2009-03-31 Dnr 2009/417 MZ 2009:7 Arbetssökande med och utan arbetslöshetsersättning En redovisning till regeringen i samverkan mellan Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Arbetsförmedlingen.
2
Denna rapport utgör redovisning av ett uppdrag i regleringsbreven för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Arbetsförmedlingen. Rapporten är framtagen i samverkan mellan IAF och Arbetsförmedlingen. Huvudskribent är Bo Lundgren, IAF. I arbetet med rapporten har även Jessica Idbrant IAF samt Fredrik Jansson-Dahlén och Rolf Adolfsson, Arbetsförmedlingen medverkat. Rapporten godkänd för publicering Katrineholm den 31 mars 2009 Anne-Marie Qvarfort Generaldirektör IAF Stockholm den 31 mars 2009 Angeles Bermudez-Svankvist Generaldirektör Arbetsförmedlingen Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box 210 641 22 Katrineholm Tfn: 0150-48 70 00 E-post: iaf@iaf.se www.iaf.se 3
4
Innehåll 1 Sammanfattning... 7 2 Bakgrund... 11 2.1 Uppdraget... 11 2.2 Regeringens utgångspunkter för uppdraget... 12 2.3 IAF: Effekter av regelförändringar... 12 2.4 Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutsikter... 13 2.5 Pågående förändringar av gruppen arbetslösa... 15 2.6 Arbetsmarknadspolitiska program... 16 2.7 Arbetslösa eller arbetssökande... 17 3 Inledande diskussion och frågeställningar... 19 3.1 Sammansättning av arbetssökande... 19 3.2 Medlemsantalet i arbetslöshetskassorna... 20 3.3 Grund- eller inkomstersättning... 21 3.4 Ersättningsrätt och utbetald ersättning... 22 3.5 Förändrade försäkringsregler... 23 3.6 Arbetsmarknadspolitiska program... 24 3.7 Påverkan från andra bidragssystem... 25 3.8 Frågeställningar... 25 3.9 Dataunderlag för rapporten... 26 3.9.1 Data från Arbetsförmedlingen och IAF... 26 3.9.2 Data ur arbetskraftsundersökningen... 27 3.9.3 Data ur sökandeundersökningen... 27 4 Analys... 28 4.1 Arbetssökande med arbetslöshetsersättning... 28 4.1.1 Arbetslös, deltidsarbetslös och timanställd.. 28 4.1.2 Nya arbetssökande... 31 4.1.3 Ålder... 37 4.1.4 Kvinnor och män... 40 4.1.5 Födelseland... 43 4.1.6 Boendelän... 45 4.1.7 Utbildningsnivå... 46 4.1.8 Inskrivningstid... 48 4.1.9 En avgränsad grupp arbetsssökande... 51 4.2 Arbetskraftsundersökningen... 53 4.2.1 Förutsättningar för analysen... 53 4.2.2 Jämförelse mellan AKU och registerdata... 54 4.3 Sökandeundersökningen... 56 4.3.1 Andel med arbetslöshetsersättning... 57 4.3.2 Andra inkomstkällor... 58 4.3.3 Klarar de arbetssökande sina utgiftsbehov?. 60 4.3.4 Vad får arbetssökande avstå från?... 61 4.3.5 Sammanfattande kommentar... 61 Bilaga 1 Statistik från SCB... 63 Bilaga 2 Frågor i sökandeundersökningen... 65 Bilaga 3 Underlag till diagram och tabeller... 67 5
6
1 Sammanfattning Redovisningen i denna rapport utgår från ett uppdrag som IAF och Arbetsförmedlingen har i sina respektive regleringsbrev för 2009. Redovisningen bygger på uppgifter för åren 1999-2008 om registrerade arbetssökande ur Arbetsförmedlingens datalager och om personer som fått arbetslöshetsersättning ur IAF:s databas. Vidare har använts uppgifter ur SCB:s arbetskraftsundersökning samt Arbetsförmedlingens sökandeundersökning. Analysen av registerdata från Arbetsförmedlingen och IAF visar att andelen av de arbetssökande som har arbetslöshetsersättning under åren 1999-2004 låg tämligen stabilt på cirka 70 procent. Efter 2004 har andelen med ersättning sjunkit kraftigt och uppgick 2008 till 55 procent. Bland helt arbetslösa 2008 hade 51 procent arbetslöshetsersättning. Motsvarande andel bland tillfälligt timanställda var 58 procent och bland deltidsarbetslösa 63 procent. Andelen som har arbetslöshetsersättning har minskat i alla observerade delgrupper av arbetssökande/arbetslösa. Minskningen är emellertid störst och andelen som har ersättning lägst bland unga arbetssökande och bland arbetssökande med födelseland utanför Norden. Andelen som har arbetslöshetsersättning varierar kraftigt med ålder. 