Granskning av handläggningen av bostadsanpassningsbidrag Sölvesborgs kommun Fredrik Ottosson September 2013
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Bakgrund...3 2.1. Revisionsfråga...3 2.1.1. Kontrollmål/granskningsmål...3 2.2. Metod...3 3. Bostadsanpassningsbidraget i Sverige...4 4. Iakttagelser...5 4.1. Ansvarsfördelning och organisering...5 4.2. Handläggning och upphandling...5 4.3. Intern kontroll...6
1. Sammanfattning och revisionell bedömning Sölvesborgs kommuns revisorer har gett Kommunal Sektor inom uppdraget att granska handläggningen av bostadsanpassningsbidrag. Vi bedömer att verksamheten inte drivs på ett ändamålsenligt sätt vad avser rättsäkerhet, ekonomi och intern kontroll. Vi grundar vår bedömning på att verksamheten inte är rationellt organiserad, uppdelningen av handläggningen på två tjänstemän inte är ändamålsenlig och effektiv, ansökningsförfarandet inte är korrekt och att det finns brister i den interna kontrollen. Vi anser att organiseringen skulle vara tydligare om handläggningen genomförs i den förvaltning vars nämnd ansvarar för bostadsanpassningsbidraget. Vi bedömer att tjänstemännen på omsorgsförvaltningen saknar den kompetens som krävs. I handläggningen av bostadsanpassningsbidrag behövs flera kompetenser, främst juridisk, medicinsk och byggnadsteknisk. Den medicinska kompetensen är intygsskrivarens ansvar. De juridiska frågorna inom bostadsbidraget skiljer sig från dem inom socialrätten. Omsorgsförvaltningen har därför ingen fördel kompetensmässigt att överta handläggningen. Inom förvaltningen saknas byggnadsteknisk kompetens. Den byggnadstekniska kompetensen är viktig i handläggningen, särskilt vid val av anpassning och upphandling. Det krävs byggnadsteknisk kompetens för att kunna ta fram ändamålsenliga och kostnadseffektiva anpassningar. Kompetensen är även viktig i kontakten med entreprenören, för att kunna ifrågasätta dennes förslag på anpassningar och fakturor. Vi anser därför att kommunstyrelsen borde utreda förutsättningarna för att lyfta över ansvaret för handläggningen av bostadsanpassningsbidraget till samhällsbyggnadsnämnden. Vidare bedömer vi att uppdelningen av handläggningen på två tjänstemän inte är ändamålsenlig och effektiv. Handläggningen skulle effektiviseras om alla delar skulle samlas hos byggnadsinspektören. Vi anser att ansökningsblanketten måste göras om så att det blir tydligt att det inte är intygskrivaren som ska förtydliga vilka anpassningar som ska ansökas. Dagens förfarande verkar menligt på rättsäkerheten. Vidare anser vi att formuleringen av beslut bör ses över. Likaså bör det dokumenteras på något sätt när fullmakt lämnats till närstående att föra den sökandes talan. Vi bedömer att intyg och medgivanden tas in den utsträckning som behövs och att upphandling av utförare sker på ett ändamålsenligt sätt. Vi bedömer att omsorgsnämnden behöver förbättra den interna kontrollen över handläggningen av bostadsanpassningsbidrag. Följsamheten mot delegationen 1 av 8
måste bli bättre. Till en början bör även ärenden om bostadsanpassningsbidrag väljas ut bland de delegeringsbeslut som ska redovisas på nästa sammanträde. 2 av 8
2. Bakgrund Bostadsanpassningsbidrag är ett kommunalt bidrag som riktar sig till personer med olika typer av funktionsnedsättning. Med stödet kan det göras anpassningar i bostaden som ökar möjligheterna för personen att fungera i det dagliga livet. Exempel på åtgärder kan vara att ta bort trösklar, byta ut badkar mot en dusch eller att ordna en ramp vid entrén. Kommunens beslut kan överklagas. Det finns flera villkor för att få stödet. Nedsättningen ska vara bestående eller åtminstone långvarig, arbetsterapeut eller läkare ska intyga att anpassningen är nödvändig, eventuell hyresvärd ska säga ja till anpassningen, den ska ske i permanentbostad och utgöra en fast anordning. 2.1. Revisionsfråga Sköts verksamheten på ett ändamålsenligt sätt vad avser rättsäkerhet, ekonomi och intern kontroll? 2.1.1. Kontrollmål/granskningsmål Bedrivs verksamheten inom tilldelade ekonomiska ramar och hur är den ekonomiska utveklingen den senaste femårsperioden? Är verksamheten rationellt organiserad? Tas intyg in som styrker funktionshinder och behov av anpassning? Upprättas fullmakter? Hur upphandlas entreprenörer? Genomförs intern kontroll av verksamheten? 2.2. Metod Granskningen genomförs genom intervjuer med företrädare för verksamheten och en aktgranskning. I aktgranskningen undersöks de tre enskilt ekonomiskt mest omfattande ärendena 2012-2013 och tre övriga ärenden. Rapporten har faktakontrollerats av samhällsbyggnadsförvaltningen och omsorgsförvaltningen. 3 av 8
