Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen 103 33 STOCKHOLM Yttrande Stockholm 2017-10-02 Promemoria Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring (Dnr. Fi2017/03543/S1) Svensk Försäkring har beretts tillfälle att yttra sig om rubricerade remiss. Svensk Försäkring avstyrker förslaget om höjd beskattning. Skälen utvecklas närmare nedan. Sammanfattning Svensk Försäkring avstyrker förslaget om höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring. Svensk Försäkring anser att: Det saknas en analys av hur återkommande skattehöjningar på sparande påverkar inställningen till sparande respektive lån. Det gäller inte minst det långsiktiga sparandet då många kommer att få en låg pension i förhållande till slutlönen och dessutom kan vara skuldsatta vid pensioneringen. Det saknas en analys av hur de senaste årens sammantagna skattehöjningar på motsvarande närmare 9 miljarder kronor per år har, och kommer att, påverka sparandet. I promemorian analyseras endast mycket översiktligt vilka effekter på sparandet den nu föreslagna höjda beskattningen kan leda till. Förslaget riskerar att drabba låginkomsttagare hårdast i förhållande till deras ekonomiska situation. Det följer av att de oftast har mindre marginaler i hushållsekonomin. Detta beaktas inte i den fördelningspolitiska analysen. Det kan dessutom ställas i fråga om det inte finns mer effektiva sätt att uppnå ekonomisk jämlikhet och jämställdhet i det svenska samhället än att höja skatten på sparande. Det kan ifrågasättas vilka offentligfinansiella skäl som ligger bakom den föreslagna skattehöjningen. I budgetpropositionen för 2018 lyfter regeringen nämligen fram Sveriges urstarka statsfinanser och överskottet i de offentliga finanserna. Den analys som görs i promemorian fokuserar alltför ensidigt på hur den schablonberäknade avkastningen förhåller sig till avkastningen på aktier. Obligationer och andra tillgångar med lägre risk är en viktig del av Svensk Försäkring Box 24043 104 50 Stockholm Karlavägen 108 Tel 08-522 785 00 www.svenskforsakring.se
sparandet, särskilt för dem som har små marginaler i sitt sparande och för dem som närmar sig pensionen. Det saknas en analys av konsekvenserna av ett minskat försäkringsskydd som riskerar att bli effekten av en minskad efterfrågan på kapitalförsäkringar till förmån för andra sparformer. Det snarast bör införas ett subventionerat privat pensionssparande för lågoch medelinkomsttagare. Det finns ett stort behov av eget sparande Stort eget ansvar för pensionen men inga drivkrafter till sparande Sverige har ett finansiellt stabilt pensionssystem. Det innebär att det är pensionärerna som drabbas genom lägre pensioner istället för statens budget om inte pensionsåldern höjs, inträdesåldern på arbetsmarknaden sänks eller tillväxten ökar kraftigt. Under de närmaste åren går de första årskullarna som omfattas i sin helhet av det nya pensionssystemet i pension. Vi kan konstatera att det allmänna pensionssystemet och tjänstepensionssystemet i många fall ger en sammanlagd pension som är betydligt lägre än slutlönen. Flertalet låg- och medelinkomsttagare kommer att få en pension som motsvarar 60-65 procent av slutlönen. Det gäller förutsatt att de har tjänstepension och ett privat pensionssparande. För dem med enbart allmän pension landar pensionen på omkring 50-60 procent av slutlönen. Samtidigt är spridningen mellan olika individer stor. De som har arbetat heltid under stora delar av sitt yrkesliv, kan arbeta upp långt i åldrarna och har tjänstepension kommer oftast att få en förhållandevis bra pension. De har ett mindre behov att spara än de som har arbetat deltid, varit borta från arbetsmarknaden, saknar tjänstepension och inte förmår att jobba långt upp i åldrarna. Med ett stort eget ansvar för pensionen behövs drivkrafter och utrymme för att komplettera sin allmänna pension med ett eget privat sparande. Dagens höga privata skuldsättning innebär dessutom att många pensionärer kommer att ha skulder vid pensioneringen, vilket ökar behovet av sparande till pensionen. Förutsättningarna för sparande måste