DOM Meddelad i Stockholm

Avdelning 33 DOM 2016-10-05 Meddelad i Stockholm Mål nr 13944-15 1 KLAGANDE 1. Pysslingen Förskolor och Skolor AB, 556035-4309 2. Vittraskolorna AB, 556458-6716 Ombud: Heidi Westman AcadeMedia AB Box 213 101 24 Stockholm MOTPART Grundskole- och gymnasienämnden i Sundbybergs stad Ombud: David Schreiber Gärde wesslau Advokatbyrå Kunsgtortget 2 411 17 Göteborg ÖVERKLAGAT BESLUT Grundskole- och gymnasienämnden i Sundbyberg stads beslut 2015-05-26, bilaga 1 SAKEN Bidrag i form av grundbelopp FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten ändrar grundskole- och gymnasienämnden i Sundbybergs stads beslut endast på så sätt att vid beräkning av ersättningen för lokalkostnaden ska kostnaderna för den nystartade skolan inte dras av. Det ankommer på Grundskole- och gymnasienämnden i Sundbybergs stad att räkna fram ett nytt ersättningsbelopp. Dok.Id 773978 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 08-561 680 01 måndag fredag 115 76 Stockholm E-post: forvaltningsrattenistockholm@dom.se www.domstol.se/forvaltningsratt 08:00-16:30

2 YRKANDEN M.M. Grundskole- och gymnasienämnden i Sundbyberg stad (nämnden) beslutade den 26 maj 2015 om bidrag i form av grundbelopp till fristående grundskolor för år 2014, se bilaga 1. Pysslingen förskolor och skolor AB och Vittraskolorna AB (skolorna) yrkar att nämndens beslut upphävs och att avdragen som gjorts för ersättningslokaler och nystartad förskola ska inkluderas i bidragsberäkningen. Skolorna yrkar även att nämnden åläggs att använda det lägre delningstalet som anges i budgeten när bidraget per elev bestäms. Skolorna anför bl.a. följande. Nämnden har fattat ett nytt beslut om grundbelopp för år 2014 med en tydligare redovisning av beräkningen av lokalersättningen. Av redovisningen framgår att nämnden har budgeterat en lokalkostnad på 50 mkr för lokalhyra. När bidraget till fristående skolor beräknats har man gjort flera avdrag från ersättningen för lokalkostnader som nämnden inte anser ska ligga till grund för bidraget. Nämnden har även använt ett annat delningstal än i budgeten vid beräkningen av bidraget per elev. Ändrat delningstal I nämndens budget anges att man räknar med 2 580 elever i grundskolan. I nämndens beräkning uppgår antalet till 2 795 elever. Det högre antalet elever i det nya beslutet ger ett högre delningstal när den totala kostnaden för verksamheten fördelas. Detta ger en lägre kostnad per elev och bidraget per elev blir lägre. Ersättningslokaler Nämnden har gjort ett avdrag för ersättningslokaler med 4,5 mkr. Att en hyresvärd har kostnader för ersättningslokaler vid renoveringar är dock normalt. Om en fristående skola hyr en skollokal och hyresvärden erbjuder en ersättningslokal, uppstår det en kostnad hos hyresvärden för både den

3 ordinarie och för ersättningslokalen. Det leder därför till en snedvridning av villkoren om en kommun kan göra ett avdrag för dessa kostnader när bidraget till fristående skolor beräknas. Avdraget kan inte anses ligga i linje med likavillkorsprincipen. Nystartad skola Nämnden anger att man har startat en ny skola, Kymlinge skola. Eftersom skolan ännu inte är full har man dragit bort delar av lokalkostnaderna i beräkningsunderlaget för beräkning av ersättning till fristående skolor. Om en ny fristående skola startar och verksamheten i början inte är fullbelagd, kan den fristående skolan av den anledningen inte få ett avdrag på en del av hyran. Nämndens avdrag leder därför till en snedvridning av villkoren eftersom ersättningen till de fristående skolorna baseras på ett fiktivt antagande om maximalt kapacitetsutnyttjande. Avdraget kan inte anses ligga i linje med likavillkorsprincipen eftersom de olika verksamhetsformerna därmed konkurrerar på helt olika villkor. Nämnden vidhåller sitt beslut och anför bl.a. följande. Ändrat delningstal Nämnden har inte ändrat delningstalet inför det nya beslutet. Vid nämndens beräkningar av lokalersättningen per elev utgörs elevunderlaget alltid av det totala antalet elever i egen regi, inklusive elever i egen regi som inte är boende i kommunen (i detta fall sammanlagt 2 795 elever). Nämnden har använt detta elevantal vid både fastställande av internbudget 2014 och vid det nya beslutet. Ersättningslokaler och nystartad skola Nämnden har planerat sin verksamhet på så sätt att avställda lokaler och ersättningslokaler hanteras av kommunen genom den avdelning som samordnar lokalfrågor i kommunen. De kommunala skolorna får inte nyttja de

