Förvaltningsrättsnotarien Caroline Hjalmarsson DOM 2017-05-12 Meddelad i Falun Mål nr 551-16 1 KLAGANDE AB Dalatrafik, 556206-2470 Ombud: Advokat Marcus Lundell Advokatfirman Glimstedt Dalarna AB Box 1283 791 12 Falun MOTPART Länsstyrelsen i Dalarnas län 791 84 Falun ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Dalarnas läns beslut 2016-01-28, diarienr 211-9874-2015, bilaga A SAKEN Kameraövervakning FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten bifaller delvis överklagandet och medger AB Dalatrafik tillstånd till kameraövervakning på de bussar som trafikerar stadstrafiken inom Borlänge kommun samt på sträckan Falun-Borlänge. Förvaltningsrätten överlämnar målet till länsstyrelsen för prövning om tillståndet ska förenas med villkor. Dok.Id 184511 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 45 Kullen 4 023-383 00 00 023-383 00 80 måndag fredag S-791 21 Falun E-post: forvaltningsrattenifalun@dom.se www.forvaltningsrattenifalun.domstol.se 08:00-12:00 13:00-16:00
2 YRKANDEN M.M. AB Dalatrafik (Dalatrafik) överklagar länsstyrelsens beslut och yrkar att ansökan om kameraövervakning ska beviljas generellt inom hela Dalatrafiks verksamhetsområde. Länsstyrelsen har, såsom den slutligen bestämt sin inställning, tillstyrkt bifall till överklagandet på så sätt att kameraövervakning medges enligt ansökan på busslinjerna 2, 3 och 4 i Borlänge kommun. VAD PARTERNA HAR ANFÖRT Dalatrafik har anfört bl.a. följande. Tillståndet bör beviljas generellt och inte inskränkas på så sätt som länsstyrelsen har medgett. Den utredning som getts in visar att störningar förekommer inom hela verksamhetsområdet. Den 30 januari 2017 inträffade ytterligare en allvarlig incident i form av stöld av handkassa på en buss vid resecentrum i Leksand. Denna händelse tillsammans med vad som i övrigt har redovisats visar att behovet föreligger inom hela Dalatrafiks verksamhetsområde. Det har dessutom gjorts en trafikomläggning som har medfört att bussturernas läggning och numrering kommit att förändras. För övrigt sker omläggning av linjesträckning med jämna mellanrum vilket innebär att hänvisning till linjenummer blir mycket trubbigt. Allmänt bråk och stök, men framförallt mer allvarliga incidenter bestående av vandalism och våldsbrottslighet, har kommit att bli ett ständigt återkommande inslag i busschaufförers, väktares och polisers vardag i anslutning till kollektivtrafiken. Den 12 januari 2017 skedde ett väpnat rån på en buss vilket visar att det kan vara fråga om mycket allvarlig brottslighet. Slutsatsen kan dras att Dalatrafiks fordon har en frekvent och regelbunden koppling till brottslighet och utgör en brottsutsatt miljö. Situationen har inte förbättrats, utan har snarare eskalerat sedan ansökan. Incidenter på bussarna förekommer alltjämt under mer eller mindre alla tider på dygnet och på mängder av
3 olika busslinjer. Ett underlag i form av listor av rapporterade störningar från den 6 augusti 2015 till den 15 januari 2017 har getts in i målet. Intresset av tillstånd till kameraövervakning i bussarna väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Tillståndet skulle vara ett betydande hjälpmedel för Dalatrafiks strävan att förebygga och förhindra att brottsliga gärningar riktas mot såväl chaufförer som resenärer. Kameraövervakning skulle också säkerställa att förekommande brottslighet kan avslöjas och utredas av polis. En rad alternativa förebyggande åtgärder har redan vidtagits. Dalatrafik har nödgats teckna avtal med väktarbolag som har bemannat de erfarenhetsmässigt mest utsatta sträckorna. Av rapporterna från väktarna, som vittnar om ingripanden och händelser av varierande allvarlighetsgrad, framgår att endast tillsättandet av väktare på bussarna inte medför någon garanti för att incidenter och brottsliga gärningar upphör att inträffa. Vidare utvecklades tidigare ett samarbete med Somaliska PRO som fick avbrytas. Utöver detta tillhandahålls kurser i konflikthantering och man har infört kontantfria system kvällar och nätter. Dalatrafik samverkar även med polis och kommuner och har kontakter med relationsakuten och idrottsföreningar. Man har även egna resenärsvärdar, har personal närvarande vid knutpunkter samt genomför säkerhets- och trygghetsmöten. Händelser loggas, analyseras och följs upp, bl.a. i form av polisanmälningar. Det tekniska och praktiska tillvägagångssätt som Dalatrafik avser använda för aktuell kameraövervakning såväl avseende det område som ska övervakas som den teknik och de tekniska begränsningar som ska tillämpas säkerställer att intrånget i den personliga integriteten, för både enskilda resenärer och chaufförer, blir minsta möjliga. Övervakningskamerorna kommer sålunda att vara fasta och endast kunna justeras av installatörer. Utrustningen är endast påslagen när fordonet är igång, och är ansluten till en i varje fordon lokal hårddisk på vilken alla inspelningar kommer att lagras under en begränsad tid om 72 timmar. Endast polisen kan begära att få till-
