Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer

Transkript

1 ISF Granskar och analyserar Rapport 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer En granskning av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller av personer som arbetar, bor eller har bott utomlands sf

2 ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer En granskning av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller av personer som arbetar, bor eller har bott utomlands En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2018

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2018 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning Inledning Syfte och frågor Definitioner och avgränsningar Metod och genomförande Disposition Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Försäkrad i Sverige genom socialförsäkringsbalken Bosättning som försäkringsgrund Arbete som försäkringsgrund Samordning av de sociala trygghetssystemen inom EU Avtal om social trygghet med stater utanför EU/EES och Schweiz Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Fel kan begås av såväl myndigheter som förmånstagare Förmånstagare ansvarar för att lämna korrekt information och meddela ändrade förhållanden Myndigheterna ansvarar för att motverka felaktiga utbetalningar Risker för felaktiga utbetalningar i utlandsärenden Förmånstagaren bor eller flyttar utomlands Förmånstagaren bor i Sverige men arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz... 41

5 Innehåll Barnbidrag från Sverige när minst en av föräldrarna arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz Barn till förmånstagare bor eller flyttar utomlands Förmånstagaren avlider utomlands Övriga ändrade förhållanden utomlands Risker för felaktiga utbetalningar i nationella ärenden med en utlandssituation Felaktig beräkning av försäkringstiden i Sverige Felaktig eller obefintlig samordning med utländsk ersättning Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer Övergripande information om Försäkringskassans kontroller Handläggningen av utlandsärenden är centraliserad Ansvarsuppdelning av kontroller i organisationen Försäkringskassans strategiska arbete med kontrollstrukturer och riskanalyser för felaktiga utbetalningar Förmånshandläggningen kontrollerar inte försäkringstillhörigheten i tillräcklig utsträckning Centraliserad utredning av försäkringstillhörigheten förutsätter väl fungerande impulser inom organisationen Automatiserad handläggning av föräldrapenning kan ge felaktiga beslut Som man frågar får man svar Handläggarna har en del utmaningar i kontroller av identifierade gränsöverskridande situationer Begränsade möjligheter till effektiva efterkontroller under tid med ersättning... 71

6 Innehåll 4.5 Kontrollutredningsverksamheten är i hög grad beroende av externa aktörer Pensionsmyndighetens kontroller vid gränsöverskridande situationer Övergripande information om Pensionsmyndighetens kontroller Bosatta utanför Sverige får svensk pension Det pågår en decentralisering av utlandsärenden Pensionsmyndighetens kvalitets- och kontrollarbete En riskanalys över felaktiga utbetalningar är under utveckling Bedömning av försäkringstillhörighet Kontroll av försäkringstillhörighet sker vid ansökan Informationen till Försäkringskassan brister Bedömning av den historiska bosättningstiden Det är svårt att utreda var en person befunnit sig Det är svårt att få in information Kontroll av utländska förmåner och civilstånd Kontrollerna sker både manuellt och maskinellt Riskerna är knutna till vad den enskilde uppger och hur hen agerar Informationsinhämtning från andra länder är problematisk Levnadsintyg används som kontroll under utbetalning Levnadsintygen ger kännedom om ändrade förhållanden men missar mörkertalet Det finns risker i hanteringen av levnadsintyg Få kontroller av förändrad bosättning under utbetalning Svårt att förlita sig på anmälningsskyldigheten i gränsöverskridande situationer Problematiskt att förlita sig på folkbokföringen

7 Innehåll Redan tillgänglig information används inte fullt ut Kontrollutredningsverksamheten utreder och stoppar felaktiga utbetalningar Rätt från början? Den enskilde kan lätt ändra förutsättningarna Polisanmälningar vid misstanke om brott leder sällan till åtal Diskussion, slutsatser och rekommendationer Gränsöverskridande situationer behöver få högre prioritet Myndigheterna behöver kunna identifiera ärenden som rör gränsöverskridande situationer bättre Dåliga förutsättningar för kontroller i kända utlandsärenden men myndigheterna kan ändå göra mer Det är svårt att få information från utländska myndigheter Komplicerat regelverk ställer krav på tydlig och lättillgänglig information till den enskilde Rekommendationer Referenser

8 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord I dag rör sig människor mellan olika länder på ett sätt som få kunde föreställa sig för bara några decennier sedan. Under kortare eller längre tid studerar, arbetar och lever vi i andra länder än Sverige. Många tänker inte på att det kan påverka rätten till svenska socialförsäkringar. Många vet inte att vi som svenskar är skyldiga att själva anmäla till Försäkringskassan om vi kommer att leva i ett annat land än Sverige under en längre tid. Andra undviker medvetet att lämna uppgifter som kan reducera tillgången till svenska förmåner. I takt med att den internationella rörligheten ökar blir Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete för att kontrollera de ärenden som rör gränsöversskridande situationer allt viktigare. Risken för felaktiga utbetalningar till personer som är eller har varit i utlandet, så kallade gränsöverskridande situationer, kan både leda till att människor får fel ersättning, att statens utgifter ökar och att legitimiteten för socialförsäkringen minskar. ISF har på regeringens uppdrag analyserat hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att identifiera och reducera risker för felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer. Granskningen visar att det finns risker för felaktiga utbetalningar. De uppstår om handläggare inte känner till en utlandsvistelse eller saknar tillgång till andra uppgifter som påverkar rätten till ersättning. Det händer om den som ansöker om en förmån inte vet att hen ska informera myndigheterna om händelser eller ersättningar som påverkar rätten till olika förmåner, eller medvetet väljer att inte göra det. Mycket av myndigheternas bedömningar bygger på uppgifter som ska anmälas till myndigheterna, men som i verkligheten inte alltid 7

9 Generaldirektörens förord anmäls. Ibland beror det sannolikt på att den som ansöker om en förmån inte känner till regelverket. I andra fall beror det på slarv och i ytterligare andra fall på medvetet fusk. ISF har kartlagt situationer som kan leda till felaktiga utbetalningar, men inte kvantifierat hur vanliga eller hur stora de existerande felaktiga utbetalningarna är. Det gör att vi inte kan ange hur många ärenden eller stora summor det rör sig om. Men det finns indikationer på att det kan handla om många personer och stora belopp. Det går inte att utesluta att förtroendet för den skattefinansierade socialförsäkringen och myndigheternas arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar i förlängningen kommer att minska om problemet inte hanteras på ett medvetet och systematiskt sätt. Därför lämnar ISF flera rekommendationer i denna rapport. Det handlar bland annat om att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste bli bättre på att identifiera de ärenden som handlar om gränsöverskridande situationer och på att kontrollera de uppgifter som påverkar rätten till eller storleken på ersättningen. I det sammanhanget är Skatteverkets ansvar för folkbokföringen centralt, och deras ansvar för att de uppgifter som finns där är korrekta. Myndigheterna måste även bli bättre på att dela relevant information sinsemellan. De måste också bli bättre på att se till att det finns tydlig och lättillgänglig information så att alla de som vill göra rätt har förutsättningar att göra det. Kunskapen om vad som gäller i gränsöverskridande situationer behöver öka både bland allmänheten och på de handläggande myndigheterna. Den internationella rörligheten kommer inte att minska, vilket innebär att de problem som finns i dag kommer att öka i omfattning om inget görs. Rapporten har skrivits av Niklas Österlund (projektledare), Åsa Barat Ullenius, Sabine Brattgård och Linnéa Haglund. Till rapporten har även Elisabeth Frid och Marie Jakobsson-Randers bidragit. Stockholm i mars 2018 Maria Hemström-Hemmingsson 8

10 Sammanfattning Sammanfattning I denna rapport redovisas svaret på regeringens uppdrag till ISF att granska Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med kontroller i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. Det gäller alltså kontroller i ärenden där den sökande vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands, eller där förmånstagaren under den tid då hen har ersättning flyttar eller börjar arbeta utomlands. Granskningen omfattar också ärenden där den sökande vid ansökningstillfället bor eller arbetar i Sverige men tidigare har bott eller arbetat utomlands och där den tidigare utlandsvistelsen kan påverka rätten till ersättning från Sverige eller ersättningens storlek. De kontroller som granskas är både kontroller som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar, och efterkontroller som syftar till att upptäcka felaktiga utbetalningar i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. I uppdraget ingår dessutom att lämna förslag till åtgärder om ISF identifierar några lämpliga sådana. Eftersom granskningen handlar om felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontroller ligger det nära till hands att det också ska finnas information i rapporten om hur många personer det kan röra sig om som får felaktiga utbetalningar, eller hur stora beloppen är som myndigheterna betalar ut felaktigt. Men regeringens uppdrag omfattar inte att ISF ska undersöka detta. Det skulle inte heller vara möjligt att göra på ett tillfredställande sätt. Det beror på att vi vet för lite om hur många som vistas utomlands i sådan utsträckning att det påverkar socialförsäkringsskyddet i Sverige. Vi vet också för lite om hur mycket ersättning som faktiskt betalas ut till personer som bor eller arbetar utomlands, eftersom det till stor del saknas sådan statistik. I den här granskningen fokuserar vi i stället på hur Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller svarar mot de särskilda 9

11 Sammanfattning risker för felaktiga utbetalningar som finns i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. Särskilda risker i gränsöverskridande situationer är sådana som inte finns i nationella ärenden, eller där kontrollen försvåras av att en förmånstagare vistas utomlands. ISF har koncentrerat granskningen till några förmåner, för att kunna bli mer konkret. Vi har granskat Försäkringskassans kontroller inför och efter utbetalning av barnbidrag, föräldrapenning och sjukersättning. Vi har också granskat Pensionsmyndighetens kontroller inför och efter utbetalning av allmän ålderspension (främst garantipension), bostadstillägg till pensionärer samt äldreförsörjningsstöd. Riskerna för felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer beror på hur regelverken är utformade En felaktig utbetalning uppstår när myndigheterna gör en utbetalning som inte överensstämmer med vad förmånstagare har rätt till. Det kan bero på att lagen inte tillämpas korrekt eller att beslutsfattaren inte har tillgång till fullständig information. Vilken information myndigheterna behöver ta del av för att kunna bedöma om en person har rätt till en förmån beror på vilka villkor som måste vara uppfyllda enligt bestämmelserna i regelverken. Därmed hänger riskerna för felaktiga utbetalningar samman med hur regelverken är utformade. Den grundläggande förutsättningen för att en person ska omfattas av den svenska socialförsäkringen är att hen arbetar eller bor i Sverige. Det är reglerat i socialförsäkringsbalken. Men när en person rör sig över nationsgränser kan även andra bestämmelser påverka försäkringsskyddet i Sverige, nämligen 1 bestämmelser i EU-förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen1 avtal om social trygghet som Sverige har tecknat med andra länder utanför EU/EES (tredje land) andra internationella avtal Sverige har ingått. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166,