4 avställda lokalerna. Vid användning av ersättningslokaler vid om- och nybyggnationer ska verksamheten inte ha dubbla lokalkostnader, alltså både den ordinarie lokalen och den tillfälliga ersättningslokalen. Det förhåller sig exakt likadant med en fristående verksamhet. Om en hyresvärd bygger om en lokal i vilken en fristående aktör är hyresgäst tillhandahåller hyresvärden antingen en ersättningslokal utan kostnad alternativt ger en hyresreducering. I praxis har det slagits fast att det är förenligt med likabehandlingsprincipen att i beräkningen av lokalersättningen undanta kostnader för avställda lokaler när de kommunala verksamheterna inte kan/får använda dem. I förevarande fall flyttades bl.a. elever från en skola som byggdes om (Ursviksskolan) till en nystartad skola där det knappt gick några elever (Kymlingeskolan). Ursviksskolans lokaler har således varit avställda och nyttjas inte av nämnden. Följaktligen ska bara kostnaderna för den ena skolans lokaler inräknas vid beräkningen av lokalersättningen. Nämnden har valt att inte utge ersättning vare sig till en kommunal eller fristående aktör för lokaler som inte används. Likabehandlingsprincipen är således intakt. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Utgångspunkter för prövning Förvaltningsrätten har i bl.a. mål 5669-14 upphävt Sundbybergs stads beslut om bidrag för år 2014 och återförvisat målet till Sundbybergs stad för en tydligare och mer detaljerad redovisning av bidragsberäkningen. Nämnden har därefter fattat ett nytt beslut. Det aktuella beslutet utgör inte ett beslut om bidrag till en specifik skola som enligt 28 kap. 5 2 punkten skollagen (2010:800) kan överklagas genom förvaltningsbesvär. I praxis har man emellertid funnit att i de fall en kommuns beslut om bidrag till enskilda huvudmän inte har följts av ytterligare ett beslut direkt riktat till den berörda huvudmannen så får beslutet överklagas genom förvaltningsbesvär (se bl.a. Kammarrätten i Göteborg i mål nr 5210-15). Av handlingarna i målet

5 framgår att nämnden inte har fattat några efterföljande beslut riktat till förskolorna. Förvaltningsrätten finner därför skäl att ta upp målet till prövning som ett förvaltningsbesvär. Frågan i målet är om nämnden har agerat i strid med principen om likabehandling genom att undanta kostnader för ersättningslokaler och nystartad skola vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnaden till de fristående verksamheterna. Skolorna gör även gällande att nämnden i det nya beslutet har använt ett högre antal elever än det föregående beslutet vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnader. Av 10 kap. 21-22 skollagen framgår bl.a. att hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid skolenheten. Grundbeloppet ska avse ersättning för bl.a. administration och lokalkostnader. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen grundskola. I 14 kap. 4 skolförordningen (2011:185) anges att ersättning för lokalkostnader ska avse kostnader för hyra, driftskostnader, inventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering. I förarbeten till skollagstiftningen betonas vikten av lika villkor för kommunala och fristående skolor. I en målstyrd verksamhet måste det självklart finnas stort utrymme för lokalt ansvarstagande och lokala beslut om hur verksamheten ska utformas och bedrivas. För att inte i onödan minska det lokala handlingsutrymmet bör därför inte resursfördelningen regleras i detalj. Det viktiga när det gäller hemkommunens bidrag för ett barn eller en elev i enskild verksamhet är i stället att resursfördelningen så lång möjligt sker på lika villkor, vilket innebär att en kommuns modell för ersättning till enskilt bedriven verksamhet i princip måste inkludera samtliga