vara långsiktiga och förutsägbara. När avdragsrätten för privat pensionssparande slopades lyfte regeringen fram investeringssparkonto och kapitalförsäkring som alternativ till privat pensionssparande. När människor sedan har börjat spara i dessa sparformer höjs den schablonberäknade intäkten, även på tidigare insatt kapital som har sparats under andra förutsättningar. Svensk Försäkring ifrågasätter därför förslaget till höjd beskattning av sparande och anser att regeringen i stället bör skapa förutsättningar för ett ökat privat pensionssparande. Privat sparande högprioriterat inom Europa utom i Sverige Inom EU är privat pensionssparande högprioriterat. En åldrande befolkning, en ökad försörjningsbörda och ett behov av att sluta gapet mellan nivån på lön och 2 (7)
pension (pensionsgapet) har lett till att EU uppmuntrar medlemsländerna att införa skattestimulanser för pensionssparande. I Norge införs från och med 2017 ett nytt individuellt pensionssparande samtidigt som det årliga sparbeloppet höjs från 15 000 kronor till 40 000 kronor. Samma skattesats (24 procent) tillämpas för insättning och uttag för att undvika risk för marginalskatteförlust på sparandet. Sparandet utgör inte underlag för vare sig löpande beskattning eller förmögenhetsskatt. Den norska regeringens motivering till förslaget är att den vill öka sparandet till pensionen då det är en del i det reformerade norska pensionssystemet. 1 Det är slående hur Sverige avviker från övriga Europa när det kommer till synen på långsiktigt sparande till pensionen. Höjd skatt på sparande skickar fel signaler Det nya svenska pensionssystemet innebär att individen har getts ett större ansvar för sin egen pension. Därför behövs det fler, inte färre, möjligheter till eget sparande för att på så sätt skapa utrymme för enskilda individer att ta ansvar och vid behov spara för att öka sin pension. Istället har förutsättningarna för sparande gång på gång försämrats sedan det nya pensionssystemet infördes. Förslaget om höjd schablonintäkt för kapitalförsäkringar och investeringssparkonton är bara ett i en lång rad skattehöjningar på sparande under senare år som försämrat möjligheterna för pensionssparande: År 2008 sänktes avdragsrätten för privat pensionssparande från 18 000 kronor till 12 000 kronor per år. Skatteintäkterna beräknades öka med 1,3 miljarder kronor. År 2012 höjdes skatten på kapitalförsäkringar från 27 till 30 procent i samband med att investeringssparkonton infördes. Skatteintäkterna beräknades öka med 0,2 miljarder kronor. År 2015 sänktes avdragsrätten för privat pensionssparande från 12 000 kronor till 1 800 kronor per år. Skatteintäkterna beräknades öka med 3,1 miljarder kronor. År 2016 höjdes den schablonmässigt beräknade avkastningen för investeringssparkonton och kapitalförsäkring med 0,75 procentenheter. Skatteintäkterna beräknades öka med 2 miljarder kronor. År 2016 slopades avdragsrätten för privat pensionssparande helt. Skatteintäkterna beräknades öka med 1 miljard kronor. År 2017 infördes ett golv på statslåneräntan på 1,25 procent. Skatteintäkterna beräknades med öka 0,5 miljarder kronor. För 2018 förslås en höjning av den schablonmässigt beräknade avkastningen för investeringssparkonton och kapitalförsäkringar med 0,25 procentenheter. Skatteintäkterna beräknas öka med 800 miljoner kronor. 1 https://www.regjeringen.no/contentassets/23c1206389684c409ef570aa6789e374/nnno/pdfs/prp201620170130000dddpdfs.pdf 3 (7)
Dessa skattehöjningar motsvarar sammantaget närmare 9 miljarder kronor per år. Vid varje höjning har slutsatsen i konsekvensanalysen varit att effekterna på sparande kommer att vara begränsade. Svensk Försäkring anser att konsekvensanalysen i promemorian när det gäller skattehöjningens effekter på sparande är alltför begränsad. Det följer dels av att varje skattehöjning ses som en isolerad företeelse utan att ta hänsyn till hur det totala skattetrycket på sparande har förändrats, dels av att det helt saknas en beteendeekonomisk analys, exempelvis hur individers sparbeteende påverkas av beskattning/subventioner av sparande. Svensk