Den stora generationsväxlingen i statsförvaltningen

Den stora generationsväxlingen i statsförvaltningen Framtida problem, behov och möjligheter Dnr 0903-0149-15 Rapportserie 2009:1 Arbetsgivarverket

Den stora generationsväxlingen i statsförvaltningen Framtida problem, behov och möjligheter

Innehåll 1. Inledning 3 2. Demografi och rörlighet i staten 5 Åldersstrukturen i staten 5 Utvecklingen av pensioneringar i staten 6 Åldersstrukturen i framtiden 8 Rörlighet och konkurrens 9 Vilka lämnar och vilka stannar? 12 3. Framtida problem och möjligheter 14 Vad säger forskningen om generationsväxling 14 En nyanserad bild av statsförvaltningen 16 Behov av kompetens på en framtida arbetsmarknad 18 Möjlighet till mjuk rationalisering, verksamhetsförbättring och effektivisering 20 Stannar de äldre? 22 Ungdomar och staten som attraktiv arbetsgivare 25 Finns det ett glesbygdsproblem? 29 Globaliseringens påverkan 30 Chefer i statsförvaltningen 32 En fortsatt ökad etnisk mångfald i statsförvaltningen 34 Ökad jämställdhet 37 4. Avslutande diskussion 40 Källförteckning 44

Figurförteckning Figur 1. Antal personer i åldrarna 20 39, 40 64 och 20 64 år 1950 2006 samt prognos 2007 2050... 3 Figur 2. Antal statsanställda ordnade efter ålder år 2007... 5 Figur 3. Framtida pensionsavgångar åren 2008-2017... 7 Figur 4. Ålderstrukturens utveckling över tid och en framskrivning av 2015 års åldersstruktur.. 8 Figur 5. Vart tog de vägen? Aktiviteten åren 1995-2003 hos de individer som arbetade i staten 1995... 9 Figur 6. Var kom de i från? Aktiviteten åren 1995-2003 hos de individer som arbetade i staten 2003... 11 Figur 7. De sju dödssynderna i figurform... 15 Figur 8. Åldersstruktur hos fyra statliga myndigheter... 17 Figur 9. Befolkningsprognos över andelen 65+ i Sverige... 22 Figur 10. Svarsfördelning på fråga: I framtiden, vilken typ av arbetsgivare skulle du välja att arbeta för ( i första, andra och tredje hand)?... 27 Figur 11. Modell över processen för employer branding... 28 Figur 12. Hur skulle du helst vilja ha information från framtida potentiella arbetsgivare, där syftet är att öka ditt intresse för att arbeta där?... 29 Figur 13. Åldersfördelning av chefer år 2007 samt framskrivning för år 2015... 32 Figur 14. Åldersfördelning för statsanställda med svensk bakgrund och med utländsk bakgrund år 2005... 36 Figur 15. Genomsnittlig löneskillnad mellan statsanställda kvinnor och män år 2007 uppdelat på olika åldersgrupper.... 37 Tabellförteckning Tabell 1. Utvecklingen av nybeviljade förmåner för åren 2000-2007... 6 Tabell 2. Arbetsområden enligt BESTA-klassificering och andel 55+... 18 Tabell 3. Statliga myndigheters brist på lämpliga sökanden det senaste halvåret och förväntad övertalighet det kommande året uppdelat på arbetsområde, mätt november 2008... 20 Tabell 4. Andel 50-64 år, som uppger att de med hänsyn till åldern har svårt att klara av de arbetsuppgifter de idag har och som bedömer sig inte orka jobba fram till ordinarie pensionsålder... 23 Tabell 5. Förhållanden som bör förändras för att man ska orka arbeta kvar i yrket till ordinarie pensionsålder, andel i procent... 23 Tabell 6. Statliga arbetsgivares ranking på Karriärbarometerns topp 30 över de attraktivaste arbetsgivarna för ekonomer, jurister, teknologer och yrkesverksamma inom data eller IT (ranking på topp 30 inom parentes)... 26 Tabell 7. Andel 55+ inom ledningskompetens, uppdelat på sektor år 2007... 33 Tabell 8. Andel med utländsk bakgrund åren 2000 2007, procent... 35

1. Inledning Demografin spelar en betydande roll för samhällsutvecklingen. En åldersgrupp som är särskilt stor i förhållande till övriga åldersgrupper kommer under sin livstid att i tur och ordning kräva särskilda satsningar på förskola, grund- och gymnasieskola, högskola, sedan utgöra en större resurs på arbetsmarknaden, för att slutligen innebära ökade kostnader för pensioner och äldrevård. Ständigt minskande födelsetal i kombination med ökande medellivslängd tenderar också att minska försörjningskvoten, d.v.s. den andel av befolkningen som genom sitt förvärvsarbete står för den produktion som försörjer hela befolkningen. Skaran av äldre i Sverige, liksom i hela västvärlden, växer. Den generation som föddes under 1940-talet är betydligt större än generationerna före och efter. Vad innebär detta för Sverige? I den allmänna debatten och i media beskrivs ofta den svenska befolkningens åldersstruktur som en väntande demografisk bomb. Det talas ofta om en drastisk minskning av den arbetsföra befolkningen, men trots att många 40-talister närmar sig pensionsålder och därmed lämnar arbetskraften bedöms inte den arbetsföra befolkningen komma att minska, utan ökar under den närmaste 10-årsperioden med 76 000 personer. 1 Figur 1. Antal personer i åldrarna 20 39, 40 64 och 20 64 år 1950 2006 samt prognos 2007 2050 Källa: Statistiska centralbyrån Antalet i åldern 20-24 år förväntas öka med i genomsnitt 20 000 personer per år. Det är de stora barnkullarna födda omkring 1990 som snart tar sitt kliv ut på arbetsmarknaden. Samtidigt som ett stort antal personer försvinner från arbetsmarknaden kommer också ett stort antal ut på arbetsmarknaden. Med andra ord bör man inte tala om en demografisk bomb utan snarare en gigantisk generationsväxling. 1 Se Statistiska centralbyrån (2007a) 3

Under framför allt 1970-talet expanderade den offentliga sektorn kraftigt och fyrtiotalisternas intåg på arbetsmarknaden skedde under en period då den statliga sektorn efterfrågade stora mängder arbetskraft. Följaktligen har fyrtiotalisterna fått en stor betydelse inom statsförvaltningen. Andelen födda på 1940-talet är större inom den statliga sektorn än inom någon annan arbetsmarknadssektor. Var fjärde statsanställd är född på 1940-talet. Inom en inte alltför avlägsen tid kommer dessa att uppnå pensionsåldern. Vilken betydelse de demografiska förändringarna får för de statliga myndigheterna beror på en rad osäkra faktorer. I vilken utsträckning stannar de över 65 år kvar i arbetslivet, vilken konkurrens, rörlighet och vilket arbetsmarknadsläge möter myndigheterna, vilken framtidsvision har politikerna kring statsförvaltningen och hur ser medborgarnas framtida behov ut? I vilken utsträckning kan nya former av samverkan mellan statliga myndigheter och privata företag utvecklas? Vilken roll spelar globaliseringen och den framtida tekniska utvecklingen för kompetensförsörjningen? En annan viktig aspekt är vilka personalkategorier som går i pension och om dessa ska ersättas eller om behovet av andra personalkategorier är större. I detta sammanhang blir också myndighetens ekonomi och verksamhetsinriktning intressant. I vissa lägen kan en mängd förestående pensionsavgångar vara en fördel, medan det i andra kan innebära stora svårigheter att utföra det uppdrag som myndigheten har. Möjligheterna till att klara kompetensförsörjningen beror också på hur attraktiv arbetsgivaren är för arbetstagaren och om ungdomarna vill arbeta statligt? Vill alla bli poliser eller kan de tänka sig att ta andra statliga jobb? Möjligheten till att rekrytera beror också på hur arbetskraftsutbudet ser ut. Som vi sett är antalet ungdomar i arbetsför ålder tillräckligt stort, men kan utbildningssystemet tillhandahålla det som myndigheterna efterfrågar? I de flesta fall kan förstås inte en erfaren medarbetare som går i pension ersättas av någon som kommer direkt från skolbänken. För de allra flesta myndigheter är generationsskiftet viktigt att tänka igenom och planera så att rätt kompetens finns för att ta över genom hela organisationen. I denna rapport ligger fokus på vad de demografiska förändringarna betyder för de statliga arbetsgivarnas möjligheter till en ändamålsenlig kompetensförsörjning. Rapporten syftar till att med statistik beskriva olika aspekter av de problem, behov och möjligheter som uppstår i samband med den framtida generationsväxlingen. Ett annat syfte är att på ett övergripande sätt nyansera bilden av att alla statliga myndigheter står inför stora demografiska problem. Statsförvaltningen är mångfasetterad och långt ifrån alla myndigheter står inför samma situation. Myndigheterna har själva bäst förutsättningar att avgöra hur just deras verksamhet påverkas, och kan komma att behöva anpassas. Förhoppningen är ändå att de resonemang och den statistik som redovisas i denna rapport ska vara ett stöd för myndigheterna i deras diskussion kring generationsväxlingen. I nästa kapitel beskrivs den statliga sektorns demografi och rörlighet. I det efterföljande kapitlet diskuteras olika aspekter av de möjligheter och problem som kan uppstå i samband med generationsväxlingen. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion. 4

2. Demografi och rörlighet i staten Åldersstrukturen i staten Figur 2 visar de statsanställdas fördelning på olika åldrar år 2007. Under 1990-talet kan vi urskilja tre stora generationer. Det är 40-talisterna, 60-talisterna och 90-talisterna. Den senare generationen har ännu inte gjort sitt insteg i statförvaltningen, men de två övriga generationerna kan man urskilja som de två topparna i fördelningen. De stora årskullarna av statsanställda födda under de så kallade fredsåren 1946-1949 är de som står ut mest. Den enskilda ålder som var vanligast år 2007 var 59 år, vilket innebär att det vanligaste födelseåret var 1948. Figur 2. Antal statsanställda ordnade efter ålder år 2007 Antal 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0-20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68+ Ålder Baserat på den åldersfördelning som de statsanställda har idag kan man räkna med att cirka 27 procent kommer att uppnå ordinarie pensionsålder under de närmaste tio åren, och hela 19 procent inom 7 år. Hur stor andel som verkligen kommer att pensioneras under perioden beror framför allt på hur länge de anställda väljer att jobba. Eftersom en del statsanställda själva kan välja ålderspension vid allt från 61 till 67 års ålder är det inte möjligt att säga exakt vid vilken tidpunkt en anställd som idag är t.ex. 59 år kommer att ålderspensioneras. 2 2 Observera att vissa anställda inom Försvarsmakten och Luftfartsverket har särskilda pensionsavtal och att det inom Försäkringskassan för vissa grupper finns övergångsregler som ger dem möjlighet att gå i pension före 65 år. 5

Utvecklingen av pensioneringar i staten Hur har då utvecklingen av pensioner sett ut tidigare? Sedan en tid tillbaka producerar Statens pensionsverk (SPV) statistik avseende sjuk- och ålderspensioner i staten. En anledning till att också sjukpension redovisas är att endast en försvinnande del av de individer som blir beviljad sjukpension kommer tillbaks till sitt jobb fullt ut. I statistiken ingår statsanställda vars arbetsgivare, vid tidpunkten för den anställdes avgång, var obligatorisk medlem hos Arbetsgivarverket. Sammanställningen i tabell 1 nedan redovisar utvecklingen av nybeviljade förmåner. Tabell 1. Utvecklingen av nybeviljade förmåner för åren 2000-2007 Nybeviljade 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Delpension 2 027 1 737 1 836 1 858 2 038 Pensionsersättning 1 553 1 233 1 101 1 025 929 1 454 1 710 1 624 Sjukpension 852 925 941 636 653 622 540 496 Tillf. sjukpension 895 1 022 1 163 1 093 1 367 1 338 904 814 Ålderspension 2 420 2 571 2 630 2 247 2 823 3 316 3 613 4 682 Summa 5 720 5 751 5 835 7 028 7 509 8 566 8 625 9 654 Källa: Statens Pensionsverk. Anmärkning: De nybeviljade förmånerna avser kalenderåret. Individer med tillfällig sjukpension (dvs. de som beviljats tidsbegränsad sjuk- eller aktivitetsersättning eller partiell sjukersättning utan tidsbegränsning), som under år 2007 beviljades sjukpension, finns med både som tillfällig och nybeviljad sjukpension. Individer som beviljades sjukpension eller pensionsersättning och som fyllde 65 under år 2007, finns inte med som nybeviljad ålderspensionärer. Delpensionärer och personer med tillfällig sjukpension, som under 2007 fyller 65 år, finns med under delpension respektive tillfällig sjukpension och som nybeviljade ålderspensionärer. Antalet nybeviljade delpensioner är för första gången fler än de var år 2003. Under det senaste året har antalet ökat med cirka 10 procent. Av de som befinner sig mellan 61 och 65 år och som haft möjligheten att ta ut delpension har 28 procent beviljats delpension. Bland de stora statliga arbetsgivarna har antalet delpensioner minskat inom polisväsendet medan antalet delpensioner ökat inom universiteten och Skatteverket. Under de senaste åren har delpensionernas tidsmässiga omfattningsgrad i genomsnitt minskat. Om en statsanställd blivit uppsagd på grund av arbetsbrist kan han eller hon vid 55 års ålder få en särskild pensionsersättning eller vid 60 års ålder få pensionsersättning. Antalet nya pensionsersättningar och särskilda pensionsersättningar sjönk fram till år 2004 för att därefter öka kraftigt. Enligt SPV hänger detta delvis samman med att officerare sedan 2005 kan beviljas pensionsersättning från och med 55 år. Tidigare kunde officerare avgå från 55 år med särskild pension enligt ett lokalt kollektivavtal. I tabellen ovan redovisas dessa förmåner som ålderspensioner före 60 år. Därmed har antalet nybeviljade ålderspensioner i intervallet 55-59 år kraftigt reducerats de senaste åren. En anställd kan beviljas sjukpension på heltid och har då lämnat sin anställning. En anställd som har kvar sin anställning kan beviljas tillfällig sjukpension med omfattningsgrad 25, 50, 75 eller 100 procent av sin arbetstid. Sedan år 2004 har nybeviljad sjukpension och tillfällig nybeviljad sjukpension minskat oavsett omfattningsgrad. Andelen kvinnor av de statsanställda med nybeviljad tillfällig sjukpension på deltid minskar medan andelen kvinnor av de statsanställda med tillfällig sjukpension på heltid ökar. 6

