Granskning av Migrationsverkets användning av språkanalyser. Sten Heckscher

Transkript

1

2 Granskning av Migrationsverkets användning av språkanalyser Sten Heckscher

3 1 Abstract The Swedish Migration Agency (the agency) has asked me to investigate the agency s use of language analysis for the determination of origin in asylum cases, and the quality of the language analyses the agency buys from commercial companies. As a result, I have discovered issues that deserve attention, both in the way the analyses are used by the agency and in the quality of the analyses themselves. I therefore recommend the agency i.a. to improve the internal guidance to case officers and to issue support for investigating origin during the verbal processing. The agency should also give support for determining if a language analysis is appropriate and for the evaluation of the analyses. I also recommend the agency to appoint a national coordinator for language analyses and an external board of i.a. linguistic experts from the academia. The agency should also enhance international cooperation with other countries that use language analysis in asylum cases. In addition, the demands for the analyses the agency buys from commercial companies must be set higher when it comes to e.g. references to literature and description of the language. Testing an applicant s knowledge of his or her claimed origin is part of the asylum investigation and should be done by the agency s case officers and not by commercial companies.

4 2 Innehållsförteckning Sammanfattning Uppdraget Genomförande Grunder för asylprövningen Migrationsverkets uppdrag Skyddsbehövande Utvisning och verkställighetsföreskrift Sökandens bevisbörda och Migrationsverkets utredningsansvar Bevisbörda Utredningsplikt Fri bevisföring och fri bevisvärdering Allmänt om språkanalyser Bakgrund till användningen av språkanalyser Vetenskapligt stöd för språkanalyser Kritik mot språkanalyser Felaktig koppling mellan språk och nationalitet Analytiker som saknar tillräckliga kvalifikationer Anonyma analytiker Naiv och ovetenskaplig syn på språk Brister i intervjuerna som ligger till grund för analyserna Felaktiga bedömningar Internationella riktlinjer för språkanalyser års riktlinjer IAFPA:s resolution Språkanalyser i svenska förarbeten och praxis Språkanalyser i andra länder Norge Danmark Storbritannien Instruktioner för användning av språkanalyser Praxis Nederländerna Schweiz Migrationsverkets vägledning för och uppföljning av användningen av språkanalyser Bakgrund Upphandling Migrationsverkets vägledning Rättschefens rättsliga ställningstaganden Verksamhetschefens instruktioner Tidigare granskningar av Migrationsverkets användning av språkanalyser Tidiga granskningar Granskning av UNHCR Kvalitetsuppföljning

5 7.4.4 Extern granskning Granskning av Migrationsverkets användning av språkanalyser Omfattning Granskning av ärenden Urval av ärenden Id-handlingar Frågor om identitet och hemvist under den muntliga asylutredningen Andra sätt att utreda identitet och hemvist Anledningen till att en språkanalys har beställts Språkanalyserna Språkanalyser som talat för uppgiven hemvist Språkanalyser som talat mot uppgiven hemvist Migrationsverkets beslut Beställning av kunskapskontroller Överklagade ärenden där fråga om hemvist prövats särskilt Sammanfattning Språkanalysföretagen Verified AB Sprakab Metod Kunskapskontroller Anonymitet Mer om språkanalysernas kvalitet Korsgranskning av ärenden De sex somaliska ärendena De fyra ärendena gällande kurmanji Sammanfattande bedömning Bedömning av utformningen av analyserna Utformning av analyserna Hänvisning till litteratur Beskrivning av språket och dialekter Information om analytikern Intervjuer och kunskapskontroller Särskilt om analytiker EA Sammanfattande bedömning Inledande synpunkter Grunderna för asylprövningen Bedömning av identitet och hemvist Verkställighet av utvisningsbeslut Migrationsverkets vägledning Migrationsverkets användning av språkanalyser Migrationsverkets kvalitetsarbete Kvaliteten på analyserna Kunskapskontroller Anonymitet Förslag

6 12.1 Förslag på förbättringar av Migrationsverkets hantering av språkanalyser Allmänt Bättre stöd för bedömning av id-handlingar Bättre stöd för muntlig utredning av hemvist Bättre stöd för när en språkanalys ska göras Motivering av varför en språkanalys beställs Värdering av språkanalys och motivering av beslut Uppföljningar Samordnare av språkanalyser Förslag på förbättringar av språkanalysernas kvalitet Krav på lingvister och analytiker Inspelning och krav på rapporten Krav på kvalitetsarbete och uppföljning Krav på antal språk Kunskapskontroller Upphandling av språkanalyser Externt samarbete Vetenskapligt råd Internationellt samarbete Ekonomiska konsekvenser Källförteckning Guidelines for the use of language analysis in relation to questions of national origin in refugee cases Utdrag ur Migrationsverkets förfrågningsunderlag vid upphandlingen av språkanalyser