12 Sammanfattning Inom EU/EES-staterna och Schweiz är huvudregeln att en person omfattas av de sociala trygghetssystemen i det land där hen arbetar. Det innebär bland annat att en person som bor i Sverige men arbetar i exempelvis Danmark i första hand ska få förmåner från Danmark. Det gäller för de socialförsäkringsförmåner som Sverige har anmält ska omfattas av förordningen, vilket är de flesta förmånerna. Grundläggande för alla risker som ISF beskriver i denna rapport är att de kan leda till felaktiga utbetalningar om handläggaren eller det automatiserade handläggningssystemet på Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten inte har kännedom om en aktuell händelse eller situation. I denna granskning identifierar ISF två huvudkategorier av risker. Den ena kategorin avser situationer som har att göra med att personer rör sig från Sverige. Med det menar vi situationer där enskilda vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands eller där förmånstagaren (eller barn/partner) flyttar eller börjar arbeta utomlands under den tid som de får ersättning (utlandsärenden). Då kan en felaktig utbetalning uppstå när förmånstagaren bor eller flyttar utomlands eller när förmånstagare bor i Sverige men arbetar utomlands och myndigheten inte tar hänsyn till det i beslutet. Ytterligare en risk i sådana utlandsärenden är att en person på grund av att hen bor i Sverige anses berättigad till en förmån trots att hen inte har rätt till den för att hen arbetar i en annan EU/EES-stat eller i Schweiz. En annan risk för felaktiga utbetalningar är att barnbidrag och föräldrapenningsförmåner felaktigt betalas ut för ett barn som bor utomlands. Barnbidrag kan även betalas ut felaktigt om Försäkringskassan missar att förmånen ska samordnas inom EU/EES och Schweiz. Slutligen ligger en risk i att förhållanden förändras som hänger samman med andra villkor som behöver vara uppfyllda för att rätten till ersättning ska kvarstå. Det kan handla om att någon avlider eller att en person med sjukersättning återfår arbetsförmåga. Den andra kategorin av risker avser situationer som har att göra med att personer som bor i Sverige tidigare har bott eller arbetat utomlands (nationella ärenden med en utlandssituation). Här kan felaktiga utbetalningar uppstå om myndigheterna räknar fel när det gäller hur länge en person har varit omfattad av det svenska socialförsäkringsskyddet. Det kan också uppstå felaktiga utbetalningar om samordningen av den svenska förmånen med en motsvarande förmån som en annan stat 11

13 Sammanfattning betalar ut inte sker alls eller inte sker i tillräckligt stor omfattning. Det leder då till att myndigheterna betalar ut för höga belopp. Felaktiga utbetalningar kan vara en konsekvens av avsiktliga och oavsiktliga fel. Den enskilde ansvarar för att lämna korrekta underlag och för att meddela ändrade förhållanden för att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheterna ansvarar för att handlägga ärenden rättsäkert och korrekt för att motverka de felaktiga utbetalningar som följer av enskildas avsiktliga eller oavsiktliga fel. Myndigheterna behöver olika strategier och åtgärder för att hantera olika typer av felaktigheter. Myndigheterna har kontroller för att hantera riskerna men de är inte tillräckliga Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är till stor del medvetna om riskerna för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer och har kontroller för att hantera dessa risker. En del av dessa kontroller är så effektiva och noggranna som de kan vara, med hänsyn till att myndigheterna är beroende av den enskildes vilja och förmåga att lämna korrekta uppgifter och att utländska myndigheter medverkar i utredningarna. Vissa andra kontroller har brister som myndigheterna kan åtgärda. Granskningen visar att bristerna kan ha orsaker som går att åtgärda, men att det krävs att myndigheterna tar större hänsyn till riskerna än i dag. Vissa problemområden kräver tekniska lösningar där myndigheterna behöver bedöma om de investeringar som krävs är motiverade. En problematik som är gemensam för båda myndigheterna är att folkbokföringen får stor vikt vid bedömning av bosättning i Sverige. Folkbokföringen är inte liktydig med bosättning, utan är bara en av flera omständigheter som myndigheterna ska väga in när de bedömer var en enskild är bosatt. Eftersom personer själva ska rapportera in förändringar är folkbokföringsregistret inte heller helt tillförlitligt. Dessutom kan inte Skatteverket registrera en persons folkbokföring retroaktivt. Allt detta innebär att myndigheterna måste säkerställa att de, i sina bedömningar av om en person omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd, inte i alltför stor utsträckning förlitar sig på just folkbokföringen. 12

14 Sammanfattning Försäkringskassan ISF drar slutsatsen att Försäkringskassans kontroller av försäkringstillhörigheten (FTH) för att motverka risken för felaktiga utbetalningar till följd av att en person bor eller arbetar utomlands inte är tillräckliga. ISF bedömer att de brister som vi har identifierat inte handlar om de utredningar av försäkringstillhörighet som de särskilda FTH-utredarna genomför. Bristerna handlar snarare om de utredningar som de inte kan genomföra för att förmånshandläggningen inte har identifierat de ärenden som behöver utredas av FTH-handläggarna. Det kan bero på att de maskinella kontrollerna eller förmånshandläggarna inte uppmärksammar vissa omständigheter i ärendena. Det kan också bero på att handläggarna eller systemen bedömer om den enskilde omfattas av den svenska socialförsäkringen utifrån tidigare bedömningar av försäkringstillhörighet som kan ha blivit inaktuella. Försäkringskassan samlar oftast inte in ny information om var personen bor eller arbetar vid ansökan om en förmån. Myndigheten använder ansökningsformulären i liten utsträckning för att få in underlag till att bedöma försäkringstillhörigheten. Det finns därför en risk att Försäkringskassan inte upptäcker enskilda som medvetet eller omedvetet inte upplyser om en utlandsvistelse som påverkar rätten till ersättning. Detta kan leda till felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan. ISF:s granskning visar också att Försäkringskassans kontroller vid ansökan om en förmån som syftar till att hantera de risker som finns till stor del fungerar väl efter det att myndigheten har identifierat att förmånen ska samordnas inom EU. Men handläggarna ställs inför vissa utmaningar. I barnbidrags- och bostadsbidragsärenden saknar ärendehanteringssystemet en markering som flaggar för att ärendet samordnas inom EU för att motverka felaktiga utbetalningar. Därmed finns en risk att ett ärende handläggs parallellt, det vill säga både av en handläggare som arbetar med nationella ärenden och av en handläggare på specialiseringsenheterna för familjeförmåner med EU-anknytning. Föräldrapenninghandläggarna skulle i sin tur behöva ännu bättre stöd för att kunna avgöra vilka utländska förmåner som ska räknas av från den svenska föräldrapenningen. I ärenden där Försäkringskassan betalar ut förmåner under en längre tid finns ytterligare utmaningar för att kunna motverka felaktiga utbetalningar. Till viss del kan myndigheten ändå göra mer. 13

15 Sammanfattning Handläggarna av barnbidragsärenden där förmånen samordnas inom EU ska enligt myndighetens styrdokument göra en uppföljning antingen varje år eller vart tredje år beroende på var barnet bor. Dessa uppföljningar har periodvis senarelagts med ett respektive tre år. Det har gjort att kontrollerna har blivit svårare att genomföra och riskerat att felaktigt utbetalda belopp inte har kunnat krävas tillbaka från den enskilde. ISF kan också konstatera att Försäkringskassans förutsättningar för att genomföra kontroller i löpande utlandsärenden av sjukersättning är begränsade. Försäkringskassan skickar vart tredje år ut uppföljningsbrev till utlandsbosatta som har rätt till sjukersättning. Brevet innehåller fyra frågor som handlar om eventuella förändringar av den försäkrades hälsa och arbetsförhållanden. Om svaret ger anledning till att utreda om den försäkrade fortfarande uppfyller villkoren för sjukersättning tar Försäkringskassan kontakt med personen. Men om hen omedvetet eller medvetet inte uppger information som kan påverka rätten till ersättning sker inte någon utredning. Det innebär att det trots uppföljning med breven finns en risk att sjukersättning betalas ut felaktigt. Försäkringskassan saknar i utlandsärenden dessutom tillgång till taxeringsuppgifter från utlandet som kan ge information om att försäkrade har ökade taxerade inkomster vilket kan peka på att villkoren för sjukersättning har förändrats. Slutligen noterar ISF att Försäkringskassans kontrollutredningsverksamhet startar utredningar av misstänkta brott främst efter impulser från allmänheten och andra offentliga aktörer som skolor, barnavårdscentraler och Skatteverket. Omkring en fjärdedel av impulserna till kontrollutredare kommer från handläggarna eller från Försäkringskassans automatiska system som genomför riskbaserade kontroller. Det är positivt att Försäkringskassan fångar upp så många impulser från externa aktörer. Men ISF anser att myndigheten behöver utveckla förmånshandläggarnas och handläggningssystemens möjlighet att upptäcka att ersättning fortlöpande betalas ut felaktigt till vissa enskilda och då lämna dessa ärenden till kontrollenheten. Detta är en förutsättning för att myndigheten ska kunna besluta om att ersättningen inte längre ska betalas ut. 14

16 Sammanfattning Pensionsmyndigheten ISF:s granskning visar att det finns brister även i Pensionsmyndighetens kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar till följd av att en person bor eller arbetar utomlands. Bristerna handlar främst om hur myndighetens handläggare bedömer den enskildes försäkringstillhörighet och bosättning och att handläggare för förmånen bostadstillägg inte utreder den information om den sökandes bosättning som finns registrerad på nytt. Pensionsmyndigheten har en arbetsbeskrivning som säger att Försäkringskassan ska få ta del av resultaten från de utredningar om försäkringstillhörighet som Pensionsmyndigheten genomför. Det är Försäkringskassan som är behörig att utföra registreringarna i socialförsäkringsregistret. På så vis kan myndigheterna säkerställa att myndigheterna inte betalar ut ersättning till en enskild som enligt Pensionsmyndighetens utredning inte omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd. Men handläggarna för förmånen bostadstillägg informerar inte alltid Försäkringskassan om de bedömer att en person inte bor i Sverige. Pensionsmyndigheten begär in så kallade levnadsintyg från de förmånstagare som bor utomlands. Det är en kontroll som ska säkerställa att förmånstagaren fortfarande har rätt till de socialförsäkringsförmåner som tidigare har beviljats. Pensionsmyndigheten kontrollerar levnadsintygen inte bara i ärenden som rör de förmåner som de ansvarar för utan också för Försäkringskassans förmåner. Levnadsintyget skickas ut i form av en pappersblankett, men förmånstagaren kan också signera intyget med e-legitimation. Det finns risker med båda sätten att identifiera sig, vilket leder till att kontrollen försvagas. ISF bedömer därför att det är positivt att Pensionsmyndigheten arbetar för att öka det elektroniska informationsutbytet med myndigheter i andra länder. Pensionsmyndigheten kontrollerar om den enskilde har bott i Sverige tillräckligt länge för att ha rätt till garantipension. Denna historiska bosättningstid påverkar också vilket belopp som ska betalas ut. Myndigheten kontrollerar också om den enskilde får utländsk pension och om hens civilstånd har förändrats. Det kan påverka storleken på garantipensionen samt bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet. ISF:s granskning visar att möjligheten att kontrollera den historiska bosättningstiden och den utländska pensionen ofta är begränsad. Därför behöver handläggarna fatta beslut utifrån ofullständig information eller enbart utifrån den enskildes uppgifter. Förutsättningarna 15

