett till en ekonomi i balans. För 2017 redovisades sammantaget en negativ budgetavvikelse för styrelsens och nämndernas verksamheter på 42 mkr. Den största budgetavvikelsen redovisade socialnämnden (-150,3 mkr) samt barn- och utbildningsnämnden (-20,9 mkr). Revisorerna granskade under 2017 barn- och utbildningsnämndens respektive socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll. Den sammanfattande bedömningen var att såväl barn- och utbildningsnämndens ekonomiska som socialnämndens styrning och kontroll var otillräcklig. Revisorerna riktade i revisionsberättelsen för 2017 upprepad allvarlig kritik mot socialnämnden med anledning av att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll sammantaget varit otillräcklig, vilket ledde till ett budgetunderskott på 150,3 mkr och bedömde att nämndens åtgärder under 2017 inte gett tillräckliga effekter i verksamheten som lett till en ekonomi i balans. Revisorerna riktade i revisionsberättelsen för 2017 kritik mot barn- och utbildningsnämnden med anledning av att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll inte varit tillräcklig vilket hade lett till ett budgetunderskott på 20,9 mkr. Nämnden vidtog inte tillräckliga åtgärder under 2017 i arbetet med att anpassa verksamheten till resurserna och när det gäller att lämna återkoppling vid rapportering om befarade underskott. Kommunen står inför utmaningar vad gäller att klara en ekonomi i balans mot bakgrund av ovanstående och lämnad prognos för För att klara en ekonomi i balans de närmaste åren krävs bland annat en strukturerad styrning av kostnadsutvecklingen från styrelser och nämnder. En sådan styrning behöver innehålla tydliga åtgärdsprogram/aktivitetsplaner med 4

6 bedömningar av ekonomiska och verksamhetsmässiga effekter, som kontinuerligt följs upp och utvärderas. Revisorerna har mot bakgrund av ovan beslutat att genomföra en granskning med syfte att bedöma kommunstyrelsens samt socialnämndens och barn- och utbildningsnämndens ekonomistyrning 2018 inom ett antal avgränsade områden Syfte och revisionsfrågor Granskningens syfte är att bedöma styrelsens och nämndernas styrning vad gäller genomförande av beslutade åtgärdsplaner. Granskningen omfattar också följsamhet till lagstiftningen vad gäller balanskravet. Vidare granskas styrningen mot kommunens övergripande finansiella mål. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: I de fall underskott har identifierats, har åtgärdsplaner upprättats i tid? Är antagna åtgärdsplaner ändamålsenliga? Exempelvis innefattar detta att de är tydliga vad gäller tidshorisont, effekter av besparingar samt är uppföljningsbara. Är åtgärdsplanerna nedbrutna på aktivitetsnivå och förmedlade till berörda chefer och verksamheter i organisationen? Bedömer chefer/verksamheter åtgärdsplanerna som realistiska i förhållande till kraven på kvalitet i verksamheterna? D v s är åtgärdsplanerna tydliga vad gäller effekter av besparingar respektive effektiviseringar? Sker en kontinuerlig uppföljning av åtgärdsplanerna från nämnd/styrelse och vidtas åtgärder i de fall avvikelser från planerna uppkommer? Finns en plan i budget 2019 för att återställa eventuella underskott från 2018? 2.3. Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen samt socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden Genomförande Granskningen grundas på intervjuer och dokumentstudier av för granskningen relevanta dokument. I detta ingår beslutade åtgärdsplaner och underlag till dessa, mål- och verksamhetsplaner (budget), rapportering i samband med uppföljning och andra för granskningen relevanta dokument. Intervjuer har genomförts med kommundirektör, ekonomidirektör, socialdirektör, skoldirektör, verksamhetschef inom stöd och omsorg, vård och omsorg samt individ- och familjeomsorg, verksamhetschef inom grundskola, ekonomichef inom socialtjänsten samt ekonomichef inom barn- och utbildningskontoret. Utöver vår interna kvalitetssäkring har samtliga intervjuade fått möjlighet att komma med synpunkter på rapportutkastet. Detta för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och uttalanden. 5

7 3. Revisionskriterier 3.1. Kommunallagens (2017:725) bestämmelser om uppsiktsplikt, budget och balanskravsresultat Av kommunallagens 6 kap. 1 framgår att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Enligt 6 kap. 6 ska nämnderna se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. Enligt 6 kap. 11 ska styrelsen följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. Av 6 kap. 13 framgår att styrelsen särskilt ska: 1. bereda eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige 2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen, 3. verkställa fullmäktiges beslut, och 4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. I kommunallagens 11 kap. 5 finns bestämmelser kring budgetens innehåll. Där framgår att kommuner varje år ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I 11 kap. 12 framgår att om balanskravsresultat för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det regleras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur återställande av underskott ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året efter det år då det negativa balanskravsresultatet uppkom. Ett undantag som finns från att reglera ett negativt resultat är om underskottet har uppkommit som en följd av en med hänvisning till synnerliga skäl underbalanserad budget 1. Vad som utgör synnerliga skäl kan t.ex. vara när en kommun har en stark finansiell ställning och det finns ett eget kapital med realiserbara tillgångar som överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap. Ett annat skäl till underbalansering är större omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning. Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. I förarbeten 2 har regeringen tydliggjort att möjligheten att inte reglera ett negativt resultat ska användas med restriktivitet. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- och utjämningssystemet eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för, utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Ett motiv till att kunna underbalansera en budget är att dels minska benägenheten att fastställa orealistiska budgetar (som förr eller senare måste lösas in), dels stimulera kommuner och landsting till ett mer långsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Möjligheten att underbalansera en budget skall dock användas med stor restriktivitet och då endast något enstaka år. 1 SOU 2015:24 En kommunallag för framtiden, del A samt Prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting 2 SOU 2015:24 En kommunallag för framtiden, del A samt Prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting 6

8 Vad gäller åtgärdsplaner beskriver förarbeten till kommunallagen att kommunen ska ta fram åtgärdsplaner med konkreta åtgärder för hur ett återställande ska uppnås. Åtgärdsplanen ska innehålla genomförbara och genomtänkta åtgärder för att täcka hela det belopp som ska regleras. Tidpunkten för när åtgärderna ska vara genomförda ska framgå av åtgärdsplanen. Åtgärdsplanen ses som ett principiellt viktigt beslut enligt kommunallagen, som ska fattas av kommunfullmäktige. Beslutet bör fattas snarast efter att ett negativt resultat konstaterats, dock senast vid påföljande fullmäktigesammanträde efter att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det är även viktigt att åtgärdsplanen följs upp kontinuerligt under löpande år, så att eventuella avvikelser snabbt blir tydliga och kan rättas till. Återrapportering bör ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls Fullmäktiges finansiella mål I fullmäktiges mål- och resursplan 2018 med plan för (antagen , 153) framgår att fullmäktige beslutat om följande vägledande finansiella mål: Resultat Årets resultat ska vara positivt. För att täcka in viss egenfinansiering av investeringar, värdesäkring av nettotillgångar samt budgetmarginal ska resultatet uppgå till minst tre procent av skatteintäkter och statsbidrag. Resultatnivån kan variera över tid och ska inte sättas lägre än att på lång sikt bidra till den ökande soliditeten. Kapacitet Den långfristiga betalningsberedskapen (soliditeten inklusive pensionsåtaganden) ska öka över tid och år 2020 uppnå 9 procent, år 2025 uppnå 15 procent och år 2030 uppnå 30 procent. Risk Den kortfristiga betalningsberedskapen (likvida medel, outnyttjad checkkredit och kreditlöften) ska motsvara minst 100 procent av de räntebärande skulder som förfaller inom ett år. Kommunens skuldsättningsgrad (nettolåneskuld i förhållande till skatteintäkter och statsbidrag) ska år 2020 uppgå till högst 60 procent, år 2025 högst 35 procent och år 2030 högst 20 procent. Kontroll Prognossäkerheten ska vara god, högst en procent avvikelse. Budgetföljsamheten inom driftverksamheten ska vara god, högst 0,5 procent avvikelse. Budgetföljsamheten beträffande investeringsprojekt ska vara god, högst noll procent negativ avvikelse. Av mål- och resursplanen framgår att målen gäller för perioden Fullmäktiges direktiv - socialnämnden Av protokollsläsning framgår att fullmäktige i Sundsvall sedan juni 2016 ( , 151) vid ett flertal behandlingar av delårsrapporter uppmanat socialnämnden att genomföra redan fattade beslut, om nödvändigt fatta beslut om ytterligare åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram, 7