2008 var det 22 procent av de arbetssökande under 25 år som hade arbetslöshetsersättning. Bland arbetssökande mellan 25 och 34 var andelen cirka 50 procent och i åldergruppen 55-64 var den 75 procent. Andelen med arbetslöshetsersättning bland kvinnor och män låg i stort sett på samma nivå men efter 2004 är andelen några procentenheter högre bland kvinnor. Andelen med arbetslöshetsersättning bland arbetssökande födda utanför Norden har under större delen av den studerade perioden legat 12-13 procentenheter lägre än för arbetssökande födda i Norden. Under senare delen av perioden ökade denna differens och uppgick 2008 till 19 procentenheter. Andelen av samtliga arbetslösa som har ett utomnordiskt födelseland har under den studerade perioden ökat från 15 till 30 procent. 7
Andelen av de arbetslösa med arbetslöshetsersättning som fick s.k. grundersättning steg mellan 2000 och 2006 från cirka sju till tretton procent. Därefter sjönk andelen kraftigt 2007 och 2008, främst till följd av att det s.k. studerandevillkoret avskaffades. Av de ungdomar under 25 år som fick arbetslöshetsersättning var det dock 2008 fortfarande cirka en tredjedel som hade s.k. grundersättning. Den sjunkande andelen av de arbetssökande som har arbetslöshetsersättning bedöms huvudsakligen bero på tre faktorer. Den successivt förbättrade arbetskraftsefterfrågan under framförallt slutet av den studerade perioden, har inneburit att sammansättningen av dem som är arbetssökande har förändrats i flera avseenden. Andelen nytillträdande på arbetsmarknaden har kommit att utgöra en ökande andel av de arbetssökande, i synnerhet bland de arbetslösa. En bidragande orsak är även att antalet högskolestuderande mellan 2004 och 2007 minskade med 25 000 eller med cirka åtta procent 1 Bland helt nyanmälda arbetslösa hade 2008 endast drygt 30 procent arbetslöshetsersättning. Även sökande födda i land utanför Norden har kommit att utgöra en allt större andel av de arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Eftersom andelen av dessa som har arbetslöshetsersättning är väsentligt lägre har det medverkat till den sjunkande andelen med ersättning bland alla arbetssökande, En andra central orsak till att en allt mindre andel av de arbetssökande har arbetslöshetsersättning är att resurserna för arbetsmarknadspolitiska program i ökad omfattning kommit att användas för personer som haft arbetslöshetsersättning men vars ersättningsperiod tagit slut. Fram till 2006 gällde det programmet aktivitetsgarantin och från 2007 jobb- och utvecklingsgarantin. Möjligheten att erbjuda arbetsmarknadsprogram för dem som saknar arbetslöshetsersättning har därmed minskat. Det har i sin tur bidragit till att de som kvarstår, i första hand som arbetslösa till allt större del består av nya arbetssökande och tidigare inskrivna arbetssökande som saknar arbetslöshetsersättning. Med den nämnda inriktningen för ovanstående aktiveringsprogram har den arbetsmarknadspolitiska programverksamheten i ökande omfattning kommit att utgöra en förlängning av den in- 1 Källa Högskoleverket: Statistiks analys 2008-02-1. 2008/4. Enligt HSV Statistisk analys 2008-09-08, Analys nr 2008/9 pekar lärosätenas prognos för antalet studerande på en ökning med en procent från 2007 till 2008. 8
komsttrygghet som arbetslöshetsförsäkringen utgör. Det finns behov av att närmare analysera hur detta påverkat möjligheterna till insatser för den ökande andel av de arbetssökande som inte har arbetslöshetsersättning. En sådan analys ligger emellertid utanför ramen för denna rapport. En tredje medverkande faktor är förändringar av regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen. Under första delen av perioden dämpades effekten av ovan nämnda faktor av möjligheten att bevilja en förlängning av ersättningsperioden. Denna möjlighet som tillkom 2001 avskaffades 2007, vilket innebär att alla arbetssökande