17 Sammanfattning att kommunicera med andra länder varierar mycket och med många länder har Pensionsmyndigheten inget informationsutbyte. Detta försvårar samtliga kontroller. ISF:s granskning visar att Pensionsmyndigheten har få kontroller i pågående ärenden för att upptäcka att en förmånstagare befinner sig utomlands i sådan utsträckning att det påverkar bedömningen av var den enskilde bor eller bedömningen av rätten till en förmån. Pensionsmyndigheten borde se över om det är möjligt att använda information som de redan har tillgång till för att få veta om en förmånstagare vistas utomlands. Men detta förutsätter att myndigheten prioriterar att motverka felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. Pensionsmyndighetens kontrollutredningar av misstänkta bidragsbrott får relativt små resurser. Det är särskilt svårt att genomföra kontrollutredningar om misstänkta bidragsbrott när personer bor utomlands och anpassar sig efter den information de får i samband med beslutet om att de inte längre får ersättning. Det förekommer att enskilda ändrar sitt beteende eller justerar uppgifter om var de bor när de inser att det har betydelse för rätten till ersättning. Om omständigheter inte talar emot att de nya uppgifterna stämmer kan myndigheten ha svårt att avslå en ny ansökan om ersättning. Gränsöverskridande situationer behöver få högre prioritet ISF bedömer att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver identifiera vilka problem som finns och hur omfattande de är. Myndigheterna bör dessutom förstärka arbetet inom hela organisationen för att förbättra redan befintliga kontroller och utveckla nya kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar. När myndigheterna arbetar med utveckling av verksamheten bör de beakta möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer. Det kan exempelvis handla om utveckling av befintliga blanketter och informationsinsatser. Även de riskanalyser som genomförs vid förändringar bör beakta riskerna som finns vid gränsöverskridande situationer. ISF är medveten om att myndigheternas arbete också påverkas av att de har ett uppdrag att förenkla för den enskilde. Införandet av möjligheten för enskilda att använda 16

18 Sammanfattning sig av e-legitimation när de lämnar det årliga levnadsintyget är ett tydligt exempel på en genomförd förenkling för den enskilde som samtidigt kan påverka möjligheterna för kontroll. Regelverket som påverkar om en person omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd är komplext. Myndigheterna har därför ett stort ansvar att förmedla lättillgänglig information. Det gäller både skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden och under vilka förutsättningar man kan ta med sig förmåner utomlands. Men oberoende av vilken information som lämnas innebär regelverkets komplexitet enligt ISF:s bedömning att myndigheterna inte kan förlita sig på att enskilda anmäler när de flyttar eller arbetar utomlands. Rekommendationer ISF presenterar ett antal rekommendationer riktade till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och regeringen med anledning av resultaten i denna granskning. ISF anser att myndigheterna bör undersöka och värdera omfattningen av de felaktiga utbetalningarna för att kunna bedöma hur kontroller i gränsöverskridande situationer ska prioriteras i relation till myndighetens övriga uppdrag. Myndigheterna bör se över de villkor som används i de maskinella kontrollerna. Myndigheterna bör även arbeta för att utveckla kunskapen om försäkringstillhörighet i organisationen. Därutöver har vi några rekommendationer riktade till vardera myndighet. Slutligen anser ISF att regeringen bör beakta de problem som myndigheterna har i kommunikationen med andra länder i den fortsatta implementeringen av det elektroniska utbytet av socialförsäkringsinformation inom EU (EESSI). 17

19

20 Inledning 1 Inledning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) fick i regleringsbrevet för 2017 i uppdrag av regeringen att granska Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med dels kontroller som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar, dels efterkontroller vad gäller ärenden som rör gränsöverskridande situationer, exempelvis avseende utbetalning av ålderspension och sjukersättning till kvinnor och män som är bosatta utomlands.2 I uppdraget ingår även att lämna förslag till åtgärder om ISF identifierar sådana. I uppdraget ingår inte att uppskatta storleken på de felaktiga utbetalningarna i gränsöverskridande situationer, trots att kunskapen om omfattningen av felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen är begränsad. Det skulle inte heller vara möjligt att i denna granskning uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar på ett tillfredställande sätt, eftersom vi vet för lite om hur många som vistas utomlands i sådan utsträckning att det påverkar socialförsäkringsskyddet i Sverige. Vi vet också för lite om hur mycket ersättning som faktiskt betalas ut till personer som bor eller arbetar utomlands, eftersom det till stor del saknas sådan statistik. Regeringen har tillsatt en delegation mot överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.3 Denna delegation ska bland annat ta fram faktaunderlag om omfattningen av felaktiga utbetalningar till regeringen. Det som är av intresse för den här granskningen är i stället hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att säker2 3 ISF Regleringsbrev 2017, s Dir 2016:60 En delegation mot överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen ska senast den 1 december 2019 lämna en slutlig redovisning av sitt uppdrag till regeringen. 19

21 Inledning ställa att felaktiga utbetalningar inte görs och för att motverka bidragsbrott, vilket båda myndigheterna har i uppdrag att göra.4 Det uppdraget kan vara särskilt utmanande i takt med att allt fler rör sig över landsgränserna. Det kan vara svårare för myndigheterna att kontrollera om en sökande uppfyller villkoren för rätt till ersättning när hen vistas utomlands. Dessutom behöver myndigheterna arbeta för att få kännedom om utlandsvistelser som påverkar försäkringsskyddet i Sverige. Det kan vara särskilt utmanande att få reda på utlandsvistelser med tanke på rätten till fri rörlighet inom EU/EES och att enskilda inte alltid meddelar myndigheterna i Sverige om de bor eller arbetar utomlands. 1.1 Syfte och frågor Syftet med granskningen är dels att kartlägga risker för felaktiga utbetalningar av socialförsäkringsförmåner i ärenden som rör gränsöverskridande situationer, dels att granska hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar för att motverka och upptäcka sådana felaktiga utbetalningar. Granskningens huvudsakliga frågor är följande: 1. Vilka särskilda risker för felaktiga utbetalningar finns i ärenden som rör gränsöverskridande situationer? 2. Hur svarar Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller och efterkontroller mot de risker som finns? 1.2 Definitioner och avgränsningar I uppdragsbeskrivningen förekommer flera begrepp som behöver definieras, vilka redovisas nedan. Notera att begreppen och definitionerna kan skilja sig åt från de definitioner som myndigheterna själva använder. Med felaktig utbetalning avses i denna granskning en utbetalning av kontantförmåner från Sverige som inte överensstämmer med vad förmånstagaren vid en korrekt tillämpning och fullständig informa4 Se 2 3 p förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan; 2 4 p förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 20

22 Inledning tion enligt lag har rätt till. Fokus i denna granskning är på felaktiga utbetalningar till personer där rätten till ersättning inte föreligger eller kvarstår, men även vissa situationer som leder till utbetalning av för höga belopp ingår i granskningen. Felaktiga utbetalningar till följd av så kallade interna oegentligheter där handläggare medvetet betalar ut fel ersättning studeras inte i den här granskningen. Med kontroller avses i denna granskning insamlandet och värderingen av alla former av underlag och information i ett ärende för att bedöma rätten till ersättning och ersättningens storlek. Kontrollerna kan både vara maskinella (av IT-systemet) och manuella (av handläggarna/utredarna). Med efterkontroller avses de maskinella och manuella kontroller som görs i ett ärende för att utreda om en redan genomförd eller löpande utbetalning kan vara felaktig. I den här granskningen inkluderar det även kontrollutredningar vid misstanke om brott. Därmed studeras myndigheternas kontroller från första ansökan av en förmån till kontrollutredning om misstänkt brott. Med ärenden som rör gränsöverskridande situationer avses i denna granskning ärenden där den sökande (eller barn/partner) vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands, eller där förmånstagaren (eller barn/partner) under den tid då hen har ersättning flyttar eller börjar arbeta utomlands (utlandsärenden) ärenden där den sökande vid ansökningstillfället vistas, bor eller arbetar i Sverige men tidigare har bott eller arbetat utomlands och där den tidigare utlandsvistelsen kan ha betydelse för rätten till ersättning från Sverige eller ersättningens storlek (nationella ärenden med en utlandssituation). De särskilda personkategorierna som omfattas av särskilda bestämmelser i socialförsäkringsbalken5 och unionsrätten6 ingår inte i denna granskning. Det gäller exempelvis sjömän, utsända, diplomater och offentligt anställda i utlandstjänstgöring. 5 6 Se 5 kap. 4 8 och 6 kap. 3 5 socialförsäkringsbalken. Se artikel 11.3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EGT L 166,

23 Inledning De felaktiga utbetalningarna i ärenden som rör gränsöverskridande situationer kan delas in i två typärenden: Utbetalningar av förmåner till utlandet då handläggare på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har kännedom om utlandsvistelse, men där handläggaren saknar uppgifter som påverkar rätten till ersättning eller ersättningens storlek. Utbetalningar av förmåner då handläggare på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte har kännedom om utlandsvistelse som påverkar rätten till ersättning eller ersättningens storlek. Det är inte möjligt att inom ramen för denna granskning studera Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller och efterkontroller i samtliga förmåner som myndigheterna administrerar. Vi har i stället valt att fokusera på några förmåner av olika karaktär. I granskningen inkluderas både förmåner som under vissa förutsättningar kan betalas ut till personer varaktigt bosatta utomlands (exporteras) och förmåner som inte kan exporteras. Vid granskning av Försäkringskassans kontroller har vi valt att studera följande förmåner: Barnbidrag Föräldrapenning Sjukersättning Vid granskning av Pensionsmyndighetens kontroller har vi valt att studera följande förmåner: Allmän ålderspension (främst garantipension) Bostadstillägg till pensionärer Äldreförsörjningsstöd Avsikten är inte att studera alla kontroller som görs för dessa förmåner. Vi granskar handläggningen av dessa förmåner för att mer allmänt kunna uttala oss om de kontroller som görs i handläggningen av ärenden som gäller gränsöverskridande situationer. 22