År 2003 reformerades det tidigare förtidspensionssystemet och sjuk- och aktivitetsförsäkring infördes med en förhoppning om att man inte längre skulle betrakta en sjukpensionering som en slutstation. Dessa förhoppningar har i viss mån grusats. Enligt Försäkringskassan återvänder cirka en procent av de sjukpensionerade till sitt arbete fullt ut och idag finns det cirka 13 000 sjukpensionärer med anknytning till den statliga sektorn. I den senaste avtalsrörelsen förändrades också de avtalsmässiga förmånerna vid sjukpension. Tidigare var de statliga avtal som reglerade sjukpension mer förmånliga i jämförelse med vad som gäller på andra avtalsområden. 3 De ekonomiska incitamenten att gå i sjukpension i stället för att vara kvar som sjukskriven eller gå tillbaks till sitt arbete var som starkast på det statliga avtalsområdet. Sådana incitament kan påverka sannolikheten att bli beviljad sjukpension. 4 I de nya avtalen som slöts 2007 har statens regler avseende sjukpension harmoniserats med övriga avtalsområden (se Arbetsgivarverket, 2008). Det är inte längre en ekonomisk fördel att gå från att vara sjukskriven till att bli sjukpensionär, vilket på sikt borde gagna arbetslinjen. Det totala antalet med nybeviljade förmåner har dock ökat ända sedan år 2000 fram till år 2007. Nästan 4 000 förmåner har beviljats under perioden. Bara det senaste året ökade antalet nybeviljade förmåner med över 1 000 personer. Från föregående år har sjukpensionerna minskat med 8 procent och de tillfälliga sjukpensionerna med 10 procent, medan antalet nybeviljade ålderspensionärer nästan ökat med 30 procent. Figur 3. Framtida pensionsavgångar åren 2008-2017 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: Statens Pensionsverk (2008), Statistikfunktionen. Hur ser då ålderspensionerna ut de närmaste åren? Figur 3 visar pensionsavgångarna mellan åren 2008 och 2017. År 2008 går cirka 4 000 statsanställda i ålderspension och antalet nybeviljade ålderspensioner väntas öka för varje år som går fram till år 2013 då pensionsavgångarna kulminerar och då cirka 7 000 personer per år går i pension. 3 Sjukpensionen utgick tidigare med 21 procent av pensionsunderlaget upp till 7,5 prisbasbelopp och med 81 procent av pensionsunderlaget över 7,5. Tillsammans med det som erhålls från Försäkringskassan blev den genomsnittliga kompensationsgraden vid sjukpension cirka 85 procent av tidigare lön medan sjukpenning ger 80 procent av lönen. 4 Se Vilhelmsson (2007) 7

Åldersstrukturen i framtiden Hur åldersstrukturen i den statliga sektorn kommer att se ut i framtiden är naturligtvis svårt att förutse. Figur 4 nedan visar åldersfördelningen åren 1995, 2000 och 2005. Låt oss göra den enklaste av alla framskrivningar genom att för varje år dels räkna upp individens ålder med ett år och dels varje år under perioden 2008-2015 justera för in- och utflödet i varje ålder. Figur 4. Ålderstrukturens utveckling över tid och en framskrivning av 2015 års åldersstruktur 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Andel Källa: Arbetsgivarverket -19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-65 År 2015 År 2005 År 2000 År 1995 Ålderskohort Resultatet blir en framskrivning som representeras av den streckade kurvan i figur 4. Framskrivningen visar att åldersfördelningen i statsförvaltningen efter de stora pensionsavgångarna väntas bli mindre och mer jämn om in- och utflöde fortsätter att se ut som det gjort. Av de statsanställda år 2007 var cirka 50 000 individer 57 år eller äldre. Det innebär att dessa fyllt 65 år eller mer år 2015. Är ambitionen att upprätthålla samma personalstyrka måste dessa 50 000 personer ersättas med nya förmågor. Det inflöde av nyanställda till statsförvaltningen som finns idag kan på intet sätt ersätta alla de 50 000 personer som väntas lämna de statliga myndigheterna fram till år 2015. Med det inflöde statsförvaltningen har idag ersätts endast hälften av dessa 50 000 anställda som väntas lämna staten. Det positiva inflödet i de yngre åldersgrupperna år 2007 är inte tillräckligt stort för att motverka de stora pensionsavgångarna som vi har framför oss åren 2008-2015. Strävar de statliga myndigheterna efter att upprätthålla samma personalstyrka måste därför takten på inflödet öka i framtiden. Huruvida det i framtiden blir möjligt att anställa i en högre takt beror på många faktorer. Kommer statliga arbetsgivare att kunna konkurrera om arbetskraft på samma sätt som i dag, kommer arbetsmarknadsläget att förbli detsamma på de arbetsområden som staten efterfrågar arbetskraft och blir rörligheten densamma i framtiden? Låt oss börja med att med hjälp av några faktorer undersöka hur rörlighet och konkurrens sett ut tidigare. 8

Rörlighet och konkurrens För att generationsväxlingen i statsförvaltningen ska bli lyckosam är de viktigt att de statliga arbetsgivarna i konkurrens med arbetsgivare i andra arbetsmarknadssektorer kan anställa nya medarbetare i samma utsträckning som tidigare. Vår förhoppning är därför att konkurrensen och rörligheten med och mellan olika arbetsmarknadssektorer åtminstone inte försämras. Vad kan vi lära av historien och av statistik kring rörlighet? Hur har flödena sett ut de senaste 10 åren? Finns det någon skillnad över konjunkturcykeln? Figur 5. Vart tog de vägen? Aktiviteten åren 1995-2003 hos de individer som arbetade i staten 1995 100% 90% 80% 70% 60% 50% 100 92 86 81 74 71 67 64 62 40% 30% 20% 10% 0% 3 2 3 4 1 2 2 2 3 6 8 Källa: Statistiska centralbyrån och Arbetsgivarverket 12 13 14 15 15 Figur 5 visar vad de som var statsanställda år 1995 hade för aktivitet under perioden 1996-2003. Vart tog de som var anställda 1995 vägen? Av figuren framgår att det funnits en skillnad i rörlighet över konjunkturcykeln. År 1999, då arbetslöshetsnivån i Sverige vände nedåt efter något som beskrivits som århundradets kanske största uppgång i arbetslösheten åren tidigare, så ökade personalrörligheten i den statliga sektorn. Under åren 2000-2001 och åren 2001-2002 var arbetsmarknadsläget för de som sökte jobb starkt och personalomsättningen låg kring 14 procent (mätperiod september september). 5 Under denna period var det svårt att rekrytera och enligt den statliga konjunkturbarometerundersökningen rapporterade cirka 70 procent av de statliga myndigheterna en brist på lämpliga sökanden. 6 3 2 6 3 3 3 7 3 3 3 9 3 4 11 2 4 13 4 4 4 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Privat sektor Kommun och landsting Ålderspension Sjukpension Arbetslös, ej i arbetskraft eller studerande Statlig tjänst 5 Med personalomsättning avses här nyanställningar och avgångar på myndigheterna oavsett om det skett inom staten eller i förhållande till andra sektorer. Personalomsättningen beräknas utifrån det lägsta av värdena för antalet nyrekryterade respektive antalet avgångna dividerat med medelvärdet av antalet anställda under de senaste två åren. Med nyrekryterade avses nytillkomna i staten samt nya från annan myndighet. Motsvarande gäller för avgångna. 6 Se Konjunkturbarometern för den statliga sektorn Sysselsättning och ekonomi hos de statliga myndigheterna en uppdatering av prognosen för år 2008, rapportserie 2008:1. 9

Sedan blev arbetsmarknadsläget för de som sökte jobb sämre och under åren 2002-2003 var rörligheten 11 procent för att under perioden år 2003-2004 sjunka till 10 procent. År 2003 var efterfrågetrycket på arbetsmarknaden relativt lågt vilket eventuellt kan ge en förklaring till den sjunkande rörlighet som observerats i den statliga sektorn vid denna tidpunkt. Den statliga konjunkturbarometern visar också att bristen på lämpliga sökanden halverades. Det finns klara paralleller mellan dagens situation på arbetsmarknaden och den period som studeras här. De goda åren runt millennieskiftet förbyttes till ett sämre arbetsmarknadsläge år 2003. I dag står de statliga myndigheterna återigen inför en arbetsmarknadsläge där det blir lättare att rekrytera samtidigt som de denna gång ska genomföra en stor generationsväxling. Kanske kan vi lära oss något av den period vi studerar här. Samtidigt bör man komma ihåg att arbetsmarknaden enligt dagens prognoser kommer återhämta sig någon gång under år 2011 eller 2012. Om prognosen är riktig innebär det att det blir svårare att rekrytera personal samtidigt som myndigheternas pensionsavgångar kulminerar år 2013. I teorin skulle en rörlighet på 10 procent kunna innebära att samtliga statsanställda var utbytta efter 8 till 10 års tid, men flödena i figur 5 visar att 62 procent dvs. 167 117 personer av de totalt 269 544 som var statsanställda 1995 fortfarande var trogna statstjänstemän 8 år senare. Anledningen är att nyanställda har en högre benägenhet att röra sig till andra aktiviteter än någon som varit statsanställd en längre tid. Inom en del statliga områden finns en hård konkurrens med privata företag om specialiserad kompetens, medan det inom andra delar av den statliga sektorn inte konkurreras alls med den privata sektorn. Enligt figur 5 fanns det ett utflöde till den privata sektorn på storleksordningen 1-4 procent varje år. Efter 8 år har 15 procent eller 40 431 personer av de 269 544 som var anställda i staten 1995 hamnat i den privata sektorn. Störst var utflödet 98/99 då arbetsmarknaden vände till det bättre. Ju svårare det varit att finna ett jobb desto mindre är utflödet till privat sektor. Utflödet av statsanställda till kommuner och landsting har varit måttfullt och stabilt över perioden. Fyra procent eller 10 781 personer av vårt urval har gått den vägen. Av figuren kan vi också notera att andelen förtids- eller sjukpensionerade ökat i en stabil långsam takt. Generellt sett har Försäkringskassan alltid haft störst inflöde till förtidspension när arbetsmarknadsläget varit som sämst för de som sökt jobb. I staten ser vi dock inga stora skillnader över konjunkturcykeln. År 2003 var fyra procent av de som var statligt anställda år 1995 sjukpensionärer. Figuren visar också att 13 procent eller 35 040 personer i urvalet gått i ålderspension år 2003. Att jämföra med de cirka 19 procent som väntas uppnå pensionsålder inom de närmaste sju åren. 10

Figur 6 visar vilken aktivitet de som varit statsanställda år 2003 (ett helt annat urval som följs bakåt i tid) hade mellan åren 1995 och 2002 dvs. varifrån alla de som var statsanställda år 2003 kom. I figuren kan vi se att 61 procent dvs. 149 553 individer av de 245 169 som var statsanställda år 2003 också var statsanställda år 1995. Nästan en femtedel, närmare bestämt 46 582, av de anställda år 2003 stod år 1995 utanför arbetskraften eller var arbetslösa, varav mer än hälften var studerande. 7 Figur 6. Var kom de i från? Aktiviteten åren 1995-2003 hos de individer som arbetade i staten 2003 100% 90% 80% 70% 60% 50% 61 63 66 69 72 76 82 88 100 40% 30% 20% 10% 0% 19 18 17 14 12 9 6 6 5 5 4 6 4 3 4 12 12 11 12 11 10 2 8 6 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Privat sektor Kommun och landsting Ålderspension Sjukpension Arbetslös, ej i arbetskraft eller studerande Statlig tjänst Källa: Statistiska centralbyrån och Arbetsgivarverket Få eller ingen kommer från sjuk- och ålderspension. Av de som var statsanställda år 2003 var 14 710 personer (6 procent) respektive 29 420 personer (12 procent) anställda i kommuner och landsting respektive privat sektor år 1995. Speciellt intressant är det att notera att andelen som kommer från studier och andelen som ålderspensionerats i stort sett varit lika stora. 7 I begreppet utanför arbetskraften ingår t.ex. studerande, sjuka utan arbete, personer utomlands, hushållsarbetande och värnpliktiga. 11