som får slut på sina 300 ersättningsdagar ska anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Även avskaffandet av det s.k. studerandevillkoret och möjligheten att få arbetslöshetsersättning mellan studieterminer har medverkat till att andelen bland arbetssökande ungdomar som har arbetslöshetsersättning minskat. Minskningen av antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna under 2007 och 2008 har ingen direkt betydelse för den andel av de arbetssökande som har arbetslöshetsersättning. Däremot skulle det ha kunnat medföra att sökande i större omfattning endast har rätt till försäkringens grundersättning. Analysen visar tom 2008 ingen sådan utveckling vad gäller hela gruppen kvarstående arbetssökande vid månadens slut. Däremot ökade andelen med grundersättning bland nya sökande under 2008. Det kan vara en första effekt av medlemsminskningen i arbetslöshetskassorna. Rapporten visar att arbetskraftsundersökningens arbetslöshetsbegrepp inte medger några direkta jämförelser med registerstatistiken över antal personer som har arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsbegreppet enligt AKU omfattar inte deltidsarbetslösa och timanställda, grupper som utgör en avsevärd andel av dem som har arbetslöshetsersättning. Arbetslösa enligt AKU omfattar däremot heltidsstuderande som sökt arbete, en grupp som normalt inte kan ha arbetslöshetsersättning. Inte heller förutsätter AKU-måttet på arbetslösa att personen är anmäld vid arbetsförmedlingen vilket är ett grundläggande krav för att kunna ha arbetslöshetsersättning. Genom att göra korrigeringar på ovanstående punkter kan vi emellertid utifrån AKU:s arbetslöshetsstatistik beräkna en andel som har arbetslöshetsersättningen. Uppgifterna överensstämmer väl med analysen av registerdata i denna rapport gjort. Även svaren på den direkta fråga som ställs i AKU 9
om man har arbetslöshetsersättning bekräftar att den analys vi gör i denna rapport är rimlig. Redovisningen omfattar slutligen svar på ett antal tilläggsfrågor i Arbetsförmedlingens sökandeundersökning som ger en bild av arbetslösas alternativa eller kompletterande inkomster och frågor om hur den enskildes försörjning i övrigt påverkas under tiden som arbetslös. Enkätsvaren visar även att deltagande i arbetsmarknadsprogram med aktivitetsstöd för många utgör ett komplement till den ekonomiska trygghet i samband med arbetslöshet, som arbetslöshetsförsäkringen avser att ge. 10
2 Bakgrund 2.1 Uppdraget Regleringsbreven för 2009 ger IAF och Arbetsförmedlingen följande uppdrag: IAF ska tillsammans med Arbetsförmedlingen beskriva de faktorer som förklarar utvecklingen av andelen individer som uppbär arbetslöshetsersättning av den totala gruppen inskrivna som arbetslösa hos Arbetsförmedlingen och mot bakgrund av den senaste tidens minskning av denna andel analysera varför andelen varierar över tid. Även förhållandet mellan andelen ersättningstagare och antalet arbetslösa enligt SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU), ska belysas. IAF och Arbetsförmedlingen ska också analysera vilken ekonomisk försörjning denna grupp uppbär i stället för arbetslöshetsersättning. IAF ska ansvara för att uppdraget redovisas till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) senast den 1 april 2009. IAF tog i januari 2009 kontakt med Arbetsförmedlingen för att diskutera ovanstående uppdrags utformning och fastställa vilka data som behövdes för att besvara ovanstående frågor. I fortsatta kontakter med Arbetsförmedlingen gjordes en överenskommelse om att införa extra frågor i Arbetsförmedlingens sökandeundersökning i februari 2009. Svaren på dessa frågor avsåg att utgöra underlag för att besvara frågan om vilken ekonomisk försörjning arbetssökande har vid sidan av eller i stället för arbetslöshetsersättning. Kartläggningen och analysen har genomförts med förhållandevis snäva tidsramar och det finns i flera avseenden anledning att utvidga och fördjupa analysen. Det som framkommer i rapporten har relevans för frågan om i vilken utsträckning arbetslöshetsförsäkringen bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. I första hand med avseende på i vilken utsträckning den kan medverka till att påskynda och förbättra omställningsprocessen på arbetsmarknaden. 11