7 5 Sammanfattning Migrationsverket har gett mig i uppdrag att utreda Migrationsverkets användning av språkanalyser samt kvaliteten på de analyser som Migrationsverket köper in. För att bedöma en asylsökandes behov av skydd måste Migrationsverket veta varifrån personen kommer. Det är den sökande som har bevisbördan för sin hemvist och sitt skyddsbehov. Migrationsverket har dock en relativt långtgående utredningsplikt. I de fall den sökande saknar id-handlingar och inte på annat sätt kan visa var han eller hon kommer från använder sig Migrationsverket i vissa fall av språkanalyser som kan ge indikationer om var sökanden har sin språkliga bakgrund. En språkanalys kan dock inte uttala sig om medborgarskap eller nationalitet. Möjligheten att genom en språkanalys göra bedömningar om varifrån en sökande kommer är också olika beroende på språk och region. Språkanalyser kan erbjudas en sökande som inte lyckats göra sin hemvist sannolik. Analysen kan i det fallet vara till hjälp för den sökande att styrka sin hemvist och skyddsbehov. Men om en sökande inte lyckats göra sitt skyddsbehov sannolikt kan analysen också få betydelse vid bedömningen av vart ett utvisningsbeslut ska verkställas. I det läget kan analysen alltså ha negativa konsekvenser för en sökande, om den pekar mot ett annat hemland än det den sökande uppgett. Något hinder mot att Migrationsverket även i fortsättningen använder språkanalyser som en del av utredningen finns inte förutsatt att de används på ett enhetligt och förutsebart sätt och att analyserna håller en tillräcklig kvalitet. I min utredning har jag dock sett att Migrationsverkets utredning av sökandens hemvist är av varierande kvalitet och att verkets instruktioner för när en språkanalys ska göras inte alltid följs. Omfattningen av användandet av analyserna skiljer sig också mycket åt mellan olika enheter. Migrationsverket bör därför ta fram tydligare vägledningar och underlag för bedömning av när en språkanalys ska göras samt bättre underlag för muntliga utredningar av en persons hemvist. För att höja kompetensen och kvaliteten bör en samordnare av språkanalyser utses på Migrationsverket. Verket bör också ha ett externt råd med kunskaper inom bl.a. lingvistik till hjälp för att höja kunskapen om och kvaliteten på analyserna. Verket bör också ta initiativ till samverkan med andra länder som använder språkanalyser.

8 I utredningen har jag vidare sett att det finns brister i de analyser som köps in. Av den korsgranskning som gjorts kom fram att samma inspelning av en persons tal i vissa fall lett till olika slutsatser om var språket hör hemma eller vad en persons blandning av dialekter beror på. Analyserna uttrycks ofta i hög grad av säkerhet trots att det borde vara svårt att göra säkra bedömningar och saknar hänvisning till källor eller tydlig motivering av vad bedömningen i dem bygger på. Migrationsverket bör därför förtydliga och höja kraven på de analyser som köps in. 6

9 7 1. Uppdraget Migrationsverket använder sig av så kallade språkanalyser i vissa asylärenden som ett led i utredningen av en sökandes identitet och hemvist. Språkanalyser används också i flera andra länder. Migrationsverket har gett mig i uppdrag att granska Migrationsverkets användning av språkanalyser (GDA 102/2014). Uppdraget innebär: 1. Att granska Migrationsverkets användning av språkanalyser för att vid behov lämna förslag till annan metod, som uppfyller Migrationsverkets utökade utredningsskyldighet samtidigt som verkställighetsarbetet avseende dokumentlösa inte försvåras. 2. Att utvärdera Migrationsverkets kvalitetsarbete avseende språkanalyser och det stöd som lämnas till handläggarna i form av domar, instruktioner från verksamheten m.m. samt att vid behov lämna förslag till förbättringsåtgärder. 3. Att inhämta information från språkanalysföretagen Sprakab och Verified AB om metod för språkanalys, kvalitetsarbetet hos företagen samt dess vetenskapliga stöd. 4. Att utvärdera kvaliteten hos språkanalysföretagen samt lämna förslag till fortsatt kvalitetsarbete. 5. Att särskilt granska om Uppdrag Granskning i Sveriges televisions uppgifter om en viss språkanalytiker (EA 20) är så graverande att han inte kan användas för analyser av tal. 6. Att övervaka kvalitetsgranskningen efter det att analysrapporter har erhållits från holländska INS, som genomför analyser av anonymiserade inspelningar.

10 8 2. Genomförande För att få underlag för utredningen har jag bl.a. granskat forskning om språkanalyser, Migrationsverkets styrdokument, ett antal asylärenden och den korsgranskning av ett antal språkanalyser som gjorts av den nederländska migrationsmyndigheten. Jag har studerat domar från Sverige och Storbritannien. Jag har även träffat ett flertal personer som på olika sätt kommer i kontakt med språkanalyser för att ta del av deras synpunkter. Jag har haft möte med ett antal rådmän på Förvaltningsrätten i Stockholm och domare vid Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen. Jag har träffat advokater och biträdande jurister med erfarenhet av att vara offentliga biträden för asylsökande. Jag har besökt och träffat representanter för de två språkanalysföretagen som finns i Sverige, Sprakab och Verified AB. Därutöver har jag träffat forskare på institutionen för lingvistik på Stockholms universitet. Jag har också haft kontakter med andra personer som har erfarenheter av och synpunkter på språkanalyser. Verksjuristen Cecilia Unga har varit sekreterare i utredningen.

11 9 3. Grunder för asylprövningen 3.1 Migrationsverkets uppdrag I förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket anges bl.a. att Migrationsverket ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlänningslagen. Migrationsverket ska verka för att de migrationspolitiska målen uppnås genom att skapa förutsättningar för ett effektivt och långsiktigt hållbart asylsystem som värnar asylrätten. Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. 3.2 Skyddsbehövande När en person kommer till Sverige och söker asyl ska Migrationsverket pröva om personen har ett skyddsbehov och därmed rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelser om vilka som ska eller kan beviljas uppehållstillstånd finns i utlänningslagen (2005:716). I 4 kap. 1 2 a utlänningslagen anges kriterierna för att en asylsökande ska anses som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Med alternativt skyddsbehövande avses en utlänning som i andra fall befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i därför att 1) det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2) utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1) inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Med övrig skyddsbehövande avses en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i därför att han eller hon 1) behöver skydd på grund av en yttre eller inre

