RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2018) 35 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om hur användningen av oxo-nedbrytbar plast, däribland oxo-nedbrytbara plastbärkassar, påverkar miljön SV SV

2 1. INLEDNING Den 29 april 2015 antog Europaparlamentet och rådet direktiv (EU) 2015/720 1 om ändring av direktiv 94/62/EG 2 när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar. Huvudsyftet med detta direktiv är att minska användningen av tunna plastbärkassar och därigenom minska den nedskräpning som dessa kassar ger upphov till och deras ackumulering i miljön, där de förvärrar det utbredda problemet med plastavfall i miljön, särskilt förorening av havet. Enligt artikel 20a.2 i förpackningsdirektivet ska kommissionen lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet med en undersökning av effekterna på miljön av användningen av plastbärkassar som är nedbrytbara genom oxidation och om så är lämpligt lägga fram ett lagstiftningsförslag. Syftet med denna rapport är att informera Europaparlamentet och rådet om kommissionens uppföljning av uppdraget. Kommissionen har undersökt hur så kallad oxo-nedbrytbar plast, däribland plastbärkassar, påverkar miljön och har underbyggt sin bedömning med en studie offentliggjord i april som tog upp följande tre viktiga frågor: bionedbrytbarhet för oxo-nedbrytbar plast i olika miljöer, miljöpåverkan i samband med nedskräpning och frågor som rör återvinning. Inom dessa områden definierades ett antal olika hypoteser avseende industrins påståenden och antaganden om det oxo-nedbrytbara materialet. På grundval av de uppgifter som samlats in avseende hypoteserna gjordes en analys för att avgöra om hypoteserna kan godtas eller avvisas. Studien bygger på en bedömning av litteratur, inklusive vetenskapliga rapporter, och information från berörda aktörer och tekniska experter. 2. BIOLOGISK NEDBRYTNING, KOMPOSTERING OCH OXIDATIV NEDBRYTNING För att få en god förståelse av de frågor som diskuteras är det nödvändigt att definiera och förklara processerna biologisk nedbrytning, kompostering och oxidativ nedbrytning. Biologisk nedbrytning är en process genom vilken material sönderdelas och bryts ned av mikroorganismer i beståndsdelar som förekommer i naturen, såsom koldioxid, vatten och biomassa. Biologisk nedbrytning kan ske i syrerik miljö (aerob biologisk nedbrytning) eller i syrefattig miljö (anaerob biologisk nedbrytning). Kompostering är påskyndad biologisk nedbrytning under kontrollerade förhållanden, som främst kännetecknas av mekanisk luftning och naturlig värmeproduktion från den biologiska Direktiv (EU) 2015/720. EUT L 115, , s. 11. Direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall. EGT L 365, , s. 10. Slutrapporten för studien om hur användningen av oxo-nedbrytbar plast påverkar miljön finns på kommissionens webbplats: 9a9f-11e6-9bca-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source

3 aktiviteten inne i materialet. Det resulterande materialet, kompost, innehåller värdefulla näringsämnen och kan användas som jordförbättringsmedel. I teorin kan nästan alla material 4 slutligen brytas ned biologiskt, även i öppen miljö, men i vissa fall kan det ta hundratals år eller mer. Biologisk nedbrytning av plast som ett sätt att undvika förorening har därför praktisk betydelse endast om nedbrytningen sker inom en rimlig tid 5. Den bör också bedömas med beaktande av särskilda förhållanden och/eller miljöer, t.ex. havsmiljön, där biologisk nedbrytning är särskilt problematisk. Biopolymerer bryts snabbt ned biologiskt, både under kontrollerade förhållanden och i öppen miljö. Biologisk nedbrytning av material som tillverkats genom artificiell syntes, t.ex. konventionell