9 besluta om nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram ( , 152). Vid samma sammanträde avslog fullmäktige socialnämndens begäran om att ca 4,9 mkr avseende lägre priser inom IT återförs till socialnämnden, budgetförstärkning på 13,0 mkr för att täcka merkostnader inom äldreomsorgens lokaler budgetförstärkning på 8,0 mkr för att täcka ökade kostnader för resor inom daglig verksamhet, 13,8 mkr för resterande del av villkorat tillskott i MRP med plan för I samband med att fullmäktige i juni 2017 ( , 153) antog kommunens mål- och resursplan för 2018 (med plan för ) beslutade fullmäktige att uppdra till nämnderna att utifrån kommunfullmäktiges fastställda mål och tilldelade ekonomiska resurser utarbeta egna mål- och resursplaner för Vid fullmäktiges hantering av andra delårsrapporten ( , 200) uppmanade fullmäktige åter igen socialnämnden att vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram. I samband med att fullmäktige beslutar att kvittera nämndernas mål- och resursplaner ( , 28) beslutade fullmäktige att socialnämnden utan särskilda villkor kan disponera 25,0 mkr, "Förstärkning vård och omsorg", som tidigare beslutats i MRP , med plan för I mars 2018 behandlade fullmäktige överföring av nämndernas resultat och investeringsanslag 2017 ( , 58). I ärendebeskrivningen framgår att kommunstyrelsekontoret avslog socialnämndens begäran om investeringsanslag med motiveringen att underskotten inte kan hänföras till begreppet synnerliga skäl. Vid fullmäktiges hantering av andra delårsrapporten 2018 ( , 197) framgår av ärendet att Sundsvalls kommun inte kommer att klara balanskravsresultatet för 2018, om det prognostiserade resultatet på -110 mkr blir det verkliga resultatet vid årets slut. Kommunfullmäktige har i början av året beslutat att socialnämnden kan disponera 25 mkr i medel för förstärkning av vård och omsorg, vilket är ett tillskott för 2018 jämfört med tidigare år. Socialnämnden beslutade i maj 2018 att särskilt uppmärksamma kommunfullmäktige på att socialnämnden bedömer att vi inte kommer att klara en ekonomi i balans på helårsbasis under år Därmed överlämnar socialnämnden till kommunfullmäktige hur frågan ska hanteras. Av fullmäktiges protokoll framgår att delårsrapporten per lagts fram till fullmäktige (inkluderat nämndens prognostiserade underskott). Det specifika ärendet att uppmärksamma fullmäktige har dock inte beretts av kommunstyrelsen och redovisats av socialnämnden. Av fullmäktiges beslut ( 197 delårsrapport ) framgår att kommunstyrelsen får uppdraget att senast i mars 2019 ta fram en plan för hur de i planeringsförutsättningarna angivna effektiviseringarna om 60 mkr som finns i MRP 2018 (med plan ) för kommunen ska återställas. 8

10 Vi kan utifrån vår granskning dock inte se att nämnden begärt något tilläggsanslag för 2018 eller att frågan om att få tillåtelse att redovisa underskott under 2018 har beretts inför fullmäktige Fullmäktiges direktiv barn- och utbildningsnämnden Av protokollsläsning framgår att fullmäktige i Sundsvall i juni 2016 ( , 151) uppmanade barn- och utbildningsnämnden att besluta om nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram. I oktober 2016 ( , 209) beslutade fullmäktige återigen att uppmana barn- och utbildningsnämnden att besluta om ytterligare nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet, samt även att nämnden återkommer till styrelsen nästkommande månad (november) med en redovisning av åtgärdsplanens effekter per verksamhetsområde. En genomgång av kommunstyrelsens protokoll från november 2016 till juni 2017 visar att barnoch utbildningsnämnden inte redovisat någon åtgärdsplan till styrelsen under den perioden. Av fullmäktigeprotokoll från juni 2017 kan vi utläsa att fullmäktige beslutar att uppmanade barn- och utbildningsnämnden att besluta om nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram ( , 152). I samband med att fullmäktige i juni 2017 ( , 153) antog kommunens mål- och resursplan för 2018 (med plan för ) beslutade fullmäktige att uppdra till nämnderna att utifrån kommunfullmäktiges fastställda mål och tilldelade ekonomiska resurser utarbeta egna mål- och resursplaner för Vid fullmäktiges hantering av andra delårsrapporten år 2017 ( , 200) uppmanade fullmäktige till barn- och utbildningsnämnden att vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram. I mars 2018 ( , 58) beslutade fullmäktige att bevilja barn- och utbildningsnämnden utökat anslag med 15,0 mkr fr.o.m. år 2018 och framåt för ökade kostnader för justerad skolpeng. Vid fullmäktiges hantering av andra delårsrapporten 2018 ( , 197) framgår av ärendet att kommunen inte kommer att klara balanskravsresultatet för, om det prognostiserade resultatet blir det verkliga resultatet vid årets slut. I delårsrapporten per prognostiserade nämnden ett underskott mot budget på - 30 mkr. Nämnden gav vid sitt septembersammanträde förvaltningen i uppdrag att återkomma med en plan för att uppnå balans i ekonomin för Vid nämndens decembermöte justerades prognosen för nämndens underskott 2018 till -40 mkr. Av protokollet framgår att orsaken är att tillräckliga åtgärder inte genomförts inom grundskole- och gymnasieverksamheterna. Samtidigt har nämnden fått ett tilläggsanslag för 2018 med 15,0 mkr enligt beslut från fullmäktige Vi kan av protokoll inte se att denna försämrade prognos för 2018 kommunicerats till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. Vi kan utifrån vår granskning inte heller se att nämnden begärt något tilläggsanslag för 2018 eller att frågan om att få tillåtelse att redovisa underskott under 2018 har beretts inför fullmäktige. 9

11 4. Finansiella mål och god ekonomisk hushållning 4.1. Iakttagelser Av Mål- och resursplan framgår kommunens sju finansiella mål. I delårsrapporten per 31 augusti 2018 redovisas måluppföljning för dessa. Fullmäktigemål Prognos måluppfyllelse (2018) helår Kommentar Årets resultat ska vara positivt. För att täcka in viss egenfinansiering av investeringar, värdesäkring av nettotillgångar samt budgetmarginal, ska resultatet uppgå till minst 3% av skatteintäkter och statsbidrag. Den långfristiga betalningsberedskapen (soliditeten inklusive pensionsåtaganden) ska öka över tid och år 2020 uppnå 9%, år 2025 uppnå 15% och år 2030 uppnå 30% Målet kommer inte att uppnås. Inget målvärde finns uppsatt för Prognostiserat resultat är -55 mkr för Bedömningen är att målet inte kommer att uppnås. Vi kan inte bedöma prognosen för målet för 2018, mot bakgrund av att något målvärde inte är uppsatt för För kommunstyrelsens bedömning av måluppfyllelsen för kommande år se not 3 Den kortfristiga betalningsberedskapen (likvida medel, outnyttjad checkkredit och kreditlöften) ska motsvara minst 100% av de räntebärande skulder som förfaller inom ett år. Kommunens skuldsättningsgrad (nettolåneskuld i förhållande till skatteintäkter och statsbidrag) ska år 2020 uppgå till högst 60%, år 2025 högst 35% och år 2030 högst 20% Målet kommer att uppnås. Inget målvärde finns uppsatt för Utfall per uppgår till 144%. Vi gör ingen annan bedömning än kommunstyrelsen. Vi kan inte bedöma prognosen för målet för 2018, mot bakgrund av att något målvärde inte är uppsatt för För kommunstyrelsens bedömning av måluppfyllelsen för kommande år se not. 4 3 I delårsrapporten beskriver kommunstyrelsen att bedömningen är att soliditeten vid årets slut kommer att uppgå till 5,5 % (minskning med 0,3 procentenheter jämfört med årsskiftet 2017). Kommunstyrelsen beskriver att det svaga resultatet och det prognostiserade resultatet för helåret innebär att möjligheten att nå målet om en soliditet på 9 % 2020 har minskat betydligt. Det skulle behövas resultat en bit över 200 miljoner kronor för både 2019 och 2020 för att målet skulle kunna uppnås. 4 Kommunstyrelsen kommenterar i delårsrapporten att skuldsättningsgraden per sista augusti är 39,3 % och att prognosen är att den kommer att öka fram till årsskiftet med cirka 2,5 procentenheter till knappa 43 %. Kommunstyrelsens bedömning är att detta ligger i linje med den planerade ökade upplåningen för att till viss del finansiera investeringar under åren fram till Kommunstyrelsens prognos för måluppfyllelse år 2020 är att kommunen inte kommer att överstiga 60 %. Kommunstyrelsen bedömer dock att det finns en betydande risk för 10

12 Fullmäktigemål Prognos måluppfyllelse (2018) helår Kommentar Prognossäkerheten ska vara god, högst 1% avvikelse Budgetföljsamheten inom driftverksamheten ska vara god, högst 0,5 % avvikelse Bedömning görs i delårsrapporten att målet kommer att uppnås, samtidigt som delårsrapporten beskriver att måluppfyllelsen för prognossäkerhet bara kan bedömas per sista december. Målet bedöms inte uppnås Uppföljning av prognossäkerheten kan inte bedömas i delårsrapporten. Prognostiserat utfall medför en avvikelse på 2,3%. Prognos på negativa budgetavvikelser finns enligt delårsrapporten för tre nämnder. Delårsrapporten beskriver att det inte är sannolikt att målet kan uppnås under 2018, även om väldigt kraftfulla åtgärder sätts in. Budgetföljsamheten beträffande investeringsprojekt ska vara god, högst noll procent negativ avvikelse Målet uppnås för kommunstyrelsen (Drakfastigheter) (budgetavvikelse +3,0%). Målet uppnås för stadsbyggnadsnämnden Total budgetavvikelse för investeringar uppgår enligt prognosen för helåret till 22,7%. Investeringsbudgeten för 2018 uppgår till 860,9 mkr. Prognosen för helåret uppgår till 664,9 mkr. Investeringsprojekten har en budgetavvikelse på årsbasis, men ligger inom budgetram för uppdragen enligt vad som beskrivs i delårsrapporten. Dock redovisas inte budgetföljsamheten projekt för projekt samt hur dessa värderas i den totala bedömningen i delårsrapporten, varför målet är svårt att bedöma. Av delårsrapporten per 31 augusti 2018 framgår att god ekonomisk hushållning inte bedöms uppnås för 2018 då: två finansiella mål inte prognostiseras nås för 2018 en ökande skuldsättningsgrad efter 2020 och att målet 2025 (skuldsättningsgrad 35%) kommer att vara svårt att nå. 11