Försäkring anser att det faktum att regeringen gång på gång skickar ut signaler om att sparande är oviktigt samtidigt som lån subventioneras riskerar att påverka människors inställning till sin egen försörjning, skuldsättning och utrymmet för konsumtion i helt fel riktning. Tveksamma motiv till skattehöjningen Svensk Försäkring anser att motiven till den föreslagna höjningen är högst tveksamma. I promemorian anförs offentligfinansiella och fördelningspolitiska skäl. I budgetpropositionen för 2018 uppger regeringen att Sverige och svensk ekonomi är i en styrkeposition.,...urstarka statsfinanser, Statsskuldskvoten är på sin lägsta nivå sedan 1977., Sverige har de senaste två åren haft en av de allra högsta BNP-tillväxttakterna i Europa., De offentliga finanserna visar överskott alla år fr.o.m. 2015.. Mot den bakgrunden är det svårt att förstå vilka de offentligfinansiella skälen kan vara för en skattehöjning som ger knappt 800 miljoner kronor till statsbudgeten. Vad gäller de fördelningspolitiska skälen framförs i promemorian att sparandet i investeringskonto på individnivå är koncentrerat i den övre delen av inkomstfördelningen samt att sparandet i genomsnitt är högre hos män än hos kvinnor. För kapitalförsäkringar saknas uppgifter om fördelningen på individnivå. I promemorian dras slutsatsen att eftersom individer med höga inkomster sparar i aktier och fonder i större utsträckning än individer med låga inkomster så kan de antas inneha kapitalförsäkring i högre utsträckning än individer med lägre inkomster. När det gäller effekterna på jämlikhet och jämställdhet anser Svensk Försäkring att den analys som görs i promemorian har brister. Att kapitalunderlaget är koncentrerat till den övre delen av inkomstfördelningen säger ingenting om hur ekonomiskt kännbar skattehöjningen blir för dem som drabbas. Skattehöjningen drabbar såväl dem med höga som låga inkomster. Svensk Försäkrings statistik visar att det i dag finns 3,6 miljoner kapitalförsäkringar. Det är en sparform som tilltalar individer med olika höga inkomster och föräldrar använder kapitalförsäkring som ett sätt att spara till sina barn. För exempelvis en kvinna med låg inkomst och små marginaler som sparar för att ha en buffert för oförutsedda händelser eller för att dryga ut sin pension innebär en aldrig så liten skattehöjning en kännbar minskning av det sparade kapitalet. Om hon sparar till sin pension går hon dessutom miste om en del av 4 (7)
ränta-på-ränta-effekten på sitt sparande då den föreslagna skattehöjningen kommer äta upp en del av denna effekt. Svensk Försäkring anser att slutsatsen om att en höjd schablonbeskattning leder till en ökad ekonomisk jämlikhet och jämställdhet inte stämmer. Den konsekvensanalys som görs i promemorian är alltför begränsad och tar inte hänsyn till att individer med låga inkomster har mindre marginaler i sin hushållsekonomi. Analysen beaktar inte heller långsiktiga fördelningseffekter, vilket är högst relevant när det handlar om långsiktigt sparande. Dessutom bygger analysen på antaganden som det inte finns några uppgifter om, såsom inkomstfördelningen för dem som har kapitalförsäkringar. Även om Svensk Försäkring instämmer i att det är viktigt med ekonomisk jämlikhet och jämställdhet i det svenska samhället så ställer vi oss frågande till om höjd skatt på investeringssparkonton och kapitalförsäkringar är ett effektivt sätt att uppnå det. Det är ett mycket trubbigt instrument som är förknippat med en lång rad osäkra faktorer kring kapitalförsäkringar, exempelvis vilka som sparar, hur mycket och varför, samt hur de investerar. Svensk Försäkring anser att det finns andra, mer träffsäkra, sätt att uppnå ekonomisk jämlikhet och jämställdhet i samhället. Förslaget innebär ett skattemässigt missgynnande av räntesparande I promemorians analys av skattehöjningen görs en jämförelse mellan å ena sidan skatten på sparande på investeringssparkonto respektive i kapitalförsäkring, och å den andra sidan konventionell kapitalbeskattning. Slutsatsen är att de förra är skattegynnade när placeringarna sker i aktier. Svensk Försäkring