Vilka lämnar och vilka stannar? Som tidigare nämnts befinner sig den svenska arbetsmarknaden i samma utvecklingsfas som i slutet av 1990-talet. Nu har arbetsmarknadsläget nått sin kulmen med en ökad brist på sökanden i vissa sektorer. När nu generationsväxlingen i statsförvaltningen blir som mest intensiv går utvecklingen på arbetsmarknaden mot en situation där arbetsgivaren får det lättare att rekrytera. Kanske kan vi lära oss något av perioden 1995-2003. I en annan rapport från Arbetsgivarverket studeras rörligheten under denna period mer i detalj. 8 I studien skattas sannolikheten att röra sig till olika aktiviteter för olika grupper. Vilka är det som stannar och vilka lämnar? Vilka byter myndighet och vilka sjukpensioneras, blir arbetslösa, lämnar staten för privat sektor eller kommun och landsting osv. Resultaten i studien visar att det är vanligare bland kvinnor än bland män att börjat jobba kommunalt medan det är mindre vanligt bland kvinnor än bland män att börja jobba privat eller gå i ålderspension. Ett känt faktum är att det i staten, precis som i andra sektorer, är vanligare bland kvinnor än bland män att gå i förtidspension. Resultaten i denna studie visar dock att kön inte har någon betydelse för sannolikheten att förtidspensioneras när hänsyn tas till andra bakomliggande faktorer. När kvinnor och män med samma befattningsnivå, arbetsområde, region, utbildning, erfarenhet m.m. jämförs så är det i stället männen som har en liten överrisk att förtidspensioneras. Skattningarna visar också att de yngre och de äldre åldersgrupperna är betydligt mer rörliga än de som befinner sig i medelåldern och som förmodligen är mitt uppe i sin karriär. När staten de kommande åren generationsväxlar blir det nödvändigt att både behålla fler äldre och i större utsträckning attrahera och behålla yngre. Det är större sannolikhet för statsanställda stockholmare att börja arbeta privat eller byta myndighet än för statsanställda i övriga Sverige. Det är dock mindre vanligt för statsanställda stockholmare att börja arbeta kommunalt jämfört med statsanställda bosatta i andra delar av landet. De alternativa karriärmöjligheterna är generellt sett större i storstäderna och det gäller i allra högsta grad Stockholm där de flesta myndigheter och företag finns. Detta bidrar inte bara till en dynamisk effektivisering av myndigheternas verksamhet utan även till en rörligare arbetskraft. Vidare har högskoleutbildade statsanställda högre sannolikhet att börja jobba i en annan arbetsmarknadssektor än statsanställda med endast grundskola. Särskilt stor är sannolikheten att börja jobba i kommunal respektive privat sektor om den statsanställde har en humanistisk inriktning på sin utbildning. Statsanställda med endast grundskola har en mycket högre sannolikhet att gå i ålderspension. Ju högre utbildning den statsanställde har desto mindre är sannolikheten att bli arbetslös eller förtidspensionerad och ju större är sannolikheten att byta myndighet. Resultaten stämmer med att hög utbildning i många studier visat sig leda till mindre ohälsa och sjukpensionering. Även befattningsnivå har betydelse. Assistenter med biträdande arbetsuppgifter har mer än dubbelt så stor sannolikhet att bli arbetslösa eller förtidspensionerade jämfört med handläggare. Statsförvaltningen har under många år genomgått en strukturomvandling där många mindre kvalificerade jobb t.ex. datoriserats och bortrationaliserats till förmån för anställda med mer kvalificerade arbetsuppgifter. Resultaten är med all säkerhet ett utslag av denna strukturomvandling. 8 Se Vilhelmsson (2009) 12

Sannolikheten att lämna arbetsmarknaden är större för individer som inte har ett hemmavarande barn, men någon signifikant effekt av att vara gift hittas inte i studien. Individer som jobbade på en myndighet som haft en positiv budgetutveckling har en mindre sannolikhet att hamna i privat sektor eller att byta myndighet. Resultatet kan möjligen vara ett utslag av att myndigheter med en god budgetutveckling befinner sig i en utvecklingsfas där de anställda ges goda utvecklings- och karriärmöjligheter. Individer som sökt sig till välbetalande myndigheter har en större sannolikhet att byta myndighet eller röra sig till den mer välbetalda privata sektorn. Det skulle kunna tolkas som att de är attraktiva på arbetsmarknaden eller att de jobbar i myndigheter som tvingas lönekonkurrera med privat sektor utan att lyckas fullt ut. Individer som under perioden jobbade vid myndigheter med en övertalighetssituation har en mindre sannolikhet att byta myndighet eller röra sig till privat sektor. Övertalighet finns ofta inom samma typ av befattningar och arbetsinriktningar och är densamma på hela arbetsmarknaden. Det är troligt att den typen av kompetens inte heller efterfrågas på andra myndigheter eller i privat sektor. Individer på myndigheter med en övertalighetssituation visar sig i stället ha en ökad sannolikhet för arbetslöshet, förtids- eller ålderspension. Individer som jobbade på myndigheter med en äldre personal har en högre rörlighet än de som jobbar på andra myndigheter. Det finns en signifikant högre sannolikhet för de som jobbade på en myndighet med äldre personal att i stället för att vara kvar på samma myndighet börja jobba i privat sektor eller byta myndighet. Det kan vara ett tecken på att det är svårt att göra karriär i en organisation med många seniora medarbetare. 13

3. Framtida problem och möjligheter I samband med generationsväxlingen kommer de statliga arbetsgivarna att ställas inför en del svårigheter. I tider av verksamhetsförändring och ökade produktivitetskrav kan generationsväxlingen också ge en unik möjlighet till omstrukturering. I detta kapitel diskuteras olika aspekter på de problem och möjligheter som kan uppstå i och med generationsväxlingen. Vad säger forskningen om generationsväxling I forskningslitteraturen brukar experterna tala om de olika åldersgrupperna på en arbetsplats som mästare, gesäller och lärlingar. I samband med ett större generationsskifte lämnar många mästare samtidigt som många lärlingar nyanställs. Det innebär ett ökat behov av lärande inom organisationerna. Även om den arbetsföra befolkningen ökar så finns det vissa strukturella problem i lärprocessen hos många organisationer. Samtidigt är det viktigt att tänka strategiskt kring generationsväxlingen. Hur kommer verksamheten att se ut i framtiden? Är det den kompetens som nu går i pension som organisationen kommer att behöva, eller är det annan kompetens? Sett ur dessa perspektiv kan generationsväxlingen snarare erbjuda möjligheter än innebära stora bekymmer. En annan viktig aspekt är att de äldre som lämnar för pension och de yngre som kommer att träda in på arbetsmarknaden till stor del befinner sig på olika spelplaner. En ung outbildad eller nyutexaminerad anställd kan oftast inte ta över de arbetsuppgifter som en anställd med upp till 40 års erfarenhet lämnar. Snarare sker en uppflyttning genom hela organisationen så att de lite yngre tar över uppgifter från de lite äldre gesällerna. Detta innebär att inte bara de yngstas antal och utbildningsnivå påverkar generationsväxlingen utan alla de som redan finns inom organisationen och som är rekryteringsbara på övriga arbetsmarknaden spelar en roll. Olika typer av organisationer arbetar med dessa frågor på olika sätt. Enligt Verket för förvaltningsutveckling (VERVA), som synat hur myndigheterna jobbat med generationsväxlingsfrågorna, så använder sig myndigheterna av allt ifrån delpensioner, frivilliga avgångar, minskad arbetstid och ledighet utan löneavdrag till praktikant och trainéeprogram. I detta avsnitt görs inte en genomgång av hur myndigheterna arbetar utan i stället görs en genomgång av hur experterna på organisationsteori resonerat kring hur olika organisationer med olika åldersstrukturer berörs av de förändringar vi står inför. Den befintliga åldersstrukturen beror på flera faktorer, där en av de viktigaste är vilken typ av verksamhet som bedrivs. För att ta ett övertydligt exempel är det inte konstigt att personalens medelålder är högre i Högsta domstolen än i en snabbmatskedja. Faktorer som t.ex. geografiskt läge (om andra arbetsgivare i närheten konkurrerar om samma arbetskraft), hur lång tid som förflutit sedan organisationen etablerats och tidigare kriser med stora personalnedskärningar påverkar också, liksom hur medveten och aktiv organisationen varit med att påverka åldersstrukturen i samband med extern och intern personalrörlighet. 14

I olika utredningar och i andra sammanhang har forskare ofta diskuterat dessa frågor i termer av olika organisationstyper. Se t.ex. Broomé (2006) eller Broomé och Ohlsson (2003) där författarna har tagit fram sju typiska åldersstrukturer, vilka namngivits efter de sju dödssynderna. Figur 7. De sju dödssynderna i figurform Lättja Högmod Avund Frosseri Girighet Vrede Liderlighet Källa: Broomé (2006). Anmärkning: Figurerna visar formen på organisationernas åldersstruktur i en klassisk figur där vänstra delen av varje figur avser män och högra delen kvinnor. Figurerna visar vertikalt den relativa andelen i olika åldrar. Åldern läses nerifrån och upp i figuren i lättjans organisation är det t.ex. relativt sett få yngre men många äldre. I en verklig organisation kan säkert samtliga dessa typer finnas representerade samtidigt i viss utsträckning, exempelvis för olika personalkategorier. Som modeller är de starkt generaliserade och inte ämnade som trovärdiga beskrivningar av verkligheten. I stället är de menade att fungera som något att hänga upp tankarna på även om namnen i sig ibland känns någon konstlade. Åldersstrukturen har enligt författarna ett nära samband med hur arbetet organiseras, vilket framgår av följande korta sammanfattning. Lättjans organisation påverkades inte i någon större utsträckning av krisen i början på 1990- talet, och har därför kvar en stor andel äldre. Dessa kan med sin erfarenhet och höga produktivitet upprätthålla produktionen och gör att lättjans organisation i begränsad omfattning rekryterat nya yngre medarbetare. Denna typ av organisation är vanlig inom offentlig sektor, och karaktäriseras av att det är trångt på toppen. Det finns många experter och högt kvalificerade medarbetare i förhållande till karriärmöjligheterna i form av chefskap, eller som författarna uttrycker det, mästarskap. Dessa fullärda gesäller har kommit att organiseras i mer eller mindre självstyrande grupper såsom t.ex. arbetslag. Detta har i sin tur lett till en mindre tydlig chefsroll, vilket chefskollektivet svarat på genom att lägga mer tid på att hantera planer, prioriteringar, målsättningar, standardisering och kontroll. Det har också bidragit till föreställningen om chefsoch ledarskap som mentor och coachningssystem. Enligt forskarna är framför allt staten karaktäriserad av lättja. Högmodets organisation har tidigare drabbats av en kraftig kris, och har ännu inte riktigt återhämtat sig. Få äldre finns kvar inom organisationen, och de yngre som kommer in har rekryterats mer för att arbeta med service- och rationaliseringsproduktion än med utvecklingsarbete. Detta har påverkat de kompetenskrav som ställs. Högmodets organisation återfinns ofta inom t.ex. IT-branschen. Avundens organisation har växt kraftigt under de senaste 10-15 åren och har uppnått ett maximum av anställda med hänsyn till idag relativt osäkra framtidsutsikter. Därför har nyrekryteringen av unga minskat. Enligt författarna är detta den vanliga åldersstrukturen inom universitet och högskolor. 15

Frosseriets organisation arbetar oftast globalt och vinsterna kommer till med hjälp av produktivitetsökningar och rationaliseringar. Därför sker ingen vidare stor rekrytering i Sverige. Däremot kan den här organisationen ha en ansenlig andel äldre eller medelålders, vilket kan ge ett ökat rekryteringsbehov av yngre, i syfte att få tillgång till yngres kompetens och utvecklingsförmåga. Girighetens organisation behöver kontinuerligt unga, dels för att man använder mycket ny teknik, men också för att tidiga pensioner är vanliga inom organisationen. Denna typ är vanlig inom bank- och försäkringsbranschen. Rekryteringen minskade under några år i slutet på 1990- talet, men har nu stigit igen till sin tidigare nivå. Vredens organisation har låga krav på utbildning och erfarenhet, och stora behov av personal då efterfrågan på tjänsterna är ökande. Eftersom organisationstypen inte har några egentliga karriärvägar, och erfarenhet och ålder inte ger några egentliga belöningar är det svårt att rekrytera och behålla personal. Därför är medelåldern också hög. Precis som i lättjans organisation är arbetslag och platta organisationer vanligt, och lärandet inom organisationen begränsas av schemaläggning och många deltidsarbetande. Organisationstypen är vanlig inom t.ex. äldreomsorgen och inom personlig service. När rekryteringsproblem leder till brist på de tjänster som tillhandahålls, löses detta genom att kösystem eller gate-keepers håller efterfrågan på avstånd. Liderlighetens organisation har en mycket stor andel unga. Organisationen har hög personalomsättning och de få äldre som finns har ofta en sådan position att yngre premieras mer för sin förmåga att anpassa sig efter de äldres regler än för sin formella utbildning. Denna typ är vanlig inom hotell, restaurang och handel. Dessa branscher kan alltså snarast gynnas av generationsväxlingen, då ett stort antal unga träder in på arbetsmarknaden. En nyanserad bild av statsförvaltningen Figur 8 nedan visar befintlig åldersstruktur hos några Arbetsgivarverkets medlemmar med mellan knappt 300 och drygt 3 000 anställda. Som figuren visar skiljer dessa sig kraftigt åt. Både myndighet A och C har en kraftig överrepresentation av äldre anställda. Men medan myndighet C även har en relativt stor grupp yngre anställda, saknas de yngre nästan helt på myndighet A. På myndighet B är det de anställda födda på 1960- och 1970-talen som dominerar. Även anställda i åldrarna kring 60 år utgör en betydande del av myndigheten, medan anställda i femtioårsåldern nästan saknas. Myndigheten har heller inte en enda anställd under 26 år. Slutligen har myndighet D en jämn åldersfördelning, med en topp på anställda runt 40 år, och avtagande antal i de åldrar som är vanligast för inträde på och utträde från arbetsmarknaden, alltså 20- och 60- årsåldrarna. Myndighet A är således en myndighet som enligt forskarens något fyrkantiga strukturkarta karaktäriseras av lättja, myndighet B av liderlighet med en smula avund, myndighet C av avund och myndighet D av frosseri eller vrede. Det kan vara värt att ta en stund för att fundera på vad som har lett till dessa olikheter. Sannolikt spelar yttre faktorer som politiska prioriteringar under olika perioder en roll för den personalstruktur som myndigheterna sitter med. Har t.ex. myndighet B expanderat kraftigt på senare år? Har myndighet A levt med sparbeting och ifrågasättanden under samma tid? Eller är dessa ålderstrukturer resultaten av målinriktat arbete alternativt bristen därpå? Har myndighet C tills nyligen varit ett typexempel på en lättjans organisation, med ett stort antal äldre som med sin erfarenhet och yrkesstolthet skött ruljansen utan att man behövt nyrekrytera i någon större utsträckning? Och är myndighet D ett exempel på en myndighet som arbetat aktivt för att få en så stor blandning av åldrar och bakgrunder som möjligt, eller är den ett exempel på en frosseriets eller vredens organisation där erfarenhet inte räknas som en merit och både befordringsgångar och lönekarriärer i princip saknas? 16

