DELRAPPORT 1 (11) ERT ERT 2003-02-20 Fi2002/422 Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Delrapport rörande Uppdrag till Nämnden för offentlig upphandling att göra en utvärdering av användningen av antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. Sammanfattning Regeringsuppdraget till NOU innebär en kartläggning av användandet av antidiskrimineringsklausuler. Sammanfattningsvis kan sägas att endast ett fåtal statliga myndigheter använder antidiskrimineringsklausuler. De skäl som angivits till att klausulerna inte används är av varierande karaktär men den vanligaste orsaken är att myndigheten inte gjort någon egen upphandling sedan lagändringen infördes (den 1 juli 2002) eller att myndigheten gjort så små upphandlingar att användning av klausuler inte bedömts meningsfulla. Resursbrist och svårighet att följa upp klausulerna anges också som viktiga skäl, liksom bristande kunskap om såväl LOU som antidiskrimineringslagstiftningen. Den totala upphandlingsvolym vid de statliga myndigheter som uppgivit att de använder antidiskrimineringsklausuler vid upphandlingskontrakt var år 2002 knappt 3 miljarder kr. Den totala årliga upphandlingsvolymen inom staten beräknas vara ca 100 miljarder. POSTADRESS: Box 2012, 103 11 Stockholm BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1 TELEFON VXL 08-454 44 40 FAX: 08-791 72 81 E-POST: registrator.nou@nou.se WEBBADRESS: www.nou.se
DELRAPPORT 2 1. Inledning Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har fått regeringens uppdrag att göra en utvärdering av användningen av antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. Uppdraget skall redovisas dels i en delrapport avseende samtliga statliga myndigheters användning av sådana klausuler, dels i en slutrapport avseende samtliga statliga myndigheters samt ett representativt urval av andra typer av upphandlande enheters användning av antidiskrimineringsklausuler. I uppdraget ingår att tillställa myndigheterna information om diskrimineringslagstiftningen och upphandlingsreglerna. Delrapporten avseende samtliga statliga myndigheters användning av villkoren skall omfatta en redovisning av i vilken utsträckning myndigheterna använt sig av den av NOU föreslagna klausulen, i vilken utsträckning någon annan liknande klausul med samma målsättning använts samt om antidiskrimineringsklausuler inte använts, skälen till det. Vidare skall delrapporten innehålla en redogörelse över de eventuella problem som framkommit vid användningen av antidiskrimineringsklausuler. NOU skall ge Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Handikappombudsmannen tillfälle att yttra sig över resultatet av redovisningarna. 2. NOU:s kartläggning NOU har för kontakt med samtliga statliga myndigheter använt det av Ekonomistyrningsverket (ESV) framtagna myndighetsregistret för år 2003. Registret omfattar 246 organisationer, som är en förteckning över myndigheter inom den statliga redovisningsorganisationen 1. Därutöver har NOU inhämtat separata svar från kronofogdemyndigheterna, skattemyndigheterna och skogsvårdsstyrelserna. NOU har tillställt samtliga statliga myndigheter en enkät (bilaga 3), information om NOU:s antidiskrimineringsklausul (bilaga 4) samt NOU:s antidiskrimineringsklausul (text i förfrågningsunderlaget som skall överföras till upphandlingskontraktet) (bilaga 5). NOU vill påpeka att det har krävts en rad påtryckningar för att få in svar från samtliga statliga myndigheter, men har ändå inte fått svar från alla. 1 Samtliga utom Affärsverket Statens Järnvägar och Kungliga Slottsstaten, till vilka enkäten ej nått rätt adress.