24 Inledning 1.3 Metod och genomförande Det material som ligger till grund för analysen består i huvudsak av intervjuer vägledningar och processbeskrivningar myndigheternas rapporteringar om felaktiga utbetalningar och kvalitet i handläggningen interna styrdokument från myndigheterna. Intervjuer har genomförts med medarbetare i flera delar av organisationerna. På Försäkringskassan har 12 intervjuer genomförts med handläggare, utredare, specialister och verksamhetsutvecklare på Avdelningen för barn och familj, Avdelningen för funktionsnedsättning, Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och Rättsavdelningen på sammanlagt fyra orter (Malmö, Stockholm, Sunne och Visby). På Pensionsmyndigheten har 12 intervjuer genomförts med handläggare, utredare, pensionssamordnare och verksamhetsutvecklare på sammanlagt tre orter (Halmstad, Stockholm och Visby). Intervjuerna har i huvudsak syftat till att vara informationsinhämtande och genomförts i form av gruppintervjuer. Inriktningen på denna granskning har delvis anpassats till överlappande regeringsuppdrag som ISF har arbetat parallellt med. Det gäller följande granskningar: 7 8 Uppföljningen av Försäkringskassans handläggning av familjeförmåner inom EU, som rapporterades i februari Denna granskning har mer specifikt studerat handläggningen av barnbidrag och föräldrapenning inom EU.7 Uppföljningen av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kvalitetsutvecklingsmodell, som rapporterades i januari Denna granskning har analyserat om modellerna på ett ändamålsenligt sätt visar kvaliteten i handläggningen.8 ISF, Försäkringskassans handläggning av familjeförmåner inom EU. Rapport 2018:2. ISF, Svårt att kombinera kvalitetsutveckling och resultatuppföljning. Rapport 2018:1. 23

25 Inledning Uppföljningen av Försäkringskassans arbete med riktade kontroller, som rapporterades i mars Denna granskning har mer ingående studerat arbetet med profilering som urvalsmetod för riktade kontroller.9 För fördjupad information inom dessa områden hänvisas till de andra rapporterna. 1.4 Disposition I kapitel 2 redovisas en översikt av försäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer. I kapitel 3 redovisas en kartläggning av vilka risker för felaktiga utbetalningar som kan finnas i ärenden som specifikt rör gränsöverskridande situationer (fråga 1). Analysen av Försäkringskassans respektive Pensionsmyndigheten arbete med kontroller och efterkontroller för att motverka sådana felaktiga utbetalningar (fråga 2) redovisas i kapitel 4 och 5. Sammanfattade slutsatser, diskussioner och rekommendationer till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten samt regeringen presenteras i kapitel 6. 9 ISF, Försäkringskassans arbete med profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Rapport 2018:5. 24

26 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer 2 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Rätten till socialförsäkringsförmåner från Sverige regleras i socialförsäkringsbalken10. Den grundläggande förutsättningen för att omfattas av den svenska socialförsäkringen är arbete eller bosättning i Sverige. Men när en person rör sig över nationsgränser kan även EU-rättsliga regler, avtal om social trygghet som Sverige har tecknat med andra länder utanför EU/EES och Schweiz (tredje land) samt andra internationella avtal som Sverige har ingått ha betydelse för socialförsäkringsskyddet i Sverige. Något förenklat uttryckt kan en person ha rätt till förmåner vid en gränsöverskridande situation om svensk lagstiftning är tillämplig, personen är försäkrad för förmånen genom 5 7 kap. socialförsäkringsbalken11, personen uppfyller de villkor som gäller för respektive förmån (förmånsvillkoren) och förmånen får utbetalas under en utlandsvistelse eller vistelse i Sverige enligt särskilda bestämmelser i 5 6 kap. socialförsäkringsbalken. Kapitlet inleds med en kort beskrivning av regleringen av socialförsäkringsskyddet i socialförsäkringsbalken. I de två efterföljande avsnitten ges en kort beskrivning av de för den här granskningen viktigaste EU-rättsliga reglerna respektive avtal om social trygghet. Beskrivningarna i kapitlet är inte uttömmande utan det finns undantag som inte omnämns Socialförsäkringsbalk (2010:110). 4 kap. 3 första stycket socialförsäkringsbalken. 25

27 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer 2.1 Försäkrad i Sverige genom socialförsäkringsbalken Den svenska socialförsäkringen är indelad i tre så kallade försäkringsgrenar12: Förmåner som grundas på bosättning (bosättningsbaserade förmåner) Förmåner som grundas på arbete (arbetsbaserade förmåner) Förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner).13 Försäkrad för dessa förmåner är den som uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som finns samt gällande krav på försäkringstider. För att omfattas av socialförsäkringsskyddet ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för respektive förmån enligt 5-7 kap.14 Den som omfattas av lagstiftningen i en annan stat, enligt vad som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen15 (fortsättningsvis förordning 883/2004), är inte försäkrad för sådana förmåner i Sverige som motsvarar förmåner som avses i förordningen.16 Detta är ett förtydligande av vad som följer av förordning 883/2004. Unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i socialförsäkringsbalken.17 En sådan begränsning förutsätter i princip att det finns 12 4 kap. 2 socialförsäkringsbalken. Till dessa hör statligt personskadeskydd, krigsskadeersättning för sjömän och smittbärarersättning. Försäkrad är den som tillhör en särskild personkrets för respektive förmån (7 kap. 2, 7 och 10 socialförsäkringsbalken). Dessa förmåner studeras inte i den här granskningen kap. 3 socialförsäkringsbalken. 15 EUT L 166, kap. 5 socialförsäkringsbalken kap. 5 socialförsäkringsbalken

28 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer något gränsöverskridande inslag i ärendet. Begränsningarna kan ta sikte på vem som är försäkrad, beräkning av förmåner och utbetalningar vid utlandsvistelse Bosättning som försäkringsgrund Till den bosättningsbaserade grenen av socialförsäkringen hör förmåner som barnbidrag, föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, assistansersättning, garantipension samt bostadstillägg. Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för sådana bosättningsbaserade förmåner enligt socialförsäkringsbalken.19 När det gäller förmåner till efterlevande är det den efterlevande som ska vara försäkrad för förmånerna.20 Egentlig hemvist avgör om man kan anses vara bosatt i Sverige Bosatt i Sverige är den som har sin egentliga hemvist i landet, om inget annat särskilt anges.21 Användningen av bosättningsbegreppet bör i möjligaste mån återspegla de faktiska förhållandena. Den enskildes normala vistelseort bör därför tillmätas avgörande betydelse för var han eller hon ska anses vara bosatt. Folkbokföringen kan vara vägledande vid bedömningen av om en person är bosatt i Sverige.22 Det finns vissa likheter mellan bosättningsbegreppet i socialförsäkringsbalken och folkbokföringslagen (1991:481). Men att vara folkbokförd i Sverige betyder inte per automatik att en person också är bosatt i Sverige enligt socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver alltid göra en egen prövning om personen kan anses vara bosatt i Sverige enligt gällande regelverk, när de prövar rätten till en bosättningsbaserad förmån. Det finns också särskilda regler för den som rör sig till och från Sverige. Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år ska anses vara bosatt i landet, 18 Hessmark, L-G m.fl. (2015): Socialförsäkringsbalken en kommentar. Avd. A-C., s kap. 9 socialförsäkringsbalken. 5 kap. 10 socialförsäkringsbalken kap. 2 socialförsäkringsbalken. 22 Prop. 1998/99:119, Socialförsäkringens personkrets, s. 89 f

29 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer om inte synnerliga skäl talar emot det. En i Sverige bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år. 23 Försäkringstid Den bosättningsbaserade grenen av socialförsäkringen innehåller ingen kvalifikationstid. Det innebär att en person är försäkrad redan från och med den första dagen hen anses vara bosatt i Sverige. 24 För sjukersättning i form av garantiersättning och för garantipension finns däremot särskilda förmånsbestämmelser med krav på en viss försäkringstid genom bosättning för att kunna ha rätt till ersättning. 25 Det återkommer vi till i avsnitt Utbetalning av bosättningsbaserade förmåner vid utlandsvistelse Det finns vissa begränsningar i socialförsäkringsbalken när det gäller utbetalning av bosättningsbaserade förmåner när en person vistas utomlands. Som huvudregel kan dessa förmåner lämnas om utlandsvistelsen kan antas vara längst sex månader, eller tre månader när det gäller äldreförsörjningsstöd. 26 Bedömningen av utlandsvistelsens längd ska göras i samband med utresan. Bedöms vistelsen komma att vara längre än sex månader kommer förmånen inte att kunna ges under utlandsvistelsen. 27 Det kan alltså uppstå situationer där en person bedöms ha sin egentliga hemvist i Sverige men ändå inte kan få en förmån utbetald på grund av utlandsvistelse. De mer långvariga förmånerna kan lämnas vid utlandsvistelse så länge den försäkrade anses vara bosatt i Sverige. Det gäller till exempel sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, garantipension och efterlevandestöd kap. 3 socialförsäkringsbalken. 24 Se 5 kap. 2, 3 och 9 socialförsäkringsbalken kap. 3 och 6 samt 67 kap. 2 och 5 socialförsäkringsbalken kap. 14 första stycket socialförsäkringsbalken. 27 Prop. 1998/99:119, s kap. 14 andra stycket socialförsäkringsbalken. 28

30 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Krav på uppehållstillstånd för utbetalning av bosättningsbaserade förmåner I socialförsäkringsbalken finns en särskild utbetalningsregel som gäller personer som enligt utlänningslagen (2005:716) behöver ha uppehållstillstånd i Sverige. Sådana personer kan få bosättningsbaserade förmåner tidigast från den dag då tillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader innan tillståndet beviljades. Undantag kan göras om det finns synnerliga skäl.29 Förmåner som grundar sig på bosättning får även lämnas till den vars tidsbegränsade uppehållstillstånd har upphört att gälla, om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Även i de fall där ansökan avslås får förmåner lämnas till dess att tidsfristen för frivillig avresa30 har löpt ut eller, i de fall där avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist, till dess att beslutet har fått laga kraft Arbete som försäkringsgrund Till den arbetsbaserade grenen av socialförsäkringen hör förmåner som sjukpenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstgrundad ålderspension. Den som arbetar i Sverige är försäkrad för sådana arbetsbaserade förmåner. När det gäller pensionsförmåner och skadeersättning till efterlevande är det den avlidne som ska ha varit försäkrad för förmånerna.32 Arbete i Sverige Med arbete i Sverige avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet.33 Så länge ett arbete utgör förvärvsarbete är det försäkringsgrundande och det spelar ingen roll om det utförs av arbetstagare, uppdragstagare eller egenföretagare. Skyddet gäller enligt huvudregeln vid allt förvärvsarbete som rent fysiskt utförs i Sverige av en person kap. 12 socialförsäkringsbalken. Enligt 8 kap. 21 första stycket utlänningslagen kap. 12 socialförsäkringsbalken kap. 6-7 socialförsäkringsbalken kap. 2 socialförsäkringsbalken. 34 Hessmark L-G, m.fl. (2015), s