12 10 väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2) inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Ovanstående gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige, med vissa i bestämmelsen angivna undantag, har rätt till uppehållstillstånd (5 kap. 1 utlänningslagen). Prövningen av en persons skyddsbehov ska alltså göras mot förhållandena i sökandens hemland. Vid en prövning av en asylansökan måste därför klargöras vem sökanden är och vilket eller vilka länder ansökan ska prövas mot. Det finns inte någon legal definition av begreppet identitet i svensk lagstiftning. Enligt praxis består identiteten av sökandens namn, ålder och, som huvudregel, medborgarskap (MIG 2011:11). 3.3 Utvisning och verkställighetsföreskrift Om en person som har sökt asyl bedöms inte ha skyddsbehov och inte heller ska beviljas uppehållstillstånd på någon annan grund, ska ansökan om uppehållstillstånd avslås. Samtidigt ska det, om inte särskilda skäl talar mot det, meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 16 utlänningslagen). I beslutet ska det anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas (8 kap. 20 utlänningslagen). Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Ett beslut om att det finns särskilda skäl att ange mer än ett land till vilket en utlänning ska avvisas eller utvisas ska föregås av en omsorgsfull utredning (MIG 2011:28). Ett beslut om utvisning ska, med vissa undantag, innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa) (8 kap. 21 utlänningslagen). Tidsfristen ska bestämmas till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl, får en längre tidsfrist bestämmas. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet. Om den sökande inte har lämnat landet inom fristen, kan ett återreseförbud meddelas (8 kap. 22 utlänningslagen). Ett här aktuellt beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts,

13 11 något av de länder som anges i beslutet. En utlänning som ska avvisas eller utvisas får dock alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i (12 kap. 4 utlänningslagen). Ett beslut om avvisning eller utvisning ska, med vissa undantag, verkställas av Migrationsverket (12 kap. 14 utlänningslagen). Om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet, får Migrationsverket lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten som då blir ansvarig för att verkställa beslutet. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Innehåller ett beslut om avvisning eller utvisning en tidsfrist för frivillig avresa, ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter (12 kap. 15 utlänningslagen). Ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet (12 kap. 21 utlänningslagen). Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndigheten underrätta Migrationsverket (12 kap. 17 utlänningslagen). Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder. I 12 kap. 18 och 19 utlänningslagen finns bestämmelser om när Migrationsverket kan bevilja uppehållstillstånd eller ny prövning av frågan om uppehållstillstånd på grund av att det finns hinder mot att verkställa ett beslut om utvisning. En utvisning får, med vissa undantag kopplade till nationell säkerhet, aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att personen där riskerar skyddsgrundande behandling eller att sändas vidare till ett land där han eller hon riskerar sådan behandling (12 kap. 1-3 utlänningslagen). Om det efter det att ett utvisningsbeslut vunnit laga kraft kommer fram att utlänningen kommer från ett annat land än det som anges i föreskriften om vart beslutet ska verkställas, kan Migrationsverket inom ramen för en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ändra verkställighetsföreskriften till det andra landet, om hans eller hennes skyddsbehov mot det landet har prövats (MIG 2014:27).

14 Sökandens bevisbörda och Migrationsverkets utredningsansvar Bevisbörda Inom asylrätten är en grundläggande princip att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av skydd sannolikt (se t.ex. UNHCR:s handbok artikel 196 och MIG 2006:1). Migrationsöverdomstolen har uttalat att det därav också följer att sökanden måste göra sin identitet sannolik (MIG 2007:9). Att den sökande har bevisbördan innebär att han eller hon själv i första hand har att tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning för att bedöma hans eller hennes behov av skydd. Eftersom det sällan finns fullständig bevisning som klart styrker att det finns en risk kan beviskraven inte ställas alltför högt. Sökandens berättelse får därför godtas, om den framstår som trovärdig och sannolik (MIG 2007:12). Inom asylrätten finns därför en bevislättnadsregel till förmån för den asylsökande, tvivelsmålets fördel (benefit of the doubt). En förutsättning för att den asylsökande ska kunna få förmånen av denna bevislättnadsregel är att han eller hon gjort ett ärligt försök att styrka sin berättelse och att hans eller hennes allmänna trovärdighet inte ifrågasätts (se UNHCR:s handbok artiklarna 203 och 204). Vid bedömningen av trovärdigheten i sökandens utsaga bör enligt bevislättnadsregeln normalt fästas vikt vid att berättelsen är sammanhängande och inte präglas av motstridiga uppgifter. De omständigheter som åberopas får inte heller strida mot allmänt kända fakta, t.ex. relevant och aktuell landinformation. Betydelse i trovärdighetshänseende tillmäts också det förhållandet att berättelsen till sina huvuddrag förblir oförändrad under asylprövningens gång i olika instanser (se UNHCR:s handbok artiklarna 197, 204 och 205 a samt MIG 2007:12) Utredningsplikt Med hänsyn till de problem en sökande kan ha att tillhandahålla bevisning kan Migrationsverket och i vissa fall även en migrationsdomstol trots att sökanden har bevisbördan i vissa fall få dela ansvaret att fastställa vissa fakta avseende bl.a. landinformation. Utredningsansvaret avseende fakta kan också innebära att det allmänna i vissa fall måste bistå sökanden med att få autenciteten i originalhandlingar bedömd av svenska ambassader eller låta sökanden få besvara frågor vid en förhandling (se MIG 2006:1, MIG 2006:7 och MIG 2007:9). I förarbetena till utlänningslagen anges bl.a. följande angående parternas bevisbörda och Migrationsverkets utredningsansvar i ärenden om asyl (prop. 2004/05:170 s. 154 ff.).

