Rapport 2012:3 Handläggning av bostadstillägg Hanteringen under 2011
Rapport 2012:3 Handläggning av bostadstillägg Hanteringen under 2011 En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2012
Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm Telefon: 08-58 00 15 00 E-post: registrator@inspsf.se Rapporten kan laddas ner från www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av E-print Stockholm 2012
Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning... 9 Summary in English... 15 1 Inledning... 19 1.1 Regeringens uppdrag till ISF... 19 1.2 Tillvägagångssätt... 19 1.3 Tidigare utredningar... 21 1.4 Förenklingsprojekt... 23 1.5 Rapportens disposition... 24 2 Vad är bostadstillägg?... 25 2.1 Bostadstilläggets utveckling... 25 2.2 Utformningen idag... 26 2.2.1 Bostadstilläggets storlek... 27 2.2.2 Beslutets giltighetstid... 29 2.2.3 Bostadstilläggets storlek för några typfall... 29 2.3 Utgifter för bostadstillägg... 31 2.4 Vem får bostadstillägg?... 31 2.4.1 Hur många har bostadstillägg?... 32 2.4.2 Fördelningen av bostadstillägg på kön, ålder och civilstånd... 34 2.5 Handläggningstider och beslut... 36 2.5.1 Pensionsmyndigheten... 36 2.5.2 Försäkringskassan... 38
2.5.3 Sambandet mellan garantipension och bostadstillägg... 40 3 Organisation, styrning och handläggning av bostadstillägg... 41 3.1 Kort tillbakablick... 41 3.2 Försäkringskassan... 42 3.2.1 Organisation och ansvarsfördelning... 42 3.2.2 Styrning av handläggningen... 43 3.2.3 Klassificering och fördelning av ärenden... 43 3.2.4 Praktisk handläggning... 44 3.2.5 Mål och uppföljning... 45 3.3 Pensionsmyndigheten... 46 3.3.1 Organisation och ansvarsfördelning... 46 3.3.2 Styrning av handläggningen... 47 3.3.3 Klassificering och fördelning av ärenden... 47 3.3.4 Praktisk handläggning... 48 3.3.5 Mål och uppföljning... 49 3.4 Myndigheternas egna kvalitetsmätningar... 50 4 Iakttagelser vid intervjuer och aktgranskning... 53 4.1 Iakttagelser vid intervjuer... 53 4.1.1 Ärendebalanser... 53 4.1.2 Arbetssätt... 54 4.1.3 Kompletteringar... 55 4.1.4 Stöd i handläggningen... 56 4.1.5 It-systemen... 57 4.2 Iakttagelser från aktgranskningen... 58 4.2.1 Granskade akter... 58 4.2.2 Andelen korrekta beslut... 60 4.2.3 Tid för ansökan, handläggning och beslut... 61 4.2.4 Kompletteringar... 64 4.2.5 Ofullständiga utredningar... 68 4.2.6 Brister i utredningarna... 70
4.2.7 Andra observationer vid aktgranskningen... 71 4.2.8 Konsekvenser av vissa regler... 73 5 Effektiv köhantering Vilka ärenden ska prioriteras?... 81 5.1 Strategier för köhantering... 81 5.2 Effekten av handläggarens beläggning... 83 5.3 Betydelsen av vilka ärenden som handläggs först... 85 5.4 Betydelsen av att prioritera bevakningar... 87 5.5 Betydelsen av att prioritera ärenden som riskerar att missa brytdatum... 90 5.6 Betydelsen av att prioritera fortsättningsärenden... 91 5.7 Betydelsen av säsongsvariationer... 94 6 Slutsatser och rekommendationer... 97 6.1 Slutsatser... 97 6.2 Rekommendationer... 103 Referenser... 105 Bilagor... 107 Bilaga 1 - Variabelförteckning aktgranskning... 109 Bilaga 2 - Förekomst av kompletteringar... 117 Bilaga 3 - Analysresultat köhantering... 119
Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. ISF har på regeringens uppdrag mätt och analyserat kvaliteten i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens hantering av bostadstillägg under 2011. Föreliggande rapport är en delrapportering av uppdraget, som kommer att slutrapporteras i mars 2013. I granskningen har fokus legat på att undersöka om rätt beslut fattas och hur kvaliteten i beslutsunderlagen och handläggningen ser ut. Av granskningen framgår att knappt en fjärdedel av alla beslut leder till att den försäkrade antingen får ett för litet eller ett för stort bostadstillägg utbetalt. Andelen är lika stor vid båda myndigheterna. Av granskningen framgår vidare att underlaget i det enskilda ärendet alltför ofta är otillräckligt för att fatta beslut. Bostadstillägget är en komplex förmån, och många uppgifter kräver utredning. Handläggningen av bostadstillägg karaktäriseras sedan lång tid av långa handläggningstider, stora ärendebalanser och säsongsvariationer. Ett grundläggande problem i handläggningen är att för få uppgifter lämnas med ansökningarna. Ansökningarna är i många fall knapphändigt ifyllda. Detta innebär att handläggarna måste komplettera många ansökningar, vilket är arbetskrävande när uppgifter ska samlas från flera olika källor. Handläggarna upplever också problem med it-stödet. Besluten är svåra att förstå för den sökande. Det gör det svårt för mottagaren att bevaka sina rättigheter. Komplexiteten hos regelverket kan också leda till att vissa som är berättigade avstår från att ansöka. 7