Figur 8. Åldersstruktur hos fyra statliga myndigheter A B 7% 7% 6% 6% 5% 5% 4% 4% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 19 26 31 36 41 46 51 56 61 66 0% 26 32 37 42 47 52 57 62 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% C 20 27 32 37 42 47 52 57 62 67 D 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 Under förutsättning att dessa myndigheter kommer att fortleva i nuvarande form kommer de att möta olika utmaningar när den äldsta åldergruppen pensioneras. Av diagrammen är det lätt att dra slutsatsen att myndigheterna A och C kommer att få störst problem, när över 40 procent i vardera myndigheten försvinner. Men en viktig faktor som påverkar myndigheternas agerande inför generationsväxlingen är vilka personer som befinner sig inom varje stapel. Experterna har beskrivit staten som ett demografiskt problembarn som karaktäriseras av lättja. Den sanna bilden av statsförvaltningen är naturligtvis mycket mer nyanserad och mångfasetterad. När Arbetsgivarverket undersökte sina medlemmars åldersstruktur insåg vi att det var mycket svårt att klassa varje enskild myndighet i någon av forskarnas sju kategorier. När vi försökte att klassa myndigheterna kunde vi med viss vilja konstatera att 39 procent kunde kategoriseras som myndigheter med drag av lättja. Cirka 17 procent hade drag av Avund. Cirka 17 procent av myndigheterna karaktäriserades av Vrede, Frosseri stod för 15 procent, Girighet för 5 procent, Högmod för 3 procent och Liderlighet för 2 procent. Cirka 4 procent av Arbetsgivarverkets medlemmar var omöjliga att klassa i någon av kategorierna. Vår kartläggning, som inte gör något anspråk på att vara vetenskaplig, visar dock att bilden av de statliga myndigheterna inte kan sammanfattas i en av dessa typer. 17

Behov av kompetens på en framtida arbetsmarknad Det är svårt att, med hjälp av den statistik som Arbetsgivarverket har tillgång till, säga särskilt mycket om i vilken utsträckning myndigheterna kan få problem vid stora pensionsavgångar inom en viss personalkategori. Även om statistiken kan visa att en stor andel av en myndighets arbetsstyrka inom ett visst arbetsområde kommer att pensioneras inom de närmaste åren finns det lite information som talar om ifall detta beror på att myndigheten tagit ett strategiskt beslut att minska denna personalkategori, eller om det beror på att man under flera år, av någon anledning, haft svårt att rekrytera yngre. Följaktligen är det inte särskilt överraskande att det är svårt att veta hur behoven och framför allt möjligheterna att rekrytera kommer att se ut i framtiden. Trots dessa svårigheter följer här en kort redogörelse för några arbetsområden där skevheter tycks finnas. I tabell 2 nedan presenteras de arbetsområden som har störst andel statsanställda som är 55 år eller mer. Arbetsområdena är uppdelade utifrån det statliga klassificeringssystemet för befattningar kallat BESTA. 9 Tabell 2. Arbetsområden enligt BESTA-klassificering och andel 55+ Arbetsområde Antal Andel Psykologarbete 496 46 Internadministrativt arbete 6 801 45 Fastighetsförvaltning 1 102 43 Ej dömande vid domstolar, hyres- och arrendenämnder och Rättshjälpsmyndigheter 2 199 42 Personalarbete 3 068 42 Biblioteks- och dokumentationsarbete 2 116 41 Tillverkning, reparation och teknisk service 1 149 39 Sjötrafikarbete 987 38 Ekonomiarbete 5 634 37 Restaurangarbete 603 37 Inköpsarbete 739 37 Medicinskt arbete 724 37 Lokalvård 1 773 37 Kontorsservicearbete m.m. 4 753 37 Exekutionsarbete och obeståndsrättsligt arbete 2 155 37 Lager- och förrådsförvaltning 271 36 Kvalitets- och kontrollarbete 540 35 Fordonsförare 132 35 Revisions- och granskningsarbete 8 115 35 Produktionsplanering/-ledning 1 075 35 Beräknings- och mätningsarbete 876 34 Arkivverksamhet 1 169 33 Samhällsadm. planerings-, förhandlings- och utredningsarbete 9 938 33 Utrednings-, inspektions- och tillsynsarbete med allmänrättslig inr. 21 856 33 Källa: Arbetsgivarverket 2007. 9 Systemet innebär en indelning av arbetsuppgifter i arbetsområden och grupperingsnivåer. Arbetsområde anger inriktning på arbetsuppgifternas innehåll. BESTA består av ca 60 arbetsområden (t.ex. polisarbete, utbildning och forskning, ITarbete). Grupperingsnivåerna är sex till antalet och anger arbetsuppgifternas svårighetsnivå (t.ex. i form av det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter). 18

Det arbetsområde som har högst andel 55+ är Psykologarbete, som har en andel på 46 procent. Totalt finns bara ca 500 psykologer. Men av dessa arbetar drygt 80 procent inom tre myndigheter, vilket skulle kunna betyda att psykologerna utgör en betydelsefull personalgrupp inom dessa myndigheter. Inom två av dessa myndigheter är också ungefär hälften av psykologerna 55 år eller äldre. Efterfrågan på psykologer har ökat på senare år och enligt Arbetsförmedlingens bedömningar är antalet som examineras för litet för att matcha de kommande pensionsavgångarna. 10 Även SACO gör i sina prognoser bedömningen att det om fem år kommer att råda brist på utbildade psykologer. 11 Nästan hälften av alla statsanställda inom Fastighetsförvaltning finns lokaliserade till en myndighet, där de utgör hälften av de som för närvarande arbetar inom arbetsområdet på myndigheten. Enligt Arbetsförmedlingens bristindex finns ingen brist bland fastighetsförvaltare och fastighetsskötare. Det råder vad Arbetsförmedlingen kallar balans mellan efterfrågan och utbud. Inom arbetsområdet Ej dömande vid domstolar, hyres- och arrendenämnder och rättshjälpsmyndigheter är personalen i huvudsak koncentrerad till två stora myndigheter inom rättsväsendet. På dessa myndigheter ligger andelen som fyllt 55 år inom arbetsområdet på 45 respektive 60 procent. Inom arbetsområdet Biblioteks- och dokumentationsarbete ligger andelen 55+ på ca 39 procent, men ingen myndighet domineras av denna personalkategori. Personalkategorin är spridd på ca 100 myndigheter främst inom universitetsvärlden. För närvarande finns det generellt ingen brist på bibliotekarier. I stället gör Saco i sina prognoser bedömningen att det kommer att råda ett överskott på bibliotekarier om fem år. Inom Tillverkning, reparation och teknisk service samt inom Sjötrafikarbete ligger andelen 55+ kring 39 respektive 38 procent. Det är främst inom sektorn Affärsverk och infrastruktur som vi hittar dessa personalkategorier. Enligt Arbetsförmedlingen råder det stor brist på el- och maskiningenjörer och på sjöbefäl. Befälsbristen blir allt tydligare i Sverige, särskilt avseende sjöingenjörer/tekniska chefer men även andra sjöbefäl. Även Saco bedömer att bristen på sjöbefäl är stor om fem år. De två arbetsområden med flest antal anställda arbetstagare som enligt BESTA fyllt 55 år eller mer är Utrednings-, inspektions- och tillsynsarbete med allmänrättslig inriktning med 21 856 arbetstagare och Samhällsadministrativt planerings-, förhandlings- och utredningsarbete med 9 938 arbetstagare. De bägge arbetsområdena är dock några av de största inom staten, och därför utgör de som klassats inom dessa arbetsområden och som fyllt minst 55 år ca 33 procent. De är dock många till antalet och en tredjedel av de anställda inom dessa arbetsområden kommer sannolikt att gå i pension under de närmaste tio åren. 10 Se Israelsson m.fl. (2007) 11 Se Wennström (2008) där bedömningarna bygger på ett stort antal prognoser som de olika Saco förbunden gjort. 19

Tabell 3. Statliga myndigheters brist på lämpliga sökanden det senaste halvåret och förväntad övertalighet det kommande året uppdelat på arbetsområde, mätt november 2008 Arbetsområde Brist Övertalighet Tillverkning, underhåll, anläggningsarbete m.m. 9 Tekniskt arbete 23 ADB- och IT-verksamhet 52 FoU, utbildning och forskning 48* 31* Juridiskt och allmänt utredningsarbete 30 Personalarbete, arbetsförmedling 27 Sekreterar- och kontorsservice 53 Ekonomiförvaltning och revision 25 Källa: Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, november 2008 Anmärkning: Tabellen ska läsas så att av de myndigheter som svarat att de haft brist på lämpliga sökanden har 10 procent svarat att de haft brist inom tillverkning, underhåll, anläggningsarbete. Därmed kan aldrig hela kolumnen för brist summera till 100 procent. Av de myndigheter som svarat att man kommer att ha en övertalighet det närmaste året, så är det t.ex. 30 procent av dessa som kommer att ha en övertalighet inom arbetsområdet Ekonomiförvaltning och revision det närmaste året. *Observera att bristen inom FoU, utbildning och forskning är på specialist- och chefsnivå och att det samtidigt råder en övertalighet inom samma arbetsområde men på handläggarnivå. Observera också att arbetsområdena enligt BESTA är sammanslagna till grova indelningar i barometerundersökningen och i tabellen ovan. Något som i sammanhanget är oroande är att de statliga arbetsgivarna i konjunkturbarometern för 2008 uppgivit att det finns en brist på lämpliga sökanden inom dessa arbetsområden. 12 Se tabell 3 ovan där de två stora omnämnda arbetsområdena slagits ihop till Juridiskt och allmänt utredningsarbete. Möjlighet till mjuk rationalisering, verksamhetsförbättring och effektivisering Som nämndes i inledningen är det inför generationsväxlingen viktigt att fundera på vilken kompetens organisationen behöver i framtiden och sätta detta i relation till den kompetens som organisationen besitter idag. Datoriseringen och utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknologin har gjort att en del arbeten långsamt rationaliserats bort. Införandet av 24-timmars-myndigheten och den nuvarande satsningen på en modern e-förvaltning kommer förmodligen även i framtiden att bidra till en sådan rationalisering. Administrativa yrken som kräver utbildning på gymnasienivå har också drabbas hårt under framför allt lågkonjunkturer. Arbetsgivare inom både näringsliv och offentlig sektor har ofta dragit ner på administrativ personal under sämre tider och varit restriktiva med rekryteringar under bättre tider. I de senaste årens konjunkturbarometerundersökningar konstateras att det under en längre tid sagts upp personal med mindre kvalificerade biträdande arbetsuppgifter. Kontorister och assistenter är ofta hårt drabbade och enligt Arbetsförmedlingen har ca 40 000-50 000 försvunnit inom yrket sedan sekelskiftet. Det finns fortfarande en stor övertalighet inom dessa områden. Se tabell 3 och övertalighet inom området sekreterar- och kontorsservice som är en sammanslagning av BESTA-klassificeringens arbetsområde Internadministrativt arbete och Kontorsservice m.m. 12 Se Konjunkturbarometern för den statliga sektorn Sysselsättning och ekonomi hos de statliga myndigheterna en prognos för år 2009. 20