15 13 En förutsättning för att Migrationsverket ska kunna göra en fullständig prövning är att alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans. Här har sökanden och Migrationsverket ett delat ansvar. Sökanden skall presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt åberopade bevis. Migrationsverket har i egenskap av förvaltningsmyndighet ett utredningsansvar. [ ] Ett utvidgat utredningsansvar föreligger för förvaltningsmyndigheterna i ärenden där ett starkt skyddsintresse föreligger. Officialprincipen innebär att myndigheten skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, men inte att det åvilar myndigheten att ombesörja utredningen. Även i sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utredningsansvar ankommer det på sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis. [ ] I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets utgång utreds. Däremot har den sökande ett stort inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som sitter inne med svaren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar. [ ] Migrationsverkets utredningsskyldighet kvarstår alltså samtidigt som ett stort ansvar läggs på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning. Det övergripande ansvaret för att den sökandes skäl och grunder har blivit tillräckligt utredda ligger alltjämt hos verket Fri bevisföring och fri bevisvärdering I Sverige tillämpas principerna om fri bevisföring och fri bevisvärdering. Principen om fri bevisföring innebär att det inte finns några begränsningar i fråga om vilka källor som kan användas som bevisning för en viss omständighet. Fri bevisvärdering innebär att den som ska bedöma bevisningen i ett ärende fritt avgör värdet av den bevisning som lagts fram. All bevisning som finns i ett ärende ska bedömas, och det finns som huvudregel inga förutbestämda regler för hur bevis ska tolkas eller värderas (jfr. 35 kap. 1 rättegångsbalken (1942:740))

16 14 4. Allmänt om språkanalyser 4.1 Bakgrund till användningen av språkanalyser Vid en prövning av en asylansökan måste det först bedömas mot vilket land prövningen ska göras. Den sökande ska därför visa varifrån han eller hon kommer. Men många som söker asyl saknar id-handlingar. Det behövs därför ofta andra sätt för den sökande att visa och för de prövande myndigheterna att bedöma varifrån den sökande kommer. Språkanalyser för att avgöra ursprung (Language analysis for the determination of origin, LADO) började användas under 1990-talet. 1 Svenska myndigheter var tidiga med metoden. Under 2000-talet har metoden börjat användas i en rad länder t.ex. vid prövningen av asylansökningar i Norge, Danmark, Nederländerna, Belgien, Tyskland, Schweiz, Australien och Nya Zealand. 2 Grundantagandet för värdet av språkanalyser är att det sätt på vilket en person talar kan indikera från vilket land eller vilken region personen kommer. Någon enhetlig metod för hur språkanalyser i asylärenden ska göras finns inte, men det vanligaste är att sökanden antingen talar ensam eller intervjuas och att detta spelas in. Inspelningen analyseras därefter med syftet att bedöma vilket språk och vilken dialekt sökanden talar samt i vilken region, land eller del av land sökandens språkbruk kan höra hemma. Analysen görs vanligen antingen av en utbildad lingvist eller av en person som har sökandens uppgivna språk som modersmål under ledning av en utbildad lingvist. Som anges nedan är frågan om vem som är kvalificerad att göra en språkanalys omtvistad. I analysen brukar talet analyseras utifrån fonetik, morfologi, syntax och ibland ordförråd. Fonetik handlar om hur talet låter såsom sökandens uttal och betoningar. Morfologi rör formandet av ord, såsom hur ord bildas, böjningar och ändelser och ordens grammatiska betydelse. Syntax rör hur man sätter samman ord till satser och meningar, t.ex. ordföljd. I en del länder har myndigheterna egen personal som gör analyserna, men i de flesta länder köps tjänsten in från något av de kommersiella språkanalysföretag som finns på marknaden. I Sverige finns företagen Sprakab och Verified AB. 1 Patrick, 2012, s Craig, 2012, s 255.

17 15 I vissa fall görs också en kunskapskontroll i samband med språkanalysen. I den testas sökandens kunskap om det uppgivna hemlandet och hemorten. 4.2 Vetenskapligt stöd för språkanalyser Det finns en hel del skrivet men begränsat med empirisk forskning om språkanalyser. Att det sätt som en person talar på i många fall kan ge ledtrådar om hans eller hennes bakgrund är de flesta överens om. Men hur analyser ska göras och vilket värde de kan ges är omtvistat. Ett antal tester har gjorts som har tolkats som att vad som framför allt är avgörande för en analytiker är en särskild talang för att bedöma dialekter snarare än personens formella utbildning. 3 Som anges nedan finns det dock ingen enighet i frågan om vilka kvalifikationer som krävs för att göra en analys. År 2012 presenterades resultatet av en undersökning som gjorts i Tyskland där experter på röstjämförelser testades på sin förmåga och den metod de använde för att identifiera olika tyska dialekter. 4 I stort lyckades gruppen bra. Experterna använde olika metoder för att komma fram till sin bedömning och la ner olika mycket tid på det. Enligt artikelförfattarna var den viktigaste upptäckten med undersökningen att inget samband fanns mellan rätt bedömning och den tid som lades ner, vilken eller hur många metoder som användes och hur svår uppgiften uppfattades. Artikelförfattarna drar slutsatsen att förmågan att identifiera dialekter huvudsakligen kan bero på den individuella (medfödda eller inlärda) förmågan hos experten. I Nederländerna beslutades 2007 att en avgränsad grupp personer som tidigare sökt men inte beviljats asyl skulle få amnesti. De erbjöds möjligheten att informera myndigheterna om sin rätta identitet och få sin legala status i den identiteten även om de tidigare uppgett en annan. Det medförde att flera personer lämnade in olika typer av identitetshandlingar. 124 ärenden där språkanalyser gjorts av den nederländska migrationsmyndigheten har därför kunnat jämföras med sökandenas sannolikt rätta ursprung och medborgarskap. Språkanalyserna hade gjorts av modersmålstalare under ledning av en lingvist. I 110 av de 124 ärendena hade språkanalysen inte stött den av sökanden tidigare uppgivna hemvisten. Efter att handlingar hade lämnats in kom det också fram att de uppgifter om hemvisten som sökanden tidigare hade lämnat i dessa ärenden var falska. I ytterligare tre ärenden hade språkanalysen talat för att uppgivet hemland var riktigt men inte den uppgivna 3 Cambier-Langeveld, 2014, s 374 f. 4 Köster m.fl., 2012, s 51.