13 det inte finns uppsatta måltal för 2018 för två mål måluppföljning inte kan göras i delåret för ett mål endast två mål bedöms uppnås Resultatmålet, att årets resultat ska uppgå till minst 3% av skatteintäkter och statsbidrag, bedöms inte uppnås då prognostiserat resultat för helåret per är negativt (-55 mkr). Inte heller målet kring budgetföljsamhet inom driftverksamheten nås enligt lämnad prognos. Målet är att avvikelsen ska vara högst 0,5%. Prognostiserat utfall för kommunen medför en avvikelse på 2,3% och prognos på negativa budgetavvikelser finns för tre nämnder. Sammanfattningsvis är kommunstyrelsens bedömning enligt delårsrapporten att kommunen inte kommer att uppnå god ekonomisk hushållning för Efter att delårsrapporten fastställts har prognosen för socialnämnden försämrats från -110 mkr till -150 mkr Bedömning Mot bakgrund av kommunstyrelsens prognos för resultatet samt att flera av fullmäktiges finansiella mål för god ekonomisk hushållning inte prognostiseras uppnås, är det vår bedömning att styrningen mot kommunfullmäktiges övergripande finansiella mål inte är tillräcklig och ändamålsenlig. Mot bakgrund av att revisionen påtalat brister i ekonomistyrningen för nämnderna i flera år med omfattande avvikelser mot fullmäktiges beslutade budget och andra ekonomiska beslut som fullmäktige fattat i förhållande till nämnderna under löpande år, bedömer vi bristerna som omfattande och allvarliga. 12

14 5. Balanskravet 5.1. Iakttagelser I delårsrapporten per redovisas att det prognostiserade balanskravsresultatet för 2018 bedömdes uppgå till -50 mkr. Av delårsrapporten per framgår att det prognostiserade balanskravsresultatet för Sundsvalls kommun 2018 uppgår till -65 mkr. Tre nämnder prognostiserar kraftiga underskott enligt kommunstyrelsens två delårsrapporter: Nämnd Prognos utfall 2018 per (mkr) Prognos utfall 2018 per (mkr) Socialnämnden -110,0-110,0 Barn- och -30,0-30,0 utbildningsnämnden Stadsbyggnadsnämnden -35,3-45,3 Under senaste fyraårsperioden har följande budget lämnats och utfall redovisats för granskade nämnder: Nämnd (mkr) (mkr) (mkr) Socialnämnden (utfall) -150,0-155,0-213,8-132,0 Socialnämnden (budget) Barn- och -21,0-54,1-2,3 10,0 utbildningsnämnden (utfall) Barn- och utbildningsnämnden (budget) De två senaste åren har budget, prognoser och utfall varit enligt följande för granskade nämnder: Nämnd och år Budget (mkr) Prognos T1 (mkr) Prognos T2 (mkr) Prognos helårsutfall justerat 2018 (mkr) Helårsutfall (mkr) Socialnämnden Socialnämnden Socialnämnden Barn- och utbildningsnämnden Barn- och utbildningsnämnden 2017 Barn- och utbildningsnämnden Enligt nämndens novemberprotokoll. Baseras på utfall t o m oktober Enligt nämndens decemberprotokoll. Baseras på utfall t o m november

15 5.2. Bedömning Prognos för underskott för Sundsvalls kommun 2018 har lämnats i delårsrapporten per Några underskott att återställa från tidigare år finns inte. Enligt propositionen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting bör beslut om åtgärdsplan fattas snarast efter det att ett negativt resultat konstaterats. Dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande fullmäktigesammanträde efter det att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det främsta motivet till att tidigt ta fram en åtgärdsplan är härigenom öka möjligheten att återställa underskottet på ett ändamålsenligt sätt. Om beslut tas först i budgeten för det år då underskottet senast skall återställas försvåras möjligheten att uppnå önskad effekt. Enligt delårsrapporten prognostiseras två nämnder att återigen redovisa underskott. I och med att socialnämnden redovisat underskott tjugotalet år och barn- och utbildningsnämnden redovisat underskott de senaste åren, bör aktiva åtgärder vidtas för dessa utifrån kommunallagens regler. Se nedan under avsnitt 6 och 7 för granskning av vidtagna åtgärder för respektive nämnd. Kommunstyrelsen bör när ett underskott prognostiseras, d v s för det underskott som prognostiseras för 2018, snarast därefter under året redovisa ett förslag till åtgärdsplan för fullmäktige. Åtgärdsplanen bör konkret visa på hur och när de verksamheter som redovisar underskott ska komma i balans. Kommunstyrelsen ansvarar för att säkerställa förutsättningar för att det prognostiserade underskottet för 2018 ska kunna återställas inom den tid som kommunallagen föreskriver. Utan att föregå frågan om fullmäktige kommer att presenteras ett förslag om att inte återställa underskottet med hänvisning till synnerliga skäl eller inte, kan det konstateras, att de exempel på synnerliga skäl som finns i propositionen inte direkt är överförbara på de förhållanden som ligger bakom Sundsvalls kommuns negativa resultat. Det framgår att möjligheten att inte reglera ett negativt resultat ska användas med restriktivitet och inte avse faktorer som det bör finnas en beredskap för. Vidare bedömer vi inte att synnerliga skäl är tillämpligt för nämnder som under flera år i följd redovisar underskott och därmed bidrar till obalansen i kommunens ekonomi. 14

16 6. Granskningsresultat - socialnämnden 6.1. Bakgrund - granskning av ekonomistyrning 2017 Under 2017 granskade EY på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun socialnämnden i syfte att bedöma om nämndens ekonomiska styrning och kontroll var tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen var att socialnämndens ekonomiska styrning och kontroll var otillräcklig och grundade sig dels på att socialnämnden överskridit sin ram med 150 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av äldreomsorgsverksamheten Politisk hantering av nämndens underskott i kronologisk ordning Inför 2018 Vid finans- och näringslivsutskottets sammanträde beslutade utskottet att socialnämndens ordförande tills vidare, på varje sammanträde med kommunstyrelsen, ska lämna information om socialnämndens ekonomiska situation och eventuella åtgärder som vidtagits. Av protokoll för 2018 kan vi utläsa att styrelsen vid samtliga sammanträden tagit del av en ekonomisk redovisning av socialnämndens situation Januari-april 2018 Januari Socialnämnden behandlade årsredovisningen för 2017 ( ) i januari Nämnden beslutade att godkänna årsrapporten samt: hos kommunfullmäktige anhålla om undantag från reglerna om överföring av resultat för socialnämndens underskott för år 2017 om -150,0 mkr. hos kommunfullmäktige anhålla om att det resterade anslaget från socialnämndens investeringsbudget avseende inventarier och utrustning vid bokslutet för år 2017 om 10,7 mkr överförs till 2018 års investeringsbudget. Februari Av kommunstyrelsens protokoll från februari ( , 30) framgår att styrelsen beslutade att socialnämnden senast i samband med delårsrapporten per januari-augusti 2018 ska återkomma med en ny åtgärdsplan för att nämnden ska komma i ekonomisk balans Mars När socialnämnden behandlade månadsrapporten per februari ( , 44) fattade nämnden beslut att förvaltningen får i uppdrag att informera nämnden om vilka befogenheter chefer på olika nivåer i organisationen har för att vidta åtgärder vid befarade budgetavvikelser, samt att vid behov förtydliga dessa befogenheter. Mars April Nämnden beslutade även att förvaltningen fick i uppdrag att fortsätta med uppföljningarna med första linjens chefer och återkomma till nämnden i maj med en plan för uppföljningarna och en återrapport om vad uppföljningarna 2018 visat och, vilka åtgärder som är planerade/vidtagna. I månadsrapporten per mars 2018 ( , 74) redovisade nämnden ett negativt resultat om -45,9 mkr. Socialnämnden behandlade vid samma sammanträde revisorernas granskningsrapport av socialnämndens ekonomistyrning. Nämnden beslutade ( , 75) att godkänna förvaltningens förslag till yttrande för överlämnande till revisorerna. 15