plast, är teoretiskt möjlig när materialet är sönderdelat i små partiklar och materialets molekylmassa är tillräckligt låg för att möjliggöra biologisk nedbrytning. Faktorer som ljus, fuktighet, syre och temperatur påverkar nedbrytningshastigheten. I öppen miljö kan det ta lång tid, upp till flera hundra år, för konventionell plast att brytas ned biologiskt. Plast märkt som biologiskt nedbrytbar bryts ned biologiskt endast under vissa omgivningsförhållanden. Biologisk nedbrytning är inte beroende av vilken råvara som använts för materialet: biologiskt nedbrytbar plast (liksom konventionell plast) kan vara fossilbaserad eller biobaserad 6. Så kallad oxo-plast eller oxo-nedbrytbar plast är konventionell plast som innehåller tillsatser för att påskynda fragmenteringen av materialet till mycket små delar till följd av exponering för UV-strålning eller värme. På grund av dessa tillsatser fragmenteras plasten med tiden till plastpartiklar och slutligen mikroplast, med liknande egenskaper som mikroplast från fragmentering av konventionell plast. Denna påskyndade fragmentering skulle också påskynda den biologiska nedbrytningen. Vissa berörda aktörer framhåller oxo-bionedbrytning som lösningen på miljöeffekterna av plast i den öppna miljön. De hävdar att oxo-nedbrytbar plast, även när den hamnar som skräp i naturen, fragmenteras och bryts ned biologiskt utan att lämna kvar några giftiga rester eller plastfragment. Frågan är emellertid om plastfragmenten under okontrollerade förhållanden i öppen miljö, i deponier eller i havsmiljö, kommer att genomgå fullständig biologisk nedbrytning inom en rimlig tid. Om så inte sker kommer oxo-nedbrytbar plast att bidra till utsläpp av mikroplast i (den marina) miljön samtidigt som konsumenterna vilseleds. Ny forskning visar att mikroplast som släpps ut i havet kommer in i näringskedjan och slutligen konsumeras av människor. En annan fråga är om den påstådda biologiska nedbrytningen av oxo-nedbrytbar plast kan påverka konsumenternas nedskräpningsbeteende. Dessutom uppstår frågor om återvinningsprocessen, eftersom den inneboende och till och med planerade fragmentering som är följden av oxidationsmedel i plastavfallsströmmarna kan ha en negativ effekt på plaståtervinningen Detta innefattar material som tillverkas genom artificiella syntesprocesser (t.ex. plast) och sådana som uppstår genom naturliga syntesprocesser ( biopolymerer, t.ex. cellulosa och proteiner), men inte sten och metaller. Definitionen av rimlig tid kan variera från produkt till produkt beroende även på användningen av produkten och dess påverkan på miljön, och miljöpåverkan är korrelerad med den tid som krävs för fullständig nedbrytning av polymeren. Biobaserad plast har samma egenskaper som konventionell plast men framställs av biomassa enligt definitionen i Europastandard EN

4 3. FRÅGOR SOM RÖR BIOLOGISK NEDBRYTHARHET AV OXO-NEDBRYTBAR PLAST, DÄRIBLAND PLASTBÄRKASSAR 3.1 Fragmentering och biologisk nedbrytning i öppen miljö Flera olika studier har visat att oxo-nedbrytbar plast i öppen miljö, som exponeras för värme och/eller UV-ljus under en längre tid, oxideras i så hög grad att plasten blir spröd och fragmenteras 7. I detta första nedbrytningsskede förbereds den oxo-nedbrytbara plasten för biologisk nedbrytning genom att plastens molekylvikt reduceras så mycket att den kan utnyttjas som näring av biologiska organismer 8. Även om oxiderande tillsatser i öppen miljö påskyndar fragmenteringen av traditionella polymerer, varierar fragmenteringstakten avsevärt beroende på förhållanden som bestäms av temperatur, ljusintensitet och fukt. Det står klart att oxonedbrytbar plast inte bryts ned om den inte först exponerats för