31 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Försäkringstid Inte heller den del av socialförsäkringen som grundar sig på arbete har någon kvalifikationstid för att vara försäkrad. För arbetstagare gäller försäkringen för de arbetsbaserade förmånerna från och med den första dagen av anställningstiden. För andra gäller försäkringen från och med den dag då arbetet har påbörjats. 35 Det gäller bland andra egenföretagare. Den arbetsbaserade grenen av socialförsäkringen har även en efterskyddstid. Den innebär att försäkringen i Sverige upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet i Sverige har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll. Efterskyddstiden är ett år för inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning. Men försäkringen upphör tidigare om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl. 36 I vissa fall kan försäkringstiden förlängas och även omfatta tid när försäkringen egentligen skulle ha upphört att gälla: Om en arbetsbaserad förmån lämnas när försäkringen ska upphöra på grund av att arbetet har upphört, fortsätter försäkringen gälla under den tid som förmånen lämnas. 37 En förlängd försäkringstid finns även vid intjänade rättigheter som pension. Den som någon gång har tillgodoräknat sig pensionspoäng eller pensionsrätt på grund av arbete i Sverige är även i fortsättningen försäkrad för inkomstgrundad ålderspension och efterlevandepension. 38 Utbetalning av arbetsbaserade förmåner vid utlandsvistelse Precis som när det gäller bosättningsbaserade förmåner finns det vissa begränsningar i socialförsäkringsbalken som gäller utbetalning av arbetsbaserade förmåner utomlands. Det gäller sjukpenning, graviditetspenning, föräldrapenning, föräldrapenning vid tillfälligt vård av barn och rehabiliteringsförmåner. 39 Möjligheterna till en effektiv kontroll är begränsade i dessa fall och därför kan förmånerna endast 35 6 kap. 8 första stycket socialförsäkringsbalken kap. 8 andra stycket socialförsäkringsbalken kap. 9 socialförsäkringsbalken. 38 Se 61 kap socialförsäkringsbalken och 6 kap. 11 socialförsäkringsbalken kap. 15 socialförsäkringsbalken. 30

32 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer lämnas om Försäkringskassan ger ett medgivande till att personen vistas utomlands.40 Men Kammarrätten i Stockholm har bedömt att denna bestämmelse strider mot unionsrätten.41 Kammarrättens dom kan tolkas som att kravet på medgivande från Försäkringskassan inte är tillämpligt vid rörlighet inom EU/EES och Schweiz.42 Övriga mer långvariga arbetsbaserade förmåner kan däremot betalas ut vid vistelse utomlands så länge rätten till förmånen består, det vill säga så länge personen uppfyller förmånsvillkoren. Detta gäller till exempel inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension.43 Krav på arbetstillstånd och uppehållstillstånd för utbetalning av arbetsbaserade förmåner Precis som för den bosättningsbaserade delen av försäkringen finns det en särskild utbetalningsregel som gäller den del av socialförsäkringen som grundar sig på arbete. Regeln gäller personer som enligt utlänningslagen behöver ha ett arbetstillstånd eller uppehållstillstånd i Sverige med motsvarande verkan. En sådan person har inte rätt till arbetsbaserade förmåner förrän ett sådant tillstånd har beviljats. Ersättning får lämnas tidigast från och med den dag då tillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades Samordning av de sociala trygghetssystemen inom EU Inom EU råder fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer.45 För att säkerställa att den fria rörligheten av personer inte begränsas av de sociala trygghetssystemen samordnas de sociala trygghetssystemen inom EU, EES och Schweiz. Det regleras i förordning 883/ kap. 15 socialförsäkringsbalken. Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr och SOU 2017:5, Svensk social trygghet i en globaliserad värld, s För samtliga förmåner som avses, se 6 kap. 16 socialförsäkringsbalken kap. 14 socialförsäkringsbalken. 45 Artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen (FEU), EGT C Även Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, EUT L 141/1, , kan ha betydelse för försäkringsskyddet i Sverige för arbetstagare, se SOU 2017:5, s. 284ff

33 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer EU-förordningar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.47 Syftet med samordningen är inte att harmonisera medlemsstaternas sociala trygghetssystem, utan att garantera att den som använder rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna omfattas av någon medlemsstats lagstiftning om social trygghet. Förordning 883/2004 omfattar alla som är medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av den statens lagstiftning, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.48 I förordningen görs en uppräkning av sakområden inom den sociala tryggheten som förordningen samordnar när personer rör sig över gränserna inom EU/EES och Schweiz. Bland dessa finns familjeförmåner, förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap och förmåner vid ålderdom.49 Varje medlemsstat ska själv klassificera och anmäla vilka förmåner som ingår i respektive sakområde.50,51 Samordningen i förordning 883/2004 vilar på fem huvudprinciper.52 Dessa är principerna om en stats lagstiftning likabehandling likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser sammanläggning av perioder upphävande om krav på bosättning (exportabilitet). Av särskilt intresse för denna granskning är principen om en stats lagstiftning och exportabilitetsprincipen. 47 Artikel 288 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Artikel 2 i förordning 883/ Artikel 3 i förordning 883/ Artikel 9 i förordning 883/ För beskrivning av varje sakområde och Sveriges klassificering av förmåner, se SOU 2017:5, s. 343ff och bilaga För beskrivning av samtliga principer, se SOU 2017:5, s. 312 ff

34 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Principen om en stats lagstiftning styr vilket lands lagstiftning som ska tillämpas Principen om en stats lagstiftning innebär att en person bara ska omfattas av en medlemsstats lagstiftning i taget. För att säkerställa detta finns det regler i förordning 883/2004 om tillämplig lagstiftning: För arbetstagare ska normalt arbetsstatens lagstiftning tillämpas.53 För personer som inte utför arbete ska i stället lagstiftningen i bosättningslandet tillämpas.54 Bedömning av vem som är bosatt i en medlemsstat ska enligt förordningen göras baserat på var den enskilde har sin stadigvarande bosättning.55 Begreppet stadigvarande bosatt innebär att bedömningen av bosättning ska göras utifrån var den enskilde har sitt varaktiga intressecentrum. Vid denna bedömning ska olika kriterier vägas samman, såsom vistelsens varaktighet och kontinuitet samt personens situation.56 Folkbokföringen kan vara en av de omständigheter som myndigheterna ska ta hänsyn till vid EU-rättslig bosättningsbedömning, enligt tillämpningsförordningen.57 Exportabilitetsprincipen medför att förmåner kan betalas ut från Sverige till bosatta i en annan EU/EES-stat och Schweiz Exportabilitetsprincipen innebär att kontantförmåner inte ska kunna begränsas av att en person är bosatt i en annan medlemsstat än den behöriga staten.58 En person som omfattas av svensk lagstiftning enligt förordning 883/2004 kan därmed i regel få tillgång till svenska bosättningsbaserade förmåner trots att hen bor i en annat EU/EES-stat eller Schweiz. Endast kontantförmåner som är anmälda som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner är undantagna från exportreglerna. För 53 Artikel 11.3 a i förordning 883/2004. Artikel 11.3 e i förordning 883/ Artikel 1 j, i förordning 883/ För utförligare beskrivning av det EU-rättsliga bosättningsbegreppet och jämförelse med det svenska, se SOU 2017:5, s. 519ff. 57 Artikel 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 284, Artikel 7 i förordning 883/

35 Socialförsäkringsskyddet i Sverige vid gränsöverskridande situationer Sveriges del gäller det endast bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. I enlighet med bestämmelserna i förordning 883/2004 kan dessa förmåner endast utges i bosättningsstaten Avtal om social trygghet med stater utanför EU/EES och Schweiz Sverige har ingått avtal om social trygghet med ett antal andra stater i världen. Dessa avtal är överordnade nationell rätt och måste införlivas i svensk rätt för att bli tillämpliga. Av avtalen framgår vem som omfattas av avtalen (personkretsen), vilket lands lagstiftning som ska tillämpas och vilka förmåner som ska samordnas i enlighet med avtalet. De flesta avtal gäller pensioner samt sjuk- och aktivitetsersättning. Avtalen utgår delvis från samma principer som i förordning 883/2004, bland annat att arbetsstatens lagstiftning ska gälla för arbetstagaren. Det gäller exempelvis avtalen Sverige har med Chile, Indien, Turkiet, Sydkorea, USA, Kanada och Québec.60 Avtalen innehåller även principer som likabehandling och export av förmåner. Den nordiska konventionen om social trygghet är ett avtal mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge. Även Färöarna och Grönland har anslutit sig till avtalet. Avtalet kompletterar EU-förordningarna och ger i vissa fall ytterligare rättigheter för personer som flyttar mellan de nordiska länderna.61 Avtalet gäller även som lag i Sverige Artikel 70 och bilaga X i förordning 883/2004. Försäkringskassan, Övergripande bestämmelser i socialförsäkringsbalken, unionsrätten och internationella avtal Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor. Vägledning 2017:1, version 1, beslutad , s För redovisning av samtliga bilaterala avtal, se vägledning 2017:1 s. 244ff. 61 Se prop. 2012/13:31, Nordisk konvention om social trygghet. 62 Lag (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet

36 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer 3 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer I detta kapitel redovisas en analys av vilka särskilda risker för felaktiga utbetalningar som kan finnas i ärenden som rör gränsöverskridande situationer (fråga 1). Det gäller alltså risker som finns i gränsöverskridande situationer som inte finns i nationella ärenden, eller där kontrollen försvåras av att en förmånstagare vistas utomlands. Redovisningen grundas på gällande rätt, myndigheternas riskanalyser för felaktiga utbetalningar samt på de risker som har framkommit i intervjuerna med personal på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Redovisningen hålls på en övergripande nivå, eftersom antalet situationer som kan uppstå är många. Utgångspunkten för analysen i det här kapitlet är den lagstiftning som reglerar rätten till ersättning och ersättningens storlek, men analysen tar inte hänsyn till de kontroller och efterkontroller som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten genomför. De risker som beskrivs är med andra ord sådana situationer eller händelser där felaktiga utbetalningar kan uppstå om det inte finns väl fungerande kontroller eller där förutsättningarna för kontroller är dåliga. Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av myndigheternas och förmånstagarnas ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar, vilka typer av fel som generellt förekommer i myndigheternas verksamhet och vilka strategier myndigheterna kan använda för att hantera dessa fel. I kapitlet redovisas också de risker för felaktiga utbetalningar som finns specifikt i de två typärendena utlandsärenden och nationella ärenden med en utlandssituation (se avsnitt 1.2). 35