18 16 etniciteten. Även detta bekräftades efter att handlingar lämnats in. I elva av ärendena visade handlingarna att den hemvist som personen tidigare uppgett var riktig. Språkanalyserna i dessa ärenden hade stött sökandens uppgifter i sju fall men talat mot i fyra fall. I dessa fyra fall hade sökanden numera bekräftat sin identitet genom födelsebevis. Vad språkanalysen kan svara på är dock inte samma sak som var en person är född. Dessa fyra ärenden skickades för korsanalys till andra analysföretag. De analyser som hade kommit in när artikeln skrevs angav att sökandenas språkbruk inte kunde spåras till det uppgivna hemlandet. Dessa språkanalyser behöver därför inte heller vara felaktiga. I åtta av de 124 ärendena hade en motanalys gjorts av lingvister som arbetade på egen hand. I samtliga dessa ärenden visade handlingarna att sökandens uppgift om hemvist var falsk. I motrapporterna användes olika uttryck för bedömningen. I ett ansågs den uppgivna hemvisten inte stödjas av analysen, i två ansågs det omöjligt att bedöma och i de övriga fem ansågs hemvisten vara möjlig, trolig, sannolik, väldigt sannolik och fastställd. I fem av dessa åtta ärenden tycks analysen ha gett ett felaktigt resultat. I dessa ärenden hade de nederländska myndigheternas egen språkanalys talat emot sökandens uppgivna ursprung. Enligt artikelförfattaren kan denna utredning tas som stöd för att en metod med modersmålstalare i samarbete med lingvister fungerar. Artikelförfattaren menar också att det saknas stöd för att lingvister är bättre på att utföra språkanalyser än noggrant utvalda och tränade modersmålstalare när det kommer till att avgöra språklig bakgrund. 5 Andra lingvister har anfört att denna analys av åtta ärenden inte kan användas som ett argument mot att lingvister skulle vara kompetenta att göra analyser eftersom det är oklart vilka kvalifikationer som de som gjort dessa motanalyser har. 6 Analysen kan därför inte användas för att dra slutsatsen att modermålstalare krävs för att göra språkanalyser Kritik mot språkanalyser Ända sedan språkanalyser börjat användas i asylprocessen i många länder har metoden varit omdiskuterad. Användandet av 5 Cambier-Langeveld, 2010, s Fraser, 2011, s 123 och Verrips, 2011, s Verrips, 2011, s 131.

19 17 språkanalyser och kvaliteten på analyserna har kritiserats vid upprepade tillfällen av domstolar, lingvister och i media, till exempel i ett avsnitt av Uppdrag Granskning på Sveriges Television i oktober Felaktig koppling mellan språk och nationalitet En kritik som riktas mot språkanalyser är att de bygger på ett felaktigt antagande om samband mellan språk och nationalitet. 8 I många av världens regioner överensstämmer inte nationella och lingvistiska gränser. En lingvistisk analys kan ofta bedöma i vilken region talarens socialisation skett, var personen har lärt sig sitt språk, men den kan inte användas för att avgöra vad som är personens nationalitet eller hemvist. Det finns alltså inte nödvändigtvis någon koppling mellan språk och nationalitet eller medborgarskap Analytiker som saknar tillräckliga kvalifikationer En annan kritik som framförts, t.ex. mot flera av de kommersiella företagen, är att de som gör analyserna saknar tillräcklig kompetens för det. I många fall är analytikern en person som talar det aktuella språket på modersmålsnivå men som saknar lingvistisk utbildning som arbetar tillsammans med en utbildad lingvist som inte talar det analyserade språket. Många lingvister anser att detta inte är tillräckligt utan att det krävs att analytikern har en vetenskaplig lingvistisk utbildning för att vara kvalificerad att utföra språkanalyser. 10 Lingvisten behöver dock inte nödvändigtvis ha språket som modersmål men måste ha goda kunskaper i och om språket. 11 Men som framgått ovan finns det lingvister som tvärtom tycker att systemet med noga prövade analytiker som talar det aktuella språket och som vägleds av utbildade lingvister som inte talar språket är en fullgod förutsättning för tillförlitliga språkanalyser. 12 Kunskaperna hos en modersmålstalare och en lingvist anses av dem komplettera varandra. Att ersätta modersmålstalarna med utbildade lingvister som bara har viss kunskap i språket anses av dessa förespråkare otänkbart. 13 Det är 8 Patrick, 2012, s Tore Jansson i Språktidningen, 2012 (Talet avgjorde hans öde av Helén Preutz). 10 Patrick, 2012, s Tore Jansson i Språktidningen 2012 (Talet avgjorde hans öde av Helén Preutz). 12 Cambier-Langeveld, 2010, s Jonas Lindh i Språktidningen 2012 (Talet avgjorde hans öde av Helén Preutz).