4 gång till lagrad information. Informationen, som kommer att vara krypterad, kan inte ses eller avlyssnas i bussen. Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Kameraövervakning medges på busslinjerna 2, 3 och 4 i Borlänge då Dalatrafik har visat att övervakningsintresset överväger integritetsintresset på dessa sträckor. Dalatrafik har även visat att det i tillräcklig omfattning har vidtagit alternativa åtgärder vid sidan av kameraövervakning för att tillstånd ska ges för dessa linjer. Ansökan omfattar dock kamerövervakning av all linjetrafik i Dalarna, på nästintill samtliga ytor i bussarna, dygnet runt. Utredningen ger inte stöd för att besluta om tillstånd till kameraövervakning i denna utsträckning. Detta även med beaktande av de åtgärder om bolaget avser vidta för att minska risken för integritetskränkningar. Kamerövervakning bör inte komma ifråga förrän andra adekvata, mindre integritetskränkande, åtgärder först vidtagits och utvärderats. Tillstånd till kameraövervakning bör inte meddelas på generella grunder utan baseras på konkreta behov med avseende på specifika områden och tider. De förhållanden som Dalatrafik redovisar utgör mer allmänt hållna samhälleliga företeelser än kriminell verksamhet ombord på bussar. En problematik av beskrivet slag får hanteras genom adekvata insatser från samhällets sida. Kameraövervakning utgör inte en sådan insats i första hand. SKÄLEN FÖR RÄTTENS AVGÖRANDE Rättslig reglering m.m. Syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Kameraövervakning ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (jfr 1 och 7 kameraövervakningslagen [2013:460]).
5 Tillstånd till kameraövervakning krävs, med vissa undantag som inte är aktuella här, för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde (8 kameraövervakningslagen). Tillstånd till kameraövervakning ska ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av kameraövervakning ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska det särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas (9 kameraövervakningslagen). Ett beslut om tillstånd att kameraövervaka ska förenas med villkor om hur kameraövervakningen får anordnas. Sådana villkor ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Länsstyrelsen ska också besluta om de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor får avse upplysningar om övervakningen, upptagning, användning, bevarande eller annan behandling av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Ett tillstånd får meddelas för en begränsad tid (19 kameraövervakningslagen). Av förarbetena till kameraövervakningslagen (prop. 2012/13:115 s.47 f. och prop. 1997/98:64 s. 28 f.) framgår följande. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska, enligt överviktsprincipen, meddelas om intresset av övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömning av intresset av kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Utgångspunkten är att kameraövervakning endast ska
6 utgöra ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Kameraövervakning bör således inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Vidare framgår följande av äldre förarbeten (prop. 1997/98:64 s. 29). Tillstånd att behandla och bevara bilder ska naturligtvis inte regelmässigt följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilderna måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det bör dock kunna vara möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. Förvaltningsrätten gör följande bedömning Sammanfattning Enligt förvaltningsrättens bedömning måste en individuell och restriktiv prövning göras i tillståndsfrågan. Förvaltningsrätten har valt att dela upp prövningen på olika områden/sträckor och jämfört dessa med rapporterade störningar. Vid prövningen har även beaktats hur övervakningen är tänkt att genomföras rent tekniskt. För att tillstånd ska medges krävs att övervakningsintresset är större än integritetsintresset. Förvaltningsrätten har kommit fram till att det finns förutsättningar att delvis bifalla Dalatrafiks överklagande och medge tillstånd till kameraövervakning på de bussar som trafikerar stadstrafiken inom Borlänge kommun samt på de bussar som trafikerar sträckan Falun Borlänge. Däremot har Dalatrafik inte visat att det finns skäl att bevilja tillstånd till kameraövervakning för de bussar som trafikerar den övriga delen av Dalatrafiks verksamhetsområde. De närmare skälen för bedömningen redovisas nedan. Stadstrafik inom Borlänge kommun Vad först avser frågan om tillstånd till kameraövervakning för bussar som trafikerar stadstrafik inom Borlänge kommun beaktar förvaltningsrätten att