37 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer 3.1 Fel kan begås av såväl myndigheter som förmånstagare Felaktiga utbetalningar av en socialförsäkringsförmån uppstår när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten betalar ut en förmån som inte överensstämmer med vad förmånstagaren vid en korrekt tillämpning och fullständig information har rätt till. Som beskrivs i kapitel 2 regleras vad en person har rätt till i socialförsäkringsbalken, förordning 883/2004 (unionsrätten), avtal om social trygghet och andra internationella avtal. Rätten till ersättning beror på omständigheterna i varje enskilt fall. Felaktiga utbetalningar kan uppstå till följd av både avsiktliga och oavsiktliga fel från såväl den enskilde som myndigheten Förmånstagare ansvarar för att lämna korrekt information och meddela ändrade förhållanden En person som ansöker om en förmån från Försäkringskassan eller från Pensionsmyndigheten är skyldig att lämna de uppgifter som behövs i ärendet eller som myndigheterna begär in. Uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete. 63 Om en person får en förmån ska den anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen. 64 Det som kan påverka rätten till en förmån och som ska anmälas är bland annat utlandsvistelse, förvärvsarbete utomlands och ändrat civilstånd. 65 En försäkrad är även skyldig att anmäla till Försäkringskassan när hen lämnar Sverige för en tid om det kan antas ha betydelse för socialförsäkringsskyddet. 66 Det gäller oavsett om personen får ersättning från Försäkringskassan eller inte. Om en förmånstagare inte lever upp till dessa skyldigheter finns det en risk att hen beviljas förmåner på felaktiga eller ofullständiga grunder. Anmälan behöver däremot inte göras om den handläggande myndigheten har kännedom om ändringen kap. 4 socialförsäkringsbalken kap. 46 första stycket socialförsäkringsbalken kap. 46 andra stycket socialförsäkringsbalken kap. 45 socialförsäkringsbalken kap. 46 fjärde stycket socialförsäkringsbalken. 36

38 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Ersättningen får dras in eller sättas ned om en förmånstagare inte har fullgjort sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden.68 Om det finns ett uppsåt kan den enskilde också dömas för bidragsbrott.69 Den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. 70 Grovt bidragsbrott kan bestraffas med fängelse i upp till fyra år Myndigheterna ansvarar för att motverka felaktiga utbetalningar Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har i uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott.72 Det är därmed myndigheterna som har det primära ansvaret att förhindra att förmåner betalas ut till personer som inte har rätt till ersättning. När en felaktig utbetalning uppstår kan det bero på brister i system, processer eller brister vid manuell handläggning. En felaktig utbetalning kan också uppstå på grund av att det saknas förutsättningar för en väl fungerande kontroll. Myndigheterna behöver olika strategier och åtgärder för att hantera olika typer av felaktigheter. Oavsiktliga fel av enskilda Många av de fel som enskilda gör kan sannolikt vara oavsiktliga. Ett oavsiktligt fel kan vara orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.73 I ärenden som rör gränsöverskridande situationer handlar de oavsiktliga felen troligen främst om att den som har förmånen inte känner till att hen är skyldig att anmäla ändrade förhållanden samt under vilka förutsättningar hen omfattas av social kap. 52 socialförsäkringsbalken. Se prop. 2006/07:80, Bidragsbrottslag, s bidragsbrottslagen (2007:612) bidragsbrottslagen förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan; 2 4 förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 73 SOU 2008:74, Rätt och riktigt åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s

39 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer försäkringsskyddet i Sverige. De flesta intervjuade respondenter i den här granskningen bedömer att kunskapen om den skyldigheten är låg hos allmänheten. Att kunskapen är låg om socialförsäkringsskyddet vid utlandsvistelse bekräftas av en undersökning från Novus på uppdrag av Unionen under hösten Novus gjorde intervjuer med unga som är intresserade av att arbeta utomlands. Av de som uppgav att de vill jobba utomlands svarade bara 10 procent att de har kunskap om vad som händer med pensionen och 5 6 procent att de har kunskap om vad som händer med olika socialförsäkringar när de jobbar utomlands. 74 För att motverka och upptäcka oavsiktliga fel från enskilda behöver myndigheterna arbeta med sina egna rutiner för att säkerställa att myndigheterna begär in relevant information och att informationen når fram till handläggaren. Myndigheterna behöver också ge tydlig information till de försäkrade om deras skyldigheter. Avsiktliga fel av enskilda Även om de flesta vill göra rätt för sig kommer det alltid att finnas personer som systematiskt eller vid enskilda tillfällen medvetet försöker få förmåner som de inte har rätt till eller större belopp än vad de har rätt till. Exempel på avsiktliga fel av enskilda kan vara att en person medvetet undanhåller information om arbete eller bosättning utomlands eller att en anhörig förfalskar ett levnadsintyg till en avliden med sjukersättning eller ålderspension utomlands. För att motverka avsiktliga fel från enskilda behövs en väl fungerande kontrollfunktion. Det betonar även Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden i sitt betänkande. För att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar är kontroll det mest ändamålsenliga verktyget. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Enligt utredningens mening ska kontrollerna sättas in så tidigt som möjligt i handläggningsprocessen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och leder i högre grad till att besluten blir rätt från början Unionen, 30 procent vill jobba utomlands få vet hur det påverkar pensionen, hämtad den 16 mars SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s

40 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Organiserad brottslighet En del felaktiga utbetalningar kan sannolikt även härstamma från nätverk av personer eller företag som tillsammans begår bidragsbrott. Skillnaden jämfört med avsiktliga fel av enskilda är alltså att de är organiserade. De kontrollutredare på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som vi har intervjuat berättar om att de bland annat stöter på användning av oklara eller falska identiteter, falska pass, arbetsgivarintyg och andra intyg. Det krävs helt andra metoder för att kunna motverka den organiserade brottsligheten. Detta ligger utanför ramen för denna granskning. För en genomgång av den organiserade brottsligheten i de svenska sociala trygghetssystemen och myndigheternas arbete mot denna brottslighet, se slutbetänkandet från Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden Risker för felaktiga utbetalningar i utlandsärenden I detta avsnitt redovisas situationer eller händelser där risker för felaktiga utbetalningar kan uppstå där den sökande (eller barn/partner) vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands, eller där förmånstagaren (eller barn/partner) under den tid då hen har ersättning flyttar eller börjar arbeta utomlands (utlandsärenden). Det handlar med andra ord om situationer där det har funnits en rörlighet från Sverige. Alla risker som beskrivs är sådana som kan leda till felaktiga utbetalningar om handläggaren på Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten inte känner till den aktuella händelsen eller situationen Förmånstagaren bor eller flyttar utomlands Den mest grundläggande risken för felaktiga utbetalningar i just utlandsärenden är att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten betalar ut en bosättningsbaserad förmån trots att förmånstagaren på grund av utlandsbosättning inte har ett försäkringsskydd för den förmånen i Sverige. Avgörande för möjligheten att få ta med sig en förmån utomlands är till vilket land förmånstagaren flyttar, hur länge 76 SOU 2017:37. 39

41 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer utlandsvistelsen kan antas vara och om personen exempelvis arbetar eller studerar utomlands. Om myndigheten gör en felaktig bedömning av den egentliga hemvisten i Sverige eller utlandsvistelses längd kan det leda till en felaktig utbetalning. Risken gäller främst personer som vistas utanför EU/EES och Schweiz, eftersom de flesta kontantförmåner kan exporteras inom unionen. Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är två undantag som inte kan exporteras till personer som bor i en annan medlemsstat. Ett exempel på felaktig utbetalning är om en ålderspensionär får garantipension trots att en utlandsvistelse gör att personen inte är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. Det kan exempelvis gälla en pensionär som bor i Thailand åtta månader i följd varje år. Om ingen annan omständighet i det enskilda fallet talar emot, kan personen inte anses vara bosatt i Sverige enligt 5 kap. 3 socialförsäkringsbalken. 77 Personen kan inte heller anses vara bosatt i Sverige under de fyra månader per år personen vistas i Sverige. Personen är då varken försäkrad för garantipension, bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd i Sverige. Det gäller oavsett om personen fortfarande är folkbokförd i Sverige eller inte. Men om det handlar om en motsvarande situation vid återkommande bosättning i exempelvis Spanien gäller delvis andra regler, eftersom garantipension kan exporteras inom EU/EES. 78 Ett liknande exempel är en ålderspensionär som vistas i Thailand under åtta månader, men där personen inte från början hade planerat att utlandsvistelsen skulle vara årligen återkommande. Om det inte finns någon annan omständighet i det enskilda fallet som talar emot en sådan avsikt kan personen i regel anses vara bosatt i Sverige under hela utlandsvistelsen. Personen har då även rätt att få garantipension utbetald, eftersom den förmånen kan utbetalas så länge personen anses som bosatt i Sverige. Har personen däremot bostadstillägg i Sverige upphör rätten till den förmånen redan vid avresan. Det beror på att den förmånen bara kan betalas ut om utlandsvistelsen kan antas 77 Se Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2000:1) om bosättnings och arbetsbaserad försäkring. 78 EU-domstolen har i mål C-189/16 - Zaniewicz-Dybeck uttalat att garantipension ska betraktas som en så kallad minimiförmån vilket kan komma att påverka rätten till garantipension vid gränsöverskridande situationer. 40

42 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer vara som längst sex månader. Personen har alltså under dessa omständigheter ett socialförsäkringsskydd i Sverige för garantipension, men inte för bostadstillägg. Det kan också hända att avsikten med en utlandsvistelses längd förändras med tiden. Exempelvis kan en person anses vara bosatt i Sverige under en utlandsvistelse om avsikten från början var att endast vistas utomlands i sex månader. Om personen under utlandsvistelsen däremot väljer att stanna kvar i landet och exempelvis börjar arbeta kan försäkringsskyddet i Sverige ändras från den tidpunkten. Det är således inte bara antagandet om utlandsvistelsen längd vid avresan som har betydelse för försäkringsskyddet i Sverige, utan också att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får kännedom om att förutsättningarna ändras och därmed kan göra en ny bedömning av försäkringsskyddet. Det bygger då huvudsakligen på att en förmånstagare som vistas utomlands meddelar myndigheterna om ändrade förhållanden. I vissa ärenden kommer det ändå att vara svårt för handläggaren att avgöra vad personens avsikt var vid en viss tidpunkt eller från vilken tidpunkt en tillfällig utlandsvistelse övergår till att bli tillsvidare. Det är inte ens säkert att den sökande själv vet hur länge utlandsvistelsen kan antas vara. Men Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska ändå bedöma utlandsvistelsens längd. Handläggarna kan därmed ställas inför svåra avväganden baserat på ibland knapphändiga underlag Förmånstagaren bor i Sverige men arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz En arbetstagare eller egenföretagare som rör sig inom EU/EESstaterna och Schweiz omfattas i första hand av arbetslandets lagstiftning (se avsnitt 2.2). 79 Därför behöver Försäkringskassan alltid pröva om svensk lagstiftning är tillämplig i varje enskilt fall vid bedömning av rätten till ersättning. En risk för felaktig utbetalning är därmed att en person som bor i Sverige men som arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz får en förmån från Sverige trots att det inte är svensk lagstiftning som är tillämplig. Denna risk finns framför allt för bosättningsbaserade förmåner som barnbidrag, bostadsbidrag och föräldra- 79 Artikel 11.3 a i förordning 883/

