JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet

Transkript

1 JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Förvaltningsbesluts överklagbarhet En undersökning avseende vad som konstituerar ett överklagbart förvaltningsbeslut samt huruvida införandet av 41 NFL stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Selim Bytyqi JUAN01 Förvaltningsprocessrätt Uppsats på avancerad nivå Antal ord: 3839 exklusive fotnoter Examinator: Jesper Blomberg Termin: VT2018 1

2 Innehållsförteckning Förkortningar Inledning Syfte Frågeställningar Avgränsningar Metod och perspektiv Material Disposition Förvaltningsbesluts överklagbarhet Överklagande Principer om överklagbarhet utvecklade i praxis Förvaltningsbesluts överklagbarhet enligt ny förvaltningslag Den allmänna regleringen i 41 NFL Kritiska synpunkter mot införandet av en allmän reglering Regeringens överväganden angående införandet av en allmän reglering Rune Lavins synpunkter avseende bestämmelsen i 41 NFL Allmänt om rättssäkerhet Analys och konklusioner Käll- och litteraturförteckning

3 Förkortningar A.a. Anfört arbete f. Följande sida ff. FK Följande sidor Försäkringskassan FL Förvaltningslag (1986:223) FT HFD Jfr. JO Kap. MSB Förvaltningsrättslig tidskrift Högsta förvaltningsdomstolen Jämför Riksdagens ombudsmän Kapitel Myndigheten för samhällsskydd och beredskap NFL Ny förvaltningslag (2017:900) Prop. RF RÅ Proposition Regeringsformen Regeringsrättens årsbok S. Sida SOU Uppl. Statens offentliga utredningar Upplaga 3

4 1. Inledning Den 21 september 2017 klubbades regeringens förslag om en ny förvaltningslag (NFL) 2017:900) igenom av riksdagen. 1 Denna lag träder i kraft den 1 juli Syftet med NFL är att stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Detta sker genom enklare och modernare regler för förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer som vuxit fram genom rättspraxis slås därmed fast i uttryckliga bestämmelser. 3 I förvaltningslagen (22 FL) 1986:223) regleras vem som får överklaga ett beslut. 4 Däremot saknar FL allmänna bestämmelser om vilka beslut som får överklagas. Vidare, är den subsidiär i förhållande till en annan lag eller förordning (3 FL). 5 Det innebär att rätten att överklaga ett beslut ofta regleras genom bestämmelser i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. 6 Genom instiftandet av NFL finns förutsättningarna för förvaltningsbesluts överklagbarhet emellertid kodifierade i en uttrycklig lagbestämmelse. Lagstiftaren har genom bestämmelsen i 41 NFL explicit reglerat förutsättningarna för när ett beslut ska anses vara överklagbart NFL är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning (4 NFL) Syfte Syftet med uppsatsen är att redogöra för gällande rätt och med utgångspunkt i detta försöka utreda vad som utgör ett överklagbart beslut i förvaltningsmål. Vid redogörelsen av gällande rätt kommer ett de lege de lata perspektiv att anläggas. Det handlar om att fastställa vilka rättsregler som gäller. 9 Vidare, har föreliggande uppsats även som syfte att undersöka huruvida införandet av bestämmelsen i 41 NFL stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet, i mål som avser förvaltningsbesluts överklagbarhet. För det fall att gällande rätt visar sig vara struligt är avsikten att de lege ferenda bidra med argument till hur rätten bör utformas En modern och rättssäker förvaltning ny förvaltningslag, Sveriges riksdag < ny_h501ku2> besökt Se prop. 2016/17:180 s. 1 och A.a. s Se prop. 1985/86:80 s A.a. s Hellners, Trygve & Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 3:e uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2010, s Se prop. 2016/17:180 s A.a. s Kleineman, Jan, Juridisk metodlära, 1: a uppl., Studentlitteratur, Lund, 2013, s Lehrberg, Bert, Praktisk juridisk metod, 7:e uppl., Iuste, Uppsala, 2014, s. 203 f. 4