UV-strålning och, i viss utsträckning, värme. Eftersom dessa förhållanden varierar från dag till dag och beroende på lokala omständigheter är det mycket svårt om inte omöjligt att ange inom vilken tid exempelvis en oxo-nedbrytbar plastbärkasse kommer att fragmenteras i öppen miljö. Därför finns det inga slutgiltiga bevis för en viss fragmenteringsgrad som gör att plasten får tillräckligt låg molekylvikt för att en biologisk nedbrytning ska möjliggöras. En viktig fråga vad gäller oxo-nedbrytbar plast är avvägningen mellan den avsedda livslängden och den tid som kan behövas för nedbrytning i öppen miljö. Även om biologisk nedbrytning kan underlättas genom tillsats av noggrant utvalda kemikalier, finns det inget stöd för att definitivt dra slutsatsen att sådan nedbrytning kommer att ske i verkliga situationer. Om de förhållanden som krävs för fragmentering saknas eller är otillräckliga, kommer ingen biologisk nedbrytning att ske Kompostering Kompostering förutsätter att material inte bara bryts ned biologiskt, utan också blir en del av användbar kompost och förser marken med näringsämnen. Befintliga uppgifter tyder på att oxo-nedbrytbar plast inte lämpar sig för någon form av kompostering eller anaerob nedbrytning och inte kommer att uppfylla de gällande normerna för förpackningar som är återvinningsbara genom kompostering i EU 10. Kvarvarande plastfragment och potentiellt genererad mikroplast kan påverka kompostens kvalitet negativt. 3.3 Fragmentering och biologisk nedbrytning i deponier För fragmentering av oxo-nedbrytbar plast krävs syre. I de flesta delarna av en deponi, särskilt de inre delarna, finns mycket lite syre. Beläggen hittills tyder på att det i deponins djupare lager (där materialet inte har tillgång till en tillräcklig mängd luft och Slutrapport, se ovan fotnot 3, tabell 3, s. 21. DEFRA: Review of standards for biodegradable plastic carrier bags, december 2015, genomgång av belägg från Loughborough University, citerad i slutrapporten, se ovan fotnot 3, s. 16. Slutrapport, se ovan fotnot 3, Executive summary, E.1.1, ii. Slutrapport, se ovan fotnot 3, punkt , s

5 endast anaerob nedbrytning är möjlig) sker liten eller ingen biologisk nedbrytning av oxo-nedbrytbar plast. I deponins yttre lager, där materialet har tillgång till luft, är aerob nedbrytning möjlig. Den väsentliga skillnaden från miljöskyddssynpunkt är att det vid aerob nedbrytning bildas koldioxid medan anaerob nedbrytning ger upphov till metan, en växthusgas som är 25 gånger skadligare (med en tidshorisont på 100 år) än koldioxid. Av detta följer att om det sker någon biologisk nedbrytning i de djupare lagren av en deponi, är oxo-nedbrytbar plast något sämre än konventionell plast från växthusgassynpunkt, eftersom konventionell plast inte bryts ned biologiskt under dessa förhållanden. 3.4 Fragmentering och biologisk nedbrytning i havsmiljö Det finns för närvarande inte tillräckliga belägg för att kunna garantera att oxonedbrytbar plast, däribland plastbärkassar, kommer att brytas ned biologiskt i havsmiljö inom rimlig tid. Mycket få provningar har gjorts, och det finns för närvarande inga erkända standarder som skulle kunna fungera som riktmärke och möjliggöra en certifiering. Även om man antar att oxo-nedbrytbar plast kan fragmenteras i havsmiljö till en nivå där biologisk nedbrytning kan ske, kan bionedbrytningen i havsmiljö väntas ske mycket långsammare än i landbaserade öppna miljöer, på grund av lägre syrehalter och mindre förekomst av bakterier. Dessutom kan plastbärkassar orsaka betydande skador på marina ekosystem och djur (t.ex. sköldpaddor, havsfåglar och valar) innan de har fragmenterats. Det finns inga slutgiltiga uppgifter om hur lång tid som behövs för oxo-nedbrytbar plast att fragmenteras i havsmiljöer, och inte heller om graden av fragmentering. Dessutom finns det, liksom för all plast som hamnar i havet, en risk för att plastfragment stannar kvar mycket lång tid i den miljön och orsakar betydande miljöskador och negativa hälsoeffekter. 