17 Maj- augusti 2018 Maj Nämnden behandlade nämndens delårsrapport per jan-april i maj I delårsrapporten har förvaltningen, i enlighet med nämndens beslut i mars, inkluderat en åtgärdsplan beträffande nämndens ekonomi. Nämnden beslutar, i samband med beslut att fastställa delårsrapporten att särskilt uppmärksamma kommunfullmäktige på att socialnämnden bedömer att nämnden för 2018 inte kommer att klara en ekonomi i balans. Med anledning av detta överlämnar socialnämnden till kommunfullmäktige hur frågan ska hanteras. Maj Juni I samband med att nämnden beslutar att godkänna delårsrapporten lämnar nämnden ett uppdrag till förvaltningen att återkomma till socialnämnden i augusti 2018 med en plan för hur nämnden ska klara bestämmelserna enligt nya betalningsansvarslagen för patienter som vårdas i sluten psykiatrisk vård (gäller ), samt en redovisning av eventuella ekonomiska konsekvenser Av kommunstyrelsens protokoll från juni ( , 131) framgår att styrelsen beslutade att socialnämnden senast i samband med delårsrapporten för januari-augusti 2018 ska återkomma med en ny åtgärdsplan för hur nämnden ska komma i ekonomisk balans Socialnämnden redovisar för perioden januari-maj 2018 ett negativt resultat om -75,1 mkr ( ). Juli - Augusti I augusti beslutade nämnden att uppdra till förvaltningen att återkomma till socialnämnden i september 2018 med information och eventuella förslag till beslut om hur socialtjänsten ställer om organisation och ekonomi gällande ensamkommande September december 2018 September I underlaget till nämndens delårsrapport per jan-aug 2018 får nämnden ta del av en kompletterande åtgärdsplan. Vid nämndens hantering av socialnämndens delårsrapport per jan-aug 2018 beslutade nämnden att förvaltningen fick i uppdrag att återkomma i anslutning till upprättandet av MRP 2019 med en ytterligare kompletterande åtgärdsplan, för politiskt beslut, för att komma i ekonomisk balans. Oktober Vidare beslutade nämnden att ge förvaltningen i uppdrag att återkomma i anslutning till upprättandet av MRP 2019 hur kostnaden för finansiering av det tvärprofessionella arbetet, i enlighet med Skönsmomodellen, ska finansieras år 2019 och framåt. I oktober kan vi utläsa att styrelsen beslutade ( , 201) att notera att socialnämnden inkommit med en åtgärdsplan, som dock inte är i balans för Styrelsen beslutar även att upphäva tidigare beslut om att socialnämnden vid varje sammanträde ska redovisa nämndens ekonomiska situation. November Prognosen för 2018 revideras till -150 mkr (tidigare lämnad prognos -110 mkr). Revideringen härrör till osäkerheter kring fortsatt höga kostnader för betalningsansvaret till landstinget för medicinskt färdigbehandlade, placeringar inom individ- och familjeomsorg, socialpsykiatri och flyktingverksamhet. I november 2018 ( , 189) uppdrog nämnden till förvaltningen att till sammanträdet i december redovisa 1. vad det ökade inflödet inom individ- och familjeomsorgen beror på, 2. hur arbetet med att minska placeringskostnaderna fortskrider samt 3. att belysa möjligheter till att minska placeringstider. 16

18 December Vidare uppdrog nämnden till förvaltningen att till sammanträdet i december redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att minska kostnaderna inom stöd- och omsorgsboenden. Enligt protokoll görs en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att minska kostnaderna inom stöd- och omsorgsboenden. Redovisning görs även av det ökade inflödet inom individ- och familjeomsorgen, hur arbete med att minska placeringskostnader fortskrider samt möjligheter att minska placeringstiden. Vad som redovisats i dessa två punkter och nämndens ställningstagande framgår dock inte av protokoll Åtgärdsplanernas innehåll och omfattning I den åtgärdsplan som nämnden godkänner i samband med första delårsrapporteringen kan vi utläsa att nämnden redogör för de huvudsakliga områdena som måste hanteras (i samverkan eller genom politiska beslut) för att nå en verksamhet och ekonomi i balans. Av åtgärdsplanen framgår att den ekonomiska obalansen vid i samband med godkännandet av delårsrapporten prognosticerades till -110,0 mkr. Obalanserna beskrivs uppgå till: Verksamhet Äldreomsorg Omsorg om funktionshindrade Individ- och familjeomsorg Verksamhetsområde Lokaler Resor daglig verksamhet Ekonomiskt bistånd Hemtjänst Personlig assistans Vuxna Summa -35,0 mkr -25,0 mkr -50,0 mkr För respektive verksamhet finns en beskrivning av följande i åtgärdsplanen: Genomförda och pågående åtgärder Ekonomiska effekter av genomförda åtgärder Kvarstående åtgärder För verksamheterna Äldreomsorg och Omsorg om funktionshindrade görs kostnadsjämförelser mellan 1) Sundsvalls kommun, 2) kommungruppen Större stad, 3) Västernorrlands läns kommuner, samt 4) alla kommuner. Jämförelserna görs för de senaste åren. Inom individ- och familjeomsorgen görs kostnadsjämförelser mellan 1) Sundsvalls kommun, 2) liknande kommuner inom IFO, 3) Västernorrlands läns kommuner, samt 4) alla kommuner. Jämförelserna görs för de senaste åren. Ur åtgärdsplanerna är det inte möjligt att utläsa vilka ekonomiska effekter respektive åtgärd kommer att medföra. 17

19 Äldreomsorg (-45,0 mkr per nov) Åtgärd Status Ersättningssystem inom LOV (hemtjänst). Övergång till beställd tid och anpassning av ersättningsnivåerna. Verkställt ( ) Beslutade insatser inom hemtjänsten sänkt beställd tid med timmar. Verkställt ( ) Anpassning av avgifterna i nivå med liknande kommuner. Verkställt ( ) Lokalkostnader översyn av Drakfastigheter samt anpassning av lokalytor och Delvis verkställt därmed kostnaderna i nivå med liknande kommuner. Heltid som norm pilotprojekt Pågår Införande av Skönsmomodellen Pågår Åtgärder inom hemtjänsten Kvarstår En genomlysning av äldreomsorgens lokalkostnader har genomförts i samarbete med Drakfastigheter, där en utredning och inventering pågår i syfte att ta fram ett strategiskt beslutsunderlag syftande till ett effektivare lokalanvändande där verksamhetens kostnader står i fokus. Lokalkostnaderna för äldreomsorgen är, i jämförelse med liknande kommuner för år 2017, drygt 9,0 mkr högre i Sundsvalls kommun. Vid bokslutet för 2017 redovisades en ekonomisk obalans för socialtjänstens lokaler om 12,0 mkr. Av åtgärdsplanen kan vi utläsa att medelsysselsättningsgraden för hemtjänsten inom äldreomsorgen uppgår till 0,95 årsarbetare (åa) i snitt. Enligt åtgärdsplanen uppgår verksamhetens behov och budgetutrymmet i genomsnitt till 0,83 åa. Enligt nämndens delårsrapporter motsvarar skillnaden på årsbasis ca 25 mkr. Av intervjuer framgår att om man räknar med äldreboenden motsvarar skillnaden på årsbasis ca 60,0 mkr och detta uppges vara en konsekvens av beslut om rätt till heltid. En årlig översyn av LOV-förfrågningsunderlag pågår parallellt inför år Intervjuade beskriver bland annat följande påverkansfaktorer som hinder för att nå en ekonomi i balans: Fullmäktiges beslut om rätt till heltid Dubblerad dygnskostnad i betalningsansvaret gentemot Region Västernorrland med anledning av lagen om samverkan vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård Låg effektivitet i lokalkostnader De åtgärder som är pågående och kvarstår att genomföra vid granskningstillfället saknar dokumenterade tidplaner. Dessa omfattar hemtjänst och lokalkostnader. Intervjuade beskriver att de åtgärder som beskrivs i åtgärdsplanerna inte till fullo är realistiska för att nå budget i balans för Enligt uppgift har de åtgärder som genomförts, över tid, inneburit att verksamheterna vidtagit de åtgärder som är möjliga inom ramen för att bedriva verksamheterna under rådande förutsättningar. Realistiska åtgärder som leder till en budget i balans skulle, enligt intervjuade, innebära att nämnden fattar politiska beslut om att avveckla verksamheter. Effekterna av genomförda åtgärder beskrivs i åtgärdsplanen vara en minskad avvikelse för verksamheternas nettokostnad, inom både hemtjänst och äldreboende. Enligt åtgärdsplanen har nettokostnaden närmat sig referenskostnaden 7. Utifrån åtgärdsplanerna är det inte 7 Referenskostnaden beräknas utifrån vad verksamheten bör kosta baserat på strukturella skillnader som demografi, geografi och socioekonomi i jämförelse med andra kommuner. 18