3. Bostadsanpassningsbidraget i Sverige I detta avsnitt görs en kort beskrivning av bostadsanpassningsbidraget i Sverige. Vi har använt oss av Boverkets handbok om bostadsanpassningsbidrag som underlag. Syftet med bostadsanpassningsbidraget är att ge människor med funktionsnedsättning en möjlighet till ett självständigt liv i ett eget boende. 1 Rätten till bidrag regleras i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. Det finns två sorters bidrag: ett till den funktionshindrade för att göra anpassningar i bostaden i syfte att göra den ändamålsenlig för honom eller henne och ett till fastighetsägare för återställande av anpassningar när de inte längre behövs. Bidraget handläggs av kommunen där huset finns, vanligtvis av socialnämnden eller byggnadsnämnden. Rätten till bidrag kan i vissa fall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Boverket är tillsynsmyndighet och ger ut föreskrifter samt en handbok. Behov av åtgärd ska styrkas av sakkunnig, oftast arbetsterapeut. Sökande som inte äger huset i vilken anpassning ska ske måste ta in ett medgivande från fastighetsägaren. Bostadanpassningsbidraget ges till den funktionshindrade. Det är han eller hon som har att utföra åtgärden genom att handla upp den av en entreprenör. Det är mycket vanligt förekommande att kommunen bistår sökandena med att välja och sedan sluta avtal med entreprenör samt att sköta kontakterna med denne. I så fall krävs det att sökanden har gett kommunen fullmakt för detta. Fullmakten bör vara skriftlig. Att en kommun sluter avtal med entreprenören med stöd av fullmakt ändrar inte på det förhållandet att det är den funktionshindrade som är den egentlige avtalsparten i förhållande till entreprenören. Kommunen ingår ju avtalet för sökandens räkning. LOU är därför inte tillämplig. Vanligtvis inkommer ansökan om bidrag före det att åtgärden har genomförts. När samtliga uppgifter har kommit in till kommunen fattas beslut, varefter den sökande köper in åtgärden. I beslutet ska storleken på bidraget anges, något som praktiskt är omöjligt, då beslut ska fattas innan anpassningen har genomförts och fakturerats. 1 1 lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. 4 av 8
4. Iakttagelser I detta avsnitt redogörs för våra iakttagelser från Sölvesborgs kommun. 4.1. Ansvarsfördelning och organisering I Sölvesborgs kommun ansvarar omsorgsnämnden för bostadsanpassningsbidraget. Bidraget belastar nämndens budget och nämnden är ytterst ansvarig för handläggningen. Bidraget handläggs på delegation av tjänstemän vid samhällsbyggnadsförvaltningen. 2 Det framkommer flera synpunkter på uppdelningens ändamålsenlighet. Från samhällsbyggnadschefen framförs önskemål om att handläggningen lyfts över till omsorgsförvaltningen. Enligt samhällsbyggnadschefen saknar förvaltningen fördjupad kunskap i lagen om bostadsanpassningsbidrag. Vidare framförs att byggnadsinspektören har en hög arbetsbelastning. Från omsorgsförvaltningens sida framförs att man saknar erfarenhet av både lagen om bostadsanpassningsbidrag och byggnadsteknik. Under perioder har delar av handläggningen skötts av tjänstemän från Bromölla och Olofströms kommuner. Detta då samhällsbyggnadsförvaltningen inte kunnat fördela uppgiften till någon tjänsteman inom den egna organisationen. I dag sköts dock handläggningen av två tjänstemän vid samhällsbyggnadsförvaltningen i Sölvesborgs kommun. Enklare ärenden och svårare ärendens administrativa moment utförs av en förvaltningsassistent. En byggnadsinspektör handlägger de svårare ärendena och stödjer förvaltningsassistenten i byggnadstekniska frågor. 4.2. Handläggning och upphandling Det saknas skriftliga rutiner för handläggningen. Från våra intervjuer och stickprovsgranskning har nedanstående arbetssätt identifierats. För handläggningen finns ett särskilt verksamhetssystem. Handläggningen sköts av två tjänstemän vid samhällsbyggnadsförvaltningen. En av tjänstemännen, förvaltningsassistenten, hanterar handläggningens administrativa moment. Det handlar om utskick och registrering av handlingar i verksamhetssystemet. Handläggaren mottagningsattesterar även alla fakturor. När ansökan kommer in säkerställer förvaltningsassistenten att erforderliga handlingar finns med. Ett nytt ärende läggs upp i verksamhetssystemet, i vilket handlingar skrivs in. I samtliga sex stickprovsärenden fanns ett intyg fogat till ansökan. En ansökningsblankett har tagits fram av förvaltningen. På blanketten ovanför platsen för den sökandes underskrift framgår texten: Härmed ansöker jag om bostadsanpassningsbidrag i enlighet med bilagt åtgärdsprogram. Med åtgärdsprogram menas en del av arbetsterapeutens intyg, där arbetsterapeuten beskriver vilka insatser som bedöms vara nödvändiga. I tre av de sex granskade 2 Sedan införandet av den nya kommunallagen från 1992 är det möjligt att delegera till tjänstemän utanför den egna förvaltningen. 5 av 8