2.2 Regeringens utgångspunkter för uppdraget En uttrycklig utgångspunkt för regeringsuppdraget är att andelen inskrivna arbetslösa hos Arbetsförmedlingen som har arbetslöshetsersättning varierar över tid. Vidare att denna andel har minskat under den senaste tiden. I denna rapport har vi även använt begreppet täckningsgrad eller arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad för att beskriva andelen av de inskrivna vid arbetsförmedlingen som har arbetslöshetsersättning. 2.3 IAF: Effekter av regelförändringar I en återrapportering till regeringen hösten 2007 2 konstaterade IAF att Försäkringens täckningsgrad minskar och framförallt minskar täckningsgraden för ungdomar som söker arbete efter avslutade studier. I den rapporten jämförde IAF antalet ersättningstagare med antalet registrerade arbetssökande (arbetslösa, deltidsarbetslösa och timanställda) kvarstående i slutet av varje vecka. I rapporten konstaterar IAF vidare att: Täckningsgraden påverkas av konjunkturläget och vilka krav som ställs för att få försörjningsstöd samt av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Att den uppmätta täckningsgraden har minskat från år 2005 till år 2006 kan inte förklaras av förändringarna i regelverket utan beror troligen på att personer som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning har bättre meriter och förankring på arbetsmarknaden och lättare får jobb när arbetsmarknadsläget förbättras än personer som inte är ersättningsberättigade. Ökade krav på arbetslösa med försörjningsstöd kan även ha påverkat täckningsgradens utveckling negativt. Den uppmätta täckningsgraden har även minskat under loppet av första halvåret 2007. Regeländringarnas effekt på den uppmätta täckningsgraden är inte enkel att uppskatta framförallt för att det är svårt att ta fram värden som inte är påverkade av konjunkturen. Den uppmätta täckningsgraden ovan avser personer som är nya arbetssökande och har fått sin ersättningsrätt prövad enligt det nya regelverket men även personer som har varit arbetslösa under längre tid och vars ersättningsrätt är bestämd utifrån tidigare regelverk. (sid 40) 2 Effekterna av förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2007:24, 2007-10-31. 12
2.4 Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutsikter Ovanstående utgångspunkt för uppdraget vidimeras även av Arbetsförmedlingens senaste arbetsmarknadsutsikter 3 : Andelen försäkrade 4 bland de arbetslösa har minskat markant sedan år 2000 och nedgången har varit särskilt kraftig sedan 2006. Det beror på flera saker, ett ökat inslag av ungdomar och utrikesfödda men också förändringar av reglerna där borttagandet av studievillkoret påverkat utvecklingen. Till detta kommer att det har skett ett stort utträde ur arbetslöshetsförsäkringen och att färre anslutit sig till försäkringen när de kommit ut på arbetsmarknaden. År 2000 var andelen A-kasseförsäkrade bland de inskrivna arbetslösa 77 procent och därtill kommer 8,6 procent som fick ersättning från Alfa-kassan. Det innebar att andelen av de arbetslösa som hade någon form av arbetslöshetsersättning uppgick till drygt 86 procent och att närmare 14 procent inte fick någon ersättning alls. Andelen med ersättning från A-kassan har sedan sjunkit till knappt 57 procent 2008 medan andelen med ersättning från Alfa-kassan utgjorde 11,5 procent, vilket betyder att drygt 68 procent fick arbetslöshetsersättning. Andelen utan ersättning uppgick därmed till nästan 32 procent. Denna utveckling ger samma resultat för ungdomar som för vuxna i åldern 25-64 