5 1.2 Frågeställningar För att uppfylla ovan nämnda syfte ska jag försöka besvara följande frågeställningar: 1) Vad konstituerar ett överklagbart beslut i förvaltningsmål? 2) Stärker införandet av 41 NFL de enskilda medborgarnas rättssäkerhet? 3) Mot bakgrund av svaren i frågeställningarna 1 och 2, hur bör bestämmelsen i 41 NFL utformas för att i största möjliga mån tillgodose sitt syfte? 1.3 Avgränsningar Uppsatsen fokuserar på avgöranden i olika myndighetsärenden. De aktuella avgörandena avser slutliga beslut från myndigheter närmare bestämt beslut som är slutligt ur den beslutande myndighetens synpunkt. Vilka formella krav som därvid ställs på en myndighetsåtgärd för att den ska utgöra ett beslut faller utanför uppsatsens ram. Ett myndighetsbeslut kan överklagas antingen genom förvaltningsbesvär (se t.ex. 22 FL och 33 förvaltningsprocesslagen 1971:291) eller genom laglighetsprövning (se 13 kap. kommunallagen 2017:725). 11 Uppsatsen inriktas emellertid enbart på vad som utgör ett överklagbart beslut genom förvaltningsbesvär. Redogörelsen av rättspraxis kommer därvidlag att begränsas till att avse avgöranden som meddelats av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Den kritik som riktats mot införandet av en allmän reglering (41 NFL) kommer att avgränsas till att avse de synpunkter som framförts av myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Redogörelsen av rättssäkerhetsbegreppet kommer i sin tur inskränkas till hur begreppet tillämpas på förvaltningsrättens område och därmed enbart att behandla den formella rättssäkerheten Metod och perspektiv Det är rättsdogmatisk metod som ligger till grund för besvarandet av uppsatsens frågeställningar. Det innebär att svaren kommer att sökas i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och juridisk doktrin. 13 Därvid kommer ett inifrån-perspektiv att anläggas. Det innebär att man ser in på rätten, dvs. undersöker hur rättsreglerna ska tolkas och tillämpas. 14 Utöver det kommer ett rättssäkerhetsperspektiv att upptas i texten. Det sker i samband med 11 Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 26:e uppl., Liber, Stockholm, 2014 s Hans Gunnar Axberger, Rättssäkerhet vad betyder det? Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens den 23 april 2010 < besökt Kleineman, Jan (2013) s Peczenik, Alexander, Juridikens metod och teori, 1: a uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 1995, s. 9. 5

6 behandlingen av uppsatsens andra frågeställning som handlar om huruvida införandet av bestämmelsen i 41 NFL stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. 1.5 Material Det material som ligger till grund för besvarandet av uppsatsens frågeställningar utgörs av primärkällor i form av lagstiftning, lagförarbeten och domstolspraxis. 15 Praxis avser till största del avgöranden från HFD, dåvarande Regeringsrätten. Hänvisningar till sekundärkällor i form av litteratur sker löpande i texten. Litteraturen består av böcker i förvaltnings- och förvaltningsprocessrätt, artiklar i rättsvetenskapliga tidskrifter och en rapport. Några forskare på området är Hans Ragnemalm och Rune Lavin. 1.6 Disposition Uppsatsen består av fem kapitel. I uppsatsen klargörs vad som utgör ett överklagbart förvaltningsbeslut samt huruvida införandet av 41 NFL stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. I kapitel två redogörs för förvaltningsbesluts överklagbarhet. I kapitel tre upptas redogörelsen av 41 NFL, de kritiska synpunkter som riktats mot bestämmelsen samt regeringens överväganden i samband med införandet av den. I kapitel fyra dryftas det allmänt om rättssäkerhet. I kapitel 5 knyts frågeställningarna ihop. Till sist kommer käll- och litteraturförteckningen. 15 Bernitz, Ulf, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 13; e uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2014, s