DELRAPPORT 3 267 statliga myndigheter har inkommit med svar. 2 En mängd myndigheter har inte besvarat NOU:s fråga om omfattningen av myndighetens upphandling. Det har förhindrat NOU från att göra en del av den analys som planerats. 3. Kartläggningsresultatet 8 statliga myndigheter har uppgett att de regelmässigt använder antidiskrimineringsklausuler. 3 4 statliga myndigheter har uppgett att de använder antidiskrimineringsklausuler, men inte regelmässigt. 4 En myndighet har uppgett att de vid en upphandling uppställt som ett bör-krav att leverantörerna skulle iaktta antidiskriminering ur ett jämställdhetsperspektiv. 5 254 statliga myndigheter har uppgett att de inte använder antidiskrimineringsklausuler. Av de statliga myndigheter som uppgett att de använder antidiskrimineringsklausuler har 4 uppgett att de använder NOU:s klausul. 6 7 myndigheter har uppgett att de använder en egen klausul. 7 En har uppgett att de använder en annan klausul. 8 En har uppgett att de ställt krav på jämställdhetsplan. 9 Klausulerna redovisas i bilaga 7. Den totala upphandlingsvolym för år 2002 som de upphandlande enheter som uppgivit att de använder antidiskrimineringsklausuler omfattar, är knappt 3 miljarder kr. 2 Bilaga 6. 3 Göteborgs universitet, Regeringskansliet, Statens skolverk, Statens Sjöhistoriska museer, Statens institutionsstyrelse, Rättsmedicinalverket, Myndigheten för skolutveckling och Integrationsverket. 4 Migrationsverket, Försvarshögskolan, Länsstyrelsen i Stockholms län och Post- och telestyrelsen. 5 Riksåklagaren. 6 Statens skolverk, Försvarshögskolan, Statens institutionsstyrelse och Myndigheten för skolutveckling. 7 Migrationsverket, Regeringskansliet, Länsstyrelsen i Stockholms län, Post- och telestyrelsen, Statens sjöhistoriska museer, Rättsmedicinalverket och Integrationsverket. 8 Göteborgs universitet. 9 Riksåklagaren.
DELRAPPORT 4 3.1 Problem som uppgetts förekomma vid användningen av klausuler Av de statliga myndigheter som svarat att de använder antidiskrimineringsklausuler vid upphandlingskontrakt, har en uppgett att problem framkommit vid användningen av klausulerna. 10 Myndigheten har uppgett att de vid en upphandling uppställde som ett bör-krav att antidiskrimineringslagstiftningen rörande jämställdhet skulle följas. 11 Myndigheten konstaterade därefter att den marknad inom vilken upphandlingen gjordes, inte var fullt redo för kravet. Det krävs enligt myndigheten, att förfrågningsunderlagen är mycket tydliga och att ett instrument för uppföljning upprättas för att användning av antidiskrimineringsklausuler skall vara möjlig. Organisationen skall framdeles besluta om huruvida de skall fortsätta att tillämpa antidiskrimineringsklausuler eller inte. Övriga 12 statliga myndigheter som uppgett att de använder antidiskrimineringsklausuler har svarat att problem inte framkommit vid användningen av klausulerna. 3.2 Skäl som anförts till att antidiskrimineringsklausuler inte använts. NOU har i enlighet med regeringsuppdraget frågat de statliga myndigheter som uppgett att de inte använder antidiskrimineringsklausuler om skälen till det. NOU har exemplifierat skäl och även lämnat möjlighet för myndigheterna att själva ange skäl. 12 Myndigheterna har kunnat besvara frågan med ett eller flera svar, vilket är skälet till att det i följande redovisning anges fler skäl än antalet deltagande statliga myndigheter. 91 myndigheter har uppgett att de inte har gjort någon tjänste- eller byggentreprenadupphandling efter den 1 juli 2002, dvs. sådan upphandling där NOU:s antidiskrimineringsklausul kunde ha tillämpats. 13 7 myndigheter har uppgett att de gör sina inköp genom avrop från statliga ramavtal. 14 En myndighet har uppgett att de sedan den 1 juli 2002 endast har gjort en upphandling där klausulen skulle kunna vara tillämplig och att det 10 Riksåklagaren. 11 Riksåklagaren, som uppgett att de använder annan klausul än den av NOU föreslagna eller myndighetens egen klausul. Riksåklagaren har inte bifogat klausulen, men angivit som referens Jämställdhetsplan. 12 Se enkäten, bilaga 3, fråga 3. 13 Bl.a. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. 14 Datainspektionen, Barnombudsmannen, Institutet för psykosocial medicin, Boverket, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd och Ekonomistyrningsverket (ESV har uppgivit att de upphandlar ramavtal).