ISF har också identifierat inslag i lagstiftningen och myndigheternas normering som kan ifrågasättas. Det gäller exempelvis hanteringen av tillgångar, lån och räntor. Rapporten har skrivits av Elisabeth Frid (projektledare) och Katarina Alfredsson, Mimmi Diamant, Berit Hamrén, Maria Kain, Dan Ljungberg, Helena Persson och Anne Wahlfridsson. Därutöver har följande personer deltagit i aktgranskningen: Kristina Aili, Toni Nastev, Helena Persson-Schill och Charlotta Örn. Stockholm i mars 2012 Per Molander 8
Sammanfattning I regleringsbrevet för år 2011 fick Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i uppdrag att mäta och analysera kvaliteten i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens hantering av bostadstillägg under 2011 respektive 2012. Föreliggande rapport är en delrapportering av uppdraget och syftar till att mäta och analysera kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg i Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten under 2011. Underlaget till denna rapport är dels en granskning av handläggningen av bostadstillägg, dels en teoretisk analys av effektiv köhantering. Granskningen baseras på intervjuer med anställda på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt analys av akter från de båda myndigheterna avseende bostadstillägg. I granskningen har fokus varit att undersöka om rätt beslut fattas, hur kvaliteten i beslutsunderlagen ser ut samt hur kvaliteten i handläggningen ser ut. I denna rapport har ISF valt att bara i begränsad omfattning redovisa slutsatser och rekommendationer. Rapportens slutsatser och rekommendationer sammanfattas nedan. Slutsatser Felaktigheter, komplexitet och underutnyttjande Många försäkrade får inte rätt bostadstillägg I granskningen framkommer att knappt en fjärdedel av alla beslut leder till att den försäkrade antingen får ett för litet eller ett för stort bostadstillägg utbetalt. Andelen är lika stor vid båda myndigheterna. 9
Den försäkrade vet inte om rätt belopp betalas ut Utformningen av besluten gör det svårt för den försäkrade att förstå om rätt belopp har betalats ut. Detta är särskilt olyckligt eftersom reglerna för bostadstillägg torde framstå som komplicerade för de försäkrade. Det kan vara svårt att veta vilka olika uppgifter som ligger till grund för beräkningen av bostadstillägg och förstå varför. Dessutom är den beräkning som görs för att fastställa bostadstilläggets storlek mycket otillgänglig och matematiskt invecklad. Risk för att vissa inte söker bostadstillägg Reglernas komplexitet ställer stora krav på myndigheterna att ge information till de försäkrade på ett sätt som gör att de kan tillvarata sin rätt. Reglernas komplexitet är inte bara ett problem för de som redan har ansökt utan kan också bidra till att personer som har rätt till bostadstillägg inte ansöker. Kvaliteten i beslutsunderlagen Beslutsunderlagen är ofta otillräckliga I granskningen framkommer att underlaget i det enskilda ärendet alltför ofta inte är tillräckligt för att fatta beslut. Det beror i hög grad på att bostadstillägget är en komplex förmån och att många uppgifter kan behöva utredas. Enligt Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är det ett stort problem att en stor andel av alla ansökningar måste kompletteras. ISF:s granskning visar att en tredjedel respektive hälften av alla ansökningar kompletteras. I ungefär vart tionde fall fattar myndigheterna beslut utan att alla uppgifter som begärs in har kommit in. Kvaliteten i handläggningen Att handlägga bostadstillägg kräver noggrannhet. Handläggarna uppger i intervjuer att de inte hinner vara så noggranna som de skulle vilja vara. ISF:s aktgranskning ger en bild av att många av de fel som uppstår i handläggningen beror på brist på noggrannhet. I granskningen har det framkommit flera brister i förutsättningarna för handläggarnas möjlighet att hålla en hög kvalitet i handläggningen. 10