Enligt tabell 2 är Internadministrativt arbete med sina ca 45 procent ett av de arbetsområden som har högst andel anställda som fyllt 55 år. Detta är ett arbetsområde med relativt låga krav på utbildning och erfarenhet, vilket torde underlätta nyrekrytering. Under de senaste decennierna har antalet anställda inom detta område minskat, vilket talar ytterligare för att rekryteringsproblem inte föreligger. Enligt den statliga konjunkturbarometern för 2008 förväntas det fortfarande föreligga en övertalighet inom arbetsområdet. Detsamma gäller för Kontorsservicearbete m.m. där ca 37 procent inom arbetsområdet har fyllt 55 år. Dessa är spridda på nästan 200 myndigheter men de flesta finns på de stora myndigheterna inom sektorn Arbetsliv, omsorg och utbildning. Inom arbetsområdet Personalarbete är andelen som fyllt 55 år ca 42 procent. Individerna är spridda ganska jämnt på de flesta myndigheterna i staten. Behovet av personaltjänstemän har ökat något enligt Arbetsförmedlingen, men enligt Konjunkturbarometern för den statliga sektorn råder fortfarande en stor övertalighet inom området personalarbete. Även inom denna kategori är en mjuk rationalisering något att hoppas på. En annan förklaring till utvecklingen är att det i statsförvaltningen sedan en tid pågått en centraliseringstrend där flera lokala myndigheter slagits samman till en central myndighet. De lokala tullmyndigheterna och Generaltullstyrelsen blev Tullverket och på senare år har vi t.ex. sett de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket bli Försäkringskassan, de lokala skattemyndigheterna och Riksskatteverket bli Skatteverket, de lokala kronofogdemyndigheterna bli Kronofogdemyndigheten, AMS och länsarbetsnämnderna bli Arbetsförmedlingen. En av många orsaker till dessa sammanslagningar är en strävan efter en effektivare statsförvaltning som är lätt att styra. Sammanslagningarna har underlättat effektiviseringen av administrationen och viss övertalighet har rationaliserats bort. I statsförvaltningen ser vi också tecken på att myndigheterna genom samverkan sinsemellan ytterligare försöker effektivisera sin verksamhet för att kunna erbjuda bra service runt om i landet. Ett exempel på en mer formaliserad myndighetssamverkan eller tjänstesamverkan är att Försäkringskassan (FK) och Skatteverket tillsammans öppnar så kallade servicekontor på ett åttiotal orter. På 57 av dessa orter görs det dessutom i Arbetsförmedlingens lokaler. Utöver detta planerar Arbetsförmedlingen och FK ett mer informellt samarbete eller en samlokalisering på cirka 165-170 orter. I denna samlokalisering ska Arbetsförmedlingen kunna hjälpa FK:s kunder med enklare informations- och servicetjänster. Det kan t.ex. vara frågan om att kunna hjälp personer att t.ex. boka ett möte med representanter för FK eller lotsa dem in på FK:s hemsida för att hitta olika typer av information. 13 Vi ser också tendenser till att statsförvaltningen i större utsträckning anlitar administrativ personal från bemanningsföretag då efterfrågan finns. En fördel med detta är att kontorspersonal från bemanningsföretagen också har erfarenhet från bokföring, datorhantering m.m. som gör att arbetsgivaren kan ställa relativt högre krav på bredare kompetens. Det kan även i framtiden finnas betydande effektiviseringspotentialer inom statsförvaltningens administration. Det kan också finnas motsvarande effektiviseringspotential inom IT-området där det idag råder brist på arbetskraft. 13 Se ESV (2007) för en översikt kring hur gemensamma lösningar för en effektivare administration skulle kunna se ut i statsförvaltningen. 21

Andel 65+ Stannar de äldre? Om en arbetsgivare har vissa problem med att rekrytera personal för att ersätta den personal som tänker gå i pension, så kan ett sätt att vinna tid vara att förmå de äldre att skjuta upp sitt utträde ur arbetskraften till ett senare tillfälle och på så sätt överbrygga den akuta perioden av generationsväxling. I ett internationellt perspektiv har Sverige en mycket hög andel som är 65 år eller äldre. Av de 30 medlemsländerna i OECD är det bara Japan, Tyskland, Italien och Grekland som har befolkning med en högre andel 65+. 14 Några dramatiska förändringar av Sveriges höga andel 65+ väntas inte inom de närmaste åren. Enligt SCB:s prognoser beräknas den svenska befolkningen att öka med ca 425 000 personer det närmaste årtiondet. 15 Det är främst inom de äldre åldrarna som den största ökningen är att vänta och strax efter år 2017 har antalet som fyllt 65 år eller mer passerat 2-miljoner gränsen. Figur 9 visar den förväntade utvecklingen av andelen 65+ i Sverige. Figuren som baseras på de befolkningsprognoser som SCB gör regelbundet visar att andelen 65+ kommer att fortsätta öka långsamt inom en överskådlig framtid. Figur 9. Befolkningsprognos över andelen 65+ i Sverige 30 25 20 15 10 5 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2030 2040 2050 A n d e l 6 5 + a v b e f o lk n in g e n Källa: Arbetsgivarverkets beräkningar baserat på Statistiska Centralbyråns reviderade befolkningsprognos år 2007. Kommer då de som fyllt 65 år fortsätta jobba i större utsträckning i framtiden? Även om individerna i de flesta OECD-länderna avslutar sitt förvärvsarbete innan den officiella pensionsåldern 16 (t.ex. på grund av förmånliga pensionsavtal, privatpension, sjukpension eller annan försörjning) så är det alltså fler än tidigare som fortsätter att arbeta efter 65 års ålder. År 2006 var det under året i genomsnitt 78 000 personer sysselsatta i åldrarna 65-74 år. Det motsvarar ca 10 procent av befolkningen i denna åldersgrupp. 17 14 Se OECD (2007) 15 Se SCB (2007b) 16 Det är viktigt att särskilja den lagstadgade pensionsåldern från den genomsnittliga pensionsåldern. År 1976 ändrades den lagstadgade pensionsåldern från 67 år till 65 år. Sedan år 2000 är det möjligt att arbeta ytterligare två år fram till 67 år. 17 SCB (2007a) 22

I Sverige är andelen 65+ hög och förvärvsfrekvensen hos dessa är också hög. En bidragande faktor i sammanhanget är att den svenska kvinnliga förvärvsarbetandegraden är hög redan i fyrtiotalistgenerationen som nu når pensionsålder. En annan viktig faktor är den långsiktigt förbättrade självupplevda hälsan för individer i åldern 65-74 år. I åldern 45-64 år syns dock ingen förbättring och förtidspensioneringarna ökar i den åldersgruppen. 18 Enligt en studie från Arbetsmiljöverket och Statistiska Centralbyrån står sig den statsanställde över 50 år relativt bra i en jämförelse med motsvarande grupp anställda i andra arbetsmarknadssektorer när det gäller bedömningen av om man har svårt att klara sina arbetsuppgifter p.g.a. sin ålder eller om man i sitt yrke orkar arbeta fram till sin ordinarie pensionsålder. 19 Studien visar bl.a. att statsanställda har lägst andel som har svårt att klara sina arbetsuppgifter p.g.a. ålder och störst andelen som tror att de orkar arbeta fram till ordinarie pensionsålder (se tabell 4). Tabell 4. Andel 50-64 år, som uppger att de med hänsyn till åldern har svårt att klara av de arbetsuppgifter de idag har och som bedömer sig inte orka jobba fram till ordinarie pensionsålder Andel som har svårt att klara sina arbetsuppgifter p.g.a. ålder Andel som bedömer att de ej orkar arbeta fram till 65 år. Källa: Arbetsmiljöverket och Statistiska Centralbyrån (SCB) Staten Kommun Landsting Privat 2,5 6,8 4,4 5,5 5,3 15,4 10,5 11,4 För att fler ska kunna arbeta kvar framhålls ofta att det krävs förändringar av arbetstid och arbetstakt. Det är inte bara arbetsbelastningen som har betydelse. Allt mer tyder på att arbetsmiljön har betydelse för ett senare utträde än vid 65 år. I Arbetsmiljöundersökningen 2005 tillfrågades individer mellan 50-64 år om vilka faktorer som de ansåg vara av störst betydelse för att de skulle orka jobba fram till sin ålderspension. 20 Tabell 5 nedan visar att kortare arbetstid är den viktigaste faktorn för både kvinnor och män. Resultaten visar också att både fysisk och psykisk arbetsmiljö är av betydelse. Tabell 5. Förhållanden som bör förändras för att man ska orka arbeta kvar i yrket till ordinarie pensionsålder, andel i procent Kvinnor Män Kortare arbetstid 59,5 49,5 Arbetstakten 56,7 47,3 Fysiska krav 37,2 34,3 Psykosocial arbetsmiljö 45,1 18,2 Arbetstidens förläggning 23,1 18,0 Källa: Arbetsmiljöverket och Statistiska centralbyrån (SCB). Anmärkning: Endast individer 50-64 år finns med i urvalet. 18 Se Ds 2007:21 19 Se frågor i Arbetsmiljöverket och SCB (2008). 20 Se Arbetsmiljöverket och SCB (2006) 23

Vilka är det som stannar i den statliga sektorn? Antalsmässigt är det av naturliga skäl främst personer som jobbar inom statens stora kärnarbetsområden som stannar kvar efter 65 års ålder. Om vi i stället studerar den andel av arbetstagare inom ett specifikt arbetsområde som blir kvar efter 65 år finner vi att andelarna är högst inom Utbildning och forskning, Tolknings- och översättningsarbete samt arbete i museum. Det är vanligare bland män än bland kvinnor att stanna kvar efter 65 års ålder, Det är lika vanligt bland chefer som bland medarbetare att stanna kvar efter 65 års ålder, men ju högre befattningens svårighetsgrad enligt BESTA är desto större är andelen 65+. Vidare är det vanligare att vara kvar efter 65 bland de med stödkompetens än de med lednings- eller kärnkompetens. Andelen med bara grundskola och med riktigt hög utbildning som doktorsutbildade m.m. är vanligare bland 65+ än bland övriga statsanställda. Bland de som arbetar efter 65 års ålder är den genomsnittliga arbetsomfattningen och den genomsnittliga månadslönen lägre än hos de övrigt statsanställda. Jämför man i stället genomsnittlig månadslönen i heltidsekvivalenter (dvs. räknar om alla löner till heltidslöner) är genomsnittslönen i stället högre för de som stannar efter 65 års ålder än för övriga statsanställda. Föga överraskande är det inte lika vanligt med tillsvidareanställning med månadslön bland 65+ än bland övriga statsanställda utan i stället är visstidsanställning och timlön m.m. vanligare bland 65+ än bland övriga statsanställda. Facklig organisationsgrad är lägre för 65+ än för övriga statsanställda. Vidare finner man den högsta sannolikheten att vara kvar efter 65 års ålder i storstadslän som Stockholm, Uppsala och Östergötland där också många av de stora universiteten finns. Lägst andel 65+ finner man i län som Blekinge, Norrbotten och Jämtland. Dessa faktorer till trots, men en arbetsgivare kanske är intresserad av vad som påverkar en individs beslut att lämna sitt arbete i slutet av sin arbetskarriär. Det är viktigt att komma ihåg att arbetstagaren ofta har en möjlighet att gå i pension före 65 års ålder och dessutom har rätt att jobba fram till 67 års ålder. Det har under många år funnits ansenliga skillnader mellan olika arbetsmarknadssektorer beträffande tjänstepension och förtidspension som bygger på avtal mellan fack och arbetsgivare. Av denna anledning finns det stora skillnader i ekonomiska incitament mellan olika avtalsområden att stanna kvar i sitt jobb. Det är svårt att avgöra vilken betydelse dessa ekonomiska incitament har eftersom det är svårt att kontrollera för alla bakomliggande icke-observerbara faktorer som t.ex. påverkar vilken sektor arbetstagaren valt. Mycket tyder dock på att avtalens ekonomiska incitament påverkar sannolikheten att bli kvar i sitt arbete. 21 Vare sig det handlar om någon typ av socialförsäkring eller arbetslöshetsförsäkring så är de flesta ekonomer överens om att systemens ekonomiska incitament har stor betydelse för människors agerande. Intressant i sammanhanget är att den avtalade möjligheten för statliga arbetsgivare att bevilja delpension på högst 50 procent anknyter väl till att kortare arbetstid är den faktor som respondenterna i Arbetsmiljöverkets undersökning tycker är viktigast om att de ska orka arbeta kvar till ordinarie pensionsålder. 21 Se t.ex. Vilhelmsson (2007) 24