20 18 just förmågan att göra bedömningar av ett språk som är särskilt svårt för någon som lär sig språket i vuxen ålder. 14 Förespråkare av modersmålstalares kunskap pekar på att det är nödvändigt att testa en analytikers förmåga att analysera ett språk individuellt. 15 Oavsett om analysen görs av en person med språket som modersmål eller en lingvist, bör personens förmåga testas individuellt eftersom förmågan bygger på särskild fallenhet. Det finns enligt dem inte någon enskild kvalifikation som i sig medför att en person är kvalificerad att göra språkanalyser. 16 Denna splittring i synen på vem som bör svara för en språkanalys kan också ses i de riktlinjer som tagits fram av olika internationella grupper av lingvister, och som presenteras i närmare i avsnitt Anonyma analytiker En annan kritisk synpunkt som ofta riktas mot analyserna är att det i många länder inte går att identifiera analytikern vilket medför brister i transperens och möjlighet att kontrollera analytikerns kvalifikationer Naiv och ovetenskaplig syn på språk En annan kritik som har riktats mot språkanalyserna och som hänger samman med användandet av analytiker som inte är lingvister är att analytikerna saknar förståelse för hur komplicerad den lingvistiska processen är. 18 Många människor är flerspråkiga, och för vissa är det är vanligt att blanda språk i en och samma konversation. Hur man använder språket kan också bero på vem man talar med och dennes språk. Vidare påverkas språk och talare av migration och omflyttningar. I många fall förväntas talaren i analysen prata ett enda språk, och användandet av ord från andra språk och dialekter anses tillräckligt för att motbevisa sökandens uppgivna hemvist eller språk. 19 Analyserna sägs av kritikerna utgå från föreställningen att det finns ett autentiskt språkbruk för personer från en viss plats vilket är felaktigt. Analyserna är därför inte tillförlitliga utan bygger på generella föreställningar om språk snarare än på 14 Cambier-Langeveld, 2010, s Cambier- Langeveld, 2014,s 374 (där hon hänvisar till Moosmüller). 16 A.a., 2014, s Eades, 2005, s Patrick, 2012, s Eades, 2005, s 511.

21 19 lingvistiska principer. 20 Kritikerna har också hittat exempel på analyser i vilka slutsatser dras utifrån enstaka ord. 21 En kritik som kan kopplas till detta är att det ofta saknas vetenskaplig forskning i många språk som förekommer i analyserna och att det därför inte finns något skriftligt referensmaterial som analyserna kan utgå från. Detta gäller t.ex. bajuni, sorani, dari och somaliska. Vissa menar därför att det inte finns tillräckligt underlag för att göra analyser av dessa språk Brister i intervjuerna som ligger till grund för analyserna Kritik har också riktats mot hur intervjuerna som ligger till grund för språkanalysen genomförs. I vissa fall har de gjorts av personer med en annan dialekt eller till och med ett annat språk än den som intervjuas talar. 23 Det är vanligt för personer att medvetet eller omedvetet ändra sitt språk beroende på vem man talar med. Framför allt är det vanligt att en person anpassar sitt språkbruk till en talare i maktposition som har den huvudsakliga dialekten om man har en dialekt som talas av en utsatt minoritetsgrupp. En talare kan också ändra sin dialekt för att lättare bli förstådd. Det finns en risk att detta i språkanalyserna felaktigt kan tolkas som ett försök att förställa sin dialekt. 24 En annan framförd synpunkt är att inspelningarna med tal som analyserna bygger på är för korta för att det ska vara ett tillräckligt underlag för att dra slutsatser om språkbruket. I vissa fall ställs frågor på ett sätt som bara ger korta svar. Kritik har också riktats mot att de frågor som ställs om till exempel hemvist inte anpassas efter den intervjuades personliga förutsättningar och den aktuella hemvisten. 25 Andra sätt att få tal att analysera är att den tolkade asylutredningen skickas för analys eller att sökanden ombeds tala fritt om ett ämne och att denna monolog spelas in för att sedan analyseras. Nackdelen med detta är att specifika drag eller ord att analyseras inte kan fås fram på samma sätt som vid en intervju A.a. s A.a., 2005, s Patrick, 2012, s Nurse, 2010:1, s Eades, 2005, s Nurse, 2010:1, s McNamara, 2015.

22 Felaktiga bedömningar Förutom själva metoderna för att göra analyserna har kritik i många fall riktats mot bedömningen i analyserna som ansetts felaktiga i enskilda ärenden. T.ex. har kritik uttalats av en professor i lingvistik som mellan 2004 och 2010 läst ca 70 rapporter i vilka sökandena uppgett sig vara bajuni från Somalia. 27 Han är mycket kritisk till språkanalyserna och anger bl.a. att de som gjort intervjuerna inte har talat språket och att analytikerna inte tycks ha tillräcklig kunskap om språkets utveckling. Analyserna anges också vara för kortfattade, sakna lingvistiska data och hänvisningar till stödjande bevisning. Sammantaget anser han att de saknar trovärdighet och inte bör ges någon tyngd i asylärenden. År 2003 skrev en grupp på fem lingvister en rapport efter att ha granskat 58 ärenden i vilka språkanalyser gjorts i Australien. I rapporten angavs att det sätt på vilket språkanalyser för tillfället användes inte var tillförlitligt. Analyserna byggde på allmänna föreställningar om relationen mellan språk och nationalitet snarare än på lingvistiska principer. Det var också klart att i de ärenden där sökanden lyckades få tag i en expert som kunde göra en ny analys så fanns goda chanser att få avslagsbeslutet ändrat i domstol. 28 Även om lite fokus har riktats mot så kallade mot-analyser som ofta görs av lingvister på uppdrag av den sökande i ett överklagandeärende, så har kritik riktats även mot dem från lingvister på analysföretagen. 29 Kritiken går bl.a. ut på att de som gjort analyserna saknar kunskap om hur språkanalyser görs av företagen och att de som gör dessa motanalyser saknar kvalifikationer för det. De flesta motrapporterna görs av utbildade lingvister, vissa med kunskaper i det aktuella språket och vissa utan sådana kunskaper. Kritikerna menar att i många fall tycks objektiviteten kunna ifrågasättas mot bakgrund av hur analysen är utformad och av de instruktioner som lingvisten fått av sökandens ombud. 30 Bruket av språkanalyser kan enligt vissa kritiker kopplas till länders anti-asyl-agenda. T.ex. har det framförts att språkanalyser i Storbritannien används för att kunna avslå asylansökningar och utvisa fler personer Nurse, 2010:2. 28 Eades, 2005, s Cambier-Langeveld, 2010, s 30 och Norrbom, Norrbom, Campbell, 2012, och Maniar, 2014.