20 möjligt att följa upp vilken ekonomisk effekt respektive genomförd insats har inneburit. Intervjuade uppger att det pågående införandet av Skönsmomodellen inom hemtjänsten är den enskilt största anledningen till att nettokostnaderna sänks. Detta då sjuktalen uppges minska kraftigt, och medarbetares nöjdhet ökar. Av intervjuer framgår även att av vidtagna åtgärder är följande åtgärder de som är den stora förklaringsposten till sänkta nettokostnader inom hemtjänsten: Ersättningssystemet inom LOV (hemtjänst) övergång till beställd tid och anpassning av ersättningsnivåerna (verkställt 1/7 2015) Beslutade insatser sänkt beställd tid med timmar (verkställt 1/1 2016) Avgifter anpassning av avgifterna i nivå med liknande kommunen (verkställt 1/4 2017) Omsorg om funktionshindrade (-30,0 mkr per nov) Åtgärd Genomlysning av 2015-, och 2017-års ekonomiska utfall och insatser enligt modellen kostnad per brukare (KPB). Kommunens avgift i LSS-kostnadsutjämningssystemet, vilken de senaste åren uppgått till en årlig kostnad om ca 20 miljoner kronor. Personlig assistans. Status Verkställt Verkställt Kvarstår Enligt åtgärdsplanen har en genomlysning av kostnadsutjämningssystemet inom LSS genomförts i samarbete med koncernstaben. För 2019 beräknas den preliminära kostnadsutjämningen avseende 2017 års insatser (kostnader) vara en sänkt avgift om 15,7 mkr (från 19,4 mkr till en preliminär avgift år 2019 om 3,7 mkr). Enligt uppgift av intervjuade har utfallet inför 2019 justerats till en avgift i LSS-kostnadsutjämningssystemet om 0,5 mkr för 2019 jämfört med 19,4 mkr 2018, vilket innebär en sänkt avgift med 19,0 mkr. Enligt åtgärdsplanen har ökade kostnader inom personlig assistans i huvudsak orsakats av övervältning av assistansärenden från Försäkringskassan, samt svårigheter att klara den egna regin inom Försäkringskassans ersättningsnivåer. I åtgärdsplanen kan vi utläsa att nettokostnaden för personlig assistans enligt LSS och SFB ökat med motsvarande 37,5 mkr. Utöver dessa åtgärder beskriver intervjuade att det pågår åtgärder vid ett antal gruppboenden, som uppvisar negativa resultat. De boenden som har högst ekonomiska avvikelser uppges vara inriktade på neuropsykiatriska funktionshinder och kostnaderna består i den höga personalomsättningen. Med anledning av detta har en handledare upphandlats, och utbildningsinsatser för personalen genomförs. Effekter av pågående utbildningsinsatser väntar intervjuade sig kunna se om två-tre år. Att genomföra åtgärder i den omfattning som krävs för nå en budget i balans upplevs av intervjuade inte som realistiskt för Som hinder för att nå budget i balans beskriver intervjuade bland annat fullmäktiges beslut om rätten till heltid. Intervjuade beskriver även en oro kring den kommande omorganisering som socialnämnden kommer att omfattas av. Realistiska åtgärder som leder till en budget i balans skulle, enligt intervjuade, innebära att fatta politiska beslut om att avveckla verksamheter. Effekterna av genomförda åtgärder beskrivs i åtgärdsplanen vara ökad nettokostnad, som dock uppges vara i nära följsamhet med referenskostnaden. Enligt åtgärdsplanen har nettokostnaden närmat sig referenskostnaden. Utifrån åtgärdsplanerna är det inte möjligt att följa upp vilken effekt respektive genomförd insats har inneburit. Intervjuade beskriver att 19

21 verksamheterna redan sett vissa effekter av genomförda åtgärder. Däremot går dessa inte att följa i en nedskriven plan Individ- och familjeomsorg (-60,0 mkr per nov) Åtgärd Genomlysning av 2015-, och 2017-års ekonomiska utfall och insatser enligt modellen kostnad per brukare (KPB). Ekonomiskt bistånd (Bosociala kontrakt och uppföljning av avtal) Nätverk med kommunerna Gävle Karlstad Haninge kring individ- och familjeomsorgens ekonomi och verksamhet. Första träff i augusti Insatser och placeringar Ekonomiskt bistånd Status Verkställt Verkställt Pågående Kvarstår Pågående /Kvarstår Av åtgärdsplanen kan vi utläsa att genomlysningen av kostnader per brukare har lett till följande åtgärder: en genomgång alla boenden/bos-bostadssociala kontrakt aktivt förändringsarbete med placeringar för vuxna (över 500 bosociala kontrakt finns) placeringssamordnare har genomfört uppföljning av avtal för placerade barn och vuxna (tjänsten om placeringssamordnare tillsattes vid årsskiftet). Åtgärderna avseende ekonomiskt bistånd består enligt åtgärdsplanen av följande: deltagande i ett 3-årigt utvecklingsprojekt anordnat av Sveriges kommuner och landsting(skl) i syfte att bryta långvarigt biståndsmottagande och utveckla verksamhetsområdet ekonomiskt bistånd. Första träffen genomfördes i maj eget utvecklingsarbete kring ekonomiskt bistånd samverkan med NAVI för att se över de gemensamma åtgärder som syftar till att minska försörjningsstödet och få fler människor i arbete samt se över den ekonomiska fördelningen. De kvarstående insatserna inom ekonomiskt bistånd och insatser/placeringar beräknas medföra en avvikelse om -50,0 mkr år Generellt sett pekar intervjuade på ett ökat inflöde till individ- och familjeomsorgen. Orsaker till detta beskrivs vara ändrad lagstiftning (i form av t ex anmälningsplikt och skyldighet för socialnämnden att utreda om barn utsatts eller bevittnat våld), nya målgrupper för verksamheten, kraftigt ökad psykisk ohälsa bland unga samt ökad kunskap om anmälningsskyldigheten. Att genomföra åtgärder i den omfattning som krävs för nå en budget i balans upplevs av intervjuade inte som realistiskt för Som hinder för att nå budget i balans beskriver intervjuade bland annat bostadsbrist, ökat antal LVM-ärenden 8 och kraftigt ökande inflöde inom barnområdet 9. Detta medför i sin tur bland annat ökade personal- och placeringskostnader LVM=Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (7 ) 9 Enligt intervjuade har antalet orosanmälningar har ökat med 137 % under åren 2014 till Dessa anmälningar kräver i sin tur att utredningar inleds och att insatser i form av öppenvård eller placeringar beviljas. 10 Verksamheten gör enligt intervjuade jämförelser med referenskostnaden i liknande kommuner, där intervjuade beskriver att referenskostnaden för IFO i Sundsvalls kommun ligger lägre än jämförbara kommuner. 20

22 Effekterna av de åtgärder som genomförs inom individ- och familjeomsorgen går inte att spåra till enskilda genomförda insatser. Intervjuade beskriver att det är svårt att på ett tydligt sätt koppla enskilda aktiviteter till minskade kostnader. Utifrån åtgärdsplanerna är det i praktiken således inte möjligt att följa upp vilken effekt respektive genomförd insats har inneburit Uppföljning I avsnitt 6.2 finns en beskrivning av hur socialnämnden och kommunstyrelsen löpande följt nämndens ekonomiska situation. Enligt nämndens månadsrapport för mars 2018 genomförs ekonomiska uppföljningar samt planering/uppföljning av konkreta aktiviteter för att uppnå och säkerställa verksamheter med ekonomi i balans regelbundet. Uppföljningen görs med ledningsgrupperna inom äldreomsorgen, omsorgen om funktionshindrade samt individ- och familjeomsorgen i anslutning till månadsboksluten. Enligt rapporten för februari gjordes motsvarande uppföljning för första linjens chefer inom äldreboenden, hemtjänst och LSS-boenden. Vidare framgår att de enheter som under årets två första månader redovisat större avvikelser mot budget. Månadsrapporterna som nämnden tagit del av innehåller information om: Verksamhetens resultat och nettokostnad (övergripande och verksamhetsindelning) Ekonomisk prognos för hela året Avvikelser Kostnads- och intäktsutveckling och orsaker Analys av personalkostnader och dess utveckling I nedanstående diagram framgår utvecklingen för de ekonomiska prognoser som nämnden tagit del av under året (tkr). Socialnämndens utfall och prognoser per månad , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,00 Utfall Prognos Åtgärdsplanerna följs i huvudsak upp i samband med att nämnden tar del av delårsrapporterna per april respektive augusti. 21

23 Av ovanstående tabell kan vi konstatera att nämndens utfall är ett underskott på -20 mkr redan i januari, trots att budgeten för året är 0. Budgeten (MRP) antogs av nämnden Av månadsrapporterna framgår att årsprognosen för nämnden reviderades i oktober månad. Enligt delårsrapporten revideras prognosen med anledning av fortsatt höga kostnader avseende betalningsansvaret till landstinget, placeringar inom individ- och familjeomsorgen, socialpsykiatrin samt flyktingverksamheten. Enligt månadsrapporten per november pågår ett arbete inom förvaltningens ledningsgrupp med att ta fram en kompletterande åtgärdsplan för ekonomisk balans. Denna ska enligt rapporten presenteras för nämndens presidium för att sedan läggas fram till nämnden för beslut i anslutning till att nämnden antar mål- och resursplan för Plan för 2019 Vid vår granskning har vi inte kunnat ta del av nämndens budget (MRP) för Detta då något beslut om den inte fattats vid rapportens avlämnande. Enligt uppgift ska beslut fattas i februari Detta är en brist ur ett ekonomistyrningsperspektiv. 22