Det finns också ekonomiska incitament inbyggda i de aktuella pensionssystemen. I de ekonomiska modeller som finns representerade i litteraturen är det förväntade socialförsäkringsförmögenheten och hur den förändras vid olika tidshorisonter en viktig del i en individs pensionsbeslut. En individs slutliga pension påverkas bl.a. av den allmänna inkomstutvecklingen, den egna inkomstnivån och hur det går för individens premiepensionsfonder. Detta är dock faktorer som individen själv har svårt att påverka i slutet av sin karriär. Något som dock påverkar det egna agerandet är det faktum att pensionssystemen idag är konstruerat så att arbetstagaren har incitament att stanna kvar i arbetslivet. Något förenklat kan man säga att livsinkomsten bestämmer pensionen. Ju längre en individ jobbar desto större blir den intjänade allmänna pensionen 22 och ju färre år ska den totala intjänade pensionen delas upp på. Studier visar också att lyckosamma val av fonder inte kan kompensera för ett kort arbetsliv. Det är i stället den totala arbetslängden som i slutändan spelar störst roll för pensionens storlek. Detta tenderar att få människor att stanna kvar längre i arbetslivet. Det finns tillsynes både för- och nackdelar med att äldre stannar kvar i arbetslivet och vilken betydelse det får för myndigheterna beror på vilka specifika förhållande som varje myndighet står inför. Ungdomar och staten som attraktiv arbetsgivare För varje ny generations intåg på arbetsmarknaden får värderingar och tankar kring arbetslivet delvis nytt innehåll. De nya värderingarna kommer i allra högsta grad att påverka hur ungdomarna ser på olika arbetsgivares attraktionskraft. Av denna anledning är undersökningar kring ungdomars värderingar till arbetsliv och arbetsgivare att betrakta som färskvara. Vilka värderingar har ungdomarna idag? Vad är viktigt för den nya generationen och hur ser de på staten som arbetsgivare? Vad kan dagens statliga arbetsgivare göra för att kommunicera med dagens ungdomar och därmed bli mer attraktiva på arbetsmarknaden? Analysföretaget Universum genomför sedan många år tillbaka den s.k. Karriärbarometern. I 2007 års undersökning ingår 14 116 yrkesverksamma akademiker inom ekonomi, teknik, IT och juridik som svarat på frågor om sin syn på arbete, karriär och framtid. Delar av undersökningen görs offentlig och bl.a. publiceras topplistor över attraktiva arbetsgivare för olika yrkesgrupper. I tabell 6 nedan sammanfattas dessa topplistor för de statliga myndigheterna. Inom gruppen jurister är en majoritet av de mest attraktiva arbetsgivarna statliga myndigheter med Regeringskansliet, Domstolsverket och UD på medaljplats. Hos ekonomerna ligger Sida, UD och Regeringskansliet bäst till medan teknologerna verkar föredra Sida och Vägverket bland de statliga myndigheterna. En av de tydligaste trenderna är att de statliga myndigheterna kraftigt förbättrat sin ranking på ekonomernas topplista år 2007 jämfört med tidigare år. 22 Observera att den intjänade tjänstepensionen som regleras via avtal inte ökar efter 65 års ålder, men ju senare pensionen tas ut desto mer får man ut per månad. Endast den allmänna pensionen ökar efter 65 år. 25

Tabell 6. Statliga arbetsgivares ranking på Karriärbarometerns topp 30 över de attraktivaste arbetsgivarna för ekonomer, jurister, teknologer och yrkesverksamma inom data eller IT (ranking på topp 30 inom parentes) Ekonomer Jurister Teknologer Data/IT Sida (6) Regeringskansliet (1) Sida (20) Försvarsmakten (24) UD (10) Domstolsväsendet (2) Vägverket (23) Sida (25) Regeringskansliet (15) UD (3) Skatteverket (22) Åklagarmyndigheten (4) Riksbanken (29) Rikspolisstyrelsen (5) Polismyndigheten (6) Sida (9) Skatteverket (10) Ekobrottsmyndigheten (11) Länsstyrelsen (13) Kronofogdemyndigheten (20) Brottsoffermyndigheten (22) Konsumentverket (26) Källa: Universums Karriärbarometer 2007 Arbetsgivarverket har också låtit göra en egen undersökning som riktar sig till studerande i alla åldrar. Undersökning gjordes i samarbete med undersökningsföretaget Cosmos. Studien bygger på ett slumpmässigt urval av 1 102 personer som illfrågades via e-mejl. Frågorna riktades till högskolestuderande inom områden som ekonomi, juridik, samhällsvetenskap, IT och teknik. De studerande tillfrågades vad som var viktigast för valet av framtida arbetsplats. Enligt undersökningen svarade 69 procent av individerna att stimulerande arbetsuppgifter är viktigt för valet av arbetsplats. Cirka 46 procent svarade att trevliga arbetskamrater är viktigt, 32 procent att hög lön är viktigt, 26 procent tyckte att det vara viktigt med goda karriärmöjligheter, 23 procent angav utrymme för kompetensutveckling medan 17 procent ansåg att flexibla arbetstider är en viktig faktor för valet av arbetsplats. Senast i raden att göra en liknande undersökning är Studentmedia som i slutet av 2008 tillfrågade 5 000 studenter över hela landet vad som var viktigast när man valde arbetsplats. Av studenterna svarade 46 procent trygghet, 42 procent svarade balans mellan arbete och fritid, 29 procent svarade att vara självgående och oberoende, 27 procent stora utmaningar och 17 procent svarade hög lön. 23 Enligt undersökningen var FN den arbetsplats som var mest attraktiv. Följt av UD och regeringskansliet. Vidare frågade Arbetsgivarverket och Cosmos högskolestudenterna hur attraktivt det är att arbeta i olika arbetsmarknadssektorer? I figur 10 nedan redovisas svaren på frågan, I framtiden, vilken typ av arbetsgivare skulle du välja att arbeta för? Figuren nedan visar att 72 procent i första hand skulle välja att arbeta i privat sektor. Av andrahandsvalen är det dock en klar majoritet på 60 procent som väljer staten framför både privat och kommunal/landstingskommunal sektor. I tredje hand är det en majoritet på 68 procent som väljer kommuner och landsting som arbetsgivare. 23 För mer detaljerad information se www.studentmedia.se 26

Figur 10. Svarsfördelning på fråga: I framtiden, vilken typ av arbetsgivare skulle du välja att arbeta för ( i första, andra och tredje hand)? Första hand 72% 18% 10% Andra hand 19% 60% 21% Tredje hand 9% 23% 68% Anmärkning: Observera att orsaken till att svarsalternativen för i Första hand inte summerar till 100 procent beror på avrundning till närmaste heltal. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Privat Stat Kommun/landsting Källa: Arbetsgivarverket och Cosmos (se beskrivning av undersökningen ovan). I en annan undersökning som genomfördes 2007 av den fackliga organisationen ST har 1 000 högskolestudenter svarat på frågor om arbetslivet och jämfört statliga och privata arbetsgivare. 24 Undersökningen visar att på fem av sju områden som rankas som viktigast för studenterna vid val av arbetsgivare ligger staten på värden som är sämre än privata företag. De privata arbetsgivarna anses ge mer av intressanta arbetsuppgifter, personlig utveckling, hög lön, möjlighet till avancemang och flexibel arbetstid. Staten uppfattas som en trygg arbetsgivare med en bättre balans mellan arbete och privatliv. För några år sedan genomförde Kairos Future och Svenskt Näringsliv en studie kring hur ungdomar och företag såg på varandra i viktiga arbetslivsfrågor. 25 Studien som genomfördes år 2002 visade bl.a. att endast fyra av tio arbetsgivare på något sätt aktivt agerade för att bli en attraktiv arbetsgivare. Idag är det fler arbetsgivare som jobbar aktivt med den här typen av frågor. Något som kanske kommer krävas för att klara sin kompetensförsörjning i framtiden. Visserligen ökar utbudet av arbetskraft i arbetsför ålder de kommande åren, men efterfrågan och konkurrens om välutbildad personal ökar samtidigt. Den professionella tjänstesektorn har ökat och efterfrågar mer kvalificerad arbetskraft än tidigare eftersom kvalificerade arbetsuppgifter utgör en allt större del i dess kärnverksamhet. Detta sker samtidigt som utbildningssystemet inte producerar tillräckligt för att möta den stora efterfrågan som finns inom vissa yrken. 24 Syrén och Ehn Knobblock (2007) 25 Franzon och Lundgren (2003) 27

Enligt en studie som analysföretaget Universum gjort tillsammans med Sveriges HR förening och Thomsson Fakta arbetar en majoritet av Sveriges ledande arbetsgivare idag med att profilera sig som arbetsgivare för att förbättra sin konkurrenssituation på arbetsmarknaden och säkra sin kompetensförsörjning (se Dyhre, 2007). Om staten ska klara av generationsväxlingen och säkra sin kompetensförsörjning blir det med all säkerhet nödvändigt att även enskilda myndigheter jobbar på ett liknande sätt. Undersökningen visade också att företag som varit lyckosamma arbetat kontinuerligt med att öka sin attraktionskraft genom att bl.a. anpassa sitt erbjudande och arbetssätt till förändrade attityder. Ett sätt att arbeta med dessa frågor är att använda någon slags modell för s.k. Employer Branding (dvs. profilera sig som arbetsgivare). Experter på HR-frågor ser ofta en sådan modell som en logisk process för att arbetsgivaren ska uppnå sina mål. I Dyhre (2007) rekommenderar författaren att arbetsgivare arbetar utifrån en process som kan beskrivas med följande figur. Figur 11. Modell över processen för employer branding Undersöknings- fas Arbetsgivar- erbjudande formuleras Kommunikationsplan Säkerställ ditt budskap Handling och utvärdering Källa: Dyhre (2007) I ett första steg identifierar organisationen sin målgrupp. Organisationen bör lära känna hur individer med den kompetens som man efterfrågar tänker och vilka värderingar som driver dem.vilken typ av utbildning, egenskaper och värderingar är viktiga för organisationen och vad vill en sådan grupp av individer ha från en arbetsgivare och hur uppfattar de organisationen som arbetsgivare. I steg två så är det dags att på basis av det organisationen lärt om de som organisationen vill anställa försöka formulera ett arbetsgivarerbjudande. Erbjudandet ska helst vara unikt och attraktivt för den grupp som arbetsgivaren efterfrågar och ingen annan. Arbetsgivaren bör akta sig för att vara för politisk korrekt utan bör i stället försöka sticka ut för att nå fram. I fas tre planeras organisationens kommunikation. Hur ska budskapet på ett konsekvent sätt föras ut och vilka kanaler passar bäst för organisationens målgrupp och budskap. 26 I figur 12 nedan redovisas hur studenterna i Arbetsgivarverkets undersökning ville ha information från arbetsgivaren. Resultaten visar att arbetsmarknadsdagar och praktik är ett bra sätt att nå de akademiker som fanns med i undersökningen. 26 Arbetsgivarverket(2009) 28

Figur 12. Hur skulle du helst vilja ha information från framtida potentiella arbetsgivare, där syftet är att öka ditt intresse för att arbeta där? 100% 80% 60% 40% 20% 57% 53% 27% 27% 24% 21% 19% 0% Arbetsmarknadsdag Praktikplats/extra jobb Källa: Arbetsgivarverket och Cosmos Examens arbete Brev från arbetsgivare Arbetsgivares webplats Anställdas beskrivning Tidningsannons I steg fyra säkerställs budskap och att kommunikationskanaler fungerat samt att de förmedlar arbetsgivarerbjudandet på ett korrekt sätt. Innan en stor kampanj lanseras bör den alltid testas i mindre omfattning. I ett sista steg verkställs alla delar av kommunikationsplanen som utformades tidigare i processen och samtidigt utvärderar arbetsgivaren hur kommunikationen påverkar attraktionskraften och om den uppnår önskat resultat. Finns det ett glesbygdsproblem? SCB har studerat demografin ur ett regionalt perspektiv. 27 De har mätt om den förväntade avgången från arbetsmarknaden är större eller mindre än tillflödet. Studien har utgått från den sysselsatta befolkningen i åldern 20-64 år och gör en framskrivning för varje kommun. 28 Syftet med rapporten är att ringa in de kommuner som kommer att ha en obalans mellan tillgång och efterfrågan på ersättare för dem som lämnar arbetsmarknaden. Trots att den arbetsföra befolkningen totalt sett är oförändrad år 2010 så är skillnaden mellan olika kommuner stor. Av 289 kommuner väntas blott 74 kommuner växa och få en ökning i antalet förvärvsarbetande. Dessa kommuner finner vi företrädesvis i storstäderna och dess förorter eller bland stora och medelstora kommuner. Vidare kommer 215 kommuner att ha ett underskott i frågan om ersättare till den äldre generationen. Av de kommuner som beräknas få en minskning med mer än fem procent, så återfinns mer än hälften av dessa i industri- och glesbygdskommuner. I elva kommuner beräknas sysselsättningsminskningen hamna på mer än 8 procent. I denna skara ingår Bengtsfors, Degerfors, Emmaboda, Filipsstad, Gnosjö, Kramfors, Laxå, Lessebo, Ljusnarsberg, Söderhamn och Åsele. Förutom Gnosjö som ofta prisats för sin småföretagaranda och goda tillväxt och sysselsättning så präglas de flesta av dessa kommuner av problem till följd 27 Se Bengtson (2007). 28 Med utgångspunkt från att antalet sysselsatta i varje ettårsklass kommer att förändras med samma mönster år från år under 2000-talets första fem år, så har antalet sysselsatta framskrivits till år 2010. 29