år, och som genomsnitt för 2008 hade hälften av de arbetslösa unga i åldern 20-24 ingen arbetslöshetsersättning mot 24 procent för åldrarna 25-64 år. Denna utveckling leder till att kostnaden för arbetslösheten kommer att bli större för kommunerna vid denna lågkonjunktur än vid föregående. (sid 110) Arbetsförmedlingen har för ovanstående slutsatser utgått från uppgiften om arbetslöshetskassa i Arbetsförmedlingens sökanderegister (AIS). Man har vidare utgått från att samtliga personer med kassakod har rätt till och får arbetslöshetsersättning. IAF har tidigare gjort en försöksvis analys 5 av detta avseende perioden januari 2005 -- juni 2007. Av den framgår att en relativt många arbetssökande som har en kassakod registrerad, inte har arbetslöshetsersättning. Uppgifterna i Arbetsmarknadsut- 3 Citat i detta kapitel är hämtade ur Arbetsmarknadsutsikterna för år 2009 och 2010, Ura 2008:4, ISSN 1401-0844. 4 I texten för arbetsmarknadsutsikterna står här oförsäkrade vilket emellertid är ett rent skrivfel. 5 Den metod som då användes för att fastställa antal med ersättning var inte lika exakt som i denna rapport. 13
sikterna ger stöd för slutsatsen att andelen oförsäkrade (d.v.s. arbetslösa om saknar arbetslöshetsersättning) har ökat. Det mer precisa sättet att mäta som använts i denna rapport visar på samma utveckling men på en lägre andel som har arbetslöshetsersättning. Diagram 1: Andel som hade arbetslöshetsersättning bland arbetslösa, deltidsarbetslös och timanställda. Fördelade på angiven kod för arbetslöshetskassa i arbetsförmedlingens sökanderegister. Januari 2005-juni 2007. 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Saknar kassakod Alfakassan Övriga kassor Källa: Baserad på tidigare framtagen statistik från Arbetsförmedlingen och IAF Diagram visar att förekomsten av kassakod i arbetsförmedlingens sökanderegister inte är liktydig med att personen har arbetslöshetsersättning. Att andelen som har arbetslöshetsersättning är så låg bland dem som har koden för Alfakassan angiven, beror sannolikt på hur Arbetsförmedlingen informerar (och bör informera) arbetssökande som uppger att man inte är medlem i någon arbetslöshetskassa. Dessa uppmanas att vända sig till Alfakassan för att få sin ersättningsrätt prövad. Det ligger inte i Arbetsförmedlingens uppdrag att avgöra huruvida personer uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. Det är respektive arbetslöshetskassa som prövar om villkoren för arbetslöshetsersättning är uppfyllda. Inte minst Alfakassan har angivit att en relativt stor andel av inkomna ansökningar leder till avslagsbeslut. I föreliggande rapport utgår vi enbart från registerdata som visar om en person faktiskt har fått arbetslöshetsersättning utbetald eller påbörjat karensdagar inom arbets- 14
löshetsförsäkringen. En påbörjad karensperiod är en tillräcklig uppgift för att fastställa att personen uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. 2.5 Pågående förändringar av gruppen arbetslösa I Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutsikter redovisas uppgifter som även har central betydelse för hur andelen arbetssökande med arbetslöshetsersättning kan komma att utvecklas under 2009 och i viss mån 2010: Den svenska ekonomin har försvagats påtagligt och BNP minskade - om än svagt -- under både andra och tredje kvartalet (2008) i säsongrensade siffror och jämfört med kvartalet närmast innan. Det betyder att konjunkturnedgången i praktiken övergått till en recession. Alla framåtriktade indikatorer pekar på en fortsatt försämring under fjärde kvartalet och ett stycke in på år 2009. (Sid 4) Vad gäller utvecklingen av arbetslösheten konstateras: Arbetslösheten upphörde att minska under första halvåret 2008 och sedan sensommaren har en ökning iakttagits i åldrarna 16-64 år... Det är inflödet i arbetslöshet som svarar för hela ökningen och denna drabbar ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. Procentuellt