Bristande erfarenhet bland handläggarna På grund av komplexiteten i bostadstillägget är behovet av kunskap och erfarenhet bland handläggarna särskilt stort. Det finns brister i erfarenhet som kan hänga samman bland annat med de förändringar i organisationen som genomfördes 2008 och 2010 som innebar att många handläggare fick handlägga ärendeslag som de tidigare inte hade handlagt. Problem med handläggningstider och ärendebalanser Handläggningen av bostadstillägg karaktäriseras sedan lång tid av långa handläggningstider, stora ärendebalanser och säsongsvariation. Det är sannolikt hämmande för möjligheterna att vidareutveckla handläggningsrutinerna om arbetet i hög grad präglas av att lösa akuta problem. I denna rapport har en teoretisk analys genomförts som visar att ärendebalanser och handläggningstider kan växa okontrollerat även när arbetsbelastningen bara måttligt överstiger vad en handläggare hinner med. Detta understryker behovet av flexibilitet i resursfördelningen. Samtidigt indikerar emellertid analysen att en säsongsvariation av den storleksordning som finns i bostadstilläggets inströmning av ärenden inte i sig är tillräcklig för att ärendebalansen ska växa okontrollerat. Problem med IT-systemen I granskningen har framkommit att it-stödet är otillräckligt och medför vissa problem. Vid sidan av det gemensamma ärendehanteringssystemet behöver handläggaren för det första gå in i flera andra delar av de interna systemen för att hämta information om till exempel boendeförhållanden eller utredning av någon annan förmån. För det andra finns problem som sammanhänger med utbetalningssystemet och som kan uppstå i och med att det efter ett visst datum, så kallade brytdagar, inte går att genomföra ändringar i kommande månadsutbetalning. För det tredje kan brytdagarna leda till att beslut inte kan fattas direkt i ärenden som inkommit en tid före den månad ansökan gäller ifrån. För det fjärde påverkar problemen med brytdagar också samordningen mellan bostadstillägg och andra förmåner. 11
Problem med effektiviteten i handläggningen Ett grundläggande problem i handläggningen är att för få uppgifter lämnas med ansökningarna. Ansökningarna är även i många fall knapphändigt ifyllda. Detta innebär att handläggarna måste komplettera ett stort antal ansökningar. En annan iakttagelse är att även om handläggningstiden till viss del beror på att handläggaren behöver invänta kompletteringar i många ärenden, finns det flera andra orsaker till de långa handläggningstiderna. ISF kan konstatera att merparten av alla kompletteringar sker genom en skriftlig begäran till den sökande om underlag som har sitt ursprung från någon annan, till exempel Skatteverket och banker. I liten utsträckning begär handläggaren uppgifter direkt från källan och i mycket liten utsträckning begärs uppgifterna in muntligt från den sökande. ISF kan inte i denna rapport ta ställning till om behovet av kontroll är så stort att det uppväger de problem som det förefaller vara för de sökande att inkomma med efterfrågat underlag. Andra iakttagelser från granskningen I samband med granskningen har ISF gjort iakttagelser som berör hur räntor och amorteringar på bostadslån hanteras. I vissa fall överskattas bostadskostnaden på grund av att ingen hänsyn tas till kända amorteringsplaner. Beträffande regelverket kan konstateras att vissa bestämmelser får konsekvenser som sannolikt inte varit avsedda. Några exempel är hur arbetsinkomster för försäkrade med partiell sjukersättning påverkar bostadstilläggets storlek, variationen i marginaleffekt vid inkomstökning i olika inkomstintervall och betydelsen av vilken typ av lån den försäkrade har. Rekommendationer ISF rekommenderar Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan att gemensamt förändra utformningen av och innehållet i den bilaga som finns i besluten. Den försäkrade bör lättare kunna kontrollera uppgifterna samt förstå vilka uppgifter som ligger till grund för beslutet och hur de påverkar bostadstilläggets storlek. Dessutom rekommenderar ISF myndigheterna att förändra redovisningen av den ibland förekommande uppdelningen av beslutet i perioder. Det bör samlat anges 12
för hur lång tid bostadstillägget beviljas och motiveras varför bostadstillägget i vissa fall är olika stort. ISF rekommenderar vidare Pensionsmyndigheten, i egenskap av normerande myndighet, att utveckla ett bättre sätt att hantera bolåneräntor vid beslut om bostadstillägg. I vart fall kända amorteringar bör beaktas under beslutets varaktighet. Det kan också övervägas om regler bör införas för hantering av ärenden där den aktuella räntan kan komma att förändras mer påtagligt. ISF anser vidare att reglerna om bostadstillägg är så pass komplexa att det bör övervägas om systemet kan förenklas så att det blir lättare att förstå för de försäkrade och mindre komplext att handlägga. ISF lämnar emellertid inte någon rekommendation om detta nu, utan avser att i det fortsatta uppdraget undersöka frågan närmare. 13