DELRAPPORT 5 bedömdes vara onödigt i det fallet. 15 Handikappombudsmannen har uppgett att de inte hunnit samordna sig med de andra ombudsmännen. 71 myndigheter har uppgett att de upphandlingar som gjorts inom myndigheten har varit av så ringa värde eller kontrakten så kortvariga att det inte bedömts vara meningsfullt att använda antidiskrimineringsklausuler. 16 Vad gäller kortvariga avtal, anser en myndighet att de inte hinner följa upp antidiskrimineringsklausulerna innan avtalen löper ut. 17 64 myndigheter har uppgett att de saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler. Därutöver har 7 myndigheter uppgett att de saknar möjligheter eller resurser att göra uppföljningar av klausulerna. 18 En av dem har uppgett att de önskar lagstöd, stöd från ombudsmännen i arbetet med uppföljning samt att övervakning, kontroll och tillsyn bör göras av ombudsmännen. 19 Därutöver har en myndighet har uppgett att de har svårt att göra uppföljning 20 och en att resurserna har gått åt till att utveckla rutiner för upphandling. 21 En annan myndighet har svarat att den är ny och saknar administrativa resurser. 22 56 statliga myndigheter har svarat att de hittills inte har känt till de möjligheter som finns enligt LOU att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. 55 myndigheter har uppgett att de saknar tillräcklig kunskap om antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler. 21 statliga myndigheter har uppgett att myndigheten saknar kunskap om de möjligheter som finns enligt LOU att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. 15 Konkurrensverket. 16 Bl.a. Jämställdhetsombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. 17 Totalförsvarets pliktverk. Myndigheten har även uppgett att de anser att det behövs både information och utbildning om antidiskrimineringsklausulernas tillämpning och uppföljning för att dessa skall bli ett användbart instrument i upphandlingsverksamheten samt att de av dessa skäl ännu inte börjat använda sådana klausuler i sin verksamhet. 18 Rikspolisstyrelsen, Skattemyndigheten i Linköping, Statens Fastighetsverk, Kungliga Tekniska högskolan, Affärsverket svenska kraftnät, Luftfartsverket och Kriminalvårdsstyrelsen. 19 Kungliga Tekniska högskolan. 20 Moderna museet. 21 Karolinska institutet. 22 Specialpedagogiska institutet.
DELRAPPORT 6 Många myndigheter har uppgett att de har andra skäl än de exempel som NOU föreslagit i enkäten till att antidiskrimineringsklausuler inte använts. De skäl som angivits är i huvudsak följande: 5 myndigheter har uppgett att de utgår från att leverantörerna följer gällande lag. 23 En myndighet har uppgett att de har svårt att se hur uppföljning skall gå till och svårt att se skälet till att upphandlande enheter skall övervaka efterlevnaden av svensk lag. 24 En myndighet har uppgett att de, då det finns särskild lagstiftning som reglerar diskriminering samt tillsynsmyndigheter som utövar tillsyn över lagarnas tillämpning, anser att det saknas anledning att ställa dessa krav vid upphandling. Kraven har dessutom ingen koppling till föremålet för upphandling. 25 Därutöver har en myndighet uppgett att de anser att användningen av antidiskrimineringsklausuler ligger utanför ramarna för inköpsverksamheten och att tillsyn av lagstiftningens efterlevnad i stort ligger utanför deras myndighetsutövning. 26 En myndighet uppger dessutom att efterlevnad av lagstiftning enligt praxis inte explicit behöver krävas i avtal utan gäller ändå. 27 2 myndigheter har uppgett att de anser att rättsläget avseende klausulerna är oklart eller att det är osäkert om antidiskrimineringsklausuler kan användas vid trafikupphandlingar. 28 En myndighet har uppgett att de saknar tillräcklig kunskap i hur man skall formulera antidiskrimineringsklausulerna, vilka bevis man skall begära in och hur/var dessa kan följas upp. 29 En myndighet har uppgett att det inte bedömts som relevant att använda antidiskrimineringsklausuler i de upphandlingar som myndigheten genomfört. 30 En annan har uppgett att den är inriktad på affärsmässighet i upphandlingarna och att antidiskrimineringsklausuler inte anses tillföra något i upphandlingar. 31 23 Mitthögskolan, Malmö högskola, Fortifikationsverket, Vetenskapsrådet och Statens fastighetsverk. 24 Lunds universitet. 25 Statskontoret. 26 Sjöfartsverket. 27 Luftfartsverket. 28 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) samt Rikstrafiken. 29 Stockholms universitet. 30 Ekobrottsmyndigheten. 31 Statens institution för kommunikationsanalys.