23 Internationella riktlinjer för språkanalyser års riktlinjer Eftersom språkanalyser var ett relativt nytt område och flera lingvister såg potentiella problem i användandet utgav 2004 en grupp lingvister som kallade sig Language and National Origin Group riktlinjer för användandet av språkanalyser i asylärenden. 32 I riktlinjerna anges bl.a. följande. De undertecknande lingvisterna erkänner att det ofta finns ett samband mellan sättet på vilket en person talar och dennes nationella ursprung. De erkänner också de svårigheter myndigheter har att göra flyktingsstatusbedömningar för det växande antal asylsökande som kommer utan handlingar. Riktlinjerna syftar därför till att hjälpa myndigheterna med att bedöma den generella giltigheten av språkanalyser vid prövning av nationellt ursprung, nationalitet och medborgarskap. I riktlinjerna anges också följande. Språkanalyser kan inte användas för att avgöra nationellt ursprung, nationalitet eller medborgarskap eftersom det är politiska epitet som inte nödvändigtvis har koppling till språk. I vissa fall kan språkanalyser användas till att göra rimliga bedömningar om i vilket land talaren socialiserats (2). Språkanalyser måste göras av kvalificerade lingvister med erkänd och uppdaterad expertis, både i lingvistik och i det aktuella språket (3). Lingvisterna ska ha möjlighet att gradera säkerheten i sina bedömningar och det ska noteras att det sällan är möjligt att vara 100 % säker på bedömningen av lingvistiska bevis. Bevisningen ska därför alltid användas tillsammans med annan bevisning (4). Språkanalyser kräver användbara och tillförlitliga data. Finns inte tillräckligt underlag för analysen, ska bättre data krävas eller analysen inte göras. Dåligt underlag kan vara dålig ljudkvalitet, för kort inspelning eller en intervju gjord av en person som inte talar samma språk som den intervjuade (5). Expertis av personer som har ett språk som modersmål är inte samma sak som expertis av en lingvist. Personer utan träning och expertis i lingvistisk analys ska inte göra språkanalyser (6). Riktlinjerna i sin helhet finns i en bilaga till denna rapport. 32 Guidelines for the use of language analysis in relation to questions of national origin in refugee cases.

24 IAFPA:s resolution År 2009 utfärdade International Association for Forensic Phonetics and Acoustics (IAFPA) 33 en resolution angående Language and Determination of National Identity Cases efter att en arbetsgrupp tillsatts för att utreda standarder och procedurer i ärenden med språkanalyser. I resolutionen anges följande. I ärenden med analys av språk och tal för att avgöra nationell identitet erkänner IAFPA medverkan av 1. Lingvister och tränade modersmålstalande personer där de senare arbetar under guidning och ledning av de förra. 2. Lingvister med djupgående forskningskunskap i det aktuella språket. Det är inte ett godtagbart antagande att en modersmålstalare, lingvist eller specialiserad analytiker per definition också är en kvalificerad analytiker med kapacitet att utföra den typ av analys som det här är fråga om. Språkanalys är en form av forensisk analys som kräver ytterligare förmågor och kompetens. Individuell kompetens och erfarenhet påverkar kvaliteten av analysen, oavsett metod. Specifik utbildning och tester rekommenderas därför. Den slutsats som utrycks ska i alla fall reflektera inte bara styrkan och svagheterna i materialet som analyseras utan också hos de personer som deltagit. 33 IAFPA grundades Enligt hemsidan är dess uppdrag: to a) foster research and provide a forum for the interchange of ideas and information on practice, development and research in forensic phonetics and acoustics, and, b) set down and enforce standards of professional conduct and procedure for those involved in forensic phonetic and acoustic casework.

25 23 5. Språkanalyser i svenska förarbeten och praxis Det finns inga bestämmelser om språkanalyser i utlänningslagen eller utlänningsförordningen. I betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) diskuterades användningen av språkanalyser och följande angavs. Berörda myndigheter måste ha möjlighet att använda sig av språkanalys som ett instrument inte bara i arbetet med att fastställa identitet utan även i samband med verkställigheten. När beslut fattas av de berörda myndigheterna råder det fri bevisprövning. Företrädare för Migrationsverket, polismyndigheterna, Utlänningsnämnden och språkanalysföretagen har vid samtal med utredaren understrukit att språkanalyserna aldrig ensamma bör läggas till grund för en slutsats om från vilket land en utlänning härstammar. I situationer där en asylsökande saknar pass och andra identitetshandlingar och inte samarbetar i övrigt för att fastställa sin identitet är språkanalys emellertid ett av de få instrument som finns att tillgå för att fastställa varifrån sökanden kommer. Det är utredningens uppfattning att berörda myndigheter måste ha möjlighet att använda sig av alla till buds stående medel i en sådan situation, både under arbetet med att fastställa identiteten och vid en eventuell senare verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (s 147). Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2007 not. 11 uttalat sig angående bevisvärdet av en språkanalys gjord av en språkanalytiker som hade varit anonym för både Migrationsverket och klagandena. Migrationsöverdomstolen uttalade att en språkanalys som det är fråga om i målet endast har ett marginellt bevisvärde då den har utförts på ett sätt som inte kan sägas uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet. Någon kvalitetskontroll hade inte varit möjlig då det inte gått att identifiera analytikern och följaktligen inte dennes kvalifikationer och förutsättningar för uppdraget. I det senare avgörandet MIG 2011:15 utvecklade Migrationsöverdomstolen sin praxis och uttalade bl.a. att det finns anledning att understryka att det inte går att av MIG 2007 not 11 dra någon slutsats rörande bevisvärdet av språkanalyser i allmänhet. Notisfallets värde ligger i att det ställer upp krav på att språkanalyser måste utföras på ett sådant sätt att de uppnår en viss nivå för att tillmätas bevisvärde när det gäller bedömningen av från vilket land en asylsökande kommer. Migrationsöverdomstolen hänvisar därefter till uttalandena i betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) och bl.a. vad som där anges om svårigheter att utreda vilket som är utlänningars rätta hemland, problem att få nya resehandlingar utfärdade samt berörda myndigheters behov av att använda sig av alla till buds stående medel i arbetet att fastställa identiteten. Med hänvisning till vad som anges i betänkandet konstaterade domstolen att en språkanalys således