43 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer penning på grundnivå. Men risken finns även för arbetsbaserade förmåner som sjukpenning och föräldrapenning på sjukpenningnivå, om inte myndigheterna får reda på uppgifter om arbete utomlands när de bedömer försäkringsskyddet i Sverige. Exempelvis ska en person som bor i Sverige men dagligen arbetspendlar till Danmark i första hand omfattas av den danska lagstiftningen. En förmån ska i ett sådant fall exporteras till Sverige från Danmark även om den nationella lagstiftningen i Danmark skulle ha krav på bosättning där. Det gäller i regel både för de arbetsbaserade och de bosättningsbaserade förmånerna i socialförsäkringsbalken. Personen har därmed inte rätt till exempelvis föräldrapenning från Sverige för barn som bor i Sverige, utan motsvarande förmån ska sökas från Danmark. Om Sverige ändå betalar ut föräldrapenning i en sådan situation ser vi det som en felaktig utbetalning från Sverige. Detta gäller oavsett om personen faktiskt får motsvarande föräldrapenning från Danmark eller inte. Omkring respektive personer folkbokförda i Sverige arbetade i Norge respektive Danmark under år 2013, vilket är mer än dubbelt så många som tio år tidigare.80 Men hur många av dessa som faktiskt pendlar till och från Sverige är lite osäkert med tanke på att det troligen kan förekomma att en del som flyttar till våra grannländer stå kvar som folkbokförda i Sverige. Att det finns kvalitetsbrister i folkbokföringen har bland andra Riksrevisionen konstaterat Barnbidrag från Sverige när minst en av föräldrarna arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz Även en persons partners arbete i en annan EU/EES-stat eller Schweiz kan i vissa situationer påverka rätten till ersättning från Sverige. Det gäller förmåner som i förordning 883/2004 är klassificerade som familjeförmåner, det vill säga barnbidrag och bostadsbidrag i form av särskilt bidrag. Från och med 1 mars 2018 ingår även bostadsbidrag i form av umgängesbidrag och särskilt bidrag för växelvist boende barn. Familjeförmånerna kan exporteras från den behöriga staten till personens familjemedlemmar som bor i en annan SOU 2017:5, s Riksrevisionen, Folkbokföringen ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, RiR 2017:23. 42

44 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer medlemsstat. 82 Om minst en av föräldrarna till ett barn som bor i Sverige arbetar i en annan EU/EES-stat eller Schweiz kan länderna behöva samordna utbetalningen av EU-familjeförmåner. En risk för felaktig utbetalning är att en person får en förmån från Sverige trots att den andra förälderns arbete inom EU/EES gör att länderna ska samordna den svenska förmånen med den utländska. Om länderna inte samordnar förmånerna kan det leda till utbetalning av för höga belopp eller till utbetalning av förmåner som inte ska betalas ut Barn till förmånstagare bor eller flyttar utomlands Barnbidrag och föräldrapenningsförmåner kan endast lämnas för barn som är bosatta och försäkrade i Sverige. 84 Det gäller däremot inte om barnet bor i en annan EU/EES-stat eller Schweiz och svensk lagstiftning, genom förordning 883/2004, är tillämplig. Myndigheterna behöver bedöma barnets bosättning, fristående från bedömningen av var föräldrarna bor. En risk för felaktig utbetalning från Försäkringskassan är att barnbidrag och föräldrapenningsförmåner felaktigt betalas ut för ett barn som bor utomlands. Om Försäkringskassan inte uppmärksammar att ett barn är bosatt i EU/EES kan det innebära att den ansvariga myndigheten inte upptäcker när ersättningen ska samordnas eller när en utländsk förmån ska avräknas. Om Försäkringskassan inte uppmärksammar att ett barn är bosatt utanför EU/EES kan det leda till att föräldrapenning betalas ut trots att föräldern inte har rätt till förmånen. För bedömningen av barnets bosättning finns ett allmänt råd för de situationer där barnet går i skola utomlands. 85 Rådet är att föräldrar 82 Artikel 67 i förordning 883/ Sverige kan under vissa omständigheter välja att betala ut en förmån trots att svensk lagstiftning inte är tillämplig. Unionsrätten förbjuder inte ett land att ge personer förmåner trots att landet inte är skyldigt att göra det (se EU-domstolens dom i mål C-69/79 Jordens-Vosters). I denna rapport hanteras ändå sådana utbetalningar som felaktiga, i synnerhet om de sker omedvetet till följd av bristande kontroll kap. 8 och 15 kap. 2 socialförsäkringsbalken. 85 Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:8) om barnbidrag. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en lag eller en förordning, men är inte bindande för domstolar eller andra aktörer. 43

45 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer som bor i Sverige har rätt till barnbidrag om barnet kommer hem vid längre lov. Om föräldrarna bor med barnet utomlands eller om barnet inte kommer hem på loven, finns det en risk för felaktig utbetalning av barnbidrag. Både barnets och föräldrarnas egentliga hemvist i Sverige behöver därmed kontrolleras Förmånstagaren avlider utomlands När en person som bor i Sverige avlider i Sverige får Skatteverket en impuls om det och ändrar i folkbokföringen. Därigenom får alla utbetalande myndigheter med dagliga uppdateringar från folkbokföringen också kännedom om dödsfallet. När däremot en person avlider utomlands får myndigheterna i Sverige inte automatisk impuls om dödsfallet. Det gäller inte Finland, Danmark, Norge, Polen, Tyskland och Storbritannien som Sverige har ett elektroniskt informationsutbyte med. En risk för felaktig utbetalning är därmed att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten betalar ut förmåner som sjukersättning och ålderspension till en person som har avlidit utomlands utan att myndigheterna har fått reda på det. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får kräva bevis för att rätten till en förmån som betalas ut utomlands består.86 Ett exempel på sådana bevis är de levnadsintyg som varje år skickas till de som bor utomlands med en pågående utbetalning från Pensionsmyndigheten eller Försäkringskassan (se vidare avsnitt 5.5) Övriga ändrade förhållanden utomlands Det finns även en risk att myndigheterna inte får reda på ändrade förhållanden utomlands som påverkar rätten till ersättning, förändringar som en förmånstagare är skyldig att anmäla.87 Detta gäller framför allt långvariga kontantförmåner som kan exporteras utomlands, såsom ålderspension och sjukersättning. Det kan exempelvis handla om uppgift om civilstånd för mottagare av pensionsförmåner eller uppgift om arbetsförmåga för mottagare av sjukersättning. Inaktuella uppgifter kan då leda till felaktigt utbetalda belopp kap. 15 socialförsäkringsbalken. 110 kap. 46 socialförsäkringsbalken. 44

46 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Förändrat civilstånd utomlands För garantipensionen och inkomstgrundad ålderspension i form av tilläggspension kan en persons civilstånd ha betydelse för ersättningens storlek. För en person som bor i Sverige får Pensionsmyndigheten reda på om hen gifter sig, skiljer sig eller blir änka/änkeman genom aviseringar från Skatteverket, precis som i fallet med dödsfall, Men när det gäller en person som bor utomlands får Pensionsmyndigheten oftast inte sådana impulser per automatik, och därför riskerar myndigheten att betala ut ersättning baserad på inaktuella uppgifter. Om Pensionsmyndigheten inte får kännedom om ändrat civilstånd utomlands kan det leda till utbetalning av både för höga och för låga belopp av garantipension och efterlevandepension. Förändrad arbetsförmåga vid sjukersättning utomlands Rätten till sjukersättning kan påverkas av om den försäkrades arbetsförmåga förbättras. Om Försäkringskassan har inaktuella uppgifter om arbetsförmågan eller arbetsinkomster kan det leda till felaktiga utbetalningar av sjukersättning. Förutsättningarna för Försäkringskassan att kontrollera arbetsförmågan för de som bor utomlands är i regel sämre än för personer som bor i Sverige. En risk för felaktig utbetalning är därmed att en utlandsbosatt med sjukersättning återfår arbetsförmåga utan att Försäkringskassan får information om det. 3.3 Risker för felaktiga utbetalningar i nationella ärenden med en utlandssituation I detta avsnitt redovisas situationer där risker för felaktiga utbetalningar kan uppstå i ärenden där den sökande vid ansökningstillfället vistas, bor eller arbetar i Sverige men tidigare har bott eller arbetat utomlands och där den tidigare utlandsvistelsen kan ha betydelse för rätten till ersättning från Sverige eller ersättningens storlek (nationella ärenden med en utlandssituation). Det handlar med andra ord om ärenden där det har funnits en rörlighet till Sverige. 45

47 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Felaktig beräkning av försäkringstiden i Sverige Det finns inga krav på försäkringstid i Sverige för att vara försäkrad för bosättningsbaserade eller arbetsbaserade förmåner. Däremot har några förmåner villkor om att den sökande behöver ha varit försäkrad för bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner dels för att ha rätt till den förmånen, dels för ersättningens storlek. Försäkringstiden i Sverige behöver utredas särskilt för en person som har bott utomlands. En felaktig beräkning av försäkringstiden i Sverige kan resultera i en felaktig utbetalning.88 För att ha rätt till garantipension i form av garantiersättning krävs minst tre års försäkringstid för bosättningsbaserade förmåner i Sverige.89 Garantipensionen beräknas bland annat utifrån hur många år personen bott i Sverige (historisk bosättningstid). För att få en full garantipension krävs 40 års bosättningstid i Sverige. Vid kortare bosättningstid än 40 år beräknas garantipensionen proportionerligt, genom att antalet bosättningsår som kan tillgodoräknas divideras med Perioder av bosättning i en annan EU/EES-stat eller Schweiz kan genom sammanläggning av perioder tillgodoräknas bosättningstiden i Sverige.91 Även för sjukersättning i form av garantiersättning finns krav på försäkringstid i form av bosättning i Sverige i minst tre år.92 Vid beräkning av försäkringstiden används även framtida försäkringstid, som innebär att antalet år från och med året för försäkringsfallet till och med det år då den försäkrade fyller 64 år helt eller delvis räknas in i försäkringstiden.93 Eventuell felaktig bedömning av den historiska bosättningstiden får därmed inte lika stora konsekvenser för ersättningens storlek. 88 Försäkringstiden kan även behöva utredas särskilt i utlandsärenden i föregående avsnitt. Risken för en felaktig utbetalning är dock främst kopplad till tidigare rörlighet till Sverige kap. 2 socialförsäkringsbalken. 90 Se 67 kap. 25 socialförsäkringsbalken. 91 Artikel 57 i förordning 883/ kap. 3 och 6 socialförsäkringsbalken. 93 Se 35 kap socialförsäkringsbalken. 46