3.5 Slutsatser om biologisk nedbrytning och kompostering av oxo-nedbrytbar plast, däribland plastbärkassar, under okontrollerade förhållanden i olika miljöer Det råder allmän enighet inom både forskarsamhället och industrin att oxiderande tillsatser påskyndar fragmenteringen av traditionella polymerer i öppna miljöer. Men en fullständig biologisk nedbrytning har inte dokumenterats i någon av dessa miljöer. De flesta försök har genomförts under alltför kort tid för att kunna visa fullständig biologisk nedbrytning och resultaten av mätningar av molekylviktsminskning i det inledande fragmenteringsskedet har extrapolerats enligt vissa modeller. Därför finns för närvarande inga slutgiltiga bevis som bekräftar att fragmenteringen är tillräckligt snabb och leder till en minskad molekylvikt som möjliggör ytterligare biologisk nedbrytning inom en rimlig tid. Beläggen antyder också att oxo-nedbrytbar plast inte lämpar sig för någon form av kompostering eller anaerob nedbrytning. 4

6 4. FRÅGOR SOM RÖR NEDSKRÄPNING 4.1 Potentiella toxiska effekter av de oxiderande tillsatserna Potentiella toxiska effekter i mark av rester av tillsatser från oxo-nedbrytbar plast har identifierats som ett problem 11. Det går dock inte att dra slutsatser som gäller för alla oxiderande tillsatser, eftersom olika oxiderande tillsatser används i olika koncentrationer. Enligt tillgängliga uppgifter förefaller industrin för oxo-nedbrytbar plast kunna skapa produkter med minimal toxisk påverkan på växter och djur. Det har dock inte slutgiltigt visats att det inte finns några negativa effekter. Ett fåtal standarder för provning av oxo-nedbrytbar plast anger någon form av toxicitetstest, men dessa standarder är inte obligatoriska för produkter på EUmarknaden. Några av standarderna beskriver dessutom checklistor utan att ange kriterier för godkänt/underkänt vad gäller resultaten av toxicitetstesten. I avsaknad av lämpliga standarder i EU finns det ingen garanti för att all oxonedbrytbar plast på marknaden undviker negativa toxiska effekter, och osäkerheten kring de faktiska toxikologiska effekterna kvarstår. 4.2 Potentiell ökning av nedskräpning Det finns ingen entydig information om bortskaffande eller nedskräpning beroende på typ av plast, eller om hur marknadsföring av oxo-nedbrytbar plast påverkar konsumenternas avfallsbeteende, men att presentera oxo-nedbrytbar plast som lösningen för plastavfall i miljön kan påverka nedskräpningsbeteendet genom att göra det mer sannolikt att man gör sig av med plasten på ett olämpligt sätt 12. För särskilda oxo-nedbrytbara produkter såsom kompostmaterial till jordbruket är nedskräpningsproblemet uppenbart eftersom dessa produkter säljs till lantbrukare och inte är tänkta att samlas in efter användning (jfr återtagningssystem för konventionell plast) utan att lämnas kvar i marken. 4.3 Marint skräp Det är havsmiljön som potentiellt kan skadas mest av plastavfall, inbegripet fragmenterad plast och mikroplast, samtidigt som insamling eller återvinning av plasten är minst trolig i denna miljö. Eftersom oxo-nedbrytbar plast är avsedd att fragmenteras snabbare än konventionell plast är det mindre sannolikt att den samlas upp under städkampanjer och troligt att den lättare transporteras med vind och vatten. Eftersom dessa faktorer kan bidra till att oxo-nedbrytbar plast transporteras till havet lättare än konventionell plast kan oxo Även om det inte är vanligt har användning av kobolt konstaterats i vissa studier och möjligheten kvarstår att tillverkarna kan inkludera kobolt eller mangan eller andra potentiellt skadliga ämnen i sina tillsatser utan någon reglering avseende ekotoxicitet för att förhindra detta. Slutrapport, se ovan fotnot 3, s Se även, för frågan om nedskräpningsbeteende och biologisk nedbrytbarhet, Unep: Biodegradable plastics and marine litter: misconceptions, concerns, and impacts on marine environments (2015), s