7 2. Förvaltningsbesluts överklagbarhet 2.1 Överklagande Enligt 22 FL får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Paragrafen anger en allmän regel om vem som har rätt att överklaga ett myndighetsbeslut (klagorätt). Av orden och beslutet kan överklagas följer att frågan om klagorätt har ett nära samband med frågan om ett beslut är överklagbart. 16 FL ger dock inget svar på frågan om ett beslut kan överklagas. 17 Vidare, är den subsidiär i förhållande till en annan lag eller förordning (3 FL). 18 Det innebär att det kan finnas avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning som har företräde framför FL:s regler, varför ledning avseende besluts överklagbarhet får sökas i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. 19 De regler om överklagbarhet som finns i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner är däremot inte enhetliga eller heltäckande. Ibland anger de helt allmänt att ett beslut enligt en viss författning eller beslut av en viss myndighet får överklagas (se t.ex. 15 kap. 6 lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar; 2 kap. 28 ordningslagen 1993:1617). Någon gång innehåller de ett allmänt förbud mot att överklaga beslut enligt författningen (se t.ex. 10 lagen 1982:129 om flyttning av fordon i vissa fall). I vissa fall innehåller de inga regler alls om överklagan (se t.ex. polislagen 1984:387). Det anförda har medfört rättstillämpningssvårigheter. I sådana fall har rättspraxis spelat en utfyllande roll Principer om överklagbarhet utvecklade i praxis I RÅ 2004 ref. 8 hade livsmedelsverket offentliggjort en skrivelse. Denna skrivelse hade verket kompletterat med ett pressmeddelande jämte vissa uppgifter på deras hemsida. Av verkets uttalanden framgick att vissa jungfruoljor och olivoljor inte borde saluhållas då de kunde vara otjänliga som människoföda och få negativa hälsoeffekter. När målet kom upp till HFD var knäckfrågan huruvida verkets uttalanden utgjorde ett beslut och om det var överklagbart. Enligt HFD:s bedömning kunde det inte råda några tvivel om att 16 Se prop. 1985/86:80 s. 6; Hellners & Malmqvist (2010) s Hellners & Malmqvist (2010) s Se prop. 1985/86:80 s Hellners & Malmqvist (2010) s A.a. s. 272 ff. 7

8 verkets uttalanden utgjorde ett beslut. Detta öppnade upp för den fortsatta prövningen om beslutet kunde anses vara överklagbart. I domskälen anförde HFD att syftet med överklagandeinstitutet är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt. HFD förklarade därvid att en förutsättning för myndighetsbesluts överklagbarhet är att det har en påvisbar effekt, t.ex. att det är exigibelt eller har positiv rättskraft. 21 Vidare, klargjorde HFD att ett kan beslut vara överklagbart också av det skälet att beslutet, trots att det saknar rättsverkningar (är exigibelt eller har positiv rättskraft), är ägnat att faktiskt negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Vad som därmed föranleder att ett beslut tillerkänns överklagbarhet är dess faktiska effekter. HFD ansåg att verkets beslut inte kunde anses medföra några rättsverkningar. Detta då beslutet varken innehöll något saluförbud eller ett direktiv riktat till de berörda som kunde anses medföra positiv rättskraft. Däremot ansåg de att beslutet hade utformats på ett sätt att det var ägnat att uppfattas som bindande. Detta då både offentliga och privata aktörer hade agerat som om de vore bundna av verkets informationsskrivelse. Mot denna bakgrund konstaterade HFD att ett sådant beslut med hänsyn till dess betydande faktiska verkningar måste kunna överklagas. Detta för att den enskildes behov av rättsskydd skall kunna tillgodoses. 22 Enligt Hans Ragnemalm klargörs det genom domen att myndigheterna inte får styra medborgarna genom sådan information som saknar rättsliga verkningar men som i själva verket är lika effektiv som ett föreläggande eller förbud. Ragnemalm menar på att domen ger uttryck för att rättsskydd skall erbjudas den enskilde i situationer där det behövs och att behovet av rättsskydd gör sig gällande när man gör klart för sig vilka de praktiska konsekvenserna av ett beslut är. 23 Ett senare fall där en liknande fråga prövades är RÅ 2007 ref. 7. En skrivelse från en socialförvaltning med anmodan till en biståndstagare att inom viss tid sälja sin bil har ansetts innefatta ett överklagbart beslut. 21 Med exigibelt menas att beslutet är verkställbart, vilket innebär att myndigheten kan eller ska verkställa beslutet eller att den enskilde ändå ska rätta sig efter den. Med positiv rättskraft avses att beslutet ska läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet (se härom Strömberg & Lundell (2014) s. 76 f.) år tidigare hade Hans Ragnemalm i samband med en offentlig disputation i Lund försvarat sin avhandling Förvaltningsbesluts överklagbarhet. I avhandlingen hade han fört fram idén att de faktiska effekterna hos ett beslut skulle bestämma dess överklagbarhet. Alla domare i olivoljemålet gick på hans linje i denna del; Se Ragnemalm, Hans, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, Norstedts Juridik, Stockholm, 1970, Diss., Lunds universitet s. 232 ff., 241 ff. och 382 ff. 23 Ragnemalm, Hans: Förvaltning i förvandling, Förvaltningsrättslig tidskrift 2005 s. 453 och