7 den sammanställning som getts in i målet omfattar sammanlagt ca 170 störningar under perioden augusti 2015 15 januari 2017. En helt avgörande del av störningarna hänför sig till de linjer inom Borlänge kommun som länsstyrelsen nu har medgett kameraövervakning för. Enligt förvaltningsrättens uppfattning visar utredningen att kameraövervakning behövs på dessa linjer för att förebygga, avslöja och utreda brott. Dalatrafik har dock uppgett att linjeomläggningar gör att det inte går att begränsa tillståndet till vissa busslinjer. Förvaltningsrätten, som kan ha förståelse för att det kan medföra planeringsmässiga svårigheter om tillståndet begränsas till angivna busslinjer anser därför att tillståndet bör begränsas på annat sätt. Ett tillstånd skulle sålunda istället kunna avse de bussar som trafikerar stadstrafiken inom Borlänge kommun. Integritetskränkningen torde inte bli märkbart större då det endast är fråga om kortare resor. Såvitt framgår har alternativa förebyggande åtgärder vidtagits. Förvaltningsrätten, som även väger in vad som har framkommit om hur övervakningen tekniskt kommer att genomföras, gör därmed bedömningen att behovet av kameraövervakning är större än den enskildes intresse av integritet när det gäller resor inom stadstrafik i Borlänge kommun. Överklagandet ska därför bifallas på så sätt att tillstånd till kameraövervakning medges för de bussar som trafikerar stadstrafiken inom Borlänge kommun. Förvaltningsrätten överlämnar dock målet till länsstyrelsen för prövning om tillståndet ska förenas med villkor. Sträckan Borlänge-Falun Vad härefter gäller frågan om tillstånd till övervakning av övriga delar av Dalatrafiks verksamhetsområde kan förvaltningsrätten konstatera att flera störningar är rapporterade för linjerna 151-154 som trafikerar sträckan mellan Borlänge och Falun. Under perioden 6 januari 2016-15 januari 2017 har 17 störningar rapporterats för sträckan. Fråga har i huvudsak varit om passagerare som uppfattas som hotfulla, allmänt stökiga och ibland våldsamma. Även stölder och ska-
8 degörelser finns antecknade. I vissa fall har polis kontaktats. Även här föreligger sålunda ett intresse av att förebygga, avslöja och utreda brott. Länsstyrelsen har bl.a. hänvisat till att restiden är längre och integritetsintresset därför större samt ifrågasatt om alternativa förebyggande åtgärder vidtagits i tillräcklig omfattning. Förvaltningsrätten bedömer i likhet med länsstyrelsen att längre resor ofta kan vara mer integritetskänsliga då sådana resor kan innefatta privat tid för rekreation, nöje och förtäring. Avståndet mellan Falun och Borlänge är dock knappt två mil och resorna får därför i sammanhanget jämställas med kortare pendelresor. Bussarna som trafikerar denna sträcka måste därför i första hand betraktas som allmänt transportmedel och inte platser för resenärernas rekreation. Förvaltningsrätten finner därför med hänsyn till vad som framkommit om graden och arten av störningarna att intresset av att övervaka är större än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Annat har inte framkommit än att Dalatrafik har vidtagit alternativa förebyggande åtgärder i tillräcklig omfattning. Förvaltningsrätten har vid denna bedömning även vägt in vad som ovan anförts beträffande de tekniska förutsättningarna för övervakning med inspelningsrätt. Förutsättningar att bifalla överklagandet på så sätt att tillstånd till kamerövervakning medges för de bussar som trafikerar sträckan mellan Falun och Borlänge föreligger därmed. Förvaltningsrätten överlämnar dock målet till länsstyrelsen för prövning om tillståndet ska förenas med villkor. Övriga delar Vad slutligen avser övriga delar av busstrafiken inom Dalatrafiks verksamhetsområde kan förvaltningsrätten konstatera att det även där finns störningar rapporterade. Dalatrafik har bl.a. framhållit att en skolflicka under 2015 blivit sexuellt ofredad på linje 213 mellan Borlänge och Rämshyttan. Förvaltningsrätten kan konstatera att de sexuella ofredandena huvudsakligen ägde rum under senare delen av 2015 och polisanmäldes under 2016. Någon liknande typ av
9 störningar har därefter inte rapporterats i det ingivna materialet. Händelserna måste i sammanhanget betraktas som särskilt allvarliga och föranleda Dalatrafik att först vidta andra åtgärder, vilket också synes ha lett till att denna typ av störning inte återfinns bland de störningar som rapporterats under 2016. Bland de övriga störningar som finns antecknade under perioden 15 januari 2016-15 januari 2017 avser åtta fall Falun, ett Avesta och två Ludvika. Dessutom har en störning därefter rapporterats från Leksand. Frågan är om detta sammantaget visar att bussar i linjetrafik, generellt sett, utgör en särskilt brottsutsatt miljö. Några av incidenterna består av att resenärer uppfattas som hotfulla och allmänt stökiga. Även stölder och skadegörelser finns antecknade som störningar. Störningarna uppkommer på olika ställen och något konkret problemområde har inte kunnat identifieras. Vid dessa förhållanden och då tillstånd endast bör medges efter en individuell och restriktiv prövning bedömer förvaltningsrätten att Dalatrafik inte har visat att intresset av övervakning skulle vara större än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Skäl att bevilja ytterligare tillstånd till kameraövervakning föreligger därför inte. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (DV 3109/1C). Karin Forslund Johansson rådman I avgörandet har nämndemännen Carin Lundskog, Margareth Söderlund och Camilla Andersson deltagit.
Bilaga A FÖRVALTNINGSRÄTTEN Handläggare 39 INKOM: 2016-02-15 MÅLNR: 551-16 AKTBIL: 5
Bilaga B Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1C 2013-06 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Sundsvall. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. www.domstol.se