DELRAPPORT 7 En myndighet anser inte att klausulerna ryms under affärsmässighetsbegreppet. 32 En annan myndighet har uppgett att det inte känts motiverat att använda antidiskrimineringsklausuler. 33 3.3 Användningen av antidiskrimineringsklausuler bland de största statliga myndigheterna NOU konstaterar att endast en av de 11 största statliga myndigheterna med avseende på lämnade uppgifter om omfattning av upphandling använder antidiskrimineringsklausuler. 34 Nedan redovisas de skäl att inte använda antidiskrimineringsklausuler som anförts av de tio som inte använder det. Den största av de statliga myndigheter som inkommit med svar 35 har uppgivit att skälen att de inte använder antidiskrimineringsklausuler är dels att myndigheten hittills inte har känt till de möjligheter som finns enligt LOU att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt, dels att myndigheten saknar tillräcklig kunskap om antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler. Myndigheten har vidare uppgett att de kommer att fatta ett centralt beslut hur klausulen skall hanteras i framtiden. Den näst största av de statliga myndigheter som inkommit med svar 36 har uppgett att skälen att de inte har använt antidiskrimineringsklausuler är att myndigheten saknar tillräcklig kunskap om antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler, att de upphandlingar som gjorts inom myndigheten varit av så ringa värde eller kontrakten så kortvariga att det inte bedömts vara meningsfullt att använda antidiskrimineringsklausuler. Vidare har uppgetts att klausulerna först nu har förts in i deras mallar på grund av de båda tidigare angivna skälen. Den tredje största av de statliga myndighet som uppgett att de inte använt antidiskrimineringsklausuler 37 har anfört följande som skäl: Då det finns särskild lagstiftning som reglerar diskriminering samt tillsynsmyndigheter som utövar tillsyn över lagarnas tillämpning saknas anledning att ställa dessa krav vid upphandling. Kraven har dessutom ingen koppling till föremålet för upphandling. 32 Socialstyrelsen. 33 Uppsala universitet. 34 Regeringskansliet, med en uppgiven upphandling år 2002 om 1 500 000 000 kr, använder antidiskrimineringsklausuler. 35 Vägverket, med en uppgiven upphandling år 2002 om 14 000 000 000 kr. 36 Banverket, med en uppgiven upphandling år 2002 om 8 000 000 000 kr. 37 Statskontoret, med en uppgiven upphandling år 2002 om 7 200 000 000 kr.
DELRAPPORT 8 Den fjärde största myndigheten som anfört att de inte använder antidiskrimineringsklausuler 38 har uppgett att myndigheten saknar kunskap om de möjligheter som finns enligt LOU att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt, att myndigheten saknar tillräcklig kunskap om antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler samt att myndigheten saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler. Den femte största myndigheten 39 har uppgett som skäl att de saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler samt det som anförs i bilaga 8 till rapporten. Den sjätte största myndigheten 40 har anfört som skäl att inte använda klausulerna att de förutsätter att leverantörerna följer gällande lagstiftning och förordningar. Den sjunde största myndigheten 41 har anfört som skäl att de saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler samt att de utgår från att leverantörerna följer alla lagar. Vidare har de uppgett att de saknar möjlighet att kontrollera det. Den åttonde största myndigheten 42 har uppgett att skälet till att de inte använt antidiskrimineringsklausuler är att de inte ansett att användandet av sådana klausuler känts motiverat. Även den nionde största myndigheten 43 har uppgett att de saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda antidiskrimineringsklausuler. De har vidare uppgett att de hittills inte har ansett sig ha möjlighet eller kunskap att på ett bra sätt kunna följa upp antidiskrimineringsklausuler. Den tionde största myndigheten som uppgett att de inte använder antidiskrimineringsklausuler vid upphandlingskontrakt 44 har uppgett att skälen är att myndigheten saknar tillräcklig kunskap om 38 Linköpings universitet, med en uppgiven upphandling år 2002 om 2 163 000 000 kr. 39 Lunds universitet, med en uppgiven upphandling år 2002 om 1 200 000 000 kr. 40 Fortifikationsverket, med en uppgiven upphandling år 2002 om 1 000 000 000 kr. 41 Kriminalvårdsstyrelsen, med en uppgiven upphandling år 2002 om 1 000 000 000 kr. 42 Uppsala universitet, med en uppgiven upphandling år 2002 om 900 000 000 kr. 43 Statens fastighetsverk, med en uppgiven upphandling år 2002 om 800 000 000 kr. 44 Kungliga Tekniska högskolan, med en uppgiven upphandling år 2002 om 700 000 000 kr.