av industrinedläggningar. En anledning till att problem uppstår i dessa kommuner är att eleverna efter avslutad gymnasieskola flyttar ut. Redan efter 4 år har kommunen tappat en tredjedel av varje årskull. Däremot finns det i dessa kommuner ett invandringsöverskott. Flyttningsmönstren är dessutom oberoende av konjunkturen. Andelen med eftergymnasial utbildning är mycket lägre än i genomsnittet av Sverige. Det finns också fler ungdomar med arbetslöshetsersättning än i genomsnitt. Till en viss del målar författaren upp en mörk bild av en stagnerande arbetsmarknad, en obalanserad åldersstruktur, födelseunderskott, utflyttning, hög arbetslöshet och svårigheter att återrekrytera. Med hjälp av statistik från Arbetsgivarverket har vi analyserat vilka statsanställda över 55 år som finns på dessa orter och vid vilka myndigheter vi hittar dem. Vi finner att det främst är fråga om relativt stora medlemmar som är geografisk utspridda och som har en representation i de flesta av Sveriges kommuner eller som blivit utlokaliserade av regionalpolitiska skäl. Totalt är det tre av de 11 kommunerna som har mer än 30 statsanställda och endast 11 myndigheter har fler än 30 anställda i dessa kommuner sammanlagt. I dessa kommuner är staten mindre vanlig som arbetsgivare än i riksgenomsnittet. I kommunerna ligger andelen som är anställda av staten på 2,6 procent medan riksgenomsnittet ligger på 5,6 procent. I stället är staten överrepresenterad i de 74 kommuner som växer. Slutsatsen är att glesbygdsproblematiken är begränsad i ett demografiskt perspektiv för en majoritet av de statliga myndigheterna. Globaliseringens påverkan Globalisering är en dynamisk process bestående av ett flöde av varor, tjänster, kapital, människor och information mellan världens länder. Genom denna process blir människor och företag runtom i världen i en växande utsträckning ömsesidigt beroende av varandra. Det är så globaliseringen brukar beskrivas. Debatten om globalisering är på intet sätt något nytt. Diskussionen går i cykler och har genom historien aktualiserats från och till då utvecklingen tagit nya språng. Att globaliseringen återigen blivit aktuell beror bl.a. på de senaste årens snabba utveckling inom transport och kommunikation samt en avreglering på handelsområdet. Ur ett demografiskt perspektiv är det framför allt globaliseringens effekter på tillgången på arbetskraft som är av intresse för oss statliga arbetsgivare. Huruvida det i framtiden kommer att underlätta eller försvåra för de statliga arbetsgivarna att rekrytera välutbildad arbetskraft är en mycket svår fråga att besvara. De effekter av globaliseringen som vi är intresserade av är i första hand ett resultat av en ökad utrikeshandel samt en mer frekvent kapital- och arbetskraftsrörlighet. Det finns dock en rad tänkbara förlopp även om det mesta som skrivits i ämnet inte direkt är relaterat till den statliga sektorn. På senare år har importen av enklare varor och tjänster från låglöneländer som Kina och Indien ökat medan den inhemska produktionen av dessa varor och tjänster minskat. I stället flyttar kapital och produktion till låglöneländer. En sådan förändring av handel och utflyttning av kapital sägs leda till hög inhemsk arbetslöshet och lägre löner för individer med enklare jobb och lägre utbildning medan efterfrågan på högt utbildad arbetskraft i stället ökar (se t.ex. Hansson, 2000 eller Bandick och Hansson, 2005). Ökade inkomster i låglöneländerna väntas också leda till ökad import från höglöneländerna. Inom handelsteorin tror man att ett land som Sverige som har en relativt god tillgång på högutbildad arbetskraft och relativt ont om lågutbildad arbetskraft 30

också av denna anledning kommer att specialisera sig på verksamhet som kräver relativt många högutbildade och relativt få lågutbildade. 29 De flesta empiriska studier tyder på att de tekniska framstegen inom informations- och kommunikationsteknologin främst gynnat välutbildad arbetskraft (se t.ex. Mellander, 1999). Utvecklingen har ökat efterfrågan på välutbildad arbetskraft och den så kallade utbildningspremien har ökat globalt. Det har därmed under de senaste decennierna blivit dyrare att anställa akademiker (se t.ex. Acemoglu, 2002 eller Berman m.fl. 1994). Mot detta står en teori om att den tekniska utvecklingen ännu inte fått genomslag fullt ut och att möjligheterna att utlokalisera avancerad tjänsteproduktion ännu inte utnyttjats till fullo. Ett resultat av den snabba utvecklingen på IT-området är att viss del av företagens arbetsuppgifter kan utföras på vilken plats som helst i världen. Det gäller allt från kundsupport, programmering till forskaruppgifter m.m. Detta har t.ex. visat sig öka efterfrågan på indiska programmerare och minskat efterfrågan på svenska programmerare. Det pressar naturligtvis på kort sikt ned lönerna för svenska programmerare och gör det lättare att anställa programmerare. En sådan utveckling skulle leda till större konkurrens från utländsk arbetskraft med ökande inhemsk arbetslöshet och sjunkande löner som resultat. Något som skulle underlätta för statliga arbetsgivare att klara sin rekrytering. En intressant fråga i sammanhanget är om vissa statliga myndigheter t.ex. kan köpa in sitt IT-stöd från Indien eller något annat land. På sikt blir å andra sidan en sådan verksamhet mer produktiv och leder till ökade vinster. Detta leder enligt ekonomisk teori till att verksamheten och branschen kan expandera och i sin tur öka efterfrågan på den arbetskraft som fortfarande rekryteras lokalt i Sverige av dessa företag. Är det en välutbildad arbetskraft kommer efterfrågan på dessa grupper att öka och driva upp lönerna vilket drabbar de statliga arbetsgivarna. Ett annat möjligt scenario som ofta nämns är att hela företag flyttar ut till andra länder som t.ex. Indien. Det innebär att efterfrågan på vissa yrkesgrupper upphör helt från dessa företag. Det pressar allt annat lika ner lönerna för dessa yrkesgrupper. Inte bara förändrade handelmönster påverkar, en ökad handel leder till en ökad konkurrens vilket på sikt pressar ned löner och vinster. Det är i sin tur en fördel för de statliga arbetsgivarna. Globaliseringen leder också till fler uppköp och sammanslagningar av företag. En sådan utveckling leder till bortrationaliseringar som i sin tur pressar ner lönerna och gör arbetskraften mer tillgänglig. En annan faktor som kan påverka kompetensförsörjning är migrationen till ett land. Nya förenklade regler för arbetskraftsinvandring kommer med stor sannolikhet att vara till en fördel för många statliga myndigheter inte minst inom universitetsvärlden. Detta är bara några av de många möjliga scenarier och studier som säger något om globaliseringens effekter på arbetsmarknaden. Vilket scenario eller vilken studie som är mest trovärdig är omöjligt att idag säga något om. 29 Se det s.k. Heckscher-Ohlin-teoremet där länder specialiserar sig på att producera och bedriva handel i enlighet med sina komparativa fördelar. 31

Chefer i statsförvaltningen Statliga chefer är av naturliga skäl oftast äldre än statlig medarbetare. För statliga chefer med ledningskompetens låg medelåldern år 2007 kring 50 år medan motsvarande medelålder bland övriga statsanställda låg runt 45 år. Bland fyrtiotalisterna finns det många som gjort karriär inom staten och nu sitter som chefer på olika nivåer. Cirka 4 500 av de statliga cheferna är idag 55 år eller äldre. Andel fyrtiotalister bland statsanställda med ledningskompetens var år 2007 cirka 23,5 procent medan andelen fyrtiotalister bland medarbetare låg kring 19,5 procent. Andelen fyrtiotalister bland medarbetare var jämt fördelad mellan kvinnor och män. Andelen fyrtiotalister bland kvinnor med ledningskompetens låg kring 20,7 procent medan andelen fyrtiotalister bland männen med ledningskompetens var högre och låg kring 25,0 procent. Det betyder att fler män än kvinnor med ledningskompetens som väntas gå i pension de närmaste åren. Figur 13. Åldersfördelning av chefer år 2007 samt framskrivning för år 2015 Antal 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 3 0-3 4 3 5-3 9 4 0-4 4 4 5-4 9 5 0-5 4 5 5-5 9 6 0-6 5 Ålder M ä n å r 2 0 0 7 K v in n o r å r 2 0 0 7 M ä n å r 2 0 1 5 K v in n o r å r 2 0 1 5 Källa: Arbetsgivarverket. Anmärkning: Antal chefer under 30 år är för få för att redovisa. Figur 13 visar åldersfördelningen för statliga chefer. De blå och röda heldragna kurvorna visar åldersstrukturen för män respektive kvinnor som enligt den partsgemensamma statistiken år 2007 var statliga chefer med ledningskompetens. På motsvarande sätt visar den streckade kurvorna en enkel framskrivning av hur åldersstrukturen kommer att se ut år 2015 om vi framskrider åldersstrukturen fram till år 2015 samtidigt som vi antar att in- och utflödet till och från statliga chefspositioner år efter år i de olika enskilda åldrarna är densamma som den var år 2007. För att antalskurvorna ska vara lättare att läsa och mindre hackiga presenteras kurvorna i åldersgrupper om 5 år. Det bör dock noteras att simuleringen är gjord utifrån varje enskild ålder. 32

I figuren ser vi att tyngdpunkten i männens åldersstruktur för närvarande ligger mellan 55-59 år och där männens medelålder ligger kring 50 år. Kvinnorna å andra sidan har en mer utspridd fördelning där motsvarande tyngdpunkt har ett större spann kring 40-59 års ålder och där kvinnornas medelålder är 49 år. Om vi i stället studerar framskrivningarna för år 2015 så ser vi att skillnaden mellan kvinnor och män minskar jämfört med 2007 års fördelning. En slutsats av dessa strukturer är att andelen chefer som är kvinnor i förhållande till män kommer öka snabbare än tidigare. Vi har tidigare i denna rapport kunnat konstatera att det inom viss statlig stödkompetens anses råda en övertalighet. I en sådan övertalighetssituation anses pensionsavgångar komma lägligt eftersom myndigheterna i stället kan anställa inom kompetensområden där behovet är större. En sådan rockad ger möjligheter att effektivisera och utveckla verksamheten. När vi nu studerar ledningskompetens tycks situationen vara en annan. Enligt vår framskrivning går stora grupper chefer i pension fram till år 2015. Rekryteringen av chefer måste öka för att behålla samma antal chefer som tidigare. Att kunna ersätta äldre chefer med yngre kan naturligtvis vara ett sätt att förändra och utveckla verksamheten, men samtidigt krävs det ett stort utbud av potentiella chefer för att kunna möta den stora efterfrågan i statlig sektor. Vi är dessutom inte ensamma om att efterfråga fler chefer under de kommande åren. Enligt en rapport från Sveriges Kommuner och Landsting finns uppskattningsvis 60 000 chefer i kommuner och landsting. Inom de närmaste åren kommer 25 000 nya chefer att behöva rekryteras på grund av stora pensionsavgångar. 30 Statsförvaltningen står därför möjligen inför en konkurrenssituation. En sådan utveckling betyder också att den statliga chefsförsörjningen riskerar att bli en större utmaning än vad kompetensförsörjningen i staten generellt riskerar att bli eftersom andelen som förväntas gå i pension är större bland chefer än bland övriga medarbetare. Vad utmärker då dessa chefer som inom en 10 års period kommer gå i pension? I tabell 7 nedan presenteras hur andelen inom ledningskompetens i åldrarna 55+ fördelar sig mellan olika sektorer. Tabell 7. Andel 55+ inom ledningskompetens, uppdelat på sektor år 2007 AFF EK UHF KULT MTJ AOU RÄTTS LRS UPP 27,31 29,52 50,17 40,42 45,68 38,48 31,51 29,35 33,08 Anmärkning: AFF=Affärsverk och infrastruktur, AOU=Arbetsliv, omsorg och utbildning, EK=Ekonomi, KULT=Kultur, LRS=Länsstyrelser, regeringskansli och stabsmyndigheter, MTJ=Miljö, teknik och jordbruk, RÄTTS=Rättsväsendet, exkl. försvarsmakten, UHF=Universitet, högskolor och forskning, UPP=Uppdragsmyndigheter Högst andel av de statliga sektorerna har sektorn för Universitet, högskolor och forskning (UHF) följt av sektorn för Miljö, teknik och jordbruk (MTJ) medan lägsta andel står att finna i sektorn Affärsverk och infrastruktur (AFF). 31 Bland enskilda myndigheter finner vi de högsta andelarna i många av de mindre myndigheterna med färre än 10 anställda. De finns dock några större myndigheter som har en hög andel 55+. Det gäller t.ex. några av de större universiteten. Sätts antal chefer i relation till antal medarbetare är chefstätheten relativt liten inom UHF- 30 Se Sveriges Kommuner och Landsting (2007). 31 I rättssektorn inkluderas inte Försvarsmakten. I Försvarsmakten är andelen 55+ inom ledningskompetens endast 15,43 procent. 33