9 S.R hade införskaffat en bil trots att han erhöll ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). När detta kom till socialnämndens kännedom anmodade de honom att inom en viss tid sälja bilen vid äventyr att rätten till bistånd annars skulle komma att ifrågasättas. Enligt HFD utgjorde socialnämndens meddelande ett förvaltningsbeslut som fick anses överklagbart. I domskälen konstaterade HFD att avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är beslutets innebörd och dess faktiska verkningar för den som berörs av beslutet. 24 HFD förklarade därvid att S.R. och hans familj varit beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning och att en underlåtenhet att följa socialnämndens åläggande därmed skulle medföra kännbara effekter för dem. 25 Ett annat intressant fall är RÅ 2010 ref. 72. Den försäkrade (L.A.) hade hos Försäkringskassan (FK) begärt ersättning för kostnader avseende en rehabiliteringsutredning som legat till grund för FK:s beslut att bevilja henne sjukersättning. Kostnaden för rehabiliteringsutredningen stod L.A. själv för då hon tyckte att FK inte fullgjort sitt utredningsansvar. FK avslog L.A.: s begäran om ersättning för rehabiliteringsutredning. Enligt HFD kunde den svarsskrivelse genom vilken FK nekat L.A. begärd ersättning ha haft en ekonomisk effekt för den enskilde på så sätt att denna nekats begärd ersättning. Någon faktisk effekt kunde det dock inte vara fråga om eftersom FK saknat möjlighet (lagstöd) att bevilja en sådan. Enligt HFD kunde FK:s svar därmed inte anses utgöra ett överklagbart beslut. Rune Lavin har kommenterat HFD:s resonemang om effekternas inbördes förhållanden. Enligt honom är en ekonomisk effekt detsamma som en faktisk effekt vilket i vanliga fall gör beslutet överklagbart. 26 I RÅ 2010 ref. 29 hade en enskild framfört klagomål hos Datainspektionen. Klagomålet avsåg publiceringen av ett bolagsstämmoprotokoll med en påstådd felaktig uppgift på Handelsbankens webbsida. Anmälaren tyckte att den felaktiga uppgiften var kränkande. Han begärde därför hjälp med att få uppgiften ändrad eller borttagen. Inspektionen var emellertid av uppfattningen att den aktuella behandlingen av personuppgifter inte innebar en sådan kränkning som stred mot bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Mot denna bakgrund hade inspektionen inte heller för avsikt att vidta någon åtgärd till följd av klagomålet. 24 Jfr RÅ 1996 ref. 43; RÅ 2003 ref. 87; RÅ 2004 ref. 8; Se även Ragnemalm i FT 2005 s. 445 ff. 25 Se HFD:s beslut i mål nr HFD kom fram till att ett beslut var överklagbart med motiveringen att avgörandet haft faktiska verkningar för den enskilt berörda personen. 26 Lavin i FT 2017 s

10 HFD kom fram till att inspektionens beslut inte var överklagbart. HFD:s dom tycks grundas på att inspektionens beslut var fattat inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet. Rune Lavin anser att HFD:s resonemang är anmärkningsvärt. Enligt honom har de s.k. tillsynsbesluten i normalfallet en sådan faktisk effekt för anmälaren att beslutet bör vara överklagbart och därmed angå denna på ett sätt att klagorätt föreligger. För att belysa detta lyfter han fram avgörandet i RÅ 1996 ref. 43. I det fallet ansåg HFD att ett tillsynsbeslut med stöd av lag om kemiska produkter (1985:426) hade sådana faktiska verkningar att det var överklagbart. Enligt Lavin bidrar utgången i RÅ 2010 ref. 29 till en rättsosäkerhet för den som vill söka rättelse i ett förvaltningsbeslut. Av det skälet är han av uppfattningen att, oavsett vilken kategori av beslut det är fråga om, det är den faktiska effekten av ett beslut som ska styra om beslutet ska anses vara överklagbart A.a. s. 504 och