DELRAPPORT 9 antidiskrimineringslagstiftningen för att använda antidiskrimineringsklausuler, att de saknar ekonomiska och administrativa resurser för att använda sådana klausuler, att myndigheten inte gjort någon tjänste- eller byggentreprenadupphandling efter den 1 juli 2002, att de upphandlingar som gjorts inom myndigheten varit av så ringa värde eller kontrakten så kortvariga att det inte bedömts vara meningsfullt att använda antidiskrimineringsklausuler samt det som anförs i bilaga 9 till rapporten. 4. Myndigheternas avsikt att börja använda antidiskrimineringsklausuler. NOU har i enkäten frågat myndigheterna om de har för avsikt att börja använda antidiskrimineringsklausuler i framtiden. 226 myndigheter har besvarat frågan. Av dem har 153 uppgett att de har för avsikt att börja använda antidiskrimineringsklausuler och 73 uppgett att de inte har för avsikt att börja använda sådana klausuler vid upphandlingskontrakt. 5. Övriga kommentarer NOU har i enkäten lämnat möjlighet för de statliga myndigheterna att inkomma med egna kommentarer eller synpunkter. Av intresse av de ca 110 kommentarer som lämnats är följande. Ett stort antal myndigheter har uppgett att de endast gör små eller få upphandlingar alternativt endast upphandlar i ringa utsträckning eller att deras köp görs genom avrop från ramavtal. Många myndigheter har uppgett att de överväger att använda antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. Några myndigheter har uppgett att de kommer att använda antidiskrimineringsklausuler endast vid upphandlingskontrakt vid upphandlingar som har ett samband med diskrimineringsfrågor/vid behov/i aktuella fall/om det får praktisk betydelse/då det fyller en funktion/ vid viktiga eller stora upphandlingar/vid upphandlingar då det bedöms meningsfullt/ då de har relevans för uppdraget. 45 5 myndigheter har uppgett att utveckling pågår av användningen av antidiskrimineringsklausuler. 46 45 Länsstyrelsen i Stockholms län, Kungliga biblioteket, Gentekniknämnden, Uppsala universitet, Riksgäldskontoret, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS), Sveriges Lantbruksuniversitet, Statens Veterinärmedicinska
DELRAPPORT 10 Några myndigheter har särskilt påtalat problemet med uppföljning såväl vad gäller resurser som kunskap och ansvar. 4 myndigheter har uppgett att de saknar resurser respektive kunskap för uppföljning av antidiskrimineringsklausuler. 47 3 myndigheter har uppgett att det råder osäkerhet om var ansvaret ligger, vilka krav som får ställas samt hur uppföljningen skall göras. 48 En myndighet uppger att de ställer sig frågande till att mindre myndigheter har resurser att upprätthålla sådan specialistkompetens som torde krävas för en prövning av brott mot antidiskrimineringslagstiftning/klausuler. 49 En myndighet har uppgett att de har en generell skrivning i sina avtal att gällande arbetsmarknadslagstiftning skall följas vid äventyr av hävning av avtalet. 50 3 myndigheter har uppgett att de ännu ej tagit ställning till användandet av antidiskrimineringsklausuler. 51 6. Yttranden från Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Handikappombudsmannen I enlighet med uppdraget har NOU givit Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Handikappombudsmannen tillfälle att yttra sig över resultatet av redovisningarna från de statliga myndigheterna. Yttrandena är bifogade till delrapporten i bilagorna 10 13. De kommenteras inte i denna delrapport. Anstalt, Skattemyndigheten i Linköping, Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Skåne län, Högskolan i Trollhättan, Lantmäteriverket, Rymdstyrelsen och Ekobrottsmyndigheten. 46 Statens räddningsverk, Umeå universitet, Banverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Stockholms universitet. 47 Riksskatteverket, Skogsstyrelsen, Södertörns högskola och Kronofogdemyndigheten i Göteborg. 48 Boverket, Kronofogdemyndigheten i Karlstad och Arbetslivsinstitutet. 49 Revisorsnämnden. 50 Skattemyndigheten i Örebro. 51 Granskningsnämnden för Radio- och TV, Länsstyrelsen i Kalmar län samt Krisberedskapsmyndigheten.
DELRAPPORT 11 Bilagor 1. Regeringens uppdrag. 2. Missiv som gått ut till samtliga statliga myndigheter. 3. Enkät som skickats till de statliga myndigheterna. 4. Bilaga 3 till enkäten. 5. Bilaga 4 till enkäten. 6. Lista över statliga myndigheter som inkommit med svar. 7. Antidiskrimineringsklausuler som inkommit i ärendet. 8. Kommentarer angående användningen av diskrimineringsklausuler vid Lunds universitet. 9. Kommentarer angående användningen av antidiskrimineringsklausuler från Kungliga Tekniska högskolan. 10. Yttrande över kartläggningen från Jämställdhetsombudsmannen. 11. Yttrande över kartläggningen från, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. 12. Yttrande över kartläggningen från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. 13. Yttrande över kartläggningen från Handikappombudsmannen.