menar att det finns brister i den analys av sparande som görs i promemorian. En skatt som beräknas utifrån en schablonberäknad avkastning med ett tillägg på 1,0 procentenheter är till sin natur inte densamma som en skatt som beräknas på en faktisk avkastning. Att avkastningen beräknas enligt schablon med utgångspunkt i statslåneräntan innebär att den avspeglar den riskfria långa marknadsräntan. Det förslag som lämnas i promemorian om en höjd schablonberäknad avkastning innebär att sparande som ger en avkastning som understiger den schablonberäknade avkastningen (statslåneräntan plus 0,75+0,25 procentenheter) kommer vid rådande statslåneränta om 0,55 procent 2 att beskattas 3 gånger 3 högre på ett investeringssparkonto och i en kapitalförsäkring än ett likadant sparande som beskattas konventionellt. För aktiesparande har det många gånger varit fördelaktigt att beskattas utifrån en schablon med ett tillägg som motsvarar statslåneräntan i stället för att beskattas konventionellt. En högre förväntad avkastning är dock normalt förknippat med en högre risk. Förslaget innebär sålunda att placeringar i tillgångar med låg risk i fler fall än i dag blir oförmånligt. 2 Per den 15/9 2017. 3 Skatteunderlag för avkastningsskatt enligt förslaget blir 1,55 % x sparkapitalet. Skatteunderlag för konventionell beskattning blir 0,55 % x sparkapitalet. Kvoten däremellan är 2,8. 5 (7)
Dessutom kan vid konventionellt sparande i aktier förluster kvittas mot vinster. Det är inte möjligt med investeringssparkonto eller kapitalförsäkring. Det är därför inte givet att det alltid är mer fördelaktigt att beskattas utifrån schablonen vid aktieinnehav. Därmed blir också investeringssparkonto och kapitalförsäkring för dem som sparar i aktier mindre attraktivt med den föreslagna höjningen av beskattningen. De senaste åren har räntorna varit låga. Det har lett till en låg avkastning på investeringar med låg risk såsom penningmarknadsfonder. Det innebär att en individ, som väljer att ta mindre risk i sitt sparande och investerar i penningsmarknadsfonder, exempelvis för att marginalerna i hushållsekonomin är små, straffas för det. En individ som väljer en blandad portfölj riskerar att få en avkastning som är lägre än den schablonberäknade avkastningen. Svensk Försäkring ställer sig frågande till varför regeringen väljer att försämra incitamenten för sparande i tillgångar med låg risk. Det är vidare en brist att det saknas en analys i promemorian av vilka effekter den föreslagna skattehöjningen kan få för sparkapitalets riskprofil och hushållens samlade risker. Försäkringssparande skiljer sig från annat sparande I en kapitalförsäkring kan sparande kombineras med ett försäkringsinslag, vilket inte är möjligt inom sparformer som exempelvis investeringssparkonto eller värdepapperskonto: Försäkring mot placeringsrisk innebär ett skydd mot låg avkastning på sparandet. Det är fallet för traditionella pensionsförsäkringar och vissa fondförsäkringar, där det finns en garanti om ett lägsta pensionsbelopp. Garantin kan innebära att utbetalt belopp minst motsvarar insatt kapital. Om avkastningen har varit högre än det garanterade beloppet får man ett högre belopp. Efterlevandeskydd innebär att sparkapitalet tillfaller förmånstagarna om den försäkrade personen dör. Upp till 101 procent av försäkringens värde kan betalas ut till förmånstagarna. Premiebefrielseförsäkring innebär att försäkringen kombineras med en betalningsbefrielse. Det innebär att om den försäkrade råkar ut för en sjukdom eller ett olycksfall som minskar arbetsförmågan betalar försäkringen inbetalningarna. Det går att koppla på ett dödsfallsbelopp till en kapitalförsäkring. Det tillfaller förmånstagarna om den försäkrade avlider under försäkringstiden. Vid dödsfall tillfaller en kapitalförsäkring en förmånstagare istället för dödsboet, vilket annars är det normala. En konsekvens av förslaget kan bli ett minskat intresse att teckna kapitalförsäkringar. Svensk Försäkring saknar en analys av konsekvenserna av ett minskat försäkringsskydd som riskerar att bli följden av förslaget. 6 (7)