14
Summary in English In the appropriation direction for 2011, the Swedish Social Insurance Inspectorate (ISF) was given the task of measuring and analysing the handling process of the agencies responsible for the social insurance benefit housing supplement during 2011 and 2012. Housing supplement aims to improve access to good quality housing for individuals claiming disability pension and for old-age pensioners. Housing supplement for individuals claiming disability pension is handled by the Swedish Social Insurance Agency. Housing supplement for pensioners is handled by the Swedish Pensions Agency. This ISF report is an interim report looking at the case-handling process in 2011. The conclusions and recommendations of this interim report are summarised below. The final report will be presented on 1 March 2013. Conclusions Correct decisions Some individuals do not receive the correct housing supplement The ISF has found in its study that nearly a quarter of all decisions on housing supplement are incorrect, which means that the disbursement is either too low or too great. The share of incorrect decisions is equally distributed between the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency. 15
Difficulties in understanding the correct level of disbursement Decisions are communicated in a way that makes it difficult for beneficiaries to assess whether they have received the correct disbursement or not. This is particularly unfortunate given that the rules for housing supplement are rather complicated. It can, therefore, be quite difficult to know what information is used as a basis for calculating the allowance and why. Furthermore, the calculation to determine the size of the allowance is inaccessible and mathematically complex. Risk that entitled individuals do not apply for housing supplement Given the complexity of the rules, considerable responsibility rests with the authorities to inform potential beneficiaries of their rights. There is a substantial risk that the complexity of the rules could contribute to individuals not applying for the benefit even if they are entitled to housing supplement. Quality of grounds for decisions Inadequate grounds for the decisions The study shows that, relatively often, the information on which the decisions are based are inadequate. This could be explained by the complexity of the housing supplement and the potentially extensive investigation required for each case. According to the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency, it is problematic that a large proportion of the applications need additional information in order to be assessed properly. However, there is a considerable difference between firsttime applications and recurrent applications. In approximately one in ten cases, the agencies make their decision without having received all the information requested. Quality in the handling of cases The handling of cases requires diligence and experience. Based on the ISF s interviews with administrative officers at both agencies, it is clear that they do not have time to be as thorough as they would wish. The study shows that many of the errors made during the process are 16
due to lack of accuracy. It also indicates that conditions are not conducive to administrative officers maintaining high quality in their work. Problems with processing times and caseloads For a long time, the handling of cases has been characterised by long processing times, large caseloads and seasonal variation. The ISF notes that the agencies work is largely concerned with day-to-day problem-solving. Further development of the administrative routines is most likely impaired by these difficulties. Issues with IT systems The study has found that limitations in the IT systems may explain some of the problematic aspects mentioned above. For example, the current use of several internal IT systems in the case-handling process may increase the risk of error. There is also an inflexible payment system. Issues with efficiency in the handling of cases One main concern is that many of the applications for housing supplement are incomplete, which means that the administrative officers need to request additional information in order to make a decision. This slows down the case-handling