har ungdomsarbetslösheten ökat mest jämfört med den i övriga åldrar och även arbetslösheten för utomnordiskt födda har ökat.... De många varslen inom framför allt industrin indikerar att skillnaden mellan mäns och kvinnors arbetslöshet kommer att fortsätta växa. (Sid 9) Vidare konstateras följande vad gäller den kommande sammansättningen av de arbetslösa: Antalet arbetslösa med långa tider kommer att öka markant i ett brett fält av arbetslöshetsgrupper. Det finns begränsade resurser inom arbetsmarknadspolitiken för att korta arbetslöshetstiderna innan personerna är kvalificerade för jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. Anledningen till att antalet med långa tider ökar är att många nya med svårlösta problem tillkommer och att de som redan är arbetslösa med en svag ställning på arbetsmarknaden kommer allt längre bak i arbetslöshetskön. Arbetslöshetstiderna ökar också genom att huvuddelen av resurserna kommer att gå till nämnda garantier. Tillflödet av nya i dessa garantier kan förväntas stiga under åren 2009 och 2010, men särskilt 15
kraftigt från och med andra halvåret 2009 och framåt. Följande grupper bedöms få svårast att snabbt finna ett arbete: Ungdomar under 25 år Utomeuropeiskt födda Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga Arbetslösa personer 55-64 år Personer med högst förgymnasial utbildning Det kommer att ske en kraftig ökning av arbetslösheten inom alla ovan nämnda grupper. (sid 10) 2.6 Arbetsmarknadspolitiska program I Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutsikter konstateras att: Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program kom-mer år 2008 att uppgå till i genomsnitt 87 000 personer per månad eller 1,9 procent av arbetskraften. Det är något färre än under år 2007. För år 2009 har Regeringen beviljat medel för 110 000 personer vilket motsvarar 2,3 procent av arbetskraften. År 2010 har Regeringen budgeterat för 117 000 personer, eller 2,5 procent (sid 9) Under den här studerade perioden har Arbetsförmedlingens resurser för programverksamhet, särskilt aktivitetsstödet, i ökande omfattning kommit att riktas till personer som haft arbetslöshetsersättning och får slut på sin ersättningsperiod. Såväl aktivitetsgarantin som jobb- och utvecklingsgarantin har utgjort garantier mot utförsäkring och har successivt kommit att öka sin andel av de totala resurserna för arbetsmarknadsprogram. Detta har medfört att utrymmet för att erbjuda programdeltagande för personer med kort inskrivningstid och för dem som saknar arbetslöshetsersättning har minskat. Att resurserna för aktivitetsstöd i ökande omfattning kommit att riktas till personer som får slut på sin ersättningsperiod, kan ha medverkat till att de som kvarstår som arbetslösa i ökande omfattning utgörs av personer som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. En närmare studie av denna effekt ligger emellertid utanför ramen för denna rapport. 16
2.7 Arbetslösa eller arbetssökande Regeringen ställer i uppdraget frågan om andelen individer som uppbär arbetslöshetsersättning av den totala gruppen inskrivna som arbetslösa hos Arbetsförmedlingen. IAF och Arbetsförmedlingen konstaterar att en avsevärd andel av dem som har arbetslöshetsersättning är inskrivna vid arbetsförmedlingen som deltidsarbetslösa och tillfälligt timanställda. 