sektorn. Man bör notera att det räcker med att cirka 2-3 procent av respektive sektors medarbetare tar steget upp på chefsstegen för att ersätta de chefer som är 55+ och går i pension. Bland de arbetsområden som har en hög andel chefer som är 55 år eller äldre finner vi Utbildning och forskning med samhällsvetenskaplig, juridisk/rättsvetenskaplig, medicinsk, odontologisk eller veterinärmedicinsk inriktning, Psykologiarbete, Biblioteks- och dokumentationsarbete samt Tillverkning, reparation och teknisk service. Chefer med ledningskompetens som är 55 år eller äldre tjänade i genomsnitt 44 606 kronor i september år 2007. Motsvarande månadslön för de något yngre cheferna under 55 år var 39 454 kronor. Bland de med ledningskompetens under 55 år har 76 procent tagit en examen från ett universitet eller en högskola och 8,5 procent tagit en högre examen inom forskarutbildning. Motsvarande siffror för de som är 55 år eller äldre är 66 procent respektive 14 procent. Kvinnor och individer med utländsk bakgrund är underrepresenterade på chefspositioner. Cirka 5 procent av alla chefer som fyllt 55 år eller mer samt 7 procent av alla chefer som är under 55 år har utländsk bakgrund. Att jämföra med de cirka 9 procent respektive 13 procent som jobbar i staten. I nästa avsnitt studerar vi hur utvecklingen av statsanställda med utländsk bakgrund ser ut och hur den möjligen kan komma att se ut i framtiden. I avsnittet därefter studeras generationsväxlingen ur ett jämställdhetsperspektiv. En fortsatt ökad etnisk mångfald i statsförvaltningen Som tidigare noterats kommer antalet i arbetsför ålder visserligen att öka, men dess andel av hela befolkningen minskar. Skälet till att andelen minskar är att andelen 65+ ökar mer än antalet i arbetsföra åldrar. Vi får ett ökad efterfrågan på vård och omsorg. Det betyder inte bara att försörjningskvoten 32 försämras utan också att efterfrågan på arbetskraft blir större och konkurrensen om arbetskraft tuffare. Enligt SCB är en förutsättning för att den arbetsföra befolkningen inte drastiskt ska minska under den aktuella perioden att den tidigare invandringen upprätthålls. Trots att invandrare och individer med utländsk bakgrund 33 i arbetsför ålder har en lägre sysselsättningsgrad än svenskfödda och individer med svensk bakgrund, så kommer invandring och individer med utländsk bakgrund i framtiden att spela en allt viktigare roll för svensk tillväxt, ha en allt större betydelse för försörjningskvoten och vara av stor vikt för utbudet av arbetskraft. En orsak till detta är att individer med utländsk bakgrund jämfört med individer med svensk bakgrund i större utsträckning än tidigare, under dessa år, befinner sig i arbetsför ålder när de stora kullarna av statsanställda går i pension. En väl utformad strategi för arbetskraftsinvandring samt för att ta tillvara den kompetens som redan finns i Sverige kan vara ett sätt att underlätta för myndigheterna att klara sin kompetensförsörjning och lösa upp flaskhalsar på arbetsmarknaden som uppstår då utbudet av arbetskraft minskar på grund av en varierande åldersstruktur. Detta måste ses som en stor möjlighet. Den etniska mångfalden i statsförvaltningen fortsätter att öka. Enligt tabell 8 nedan hade 11,4 procent eller drygt 26 000 av de statsanställda utländsk bakgrund år 2007. Även om andelen anställda med utländsk bakgrund fortfarande är lägre i staten än bland förvärvsarbetande eller i befolkningen i arbetsför ålder, har ökningstakten sedan år 2000 varit snabbare i staten än i övriga grupper. 32 Den demografiska försörjningskvoten=hela befolkningen/befolkningen i arbetsför ålder 24-64 år. 33 En person med utländsk bakgrund definieras av SCB som en individ som antingen är utrikes född eller är född i Sverige och där båda föräldrarna är utrikes födda. 34

Tabell 8. Andel med utländsk bakgrund åren 2000 2007, procent 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ökningstakt / år Staten 1) 9,1 9,6 10,1 10,3 10,4 10,6 11,1 11,4 3,3% Nyanställda i staten 2) i.u. 14,4 14,5 14,5 15,2 15,3 16,6 17,2 3,1% Förvärvsarbetande 20-64 år 3) 12,5 12,9 13,2 13,4 13,6 13,9 14,4 i.u. 2,4% Befolkningen 20-64 år 4) 16,3 16,6 17,0 17,4 17,8 18,2 18,8 19,6 2,7% 1) Avser personer med månadsavlönad anställning hos obligatoriska och frivilliga medlemmar i Arbetsgivarverket. Timavlönade m.fl. ingår ej. År 2000 ingår inte anställda hos försäkringskassorna och år 2001 ingår inte personer med en anställningsomfattning understigande 40 procent. För åren 2002 2007 ingår dessa grupper. Effekten av att införa dessa grupper i redovisningen är marginell. 2) Avser personer som inte var anställda i staten föregående år eller som bytt anställningsmyndighet sedan föregående år.3) Källa: SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS). I RAMS ingår egna företagare och personer vars arbetstidsomfattning är minst en timme per vecka. RAMS för år 2007 finns ännu inte tillgänglig. 4) Källa: SCB:s befolkningsstatistik. Av nyrekryteringarna inom staten åren 2006-2007 var andelen med utländsk bakgrund 17,2 procent, större än någonsin. Det mesta talar för att andelen med utländsk bakgrund fortsätter att öka i framtiden eftersom andelen som potentiellt pensioneras är större bland statsanställda med svensk bakgrund. Statsanställda år 2007 med utländsk bakgrund har en medelålder som ligger på kring 44 år medan medelåldern för de med svensk bakgrund ligger kring 46 år. 34 Av de statsanställda med utländsk bakgrund är 8 procent 55 år eller äldre. Motsvarande siffra för statsanställda med svensk bakgrund är 13 procent. Det betyder att av de statsanställda som inom de närmaste åren går i ålderspension kommer andelen med svensk bakgrund vara större än den är i de yngre kohorterna som blir kvar. Riktigt tydligt blir detta om vi jämför de bägge gruppernas åldersstruktur. Eftersom de statsanställda med utländsk bakgrund är mycket färre än de med svensk bakgrund så är det inte riktigt meningsfullt att rakt av jämföra de bägge gruppernas fördelningar. Här jämförs därför andel i viss ålder inom respektive grupp. Figur 14 nedan visar åldersfördelningen för statsanställda med utländsk och svensk bakgrund år 2005. Den blå kurvan visar ålderfördelningen för statsanställda med svensk bakgrund medan den röda kurvan visar åldersfördelningen för statsanställda med utländsk bakgrund. Figuren visar att för de under 55 år är andelen med utländsk bakgrund proportionellt sett större än andelen med svensk bakgrund. 34 Avser månadsavlönade statsanställda med en anställningsomfattning på minst 40 procent hos Arbetsgivarverkets obligatoriska eller frivilliga medlemmar. 35

16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 77 Figur 14. Åldersfördelning för statsanställda med svensk bakgrund och med utländsk bakgrund år 2005 Andel 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Utländsk bakgrund Svensk bakgrund Källa:Arbetsgivarverket och Statistiska Centralbyrån En slutsats av fördelningarnas utseende blir därför att andelen statsanställda med utländsk bakgrund kommer att öka snabbare än tidigare. Det är också högst sannolikt att vi kommer att se en liknande utveckling även i andra sektorer. Det är dock rimligt att tro att effekten av pensioneringarna blir mer kraftfulla i den statliga sektorn eftersom andelen fyrtiotalister är som störst inom statsförvaltningen. I denna rapport har vi tidigare lyft fram omvärldens framtida krav på produktivitetsökningar i statsförvaltningen. Ett sätt att klara dessa krav är att, till en given kostnad, skaffa sig än så välutbildad personal som möjligt. En utveckling som med all sannolikhet kommer att drivas på av den tekniska utvecklingen. Därför är en intressant aspekt att statsanställda med utländsk bakgrund i genomsnitt har en högre utbildningsnivå än statsanställda med svensk bakgrund. Andelen som tagit en examen från universitet eller högskola är 72 respektive 66 procent för statsanställda med utländsk respektive svensk bakgrund (varav andelen som dessutom har examen på forskarutbildningsnivå är dubbelt så stor bland de med utländsk bakgrund). 35 Även bland de som är under 55 år är andelen med universitets- eller högskoleexamen högre bland statsanställda med utländsk än med svensk bakgrund. I de yngre åldersgrupperna har kvinnor en högre utbildningsnivå än män medan det omvända gäller i de äldre åldersgrupperna som inom en snar framtid går i pension. Det leder oss osökt in på möjligheterna att i generationsväxlingens spår få se en mer jämställd statsförvaltning. 35 Till viss del beror detta på att statsanställda med utländsk bakgrund är överrepresenterade inom universitets- och högskoleväsendet. 36

Ökad jämställdhet År 2000 och 2001 uppmättes löneskillnaden mellan kvinnor och män till cirka 17 procent. År 2006 var statsanställda kvinnors genomsnittslön 14,4 procent lägre än statsanställda mäns genomsnittslön och år 2007 hade löneskillnaden minskat ytterligare till 13,8 procent. Utvecklingen går framåt, om än i en stabil maklig takt. En av anledningarna till den långsamma utvecklingen är att det finns vissa strukturella skillnader mellan olika generationer av statsanställda. Figur 15 nedan visar den genomsnittliga löneskillnaden mellan statsansställda kvinnor och män uppdelat på olika åldersgrupper år 2007. Siffrorna visar att löneskillnaderna skiljer sig mellan olika åldersgrupper och ju högre åldersgrupp en individ befinner sig i desto större är löneskillnaden. Bland ungdomar under 25 år låg löneskillnaden på cirka 3 procent och för de mellan 26 och 35 år låg löneskillnaden på cirka 4 procent medan löneskillnaden för de mellan 55 och 65 år och de över 65 år låg på 20 respektive 23 procent. Figur 15. Genomsnittlig löneskillnad mellan statsanställda kvinnor och män år 2007 uppdelat på olika åldersgrupper. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 3% 4% 12% 15% - 2 5 2 6-3 5 3 6-4 5 4 6-5 5 5 6-6 5 66+ N y t illk o m n a L ä m n a t s t a t e n Ålderskohort 20% 23% 7% 14% Källa: Arbetsgivarverket De större löneskillnaderna i de högre åldersgrupperna har flera orsaker. Den faktor som förklarar störst andel av löneskillnaden är att kvinnor i större utsträckning än män befinner sig på lägre befattningsnivåer. De äldre kvinnorna har ofta befattningar där arbetsuppgifterna är mindre komplexa och där arbetet kräver mindre av ansvar, självständighet, kunskaper och erfarenheter. Enligt BESTA-systemet har de ofta befattningar med biträdande arbetsuppgifter och jobbar oftare som okvalificerade assistenter medan de äldre männen i motsvarande ålder jobbar som kvalificerade handläggare, specialister och experter. 37

Nästan 40 procent av de statsanställda kvinnorna mellan 55 och 65 år har enligt BESTAsystemet klassats i de två lägsta svårighetsnivåerna. Motsvarande siffra för kvinnor mellan 26 och 35 år är mindre än 30 procent. I stället befinner sig cirka 67 procent av den yngre kohorten på de mellersta grupperingsnivåerna. Ofta som handläggare eller kvalificerade handläggare. Bland de mellan 55 och 65 år ligger motsvarande siffra i stället på 49 procent. Den genomsnittliga 35-åriga statsanställda kvinnan tjänar idag ungefär lika mycket som den genomsnittliga kvinnliga fyrtiotalisten. Bland statsanställda kvinnor i åldersspannet 30 till 65 år är det svårt att skönja någon större skillnad i lön medan skillnaden i lön bland män i samma åldersspann är stor. Den äldre generationens kvinnor har erfarenhet och tjänsteår medan de yngre är välutbildade och fått mer kvalificerade tjänster. Cirka hälften av de äldre kvinnorna i åldern 55-65 år har en högskoleexamen medan nästan tre fjärdedelar av de yngre kvinnorna under 36 år har en högskoleexamen. Det är naturligtvis inte bara utbildningsnivå och befattningens svårighetsgrad som skiljer sig åt när den äldre och den yngre generationen statsanställda jämförs. En annan viktig förklaring är valet av yrke och arbetsområde. BESTA-systemets klassificering av arbetsområden visar att den äldre generationens kvinnor ofta valt att arbeta inom yrken och arbetsområden som inte är lika välbetalda som de arbetsområden som den yngre generationens kvinnor valt att arbeta inom. När vi år 2007 rangordnade alla arbetsområden efter genomsnittslön och sedan delade in dessa arbetsområden i kvartiler, kunde vi konstatera att 29 procent av de yngre kvinnorna ( 35 år) arbetade inom ett arbetsområde som enligt rangordningen tillhör den högsta kvartilen medan endast 18 procent av de äldre kvinnorna ( 55 år) gjorde det. Bland de minst välbetalda yrkena finner vi tvärtom fler äldre än yngre kvinnor som jobbar inom arbetsområden som enligt rangordningen tillhör den lägsta kvartilen. Cirka 25 procent av de äldre kvinnorna jobbar på arbetsområden som rankas till den lägsta kvartilen medan motsvarande för de yngre kvinnorna är 17 procent. En annan faktor som är av betydelse är arbetstid och frånvaro. Skillnaden mellan kvinnor och män är även här större i den äldre generationen än i den yngre generationen. Statistik på sjukfrånvaro och sjukpension visar att skillnaden mellan könen är större i den äldre generationen än den yngre generationen. En anledning är att god hälsa oftast är starkt korrelerad med ålder, utbildning och befattningsnivå. Den yngre generationen kvinnor är som redan nämnts mer välutbildad än den äldre generationens kvinnor. En utveckling som också väntas fortsätta i framtiden. Enligt en statistisk analys från Högskoleverket (se Högskoleverket, 2008) är två av tre högskoleexaminerade kvinnor. En annan anledning till sjukfrånvaromönstret är att den äldre generationens kvinnor oftare arbetar inom yrken och på befattningsnivåer där ohälsa är vanligt förekommande. Tidigare studier visar att sannolikheten att förtids- eller sjukpensioneras är starkt korrelerad med befattningsnivå m.m. (se Vilhelmsson, 2007). Något som också genom generationsväxlingen väntas påverka löneskillnaden till det bättre är att den nya generationens syn på familjelivet. I den nya generationen är man bättre på att dela lika på föräldraledighet, dagishämtning, vård av barn i samband med sjukdom m.m. 36 Något som åtminstone tidigare haft effekt på karriären. En annan delvis mer spännande förklaring som kan föras fram som orsak till att löneskillnaden mellan kvinnor och män är mindre i de yngre generationerna är själva lönesättningssystemet. Under många år hade staten ett system där lönesättningen var kopplad till befordring. Många av de äldre kvinnorna blev kvar på samma befattning med en utebliven löneökning som resultat. 36 Det finns flera rapporter som visar på en jämnare fördelning av t.ex. föräldraledighet (se t.ex. TCO, 2008). 38