process and adds to the workload. It is also noted that the additional information needed often contains requests for documents that originate from a third party, for example the Swedish Tax Agency or a bank. Few requests are sent directly to the source of origin and the majority of the requests from the applicants are made in writing. Recommendations The ISF notes that the legislation concerning housing supplement is of a complicated nature. It should be considered whether the system can be simplified in order to increase transparency and to facilitate the case-handling process for the agencies administrative officers. The ISF recommends that the agencies consider revising the appendix of the notification letter in which the calculation behind the decision 17
is presented. A clearer appendix would make the decision more transparent to the beneficiary. The ISF refrains from making further recommendations at present. Final recommendations will be presented in the final report, due 1 March 2013. 18
1 Inledning 1.1 Regeringens uppdrag till ISF I regleringsbrevet för år 2011 har Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) fått i uppdrag att mäta och analysera kvaliteten i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens hantering av bostadstillägg under 2011 respektive 2012. I uppdraget ligger att undersöka om rätt belopp betalas ut och bedöma kvaliteten i beslutsunderlagen och i handläggningen. Avrapportering ska ske den 1 mars 2012 avseende 2011 och den 1 mars 2013 avseende 2012. Syftet med granskningen är att mäta och analysera kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg i Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten under 2011. Granskningen fokuserar på följande frågor: Fattas rätt beslut? Hur ser kvaliteten i beslutsunderlagen ut? Hur ser kvaliteten i handläggningen ut? Denna rapport utgör en delrapportering av uppdraget och ISF har därför valt att endast i begränsad omfattning redovisa slutsatser och förslag. I rapporten redovisas främst vilka områden som granskningen så här långt visat att det finns skäl att granska djupare under det fortsatta arbetet fram till slutrapporten den 1 mars 2013. 1.2 Tillvägagångssätt Denna rapport består dels av en granskning av handläggningen av bostadstillägg, dels en teoretisk analys av effektiv köhantering. Granskningen baseras på intervjuer med anställda på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt analys av akter från de båda 19
myndigheterna avseende bostadstillägg. Dessutom har statistik från myndigheterna använts för att beskriva hanteringen av bostadstillägg. Syftet med att välja flera olika metoder har varit att belysa kvaliteten i handläggningen ur olika perspektiv. Statistik De uppgifter som ligger till grund för beskrivning av bostadstilläggets omfattning och administrativa flöden har tagits fram av respektive myndighet efter begäran från ISF. Uppgifterna har sedan bearbetats. Intervjuer Intervjuer har genomförts inom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Syftet har varit att identifiera eventuella problemområden i handläggningen och att få en helhetsbild av handläggningen av bostadstillägg och hur handläggningen styrs. Vid Försäkringskassan har intervjuer genomförts med handläggare, specialister samt enhets- och platschefer vid de två nationella försäkringscenter (NFC) som handlägger bostadstillägg. Intervjuer har även genomförts på Försäkringskassans huvudkontor, med personer på avdelningen för försäkringsprocesser och företrädare för NFCledningen. På Pensionsmyndigheten har intervjuer genomförts med handläggare, specialister, grupp- och platschefer på samtliga tre kontor som handlägger bostadstillägg. På Pensionsmyndigheten har dessutom intervjuer genomförts med processledningen för bostadstillägg och ledningen för avdelningen för pensionsadministration. Urvalet av handläggare har gjorts av respektive myndighet efter ISF:s önskemål om att få intervjua handläggare med olika erfarenhet av att handlägga bostadstillägg. Vid varje kontor har gruppintervjuer genomförts med ungefär 5 6 handläggare, 2 specialister och 2 gruppeller enhetschefer. Samtliga intervjuer har bandats och skrivits ut. Därefter har de utredare som genomfört intervjuerna analyserat materialet. Aktgranskning Aktgranskningen har omfattat 481 akter avseende ärenden där beslut om bostadstillägg har fattats under perioden den 1 november 2010 31 oktober 2011. Bara sådana ärenden har granskats där beslut fattats 20