6 Diagram 2: Procentuell fördelning av arbetssökande vid månadens slut med arbetslöshetsersättning. Årsgenomsnitt av antalet kvarstående vid månadens slut 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 19 21 22 23 22 23 24 26 27 26 28 30 29 26 22 18 18 18 20 20 52 49 49 51 56 59 59 56 53 55 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Timanställda Deltidsarbetslösa Arbetslösa Personer kan dessutom växla mellan dessa sökandekategorier utan att det påverkar deras ersättningsrätt. Frågan om andelen ersättningstagare bland dem som är inskrivna som deltidsarbetslösa och timanställda har därtill ett tydligt könsperspektiv eftersom kvinnor är utgör flertalet i dessa kategorier. I det material över ersättningstagare som utgör underlag för denna rapport utgör kvinnorna 45 procent bland de arbetslösa, 67 procent bland de tillfälligt timanställda och 80 procent bland de deltidsarbetslösa 7. Vikten att belysa försäkringens täckningsgrad för dessa sökandegrupper förstärks av den s.k. deltids- 6 Indelningen i arbetslösa, deltidsarbetslösa och tillfälligt tillanställda utgår helt från en s.k. sökandekategori som registreras för alla personer som skrivs in vid arbetsförmedlingen. 7 Angivna procenttal är ett genomsnitt för hela perioden 1999-2008. Variationen mellan de olika åren är emellertid i detta avseende mycket liten. 17
begränsningen som infördes i april 2008. Regelförändringen hade som uttryckligt syfte att minska antalet deltidsarbetande/deltidsarbetslösa som får arbetslöshetsersättning. Föreliggande rapport kompletterar svaret på regeringens fråga med en redovisning som även omfattar deltidsarbetslösa och tillfälligt timanställda. Vad gäller sammansättningen av de arbetssökande i detta avseende konstaterar arbetsförmedlingen: Av de undersysselsatta och behovsanställda är fortfarande ganska många inskrivna på Arbetsförmedlingen. Under de första tio månaderna 2008 var sålunda i genomsnitt 44 000 deltidsarbetslösa och 63 000 tim anställda registrerade där, vilket dock innebär en nedgång på ett år med 17 000 respektive 21 000 personer. (sid 61) Av siffror som redovisas i arbetsmarknadsutsikterna (sid 62) framgår att antalet sökande med tillfällig timanställning under början av 2000-talet uppgick till cirka 75 000. Antalet steg därefter till närmare 100 000 åren 2004-2006 för att därefter sjunka till cirka 60 000 i slutet av 2008. Antalet deltidsarbetslösa arbetssökande som i början av 2000-talet låg på 120 000 har fortlöpande sjunkit under den senaste åtta åren och uppgick i slutet av 2008 till 40 000. Det har ofta antagits att andelen ersättningsberättigade bland deltidsarbetslösa skulle vara högre än bland helt arbetslösa. Skälet skulle vara att personer som arbetar deltid men saknar rätt till ersättning inte skulle ha samma påtagliga motiv att anmäla sig till arbetsförmedlingen som helt arbetslösa har. Denna rapport kommer även att belysa denna fråga. 18
3 Inledande diskussion och frågeställningar I detta avsnitt diskuteras övergripande ett antal faktorer som kan förklara variationer i andelen arbetssökande som har arbetslöshetsersättning. Detta avsnitt innehåller ingen närmare beskrivning av de olika faktorernas omfattning eller relativa betydelse utan utgör närmast hypoteser om vad som kan påverka täckningsgraden. 3.1 Sammansättning av arbetssökande I denna rapport använder vi begreppet arbetssökande för personer som är anmälda vid arbetsförmedlingen och där registrerade i en av de sökandekategorier 8 som innebär att man kan ha arbetslöshetsersättning: arbetslös, deltidsarbetslös och tillfälligt timanställd. Antalet har förändrats kraftigt under den senaste 10-årsperioden. Diagram 3: Antal kvarstående arbetssökande vid månadens slut fördelade på sökandekategori. Årsgenomsnitt av antalet kvarstående vid månadens slut. 250000 Arbetslösa Deltidsarbetslösa Timanställda 200000 150000 100000 50000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Vad gäller fördelningen av sökande på helt arbetslösa, deltidsarbetslösa och tillfälligt timanställda så leder oss det tidigare redovisade antagandet till hypotesen att en minskande andel deltidsarbetslösa bidrar till att andelen sökande med arbetslöshetsersättning minskar. Detta antagande analyseras närmare i rapporten. 8 Sökandekategori avser en kod i Arbetsförmedlingens sökanderegister som anger dem aktuella situationen för den arbetssökande. 19