24 7. Granskningsresultat barn och utbildningsnämnden 7.1. Bakgrund - granskning av ekonomistyrning 2017 Under 2017 granskade EY på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun barn- och utbildningsnämnden i syfte att bedöma om nämndens ekonomiska styrning och kontroll var tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen var att nämndens ekonomiska styrning och kontroll var otillräcklig. Bedömningen grundade sig dels på att nämnden överskridit sin ram med 20,9 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av förskoleverksamheten Politisk hantering av nämndens underskott i kronologisk ordning Inför 2018 Vid styrelsens sammanträde i juni 2017 beslutade styrelsen att överlämna årets första delårsrapport till fullmäktige, och i samband med detta uppmärksamma fullmäktige på barnoch utbildningsnämndens underskott. Kommunstyrelsen beslutade, mot bakgrund av sin uppsiktsplikt, att föreslå fullmäktige att uppmana barn- och utbildningsnämnden att besluta om nödvändiga åtgärder för att anpassa sin verksamhet till tilldelad budgetram. I barn- och utbildningsnämndens mål- och resursplan för 2018 (antagen , 150) framgår att nämnden för 2018 budgeterade ett negativt resultat. Nämnden budgeterade 16,9 mkr utöver den ram som fullmäktige tilldelade i juni I mål- och resursplanen finns i ekonomiavsnittet tre beskrivna ekonomiska åtgärder i form av översyner. Åtgärderna och besparingseffekterna beskrivs enligt följande: Organisation och arbetssätt för Sundsvalls gymnasium (beräknad effekt 4,0 mkr) Ramfinansierad verksamhet inkl. skolkontor (beräknad effekt 10,0 mkr) Rehabprocess och vikarieprojekt (beräknad effekt 6,0 mkr) Dessa effekter är enligt mål- och resursplanen inbyggda i 2018 års MRP Januari-april 2018 Vid barn- och utbildningsnämndens sammanträde i januari 2018 ( , 2) konstaterade nämnden ett prognosticerat underskott om 20,9 mkr för Enligt protokollet utgjorde personalkostnader den huvudsakliga budgetavvikelsen. Detta inom alla verksamheter (gymnasium, grundskola och förskola). Av kommunstyrelsens protokoll från februari anges att styrelsen beslutade att: begära att barn- och utbildningsnämnden i samband med delårsrapport januari-april 2018 inkommer med en kompletterad mål- och resursplan som är i ekonomisk balans samt, en åtgärdsplan för hur nämnden ska uppnå ekonomisk balans Av protokoll från mars 2018 framgår att barn- och utbildningsnämnden prognosticerar ett nollresultat. Enligt protokollet förelåg dock vid tidpunkten vissa utmaningar med att hålla tilldelad ram för Utmaningarna utgjordes av osäkerhetsfaktorer såsom utökade elevplatser hos enskilda huvudmän samt kostnader relaterade till införandet av obligatorisk förskoleklass. Flera åtgärder för att förbättra det ekonomiska resultatet var initierade, enligt protokollet. I protokollet nämns en åtgärd; att avveckla tolv tjänster inom barn-, elevhälsa och stödteam (BES). 23

25 Vid nästföljande möte fick nämnden information om att nämnden som helhet prognosticerar ett underskott på 44,5 mkr, varav grundskolans underskott utgör 14,0 mkr och gymnasieskolan ca 22,0 mkr. Vad det övriga underskottet om 8,5 mkr består i, framgår ej av protokollet. Nämnden beslutade ( , 54) att förvaltningen fick i uppdrag att inkomma till nämnden med handlingsplan för att nå ekonomi i balans med återrapportering nästa nämndssammanträde Maj-augusti 2018 Vid årets första delårsrapport prognosticerar nämnden ett underskott om 30,0 mkr. I samband med att delårsrapporten lämnas, överlämnas även en åtgärdsplan för nämndens verksamheter. Åtgärdsplanen beskrivs närmare i avsnitt 7.2. I juni 2018 behandlades den ekonomiska uppföljningen för maj 2018, där motsvarande prognos enligt tidigare månad föreligger. Enligt protokollet fick nämnden information om planerade åtgärder: Omorganisation inom barn- och utbildningskontoret medför minskade kostnader motsvarande 3,1 mkr under Inom barn, elevhälsa och stödteam (BES) minskas organisationen med tolv personer, vilket förväntas innebära en besparing om 7,0 mkr under Inom gymnasieorganisationen har tjänstefördelningen omarbetats, vilket väntas ge en kostnadsminskning på 3,5 mkr under Inom grundskolan så visar den preliminära elevplaceringen inför höstterminen att de kommunala enheterna har ett minskat elevunderlag på ca 350 elever. Det medförde ett behov av justering av antalet tjänster inom verksamheten med ca 50 heltidstjänster (motsvarar ca 11,0 mkr). Enligt protokollet behöver alla nämnda åtgärder genomföras för att årsresultatet ska bli enligt prognos. Den sistnämnda åtgärden, som avser grundskolans förändring i samband med minskat elevantal, var vid tidpunkten den enda, som enligt protokollet, inte var genomförd. Utöver ovan beskrivna åtgärder framgår att förvaltningen under året har sagt upp och kommer att gå ur minst sex moduluppställningar och ett externt hyreskontrakt. Dessa åtgärder väntas ge en helårseffekt med minskade kostnader ca 3,4 mkr. Förvaltningen har enligt protokoll lämnat två skolfastigheter (motsvarande 730 m2) som innebär en kostnadsminskning på drygt 0,4 mkr på helår. Vidare pågår ett arbete med att minska skolytor till förmån för bland annat förskolor (med ca m2). Förändringen har enligt protokollet ett värde av en hyreskostnad på ca 2,5 mkr årligen. Förändringen medför att investeringar undviks med motsvarande 30,0 50,0 mkr. Vid nämndens sammanträde i augusti lämnades i stort sett motsvarande information som nämnden tog del av vid sammanträdet i juni September-december 2018 I september 2018 ( , 150) får nämnden information om att nämnden för 2018 fortsatt prognosticerar ett underskott på 30,0 mkr. För 2018 beräknas nämnden spara 24,6 mkr med anledning av genomförda åtgärder. Enligt protokollet är åtgärderna som berör barnoch utbildningskontoret samt BES genomförda. Övriga åtgärder beskrivs som pågående. 24

26 Barn- och utbildningsnämndens ekonomiska uppföljning som behandlades i oktober månad ( , 170) visar enligt protokollet ett underskott på 30,0 mkr (oförändrat). I oktober ( ) kan vi utläsa att styrelsen beslutar att notera barn- och utbildningsnämnden inkommit med en åtgärdsplan som dock inte är i balans för Vid nämndens decembermöte justeras nämndens prognos för 2018 från -30 mkr till 40 mkr, utifrån redovisat novemberresultat. Av protokoll framgår att inom grundskola och gymnasieverksamheterna har åtgärder inte genomförts i tillräcklig omfattning. Vid vår granskning har vi inte kunnat ta del av nämndens budget (MRP) för Detta då något beslut om den inte fattats vid rapportens avlämnande. Enligt uppgift ska beslut fattas i februari Detta är en brist ur ett ekonomistyrningsperspektiv Åtgärdsplanens innehåll och omfattning Den åtgärdsplan som nämnden tog del av i samband med att delårsrapporten per jan-april innehåller åtgärder inom fyra huvudsakliga områden: Avdelning Besparing 2018 (mkr) Helårseffekt besparing (mkr) Skolkontoret 3,1 5,0 BES 7,0 12,6 Gymnasiet 3,5 7,0 Grundskola 11,0 25,0 Summa 24,6 49,6 Som tidigare framgått av protokoll har åtgärderna inom skolkontoret och BES genomförts. Dessa åtgärder har genomförts centralt, och inneburit att: Minska personalen inom skolkontoret (genom att bland annat inte tillsätta ny personal vid pensionsavgångar) Omorganisera tolv tjänster inom BES De åtgärder som avser gymnasiet och grundskolan avser i huvudsak justeringar av organisationerna. Av åtgärdsplanen framgår att åtgärderna inom gymnasiet avser en ny tjänstefördelningsprocess. Enligt intervjuade har tjänstefördelningsprocessen inom gymnasieverksamheten genomförts. En utvärdering av åtgärderna ska enligt intervjuade genomföras efter höstterminen Inom grundskolan krävs en justering på ca 50 heltidstjänster med anledning av minskat elevunderlag (ca elever). Aktiviteter och effekter inom organisationen Det praktiska arbetet med att genomföra åtgärderna inom grundskolan har, enligt intervjuade, inneburit enskilda samtal med varje rektor. Samtalen har förts mellan respektive skolledare, berörd verksamhetschef samt skolkontorets ekonomichef. De inledande samtalen genomfördes under våren Syftet med samtalen var att stötta skolledare i att hitta former för att genomföra besparingar. Beslut om vilka besparingar som genomförts har ytterst tagits av skolledarna. I intervjuer har följande åtgärder på enhetsnivå beskrivits: Vissa grundskoleenheter har fokuserat på åtgärder beträffande lärares arbetsmiljö. Analyser av vikariebehov och sjukfrånvaro har gjorts på enhetsnivå. Ett utvecklingsarbete inom vikariepoolen för förskolan pågår. 25

27 Analyser av organisationsuppbyggnad har gjorts på enhetsnivå (exempelvis behov av antal anställda och översyn av fördelningen av tjänster). Intervjuade beskriver att förankringsarbetet för att genomföra nämnda åtgärder varit lyckosam. Samtal har genomförts med samtliga skolledare, oaktat om den ekonomiska prognosen på enheten varit positiv eller negativ. Enligt uppgift har de skolledare med sämre resultat fått tydligare krav (av verksamhetschef och ekonomichef) kring sitt åtgärdsarbete. Intervjuade beskriver att organisationen vid granskningens genomförande minskat med ca 60 heltidstjänster. Minskningen har bland annat inneburit att inte förlänga vikariat. Att förhindra kostnadsökningen genom att anpassa mängden heltidstjänster till den befintliga organisationen uppges av intervjuade vara det tydligaste sättet att kontrollera effekterna av åtgärderna. Enligt intervjuade har åtgärderna som genomförs på enheterna inte tidsatts Uppföljning Barn- och utbildningsnämnden har vid samtliga nämndssammanträden under 2018 tagit del av ekonomiska månadsrapporter. Månadsrapporterna innehåller information om: Verksamhetens resultat och nettokostnad (övergripande och verksamhetsindelning) Ekonomisk prognos för hela året Avvikelser och åtgärder Volymer och dess förändring Kostnads- och intäktsutveckling och orsaker Analys av personalkostnader och dess utveckling Syftet med att mäta volymer (elevantal/gruppstorlekar) är att följa antal barn och elever inom förskola, grundskola och gymnasium som en del i att synliggöra demografiska förändringar. Jämförelser görs med motsvarande månad föregående år. Förändringar i elevantalet har påverkan på personalkostnader (kr per barn/elev). Nämnden får utöver detta även information om personalkostnad per skolform. I analysen av personalkostnader följer nämnden antalet årsarbetare i organisationen. I månadsrapporten per september får nämnden information om att långtidsfrånvaron minskat jämfört med motsvarande period föregående år. Vidare framgår av månadsrapporten per september att antalet årsarbetare minskat med 76,3 mellan april-september Yrkesgrupperna som minskat är barnskötare (10,5 åa), förskollärare (21,6 åa), lärare (20,6 åa), elevassistenter (14,3 åa) samt administration/övriga (9,3 åa). I månadsrapporten per oktober har en ökning av 16 årsarbetare skett (endast tidsbegränsade anställningar). Plan för 2019 Enligt intervjuande kommer nämnden ta ställning till ett förslag på omorganisation av skolstrukturen i kommunen. Enligt uppgift berörs åtta delförslag (områden) som nämnden har möjlighet att fatta beslut om, tidigast i januari Då besparingar på centrala kostnader har gjorts, i kombination med att åtgärder vidtagits på enheterna, ser intervjuade från förvaltningen ingen annan lösning än att strukturera om organisationen. Intervjuade beskriver att det finns vissa bekymmer med skolstrukturen då organisationen med nuvarande förutsättningar har få små enheter (med relativt sett få elever) för att nå en 26