7 nedbrytbar plast anses bidra till mikroplastförorening och därmed innebära risker för miljön. Det finns inga slutgiltiga bevis för fullständig biologisk nedbrytning av oxonedbrytbar plast i rimlig tid i havsmiljö. Det finns inte heller tillräckliga bevis för att kunna avgöra om oxo-nedbrytbar plast skulle öka eller minska den absoluta mängden plast i havet. Under förutsättning att fullständig biologisk nedbrytning sker på land, skulle mängden som kan överföras till havsmiljön minska. Det är dock inte bevisat att fullständig biologisk nedbrytning sker på land. Det finns följaktligen en risk för att en fragmentering av oxo-nedbrytbar plast förvärrar problemen med förekomst av mikroplast i havet. Snabb fragmentering kan visserligen leda till att djur i mindre utsträckning snärjs in i plast, men samtidigt ökar marina djurs fysiska intag av mikroplast. Eftersom oxo-nedbrytbar plast sannolikt fragmenteras snabbare än konventionell plast, är den negativa påverkan i samband med förekomsten av mikroplast i havet koncentrerad till en kortare tidsperiod. Detta skulle i slutändan kunna vara värre än att sprida effekterna över en längre period, eftersom det innebär att en större andel individer, arter och livsmiljöer påverkas och att den individuella belastningen ökar. 5. FRÅGOR SOM RÖR ÅTERVINNINGSPROCESSEN 5.1 Identifiering av oxo-nedbrytbar plast Den inneboende och planerade fragmentering som är avsikten med de oxiderande tillsatserna är inte önskvärd för många produkter tillverkade av återvunnen plast. Oxonedbrytbar plast bör därför kunna identifieras och separeras från annan plast som samlas in för återvinning. Med nuvarande teknik är det emellertid inte möjligt att säkert identifiera och sortera ut oxo-nedbrytbar plast i återvinningsanläggningarna. Följaktligen kommer oxonedbrytbar plast att blandas med konventionell plast i återvinningsprocessen. 5.2 Kvalitetsproblem och säljbarhet för återvunnet material Inom återvinningsindustrin är man mycket bekymrad över att oxo-nedbrytbar plast försämrar kvaliteten på återvunnen plast. Provningar har visat att förekomst av oxonedbrytbar plast i ett återvinningssystem för konventionell plast kan leda till dålig kvalitet på det återvunna materialet. Även om det också tycks vara möjligt att producera högkvalitativt återvunnet material, är det inte säkerställt att oxo-nedbrytbar plast inte påverkar det återvunna materialet negativt 13. Vissa uppgifter tyder på att effekterna av oxiderande tillsatser på återvunna material under vissa omständigheter kan undvikas genom tillsats av stabiliseringsmedel. De kvantiteter och kemiska egenskaper som är lämpliga för stabiliseringsmedlet beror på koncentrationen och typen av oxiderande tillsatser i råvaran. Eftersom koncentrationen av oxo-nedbrytbar plast i återvunnet material i verkliga situationer inte är känd är det svårt att göra en korrekt dosering av stabiliseringsmedel. 13 Slutrapport, se ovan fotnot 3, s