48 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer Felaktig eller obefintlig samordning med utländsk ersättning För några förmåner gäller att den utländska ersättningen ska avräknas från den svenska, exempelvis när det gäller föräldrapenning och sjukersättning. Utländsk pension påverkar även storleken på garantipensionen och bostadstillägget. Felaktig eller otillräcklig avräkning av utländsk förmån kan leda till såväl felaktiga belopp som utbetalningar till personer som har för mycket förmåner utomlands för att ha rätt till ersättning från Sverige. Avräkning av utländsk föräldrapenning Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse lämnas inte om det för samma barn och tid lämnas en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning.94 Det följer även av artikel 21 i förordning 883/2004, givet nuvarande klassificering av föräldrapenning som en förmån vid moderskap och likvärdig förmån vid faderskap. Vidare gäller att dagar med motsvarande föräldrapenning från utlandet räknas av från antalet dagar som föräldrapenning i Sverige kan lämnas.95 Bestämmelserna infördes för att undvika att oavkortade föräldrapenningsförmåner utges från två eller flera länder för vård av samma barn.96 Några sådana förmånsspecifika bestämmelser finns inte för moderskapsförmåner och liknande faderskapsförmåner i förordning 883/2004. Om sådan avräkning inte görs riskerar föräldrapenning att felaktigt betalas ut trots att den försäkrade förbrukat alla föräldrapenningdagar i Sverige. Sjukersättning Från inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning ska sådana förmåner räknas av som lämnas till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet.97 Förordning 883/2004 innebär en viss begränsning av denna samordning. En risk kap. 15 socialförsäkringsbalken. 12 kap. 33 socialförsäkringsbalken. 96 Prop. 1994/95:197, Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m., s kap. 14 socialförsäkringsbalken

49 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer för felaktig utbetalning är därmed att Försäkringskassan betalar ut för mycket sjukersättning till någon som också får motsvarande förmån från något annat land. Utländska pensioner och inkomster Storleken på garantipensionen beror delvis på hur stor den inkomstgrundade pensionen är, eftersom garantipensionen betalas ut som en utfyllnad till den inkomstgrundade pensionen. All inkomstgrundad pension ska påverka garantipensionen, inklusive ålders-, invalid- och efterlevandepension från andra länder. Däremot undantas sådana förmåner som är att likställa med garantipension. 98 Det innebär att utländsk förmån som är av utfyllnadskaraktär inte ska påverka storleken på garantipensionen. För förmånerna bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är det den faktiska inkomsten som är avgörande. Utländska förmåner kan alltså även påverka storleken på bostadstillägg för pensionärer samt äldreförsörjningsstöd Se närmare 67 kap. socialförsäkringsbalken. 99 Se närmare 74 kap. och 102 kap. socialförsäkringsbalken. 48

50 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer 4 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer I detta kapitel redovisar vi granskningens resultat när det gäller Försäkringskassans kontroller och efterkontroller för att motverka och upptäcka felaktiga utbetalningar i ärenden som rör gränsöverskridande situationer (fråga 2). Granskningen av Försäkringskassans kontroller av sjukersättning gäller bara de som är bosatta i EU/EES, Schweiz eller stater med vilka Sverige har avtal om social trygghet. Granskningen visar att Försäkringskassan inte utreder försäkringstillhörigheten (FTH) tillräckligt. De brister vi identifierat handlar inte om de utredningar av försäkringstillhörighet som görs av särskilda FTH-utredare, utan snarare om de utredningar som inte görs samt om hur förmånshandläggare använder tidigare bedömningar av försäkringstillhörighet. Det gäller både maskinella beslut om försäkringstillhörighet som görs i IT-systemet och att förmånshandläggare inte i tillräcklig utsträckning utreder om en tidigare registrering om försäkringstillhörighet fortfarande är aktuell när rätten till ersättning prövas. Det kan leda till att Försäkringskassan inte upptäcker enskilda som medvetet eller omedvetet inte upplyser om att de vistas i utlandet på ett sätt så att det kan påverka rätten till ersättning. Det kan i sin tur leda till felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan. ISF:s granskning visar också att Försäkringskassans kontroller vid ansökan om en förmån som syftar till att hantera de risker som finns till stor del fungerar väl efter det att myndigheten har identifierat att förmånen ska samordnas inom EU. Men handläggarna ställs inför vissa utmaningar. De efterfrågar bland annat bättre IT-stöd i vissa frågor. I ärenden där Försäkringskassan betalar ut förmåner under en längre tid finns ytterligare utmaningar för att kunna motverka felaktiga 49

51 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer utbetalningar. Vissa kontroller har prioriterats ned. För andra kontroller är förutsättningarna för effektiva kontroller dåliga på grund av svårigheter att få tillgång information från andra länder. Slutligen konstaterar vi att rutiner finns för förmånshandläggare att skicka impulser om misstänkta bidragsbrott till den verksamheten på Försäkringskassan som utreder dessa. Samtidigt kommer de flesta impulserna från allmänheten, andra myndigheter och skolor. Kapitlet inleds med en beskrivning av organisationen av utlandsärenden och kontrollarbetet på Försäkringskassan i avsnitt 4.1. Nästföljande avsnitt 4.2 innehåller en analys av Försäkringskassans kontroll och utredning av försäkringstillhörigheten. I avsnitt 4.3 analyseras övriga kontroller vid ansökan om en förmån när väl Försäkringskassan har konstaterat att det rör sig om ett ärende som rör en gränsöverskridande situation. I avsnitt 4.4 analyseras de kontroller som görs under tid med ersättning. Slutligen redovisas i avsnitt 4.5 en del av arbetet med kontrollutredning vid misstänkta bidragsbrott. 4.1 Övergripande information om Försäkringskassans kontroller I detta avsnitt ges en inledande översikt av Försäkringskassans kontrollarbete och hur Försäkringskassan har valt att organisera handläggningen av utlandsärenden Handläggningen av utlandsärenden är centraliserad Försäkringskassan har valt att centralisera stora delar av handläggningen av utlandsärenden till några få enheter. Många utlandsärenden som rör barnbidrag, föräldrapenning och sjukersättning handläggs helt på några få kontor. Men även handläggare på övriga kontor kan komma i kontakt med utlandsärenden. Även utredningen av försäkringstillhörigheten för samtliga förmåner görs till stor del på några få kontor. 50

52 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer Centraliserad utredning av försäkringstillhörigheten (FTH) Den delen av prövningen av rätten till ersättning som gäller om svensk lagstiftning är tillämplig och om personen är försäkrad genom bosättning eller arbete i Sverige (försäkringstillhörighet) är till stor del centraliserad till tre orter, Malmö, Sunne och Visby. Utredningen av försäkringstillhörigheten görs av så kallade FTH-utredare vid dessa kontor. När en ansökan om en socialförsäkringsförmån kommer in till Försäkringskassan är det inledningsvis förmånshandläggarnas ansvar att kontrollera om uppgifterna om den enskildes försäkringstillhörighet i sjukförsäkringsregistret fortfarande är aktuella. De ska identifiera de ärenden som ska skickas till FTH handläggarna för en ny utredning av försäkringstillhörigheten. En utredning av försäkringstillhörigheten resulterar i ett ställningstagande om en person som inte är registrerad som försäkrad ska bli det (registreringsärende), eller om en person som är registrerad som försäkrad ska stå kvar som registrerad (avregistreringsärende). 100 Årligen registreras drygt ställningstaganden om försäkringstillhörighet (tabell 1). Merparten av dessa ställningstaganden leder till att en person bedöms vara omfattad/fortsatt omfattad av svensk socialförsäkring. Tabell 1. Antalet ställningstagandebeslut om försäkringstillhörighet december 2016 november 2017 Lag Omfattad Inte omfattad Totalt Socialförsäkringsbalken Förordning 883/ Övriga Totalt Källa: Försäkringskassan. 100 Beslut om huruvida de som är utsända av arbetsgivare från Sverige ska fortsätta vara omfattade av den svenska lagstiftningen (lagvalsärenden) är en tredje kategori som inte studeras i denna granskning. 51

53 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer EU-ärenden om barnbidrag handläggs i Malmö och Visby Handläggning av barnbidragsärenden där Försäkringskassan har konstaterat att bestämmelserna om familjeförmåner i förordning 883/2004 är tillämpliga (EU-familjeförmåner) görs på tre enheter på två orter, Malmö och Visby. Det handlar både om ärenden där barnet bor i en annan EU/EES-stat, och ärenden där barnet bor i Sverige men minst en av föräldrarna arbetar i en annan medlemsstat. Enheterna i Malmö och Visby handlägger även bostadsbidrag i form av särskilt bidrag, som liksom barnbidrag är klassificerad som en familjeförmån vid tillämpning av förordning 883/2004. Att ett ärende ska samordnas som familjeförmån enligt förordning 883/2004 upptäcks framförallt av FTH-verksamheten eller förmånshandläggare hos barnbidrag eller bostadsbidrag. Försäkringskassan har inte någon tillgänglig statistik om hur många föräldrar som får barnbidrag för barn som bor i en annan EU/EESstat. Men antalet pågående ärenden hos enheterna för EU-familjeförmåner var i oktober 2017 knappt Vissa utlandsärenden om föräldrapenning handläggs i Norrköping Handläggning av föräldrapenningsärenden där barnet bor i en annan EU/EES-stat eller i Schweiz görs på en enhet i Norrköping (FP-EUärenden). Övriga ärenden som kräver samordning mellan Sverige och andra EU-länder handläggs på övriga enheter. Alla som handlägger föräldrapenning kan därför komma i kontakt med utlandsärenden. Försäkringskassan har i nuläget inte heller någon heltäckande statistik över hur många som får föräldrapenning för barn som är bosatta utanför Sverige men inom EU/EES, eller där en av föräldrarna arbetar inom unionen. Antalet handlagda FP-EU-ärenden under perioden maj 2016 april 2017 var knappt Utlandsärenden av sjukersättning handläggs i Visby Handläggning av utlandsärenden när det gäller sjukersättning görs endast på en enhet, i Visby. Det gäller ärenden för personer som är avregistrerade från sjukförsäkringsregistret bedöms bo inom EU/EES, 101 ISF, Försäkringskassans handläggning av familjeförmåner inom EU, Rapport 2018:2, bilaga ISF, 2018:2, s

54 Försäkringskassans kontroller vid gränsöverskridande situationer Schweiz eller land som Sverige har avtal om social trygghet med vad gäller sjukersättning. Enheten tar emot ansökningar om sjukersättning som medlemsländernas institutioner skickar till Sverige. Samtliga ansökningar kommer in i pappersform. Drygt personer årligen får sjukersättning utbetalt till ett konto som är registrerat utomlands. Cirka två tredjedelar av dessa är bosatta i Finland Ansvarsuppdelning av kontroller i organisationen Försäkringskassans kontrollutredningsverksamhet mot misstänkt brott har identifierat fyra målgrupper (figur 1). Kontrollutredningsverksamheten ska i dagsläget ansvara både för den organiserade brottsligheten (målgrupp 1) och avsiktliga fel från enskilda (målgrupp 2 och 3). Förmånshandläggningen ska ansvara för oavsiktliga fel från enskilda (målgrupp 4). Figur 1. Målgrupper i prioritetsordning för att motverka bidragsbrott Källa: Försäkringskassan, Kontrollutredningsverksamheten. 103 SOU 2017:5, s. 171f. 53