28 ekonomi i balans. Upplevelsen från intervjuade är att detta återspeglas på ett negativt sätt i det ekonomiska resultatet. Vid vår granskning har vi inte kunnat ta del av nämndens budget (MRP) för Detta då något beslut om den inte fattats vid rapportens avlämnande. Enligt uppgift ska beslut fattas i februari Detta är en brist ur ett ekonomistyrningsperspektiv. 27

29 8. Sammanfattande bedömning 8.1. Sammanfattande bedömning - kommunstyrelsen Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsens ekonomistyrning av socialnämnden inte är ändamålsenlig, då styrelsen i sin budgetberedning bereder budgetar inför fullmäktige som är underfinansierade år efter år. Styrelsen har inte i tillräcklig utsträckning kvalitetssäkrat budgetens realism i förhållande till faktisk kostnadsnivå, bedömd volym- och kostnadsutveckling samt faktiskt beslutade åtgärdsplaner och bedömning av effekter av dessa. Kommunstyrelsens uppföljning av socialnämndens underskott är frekvent under 2018 men alldeles för passiv. Vi ser att en nollbudget läggs och några månader senare prognostiseras ett stort underskott. Åtgärder har vidtagits under flera år, men ger inte önskad effekt. Antagna åtgärdsplaner efterlever inte fullt ut vad man kan kräva av sådana utifrån kommunallagens regler och intentioner. Detta gäller såväl detaljeringsgrad, tidshorisont för när åtgärder ska vara vidtagna samt att åtgärderna ska omfatta åtgärder för att täcka hela det belopp som ska regleras. Den rapportering som genomförs av utfall och åtgärder bygger på åtgärdsplaner som inte innehåller tillräckliga åtgärder för en budget i balans. Detta i kombination med underfinansierade budgetar som inte är förankrade, gör att ekonomistyrningen brister. Ansvaret för detta åligger både socialnämnden och kommunstyrelsen (utifrån styrelsens ansvar för budgetberedning och uppsiktsplikt). Kommunstyrelsen har under 2018 uppmanat nämnderna att vidta åtgärder för att komma i balans 2018, att komma in med åtgärdsplaner respektive nya åtgärdsplaner. Dock har kommunstyrelsen inte berett frågan om åtgärdsplanerna inför fullmäktige, vilket är en brist. Åtgärdsplaner ses som ett principiellt viktigt beslut enligt kommunallagen, som ska fattas av kommunfullmäktige. Vad gäller följsamhet till lagstiftningen för balanskravet finns inga underskott att återställa från tidigare år. Däremot är det av stor vikt att åtgärder vidtas så att en åtgärdsplan för återställande av ett underskott för 2018 kan beslutas. Beslutet bör fattas snarast efter att ett negativt resultat konstaterats, dock senast vid påföljande fullmäktigesammanträde efter att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Vår sammanfattande bedömning är att styrningen mot kommunfullmäktiges övergripande finansiella mål för god ekonomisk hushållning inte är ändamålsenlig. Detta mot bakgrund av kommunstyrelsens prognos för resultatet för kommunen samt att flera av fullmäktiges finansiella mål för god ekonomisk hushållning inte prognostiseras uppnås Sammanfattande bedömning - socialnämnden Vår sammanfattande bedömning är att socialnämndens styrning vad gäller genomförande av beslutade åtgärdsplaner inte är tillräcklig. Nämnden kommer inte nå en ekonomi i balans under 2018 enligt de beräkningar som tagits fram efter att åtgärder vidtagits under Nämndens prognos har försämrats i slutet av året med ytterligare 40 mkr till 150 mkr. Bedömningen baseras på följande iakttagelser: Nämnden har beslutat om en budget för 2018 utan att tillräckliga åtgärdsplaner funnits på plats vid detta tillfälle. Redan vid årets början 2018 konstateras stora 28

30 diskrepanser mellan budgeterade kostnader och utfall. Den negativa prognosen växer kontinuerligt under året. Granskningen visar att kommunstyrelsen vid ett flertal tillfällen påtalat nämndens underskott, samt begärt dokumenterade åtgärder från nämnden. Nämnden har kontinuerligt följt det ekonomiska läget genom månadsrapporteringar. Nämnden har antagit åtgärdsplaner. Enligt vår bedömning saknar dessa dock en tydlig beräkning av åtgärdernas ekonomiska effekter och är inte på en tillräcklig nivå för att klara den av fullmäktige beslutade budgeten Inom organisationen finns en uppfattning om att de åtgärder som vidtas inte är realistiska för att nå en ekonomi i balans. En budget som inte bedöms realistisk tenderar att inte vara styrande och riskerar också att vara kostnadsdrivande. Vidare saknas en tydlig tidshorisont för de åtgärder som ingår i åtgärdsplanerna. Någon konkret plan för hur och när nämnden ska komma att redovisa ett resultat i balans finns i dagsläget dock inte Sammanfattande bedömning - barn- och utbildningsnämnden Vår sammanfattande bedömning är att barn- och utbildningsnämndens styrning vad gäller genomförandet av beslutade åtgärdsplaner inte är tillräcklig. Nämnden har prognostiserat och redovisat underskott för åren och underskotten har uppkommit tidigt under respektive år, trots att en nollbudget lämnats. För 2018 kommer nämnden inte nå en ekonomi i balans enligt de beräkningar som tagits fram efter att åtgärder vidtagits under Bedömningen baseras på följande iakttagelser: Granskningen visar att styrelsen vid ett flertal tillfällen påtalat nämndens underskott, samt begärt dokumenterade åtgärder från nämnden Nämnden har kontinuerligt följt det ekonomiska läget Nämnden har antagit åtgärdsplaner som enligt vår bedömning innehåller en kalkylering av åtgärdernas ekonomiska effekter Aktiviteter för att genomföra åtgärderna är förankrade med samtliga skolledare, som getts möjlighet att anpassa sin verksamhet utifrån rådande förutsättningar Dock saknas en tydlig tidshorisont för de åtgärder som ingår i åtgärdsplanerna, även om effekten bedömts för Dock framkommer i granskningen att barn- och utbildningsnämnden under året brustit i sin följsamhet till fullmäktiges ram, då nämnden inledningsvis budgeterat för en större ram än den som tilldelats av fullmäktige Svar på revisionsfrågor - socialnämnden Revisionsfråga I de fall underskott har identifierats, har åtgärdsplaner upprättats i tid? Svar Nej. För 2018 prognosticerade socialnämnden underskott i februari månad. I maj månad antog nämnden en åtgärdsplan och beslutade att avisera fullmäktige om 29

31 Revisionsfråga Är antagna åtgärdsplaner ändamålsenliga? Exempelvis innefattar detta att de är tydliga vad gäller tidshorisont, effekter av besparingar samt är uppföljningsbara. Svar underskottet. Åtgärdsplanen har inte medfört att en ekonomi i balans nåtts för Socialnämnden har upprättat åtgärdsplaner även tidigare år. Inte heller dessa åtgärdsplaner har medfört att en ekonomi i balans uppnåtts. Delvis. Vi bedömer att åtgärdsplanerna är ändamålsenliga i det avseende att verksamheter med störst underskott har prioriterats i åtgärdsarbetet. Av åtgärdsplanerna är det möjligt att utläsa en beskrivning av genomförda, pågående och kvarstående åtgärder på verksamhetsnivå. Vidare saknas en tydlig tidshorisont för de åtgärder som genomförs. Är åtgärdsplanerna tydliga vad gäller effekter av besparingar respektive effektiviseringar? Är åtgärdsplanerna nedbrutna på aktivitetsnivå och förmedlade till berörda chefer och verksamheter i organisationen? Bedömer chefer/verksamheter åtgärdsprogrammen som realistiska i förhållande till kraven på kvalitet i verksamheterna? Åtgärdsplanen har inte medfört att en ekonomi i balans nåtts för Dock bedömer vi att det saknas tydliga redogörelser för de ekonomiska effekter som väntas efter genomförandet av respektive åtgärd. Med anledning av att de ekonomiska effekterna endast framgår på aggregerad nivå är det inte möjligt att redogöra för effekter av enskilda insatser eller följa upp insatsernas resultat på ett tydligt sätt. Ja. Vi bedömer att åtgärdsplanerna är nedbrutna på aktivitetsnivå och förmedlade till berörda chefer. Åtgärdsplanerna innehåller beskrivningar av vilka aktiviteter som behöver genomföras i respektive verksamhet. Ur protokoll kan vi utläsa att första linjens chefer involverats i åtgärdsarbete. Nej. Granskningen visar att cheferna inom organisationen saknar tilltro till att genomförda åtgärder är tillräckliga för att nå en budget i balans. Intervjuade har beskrivit att möjligheterna till att vidta åtgärder inom befintlig verksamhet är nästintill uttömda, vilket innebär en risk att ekonomistyrning brister i trovärdighet. Ramtilldelningen upplevs därmed inte som rimlig i förhållande till verksamheternas förutsättningar. Vi bedömer att ett systematiskt, långsiktigt och faktabaserat effektiviseringsarbete är nödvändigt för att kunna uppnå önskvärda effekter. Vi ser därför positivt på verksamheternas omställningsarbete kring förändrade arbetssätt. Dessa omställningar behöver dock konkretiseras och förankras, under förutsättning 30