En annan aspekt på sammansättningen av gruppen arbetssökande som har betydelse för andelen som får arbetslöshetsersättning är fördelningen på undergrupper med olika grad av förankring på arbetsmarknaden. Om grupper av arbetssökande som har en svagare anknytning till arbetsmarknaden ökar sin andel av de arbetssökande så medför det att andelen som har arbetslöshetsersättning minskar i hela gruppen arbetssökande. Det rör sig i första hand om demografiskt avgränsade grupper såsom ungdomar, personer med födelseland utanför Norden, i övrigt nytillträdande på arbetsmarknaden samt personer med funktionshinder. Även med en analys som tar hänsyn till sammansättningen av de arbetssökande enligt ovan, finns en återstående förklaringsfaktor som har att göra med att det även inom varje delgrupp av sökande kan ha skett en förskjutning mot en större andel sökande som har en svagare förankring på arbetsmarknaden och därmed i minskande omfattning uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. Indikatorer på förändringar inom grupperna kan vara inskrivningstidens längd. I rapporten analyseras andelen ersättningstagare i flera av dessa avseenden. 3.2 Medlemsantalet i arbetslöshetskassorna Reglerna för arbetslöshetsersättning innebär att personer som saknar medlemskap i arbetslöshetskassa eller som inte varit medlem tillräckligt länge, kan beviljas ersättning med s.k. grundbelopp. Förutsättningen är att man uppfyller det s.k. arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Detta arbetsvillkor är detsamma vare sig en person är medlem i arbetslöshetskassa eller inte. IAF och Arbetsförmedlingen gör utifrån detta bedömningen att den kraftiga medlemsminskningen för arbetslöshetskassorna från hösten 2006 till hösten 2008 inte kan utgöra någon förklaring de senaste två årens minskning av den totala andel av de arbetssökande som har arbetslöshetsersättning. Däremot har frågan om medlemskapet betydelse för om arbetssökande kommer att vara berättigade till inkomstrelaterad ersättning eller grundersättning. Effekten av detta har även att göra med i vilken utsträckning de som utträtt ur arbetslöshetskassa eller avstått från att bli medlem, tillhör dem som blir arbetslösa. 20
3.3 Grund- eller inkomstersättning Som framgår av föregående avsnitt kan personer som uppfyller arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor men inte hade varit medlemmar tilläckligt länge, beviljas grundersättning. Fram till och med 2006 fanns utöver detta även en möjlighet att med stöd av studerandevillkoret beviljas arbetslöshetsersättning med grundbelopp. Cirka tre fjärdedelar av dem med grundersättning enligt studerandevillkoret utgjordes av ungdomar under 25 år. Av samtliga med grundersättning utgjordes cirka 45 procent ungdomar under 25 år och ytterligare 30 procent av personer mellan 25 och 34 år. Diagram 4: Ersättningstagare med inkomstrelaterad respektive grundersättning bland kvarstående arbetssökande. Årsgenomsnitt baserat på månadsdata. Grundbelopp 300000 Inkomstrelaterad 250000 200000 150000 100000 50000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 För att få ersättning baserad på studerandevillkoret skulle en arbetssökande genomgå en kvalifikationstid på tre månader. I det datamaterial som ligger till grund för denna rapport har utsökningen av om man varit berättigad till ersättning inte tagit hänsyn till detta förhållande. Uppgiften om huruvida man har arbetslöshetsersättning avser personer som fått arbetslöshetsersättning (eller genomgått karens) i anslutning till den aktuella mätmånaden. Det innebär att en del av dem som enligt våra data inte har ersättning, senare kan komma att få ersättning enligt studerandevillkoret. Med den utgångspunkt som denna rapport har vi bedömt att det inte är rimligt att beteckna en sådan person som ersättningstagare 1-3 månader innan personen kan få ersättning. Denna problematik som enbart berör tiden till 2006, påverkar därmed inte alls redovisningen i denna rapport. 21