med anledning av en ansökan. Vidare har granskningen bara omfattat ärenden som avslutats med ett beslut att bevilja, avslå eller avvisa en ansökan. Vid aktgranskningen har ISF bara haft tillgång till de handlingar som funnits i det aktuella ärendet. Inte sällan finns det äldre ärenden från vilka handläggarna kan hämta information för att till exempel bedöma om boendekostnader eller inkomster är rimliga. Dessutom kan handläggaren kontrollera uppgifter i ärendehanteringssystemet, till exempel uppgifter om andra ersättningar som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. I aktgranskningen har detta hanterats så att granskningen har utgått från att alla sådana kontroller som kan göras också gjorts, och eventuella brister i det avseendet kommer därför inte att observeras. Aktgranskningen har genomförts av sju medarbetare vid ISF. För att säkerställa att de bedömningar som gjorts i aktgranskningen har varit likvärdiga har samtliga akter slutligen gåtts igenom av en medarbetare inför skapandet av det avidentifierade datamaterialet. Variabelförteckningen återfinns i bilaga 1. Teoretisk analys av effektiv köhantering Studien bygger på en analysmodell. Modellen är ett dataprogram som på ett förenklat sätt försöker efterlikna handläggarens vardag i syfte att studera konsekvenserna av vilka ärenden handläggaren väljer att ta först. Det gäller påverkan dels på hur länge de försäkrade får vänta på beslut, dels på förvaltningskostnaderna. Handläggaren anses i huvudsak arbeta enligt respektive myndighets processbeskrivning. I studien studeras och modifieras fyra basstrategier för vilket ärende handläggaren först ska arbeta med. En närmare beskrivning av metod och studien i övrigt finns i ISF:s Arbetsrapport 2012:1 Effektiv köhantering exemplet bostadstillägg. 1.3 Tidigare utredningar Delegationen mot felaktiga utbetalningar FUT I en delrapport från FUT-delegationen som publicerades i maj 2007 redogör delegationen för resultaten från ett expertseminarium där bland annat bostadstillägg diskuterades. Det finns framförallt tre 21
orsaker till felaktiga utbetalningar. Tjänstepensionen lyfts fram som det största problemet. Det är mycket vanligt att den försäkrade underlåter att anmäla inkomst av tjänstepension, särskilt under den första tiden som ålderspensionär. Ett annat problem är den försäkrades tillgångar, vilka uppges vara svåra att få grepp om för Försäkringskassans handläggare. Vidare uppges hyresrabatter vara problematiska. De utgör ofta små belopp var för sig men kan bli stora belopp totalt sett. Som tänkbara åtgärder för att minska andelen felaktiga utbetalningar framhölls regeländringar, myndighetssamverkan och interna åtgärder på Försäkringskassan. 1 Delegationen lämnade i sitt slutbetänkande förslag till regelförändringar. I och med att förmögenhetsskatten slopades försämrades möjligheterna för myndigheterna att kontrollera förmögenhet. Delegationen förslog därför att kravet på den sökande skärps när det gäller att lämna uppgifter om förmögenhet. Dessutom föreslogs att effektiva kontrollmöjligheter borde införas. 2 Samverkansuppdraget Regeringen gav i mars 2009 i uppdrag åt drygt tio myndigheter, däribland Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I den rapport som sammanfattade uppdraget kommenterades bostadstillägg när det gäller orsaker till att fel uppkommer. Den försäkrade utelämnar både avsiktligt och oavsiktligt uppgifter om inneboende och sammanboende i ansökan. Detsamma gäller inkomstförhållanden. Hög arbetsbelastning och produktionstakt medför brister i kvalitet och kontroll av handläggningen. Vidare framhålls att lagstiftningen är mycket komplex, vilket gör att risken att tolka handlingar i ansökan om bostadstillägg felaktigt och att göra fel bedömningar är relativt stor. 3 ISF I en rapport om effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen konstateras att handläggningstiderna för bostadstilläggen försämrades 1 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007) s. 107-111. 2 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2008) s. 132. 3 Ekonomistyrningsverket (2011) s. 91-92. 22