11 3. Förvaltningsbesluts överklagbarhet enligt ny förvaltningslag 3.1 Den allmänna regleringen i 41 NFL 41 NFL anger att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. 28 Bestämmelsen är subsidiär i förhållande till en annan lag eller förordning (4 NFL) Kritiska synpunkter mot införandet av en allmän reglering MSB befarade att det föreligger en risk för tillämpningssvårigheter i anslutning till rekvisitet påverkan. Vidare, var myndigheten av uppfattningen att något rättsskydd inte går att utläsa ur lagtexten till 41 NFL, vilket är en förutsättning för besluts överklagbarhet enligt rättspraxis. MSB tyckte därmed att införandet av en allmän reglering förutsätter ett grundligt betänkande när det gäller den lagtekniska utformningen av bestämmelsen. Detta för att en sådan reglering ska vara förenlig med praxis och inte hindra kommande utveckling av praxis på området, alternativt medföra oklarheter i samband med tillämpningen av överklagandebestämmelser i specialförfattning. Mot denna bakgrund anförde MSB att frågan om besluts överklagbarhet alltjämt borde regleras i speciallagstiftning och att det i övrigt borde lämnas över till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis i denna fråga Regeringens överväganden angående införandet av en allmän reglering I förvaltningsutredningens betänkande fanns det ett förslag till en lagbestämmelse som gick ut på att ett förvaltningsbeslut fick överklagas om det kunde antas i väsentligt mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende (36 ). 31 I propositionen med förslag till ny förvaltningslag har bestämmelsen emellertid formulerats annorlunda nämligen på så sätt att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 NFL). Enligt regeringen kommer behovet av rättsskydd tydligt till uttryck genom att det i lagen anges att ett beslut får överklagas. På så sätt lyfts de faktiska verkningarna av ett beslut tydligt fram. Denna utformning av lagtext ansluter närmare till HFD:s senare praxis (se t.ex. RÅ 2007 ref. 7). Därmed ges det ett uttryckligt lagstöd 28 Se prop. 2016/17:180 s A.a. s A.a. s. 251 f. 31 Se SOU 2010:29 s. 46 och 630 ff. 11

12 för att ett beslut är överklagbart, trots att det saknar rättsverkningar, givet att beslutet har utformats på ett sätt som kan medföra att det får konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8). Således ska ett beslut vara överklagbart om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser för den enskilde. 32 Enligt regeringen påverkar inte införandet av en allmän reglering (41 NFL) tillämpningen av överklagandebestämmelserna i specialförfattning. När dessa inte ger ett svar av överklagbara beslut ska frågan om överklagbarhet avgöras med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. I dessa fall ska HFD:s praxis alltjämt vara vägledande (jfr t.ex. RÅ 2007 ref. 7). 33 I regeringens överväganden framhålls genomgående vikten av att det är ett besluts faktiska verkningar som är avgörande för bedömningen om ett beslut ska anses vara överklagbart. Enligt regeringen utgör överklagandeinstitutet ett viktigt rättsmedel i förvaltningsprocessen varvid NFL av det skälet bör innehålla en allmän reglering om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Det bakomliggande syftet med en sådan reglering ansågs vara att öka förutsebarheten och minska risken för tillämpningssvårigheter Rune Lavins synpunkter avseende bestämmelsen i 41 NFL Rune Lavin är av uppfattningen att bestämmelsen i 41 NFL inte behövs. Detta eftersom det alltjämt är ett besluts faktiska verkningar som är avgörande för bedömningen av dess överklagbarhet samtidigt som en sådan reglering inte avser att ändra den befintliga praxis som finns eller för den delen hindra kommande utveckling av praxis på området Se prop. 2016/17:180 s. 15, 251 ff. och A.a. s. 254 och A.a. s. 252 f. och Lavin i FT 2017 s