32 Revisionsfråga Sker en kontinuerlig uppföljning av åtgärdsprogrammen från nämnd/styrelse och vidtas åtgärder i de fall avvikelser från planerna uppkommer? Svar att dessa genomförs med strategiska och systematiska utgångspunkter i effektiviseringsarbetet. Delvis. Av granskningen framgår att socialnämnden kontinuerligt följer nämndens ekonomiska resultat. En djupare analys av åtgärdsplanerna har lämnats i samband med delårsrapporteringarna under Vad beträffar avvikelser framkommer av protokoll att nämnden under året har uppdragit till förvaltningen att återkomma med förtydliganden avseende de underskott som uppkommit. Finns en plan i budget 2019 för att återställa eventuella underskott från 2018? Dock har vi noterat att fullmäktige vid flertalet tillfällen ålagt nämnden att uppnå en ekonomi i balans. Detta har inte uppnåtts. Går inte att utläsa. Budget fattas beslut om i februari Svar på revisionsfrågor barn- och utbildningsnämnden Revisionsfråga I de fall underskott har identifierats, har åtgärdsplaner upprättats i tid? Svar Nej. För 2018 beslutade barn- och utbildningsnämnden en budget som inte följde fullmäktiges ram och inte heller var i balans. Nämnden uppmärksammades på att komma in med en kompletterad budget som är i ekonomisk balans samt en åtgärdsplan för att nå ekonomisk balans. Lämnad åtgärdsplan har inkommit till kommunstyrelsen men har inte medfört att en ekonomi i balans uppnåtts för Är antagna åtgärdsplaner ändamålsenliga? Exempelvis innefattar detta att de är tydliga vad gäller tidshorisont, effekter av besparingar samt är uppföljningsbara. Delvis. Vi bedömer att åtgärdsplanerna är tydliga vad beträffar effekter av besparingar (som redovisas för 2018 samt med helårseffekt). Effekterna för åtgärderna som vidtas under 2018 visar dock att dessa inte är tillräckliga för att nå en ekonomi i balans för Detta bedömer vi vara en brist. Däremot framkommer de pågående åtgärderna som genomförs på enheterna inom gymnasie- och grundskolan saknar fastställda tidsramar. Det framkommer i granskningen att förvaltningsledningen genomför en frekvent uppföljning för de enheterna med störst avvikelser. Uppföljning av åtgärderna på enhetsnivå görs genom avstämningar mellan skolledare och ekonomichef samt verksamhetschef. Avstämningarna innebär i huvudsak kontroller av enhetens ekonomiska utfall. Är åtgärdsplanerna nedbrutna på aktivitetsnivå och förmedlade till berörda Ja. Vi bedömer att de övergripande åtgärdsplanerna är nedbrutna på aktivitetsnivå och förmedlade till 31

33 Revisionsfråga chefer och verksamheter i organisationen? Svar skolledarna i organisationen. Vi ser positivt på att skolledarna på enhetsnivå fattat beslut om åtgärder som är anpassade utifrån enhetens förutsättningar. Detta medför enligt vår bedömning en tydlig förankring av åtgärderna, vilket ger bättre förutsättningar för verkställandet. Bedömer chefer/verksamheter åtgärdsplanerna som realistiska i förhållande till kraven på kvalitet i verksamheterna? D v s är åtgärdsplanerna tydliga vad gäller effekter av besparingar respektive effektiviseringar? Sker en kontinuerlig uppföljning av åtgärdsplanerna från nämnd/styrelse och vidtas åtgärder i de fall avvikelser från planerna uppkommer? Ja. Vad beträffar de åtgärder som innebär en justering av organisationen (som konsekvens av minskat elevunderlag) bedömer chefer att dessa är nödvändiga och realistiska för att nå en budget i balans. Intervjuade upplever att skolledarna visar en lojalitet till att genomföra nödvändiga åtgärder. I samtal med företrädare för förvaltningen framkommer dock signaler kring fortsatta utmaningar som gör att det finns behov av en översyn av skolstrukturen. Delvis. Av granskningen framgår att barn- och utbildningsnämnden kontinuerligt följer nämndens ekonomiska resultat. En analys av åtgärdsplanerna har lämnats i samband med delårsrapporteringarna under Vad beträffar avvikelser har nämnden under året beslutat att uppdra till förvaltningen att inkomma med en åtgärdsplan (maj 2018). Utöver detta kan vi inte styrka att några särskilda avvikelser lyfts. Dock har vi noterat att fullmäktige vid flertalet tillfällen ålagt nämnden att uppnå en ekonomi i balans. Detta har inte uppnåtts. Finns en plan i budget 2019 för att återställa eventuella underskott från 2018? Går inte att utläsa: Budget fattas beslut om i februari Rekommendationer Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Kommunstyrelsen måste, innan budgeten läggs fram för beslut i kommunfullmäktige, säkerställa att de budgetar som tas fram för socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden är realistiska utifrån rådande kostnadsnivåer, och förväntade pris- och volymförändringar. Om de inte är det måste det vid budgettillfället finnas tydliga åtgärdsplaner som visar att kostnadsnivåerna kan reduceras tillräckligt och i tid. Utifrån sin uppsiktsplikt även fortsättningsvis följa att nämnderna vidtar tillräckliga åtgärder för att nå en ekonomi i balans följa upp att upprättade åtgärdsplaner fullt ut uppfyller gällande krav på innehåll Säkerställa att åtgärdsplan för återställande av ett eventuellt underskott för Sundsvalls kommun 2018 kan fattas snarast efter att det negativa resultatet konstaterats. Säkerställa en tillfredsställande styrning mot kommunfullmäktiges övergripande mål för god ekonomisk hushållning 32

34 Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi socialnämnden att: Säkerställa att den budget/verksamhetsplan som beslutas är realistisk. Om den inte bedöms vara det ska nämnden inte besluta om budgeten och inte heller föreslå att fullmäktige ska besluta om budgeten för nämnden. Säkerställa en ekonomi i balans, på kort och lång sikt Säkerställa att åtgärdsplaner fullt ut uppfyller gällande krav på innehåll och att åtgärderna är tidsatta Tydliggöra åtgärdsplanernas innehåll genom att konkretisera vilka ekonomiska effekter som varje enskild åtgärd förväntas medföra Säkerställa att en förankrad och realistisk budget fastställs för att uppnå en god ekonomistyrning Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi barn- och utbildningsnämnden att: Säkerställa att den budget/verksamhetsplan som beslutas är realistisk. Om den inte bedöms vara det ska nämnden inte besluta om budgeten och inte heller föreslå att fullmäktige ska besluta om budgeten för nämnden. Säkerställ att budgeten är i överenstämmelse med fullmäktiges tilldelade ram Säkerställ en ekonomi i balans Säkerställa att åtgärdsplaner fullt ut uppfyller gällande krav på innehåll och att åtgärderna är tidsatta Tydliggöra åtgärdsplanernas innehåll genom att konkretisera vilka ekonomiska effekter som varje enskild åtgärd förväntas medföra Sundsvall den 19 januari 2019 Malin Westerberg Blom Certifierad kommunal revisor Auktoriserad revisor Petra Nylander Verksamhetsrevisor 33

35 Bilaga 1: Källförteckning Intervjuade funktioner: Kommundirektör Ekonomidirektör Socialdirektör Skoldirektör Ekonomichef socialtjänsten Ekonomichef inom skolkontoret Verksamhetschef Individ- och familjeomsorg Verksamhetschef Stöd och omsorg Verksamhetschef Vård och omsorg Verksamhetschef Grundskola område Syd Dokument: Protokoll från socialnämnden Protokoll från barn- och utbildningsnämnden Protokoll från kommunstyrelsen Socialnämndens månadsrapporter för 2018 Barn- och utbildningsnämndens månadsrapporter för 2018 Kommunens delårsrapporter och årsredovisningar Socialnämndens delårsrapporter 2018 Barn- och utbildningsnämndens delårsrapporter 2018 Socialnämndens kompletterande åtgärdsplan (delårsrapport jan-april 2018) Socialnämndens åtgärdsplan i anslutning till delårsrapport jan-aug 2018 Barn- och utbildningsnämndens åtgärdsplan i anslutning till delårsrapport jan-april 2018 Barn- och utbildningsnämndens åtgärdsplan i anslutning till delårsrapport jan-aug