kraftigt under 2008 i samband med att Försäkringskassan omorganiserades. Försäkringskassan övergav då den länsbaserade organisationen och koncentrerade handläggningen av bostadstilläggen till ett fåtal orter inom de nationella försäkringscentren. En förklaring till försämringen är att det var en hög andel oerfaren personal som övertog handläggningen i den nya organisationen. Problemen med långa handläggningstider fortsatte även under de följande åren. Det är först under 2011 som Försäkringskassan lyckats återställa handläggningstiderna till en mer rimlig nivå för de bostadstillägg som myndigheten fortfarande handlägger. För den del av handläggningen som Pensionsmyndigheten tog över från 2010 har handläggningstiderna fortsatt att vara långa. 4 1.4 Förenklingsprojekt I syfte att förenkla och effektivisera administrationen av bostadstillägg har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten under 2010 och 2011 drivit ett förenklingsprojekt tillsammans. Syftet är att göra det enklare för försäkrade som söker bostadstillägg samt att minska de administrativa kostnaderna inom förmånen. Detta ska uppnås genom att införa automatiserad överföring av uppgifter från anslutna tjänstepensionsbolag och från Skatteverket. 5 För närvarande pågår en successiv utbyggnad av antalet tjänstepensionsbolag som överför uppgifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Förordningsändringar har trätt i kraft den 15 januari 2012 som avser elektronisk informationsöverföring av taxerade inkomstuppgifter från Skatteverket. 6 En första jämförelse av taxerade inkomstuppgifter och lämnade inkomstuppgifter för bostadstillägg har genomförts under januari 2012. Avsikten är att årligen genomföra motsvarande kontroll i samband med att taxeringen fastställs. Enligt myndigheterna är ett av syftena med ovanstående åtgärder att kunna motivera att reglerna för bostadstillägg förändras så att förmånen i fortsättningen kan beviljas tills vidare och inte som i dag för en begränsad period. För att säkerställa rättssäkerheten i handlägg- 4 Inspektionen för socialförsäkringen (2010a). 5 Intervju hos Pensionsmyndigheten. 6 Förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. 23
ningen och minimera risken för felaktiga utbetalningar kommer en utökad kontroll att införas. Hur de automatiska och maskinella kontrollerna utformas beror till viss del på de eventuella förslag regeringen lägger i sin proposition om förenklad ansökningshantering av bostadstillägg som aviserats till den 20 mars 2012. 1.5 Rapportens disposition I kapitel 2 beskrivs vad bostadstillägg är, vem som får förmånen samt Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens statistik beträffande handläggningstider och beslut. Kapitel 3 ger en beskrivning av myndigheternas organisation och styrning av bostadstillägg. I kapitel 4 redovisas de intervjuer som genomförts på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Även resultatet av aktgranskningen redovisas i detta kapitel. I kapitel 5 redovisas resultatet av studien om effektiv köhantering. I kapitel 6 avslutas rapporten med ISF:s slutsatser och rekommendationer. 24
2 Vad är bostadstillägg? Bostadstillägg syftar till att förbättra förutsättningarna för tillgång till en bostad av god kvalitet. Förmånen riktar sig till personer med aktivitets- eller sjukersättning och pensionärer. 2.1 Bostadstilläggets utveckling Den 1 januari 1995 ersattes det kommunala bostadstillägget till pensionärer med ett statligt bostadstillägg, bostadstillägg till pensionärer Förmånen betalades ut tills vidare under förutsättning att inga förändringar som påverkade nivån av bostadstillägget inträffade. Reglerna upplevdes som svårbegripliga och komplicerade samt medförde en omständlig och tung administration. En utredning tillsattes med uppdrag att se över och modernisera systemet för beräkning av inkomst och inkomstavdrag för bostadstillägg till pensionärer. I utredningen togs detaljrikedomen och komplexiteten i regelverket upp som ett problem, som bland annat medförde att pensionären nästan inte hade någon möjlighet att kontrollera om rätt belopp betalats ut. Ett annat problem som lyftes fram av utredningen var att Försäkringskassan hade svårigheter att få tillgång till ett komplett underlag för beräkning av bostadstillägg. Administrationen skulle kunna underlättas med ökade möjligheter att samköra register från andra myndigheter, pensionsinrättningar och större hyresvärdar. 7 Den 1 januari 2003 trädde en ny lag i kraft, lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Utöver en allmän modernisering av förmånen och en anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet var förändringarna att inkomstbegreppet i huvudsak kom att följa skattelagstiftningen och att förmånen tidbestämdes. 8 De nya reg- 7 BTP-utredningen (1999). 8 Prop. 2000/01:140 s. 1. 25