13 4. Allmänt om rättssäkerhet De traditionella kraven på rättssäkerhet innebär att myndigheterna i sin verksamhet ska vara opartiska, omsorgsfulla och enhetliga. 36 En viktig utgångspunkt för att rättssäkerhet ska råda är att lika fall bedöms lika. Legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen och kravet på förutsebarhet utgör tre viktiga principer. Föreliggande principer sätter upp ramen för en god och rättssäker förvaltning. 37 Legalitetsprincipen tar sin utgångspunkt i att myndigheters beslut måste ha stöd i lag (1 kap. 1 tredje stycket regeringsformen, RF), 1974:152). 38 Objektivitetsprincipen innebär att myndigheterna i sin verksamhet ska vara opartiska och sakliga (1 kap. 9 RF). I detta ingår ett krav på att myndigheterna behandlar medborgarna lika. 39 Förutsebarhet handlar om att rättsordningen ska vara klar och tydlig. Detta förutsätter att det finns entydiga regler som ger svar på den ställda frågan. Vidare, måste reglerna finnas tryckta så att svaret på den ställda frågan blir tillgängligt för allmänheten. Myndigheterna ska även se till att tillämpa rättsreglerna på ett korrekt sätt Se prop. 1985/86:80 s Hans Gunnar Axberger, Rättssäkerhet vad betyder det? Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens den 23 april 2010 < besökt Se SOU 2010:29 s. 142 ff.; Se t.ex. RÅ 2004 ref. 54; Sterzel, Fredrik, Offentligrättsliga principer, 2: a uppl., Iustus, Uppsala, 2012, (red. Marcusson Lena) s. 73; HFD har i ett antal prejudicerande rättsfall konstaterat att ett myndighetsbeslut saknat tillräckligt lagstöd, se t.ex. RÅ 2003 ref. 45; RÅ 2003 ref. 69; RÅ 2004 ref. 91; RÅ 2010 ref. 5; RÅ 2010 ref Se SOU 2010:29 s. 149 ff.; Bull, Thomas, Offentligrättsliga principer, 2: a uppl., Iustus, Uppsala, 2012, (red. Marcusson Lena), s. 97 och 101 f.; Se t.ex. JO 1998/99 s. 534 och JO 1999/2000 s Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, JT 2000/01 s. 274 f. 13

14 5. Analys och konklusioner I FL ges inget svar på frågan om ett beslut kan överklagas. Vidare, är FL sekundär i förhållande till annan lagstiftning eller förordning (3 FL). Det innebär att rätten att överklaga ett beslut ofta regleras genom bestämmelser i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. Dessa är emellertid inte enhetliga. Domstolspraxis har därför spelat en viktig utfyllande roll beträffande vad som konstituerar ett överklagbart beslut i förvaltningsmål. (se avsnitt 2.1) Den mest väsentliga principen i begränsningen om att beslut går att överklaga är hänförligt till beslutets verkningar. I praxis har det poängterats att ett beslut kan överklagas när det har någon form av rättslig verkan, t.ex. är exigibelt eller har positiv rättskraft. Som utgångspunkt förutsätts således att beslutet är bindande för att det ska kunna överklagas. Möjligheten att överklaga ett beslut sträcker sig emellertid längre än så. Också en del andra beslut har sådana verkningar att det föreligger samma behov av rättsskydd och rättsmedel som vid beslut som är bindande. Det handlar då om beslut som har en faktisk verkan för den enskilt berörde, dvs. beslut som är ägnat att negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Det nyss anförda är en förutsättning för att den enskildes behov av rättsskydd skall kunna tillgodoses. Sammantaget innebär rättspraxis att gränsen mellan överklagbara och icke överklagbara beslut ska dras med ledning av verkningarnas art och styrka. (se avsnitt 2.2) Före införandet av en allmän reglering (41 NFL) fick diverse remissinstanser, däribland MSB, tillfälle att yttra sig över vad de tyckte i anslutning till regeringens förslag angående en sådan lagbestämmelse. MSB var därvid av uppfattningen att bestämmelsens lagtekniska utformning inte är förenlig med praxis. Mot denna bakgrund var myndighetens ståndpunkt att införandet av en sådan reglering förutsätter noggranna överväganden när det kommer till bestämmelsens lagtekniska formulering. Detta för att regleringen ska motsvara praxis och inte hindra en fortsatt utveckling av praxis eller medföra svårigheter vid tillämpningen av överklagandebestämmelser i specialförfattning. Regeringen menade i sin tur på att förslaget till lagtext (41 NFL) redan tillgodoser detta krav. (se avsnitt och 3.1.2) Vidare, förklarade regeringen att ett förvaltningsbeslut bör vara överklagbart trots att det saknar rättsverkningar, förutsatt att beslutet har formulerats på ett sådant sätt som kan medföra att det får faktiska konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr RÅ 2004 ref. 8). Regeringen har därmed gått på Ragnemalms tankar om att det är de praktiska konsekvenserna av ett beslut som är avgörande för huruvida ett beslut ska anses vara överklagbart. Enligt regeringen är syftet med införandet av en allmän reglering att stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Regeringen klargjorde 14