8 Ett annat problem är att det är omöjligt att helt kontrollera åldrandet hos oxonedbrytbar plast under produktens användningsfas, innan produkten blir avfall och kommer in i återvinningsprocesser. Förekomsten av oxo-nedbrytbar plast och den globala karaktären av marknaderna för sekundära material innebär risker vid en mer allmän användning av återvunnen plast i produkter med lång livslängd. Osäkerheten om innehållet av oxo-nedbrytbar plast i återvunnet material, och om graden av oxidation och försämring som kan ha skett före återvinning, begränsar slutanvändningen för återvunnet material, med en negativ inverkan på priset för återvunnet material och på konkurrenskraften inom industrin för återvinning av plast. 6. SLUTSATSER Mot bakgrund av de viktigaste resultaten av den underliggande studien samt andra tillgängliga rapporter 14 finns det inga slutgiltiga svar på ett antal viktiga frågor angående positiva miljöeffekter av oxo-nedbrytbar plast. Det är oomtvistat att oxo-nedbrytbar plast, däribland plastbärkassar, kan brytas ned snabbare i öppen miljö än konventionell plast. Det finns dock inga belägg för att oxo-nedbrytbar plast därefter fullständigt bryts ned biologiskt inom rimlig tid i öppen miljö, på deponier eller i havsmiljö. Tillräckligt snabb biologisk nedbrytning har i synnerhet inte visats för deponier och havsmiljö. Ett stort antal forskare, internationella och statliga institutioner, provningslaboratorier, branschorganisationer för plasttillverkare, återvinnare och andra experter har därför kommit fram till att oxo-nedbrytbar plast inte är en lösning för miljön och att oxo-nedbrytbar plast inte är lämpad för långvarig användning, materialåtervinning eller kompostering. Det finns en betydande risk för att fragmenterad plast inte kommer att fullständigt brytas ned biologiskt och följaktligen en risk för allt snabbare ackumulering av mikroplast i miljön, särskilt i havsmiljön. Frågan om mikroplast är sedan länge erkänd som ett globalt problem i behov av omedelbara åtgärder, inte bara uppstädning av skräp, utan även när det gäller att förebygga plastförorening. Påståenden som framhåller oxo-nedbrytbar plast som en lösning på nedskräpningsproblemet genom oxo-biologisk nedbrytning som inte har några negativa miljöeffekter, i synnerhet genom att inte lämna några plastfragment eller giftiga rester, är inte underbyggda med bevis. Det finns inga slutgiltiga bevis för någon positiv miljöeffekt, utan i själva verket indikationer på motsatsen, och de vilseledande påståendena till konsumenter riskerar att leda till ökat nedskräpningsbeteende. Därför bör EU-omfattande åtgärder övervägas. Inom ramen för den 14 Jfr Unep: Biodegradable plastics and marine litter: misconceptions, concerns, and impacts on marine environments (2015); OWS: Benefits and challenges of oxo-biodegradable plastics (2013); European Bioplastics: Oxo-biodegradable plastics (2009); European Bioplastics: Oxo-biodegradable plastics and other plastics with additives for degradation (2015); Ellen MacArthur Foundation: The new Plastics Economy: rethinking the future of plastics (2016); Ellen MacArthur Foundation: The new Plastics Economy: oxo-degradable plastic packaging is not a solution to plastic pollution, and does not fit in a circular economy (2017 uttalande som stöds av över 150 organisationer världen över, inklusive företag och branschorganisationer, icke-statliga organisationer och föreningar, offentliga institutioner, forskningsorgan och forskare); EPA Network: Recommendations towards the EU Plastics Strategy (2017 diskussionsunderlag från intressegruppen Plastics inom det europeiska nätverket för cheferna för miljömyndigheter (EPA Network) från Österrike, Danmark, Finland, Tyskland, Island, Nederländerna, Norge, Portugal, Rumänien, Skottland, Slovenien, Spanien och Schweiz). 7

9 europeiska plaststrategin kommer därför en process för att begränsa användningen av oxonedbrytbar plast i EU att inledas. 8