26 kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet ha ett betydande bevisvärde. 24

27 25 6. Språkanalyser i andra länder 6.1 Norge Enligt uppgifter från norska Utlendingsdirektoratet (UDI) används språkanalyser i Norge som ett verifieringsverktyg för att bekräfta eller motbevisa sökandens uppgivna tillhörighet till ett språksamfund i ärenden där sökanden inte har identitetshandlingar. Stöd för att förelägga en sökande att delta i en språkanalys finns i norska utlänningsföreskriften. Riktlinjer för språkanalyser finns i UDI rundskriv (Retningslinjer om språkanalyse etter søknad om beskyttelse). Den metod som används av UDI kallas för Linguistic Origin Identification (LOID) vilket är en annan än den som kallas för Language Analysis to Determine Origin (LADO). Metoden i LOID syftar till att placera sökanden i ett språkligt samfund och inte i ett geografiskt område/land. Den lingvistiska metoden bygger på LADO, men med utvecklingen av LOID har UDI försökt eliminera en del av de svagheter som ligger i analysen av en persons tal. LOID är baserat på en inspelning där sökanden får prata i 15 minuter om ett fritt valt ämne. Detta för att sökandens tal inte ska påverkas av tolkens språk. Inspelningen analyseras av en språkanalytiker som tar ut några exempel som indikerar huvuddrag och tendenser i språket. Rapporten skrivs av en professionell lingvist mot bakgrund av tillgängligt vetenskapligt material på det aktuella språket. I analysen ska anges a) i vilken grad sökandens uppgivna språktillhörighet är förenlig med vad analysen funnit, och b) i vilken grad sökandens uppgift om nationalitet, etnisk eller regional identitet är förenlig med slutsatserna i analysen. Om del a) är negativ, ska analysrapporten innehålla c) vilket språksamfund som sökanden eventuellt kan knytas till. Rapporten från lingvisten är graderad utifrån hur säkert man kan säga något om sökandens språk på en skala från -3 till +3. Noll innebär att man varken kan bekräfta eller motbevisa sökandens påstående. Kunskapskontroll är inte en del av språkanalyserna enligt LOIDmetoden. Den delen görs i stället i asylutredningen med sökanden. Inspelningen görs normalt av Politiets Utlendingsenhet (PU) när den asylsökande först registreras, och analysen finns normalt vid asylutredningen så att sökanden kan kommentera den. Enligt ett avtal mellan UDI och PU är det obligatoriskt att inhämta språkanalyser för vissa kategorier av sökande. Polisen inhämtar

28 26 analys, om personen faller inom de kategorier där detta är obligatoriskt. Om en analys inte är inhämtad av polisen, är det upp till den enskilda handläggaren att, efter godkännande av sin chef, avgöra om en sådan ska inhämtas. Om resultatet av en språkanalys strider mot vad sökanden har uppgett, måste han eller hon få möjlighet att bemöta och ge förklaring till detta, antingen vid asylutredningen eller genom skriftlig kommunicering. I riktlinjerna anges att språkanalysen bara kan ge en indikation på om sökandens språkbruk är förenligt med den identitet sökanden uppgett. Analytikerna tar hänsyn till den grad av osäkerhet som finns i de egna slutsatserna. Asylavdelningen ska bedöma slutsatserna i analyserna med försiktighet och tillsammans med andra identitetsupplysningar som finns i ärendet. Språkanalysen ska inte ensamt avgöra utgången i ärendet. Kvalitetssäkring av analyserna sker genom att en lingvist kontrollerar ett urval av tester och kontrollerar att de är genomförda och att rapporten är skriven i enlighet med kravspecifikationen. Ett andra sätt att kvalitetssäkra analyserna är genom att låta en språkexpert lyssna på ljudupptagningen och jämföra det mot analysrapporten. Det har också hänt att en inspelning har skickats till ett annat analysföretag, De Taalstudio i Nederländerna, när en sökande klagat på tillförlitligheten i en analys. UDI och PU har gjorde en gemensam upphandling 2009 i vilken kraven för LOID specificerades. Verified har varit leverantör sedan dess. Under 2015 görs en ny upphandling av tjänsten. 6.2 Danmark Enligt uppgifter från danska Udlændingestyrelsen används språkanalyser i Danmark i vissa ärenden som en del i utredning av en sökandes identitet. Vid prövning av en asylansökan företas en grundlig prövning av sökandens uppgifter. Udlændingestyrelsen genomför språkanalyser, om uppgifterna i ärendet indikerar att sökanden har en annan nationalitet eller hemvist i en annan region än vad han eller hon uppgett. En språkanalys genomförs dessutom, om det finns motstridig information om sökandens nationalitet eller om sökanden visar en misstänkt dålig kunskap om sitt land eller ursprungsregion. Språkanalyser genomförs normalt sett vid slutet av den första intervjun med sökanden. Innan språkanalysen påbörjas måste den sökande lämna skriftligt samtycke till den. Sökanden uppmanas att tala i hela