15 därmed att själva syftet med en sådan reglering är att öka förutsebarheten och minska risken för tillämpningssvårigheter. I motsats till regeringen menar Lavin dock att en allmän reglering inte behövs. Detta eftersom en sådan reglering inte är avsedd att ändra den praxis som finns eller hindra kommande utveckling av praxis på området. (se avsnitt 2.2; ) I domstolspraxis går det att uttolka en benägenhet från HFD:s sida att resonera avvikande i förhållande till den faktiska effektens innebörd. Medan HFD i RÅ 2004 ref. 6 och RÅ 2007 ref. 7 konstaterat att ekonomisk effekt är detsamma som faktisk effekt, har de i ett senare avgörande närmare bestämt RÅ 2010 ref. 72 insinuerat det motsatta, nämligen att ekonomisk effekt inte alltid är detsamma som faktisk effekt. Vidare, påvisar praxis även på hur påfallande olika HFD resonerar i fråga om den faktiska effektens betydelse i kontext till tillsynsbeslut. I RÅ 1996 ref. 43 kom HFD fram till att tillsynsbeslutet hade sådana faktiska verkningar att det var överklagbart. I ett senare rättsfall RÅ 2010 ref. 29 som avsåg ett framfört klagomål hos Datainspektionen gjorde HFD bedömningen att inspektionens beslut inte var överklagbart. HFD tycks därvidlag ha grundat sitt domslut på det faktum att det rörde sig om ett tillsynsbeslut, trots att sådana beslut enligt Lavin i allmänhet har en faktisk effekt och därmed är överklagbara. Genom domslutet i RÅ 2010 ref. 29 förefaller HFD ha frångått sin principiella ståndpunkt från 1996 års fall. (se avsnitt 2.2) Det anförda visar på att praxis har en tendens att skifta över tid. Praxis på området är således inte helt enhetligt. Det anförda medför att rättsordningen brister i förutsebarhet. Således föreligger det en risk att lika fall behandlas olika, vilket är högst oförenligt med de rättssäkerhetskrav som finns och eftersträvats av lagstiftaren. (se avsnitt och 4) Fördelen med att rättspraxis får en utfyllande roll är att det har en förmåga att ständigt anpassa sig efter samhällsförändringar, utan att särskilt många lagändringar behöver tillkomma för den delen. Problemet är dock att få fall kommer upp till HFD. Risken blir därmed överhängande att det kommer för lite praxis på området. En allmän detaljreglering på området (41 NFL) tillgodoser bättre kravet på legalitet och förutsebarhet, något som i högre grad är kompatibelt med en god och rättssäker förvaltning. (se avsnitt 4) I tillägg till detta ska det emellertid betonas att även detaljregleringar missar saker. Det kan exempelvis handla om att detaljregleringen inte uppnår ett visst syfte eller mål med bestämmelsen. Vid detaljreglering blir det dessutom svårt att anpassa sig efter rådande samhällsförändringar. Det innebär att ny lagstiftning ofta måste tillkomma, vilket inte sällan är resurskrävande. 15