ärenden framgår det inte tydligt av ansökan vad den funktionshindrade ansöker om. I dessa ärenden får vi uppfattningen att arbetsterapeutens intyg kompletterat ansökan. I två av de sex granskade ärendena är ansökan undertecknad av anhörig. Det framgår inte av akten att den anhörige är behörig att föra den sökandes talan. I enklare ärenden bedömer förvaltningsassistenten om rätt till bidrag föreligger. Om den sökande önskar hjälp med att upphandla anpassningen lämnas fullmakt till kommunen. Tjänstemannen vid kommunen tar då över upphandlingen och anlitar entreprenör. Kommunen har upphandlat särskilda ramavtal för bostadsanpassningar. Det beviljade bidraget betalas i dessa fall inte ut till den sökande utan direkt till entreprenören. I vår stickprovsgranskning fanns det en fullmakt i samtliga sex granskade ärenden. I svårare ärenden tar förvaltningsassistenten istället kontakt med byggnadsinspektören. Byggnadsinspektören tar då över handläggningen. Oftast behöver inspektören göra besök i huset där anpassningen ska ske. Detta bland annat för att han ska kunna skaffa sig en uppfattning om vilka tekniska lösningar som är möjliga och vilken av dem som är mest ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Byggnadsinspektören får hjälp av förvaltningsassistenten med att ta fram beslut och beställningar. Av de sex granskade stickprovsärendena lämnades avslag i ett ärende. Av motiveringen till beslutet framgår endast innehållet i två paragrafer i lagen. Det görs ingen koppling till den sökandes situation och varför avslag i detta fall lämnades. Om den enskilde inte själv äger sitt boende inhämtas medgivande från fastighetsägaren. Vid de mindre omfattande anpassningarna lämnas medgivandet oftast på ansökningsblanketten. Vid de mer omfattande anpassningarna tar fastighetsägaren först del av framtagna ritningar. I vår stickprovsgranskning fanns ett medgivande fogat i de fall bostaden var en hyresrätt eller bostadsrätt. Efter genomförd anpassning skickar entreprenören en faktura till kommunen. Först efter det att samtliga fakturor kommit in till kommunen upprättas beslutet, i vilket fakturabeloppet förs in som beviljat belopp. Det kontrolleras inte om anpassningen har genomförts i enlighet med beställningen. 4.3. Intern kontroll Från omsorgsnämndens sida framförs ett behov av ökad kontroll över handläggningen av bostadsanpassningsbidraget. Under perioder har man upplevt det svårt att ha tillräcklig kontroll och insyn i verksamheten. Trots detta behov genomför nämnden inga kontroller av handläggningen av bostadsanpassningsbidrag. Några kontroller har inte heller planerats inom ramen för internkontrollen år 2013. Av omsorgsnämndens delegeringsförteckning framgår gällande bostadsanpassningsbidrag: upp till 1 basbelopp (44 500 kr), delegat förvaltningsass upp till 5 basbelopp (222 500 kr), delegat, byggnadsinspektör 6 av 8
över 5 basbelopp (222 500 kr), delegat arbetsutskottet Delegeringen ändrades i april 2013, då delegeringen till samhällsbyggnadschefen togs bort. Tidigare hade samhällsbyggnadschefen byggnadsinspektörens nuvarande delegering. Vid en genomgång av delegeringsbeslut framgår att samhällsbyggnadschefen trots indragen delegation vid två tillfällen fattat beslut om sammalagt 234 tkr. Under tiden med delegat överskred samhällsbyggnadschefen sin delegation. Alla beslut fattade på delegation anmäls på nämndens sammanträden, även ärenden om bostadsanpassningsbidrag. På sammanträdet väljs ett antal beslut ut för en fördjupad redovisning. Däremot väljs aldrig beslut om bostadsanpassning ut. Av delgeringsförteckningen framgår att ärenden över 100 tkr. även ska rapporteras till arbetsutskottet. Någon sådan rapportering sker inte. 7 av 8
2013-09-13 Fredrik Ottosson Projektledare Nils Fredholm Uppdragsledare 8 av 8