16 Införandet av 41 NFL är inte tänkt att påverka tillämpningen av överklagandebestämmelserna i specialförfattning. När överklagandebestämmelserna i specialförfattning inte ger ett svar på frågan huruvida ett beslut är överklagbart ska frågan om överklagbarhet i dessa fall alltjämt avgöras med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Ett besluts faktiska verkningar kommer därmed även framledes att vara avgörande för bedömningen av huruvida ett beslut ska anses vara överklagbart. Det innebär att HFD:s oförutsebara och splittrade praxis fortfarande kommer att vara styrande i det hänseendet. Mot bakgrund av det anförda har jag svårt att se på vilket sätt en allmän reglering på området skulle stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. I nämnda avseende tycker jag att det finns en paradox inbakad i regeringens överväganden beträffande den saken. Jag instämmer därför delvis med Lavin om att bestämmelsen i 41 NFL är något överflödig och att den därmed kanske inte riktigt behövs såtillvida den inte är avsedd att åstadkomma någon ändring av den praxis som finns på området. (se avsnitt 3.1.3) Således är det min bestämda uppfattning att införandet av 41 NFL teoretiskt sett inte stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Vilken betydelse bestämmelsen får i praktiken återstår emellertid att se. Av bestämmelsen i 41 NFL framgår att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Enligt mitt förmenande borde bestämmelsen innehålla några ytterligare tilläggsrekvisit, utöver de rekvisit som den redan innehåller. Detta för att regeln ska kunna få största möjliga genomslagskraft i relation till sitt bakomliggande syfte, vilket är att stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Således borde bestämmelsen, i likhet med det lagförslag som lämnades av förvaltningsutredningens betänkande, innehålla ytterligare rekvisit om enskild parts personliga eller ekonomiska situation. (se avsnitt 3.1.2) En sådan lagkonstruktion befäster i högre grad den befintliga praxis som finns på området och tillgodoser därmed bättre kravet på legalitet och förutsebarhet. (se avsnitt 2.2 och 4) På så sätt kommer även behovet av rättsskydd tydligare till uttryck samtidigt som de faktiska verkningarna av ett beslut mer distinkt framhävs i lagtexten. För Sverige som gör anspråk på att vara en modern rättsstat torde införandet av en sådan lagbestämmelse vara ett steg i rätt riktning utifrån rättssäkerhetssynpunkt. Det framförda är också anledningen till att jag inte helt håller med Lavin när han argumenterar för att en lagreglering på området (41 NFL) kanske inte är av behovet påkallad, så länge det inte avser att få till stånd en ändring av den rättspraxis som redan finns. (se avsnitt 3.1.3) 16

17 Käll- och litteraturförteckning Lagar Sverige Förvaltningsprocesslag (1971:291). Regeringsformen (1974:152). Lag om flyttning av fordon i vissa fall (1982:129). Polislag (1984:387). Lag om kemiska produkter (1985:426). Förvaltningslag (1986:223). Lag om ekonomiska föreningar (1987:667). Ordningslag (1993:1617). Personuppgiftslag (1998:204). Socialtjänstlag (2001:453). Kommunallag (2017:725). Ny förvaltningslag (2017:900). Tryckta källor Offentligt tryck Sverige Utredningsbetänkande SOU 2010:29 Propositioner Prop. 1985/86:80 Prop. 2016/17:180 En ny förvaltningslag. Om ny förvaltningslag. En modern och rättssäker förvaltning ny förvaltningslag. Rättsfall m.m. Sverige Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) RÅ 1996 ref. 43. RÅ 2003 ref. 45. RÅ 2003 ref. 69. RÅ 2003 ref. 87. RÅ 2004 ref

18 RÅ 2004 ref. 91. RÅ 2007 ref. 7. Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr RÅ 2010 ref. 5. RÅ 2010 ref. 9. RÅ 2010 ref. 29. RÅ 2010 ref. 72. Praxis Sverige JO-beslut JO 1998/99 s. 534, dnr JO 1999/2000 s. 366, dnr Elektroniska källor En modern och rättssäker förvaltning ny förvaltningslag, Sveriges riksdag < besökt Hans Gunnar Axberger, Rättssäkerhet vad betyder det? Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens den 23 april 2010 < besökt Litteratur Bernitz, Ulf, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 13; e., uppdaterade och aktualiserade uppl., Norstedts juridik, Stockholm, Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, Juridisk tidskrift 2000/01 s Hellners, Trygve & Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 3:e uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, Korling, Fredrik & Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, 1: a uppl., Studentlitteratur, Lund, Lavin, Rune: Överklagbarheten i blickpunkten, Förvaltningsrättslig tidskrift 2017, nr 3 s

19 Lehrberg, Bert, Praktisk juridisk metod, 7:e uppl., Iuste, Uppsala, Marcusson, Lena, Offentligrättsliga principer, 2: a uppl., Iustus, Uppsala, Peczenik, Alexander, Juridikens metod och teori, 1: a uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, Ragnemalm, Hans: Förvaltning i förvandling, Förvaltningsrättslig tidskrift 2005, nr 4 s Ragnemalm, Hans, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, Norstedts Juridik, Stockholm, 1970, Diss., Lunds universitet. Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 26: e., uppdaterade och aktualiserade uppl., Liber, Malmö,