6 kostnader som kommunen har för ett barn eller en elev i den kommunala verksamheten av motsvarande slag (prop. 2008/09:171 s. 25f ). Beträffande ersättning för lokalkostnader bedömer regeringen att det knappast går att konstruera ett bidragssystem som i alla avseenden kan anses uppfylla kravet på lika villkor. Om huvudmännen för enskild verksamhet utan begränsning skulle få rätt till ersättning för sina faktiska lokalkostnader, kan man inte bortse från risken för att detta kan bli kostnadsdrivande. Det skulle dessutom innebära ett väsentligt avsteg från likabehandlingsprincipen och minska konkurrensneutraliteten. Ersättningen för lokalkostnader ska i princip varken vara lägre eller högre än vad kommunen betalar för sina egna skollokaler. Därför ska ersättningen för lokalkostnader normalt motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per barn/elev för motsvarande verksamhet eller skolform (a.a. s. 40f). Förvaltningsrättens bedömning Ändrat delningstal Skolorna gör gällande att nämnden i det nu överklagade beslutet har använt ett högre antal elever än det ursprungliga beslutet vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnader. Till stöd för sin talan har skolorna åberopat ett utdrag ur nämndens budget som låg till grund för det ursprungliga beslutet om bidrag till fristående verksamheter för året 2014. Av detta utdrag framgår att elevantalet uppgår till 2 580 elever. Nämnden bestrider att de ändrat antal elever i det nu överklagade beslutet avseende bidrag till fristående verksamheter för året 2014. Nämnden har till stöd för detta kommit in med den budget som låg till grund för det ursprungliga beslutet för bidraget till fristående verksamheter för år 2014. Av denna budget framgår att elevantalet var 2 795. Av det överklagade beslutet framgår att nämnden vid beräkningen av lokalkostnaden använt sig av ett elevantal på 2 795.

7 Förvaltningsrätten finner inte skäl att ifrågasätta nämndens uppgifter. Det är därför inte visat att nämnden vid beräkningen av lokalkostnaden använt ett annat delningstal i det nu överklagade beslutet. Kostnader för ersättningslokaler Nämnden har vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnader tillämpat huvudregeln, d.v.s. att det belopp som utgår till enskilda huvudmän ska motsvara kommunens genomsnittliga lokalkostnader per barn i motsvarande verksamhet. För att resultatet ska bli rättvisande måste kommunens samtliga motsvarande verksamheter räknas in. Nämnden har vid sin beräkning undantagit kostnader för ersättningslokaler. Nämnden har som förklaring anfört att kostnaderna belastar enheten kommunlokaler och att nämnden inte ska belastas med dubbla lokalkostnader. I praxis har det godtagits att kostnader för tomma lokaler och övertalig personal som överförts till andra enheter och således belastar andra förvaltningar kan undantas vid beräkningen av grundbeloppet (Kammarrätten i Göteborg i mål nr 7599-12 och 8396-11). Mot bakgrund av att ersättningen för lokalkostnader till fristående skolor ska motsvara kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev i motsvarande verksamhet anser förvaltningsrätten att det är förenligt med skollagstiftningen att inte beakta de kostnader som belastar andra förvaltningar. Nämndens förklaring att den inte ska belastas med dubbla lokalkostnader får anses som rimlig och godtagbar. Enligt förvaltningsrättens mening har nämnden inte åsidosatt likabehandlingsprincipen genom sitt förfarande. Nystartad skola Nämnden har vidare dragit av kostnaderna för en nystartad skola vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnader till de fristående

8 verksamheterna. Skolorna gör gällande att även detta förfarande strider mot likabehandlingsprincipen. I praxis har det ansetts strida mot likabehandlingsprincipen att undanta kostnader för vissa lokaler som varit för höga eller på grund av att vissa skolenheter varit för små (se Kammarrätten i Sundsvall i mål nr 2319-10 och Kammarrätten i Göteborg i mål nr 691-14). I förarbetena lyfts fram att en kommun bör överväga att ersätta fristående verksamheter för dess faktiska lokalkostnad när hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad blir uppenbart orimlig. Det kan t.ex. vara fråga om en liten kommun med endast ett fåtal skolor som nyligen renoverats till en hög kostnad och/eller har nybyggda lokaler, alternativt om kommunens skolor har en onormalt låg kostnadsnivå till följd av låg standard och eftersatt underhåll (prop. 2008/09:171 s. 41). I senare förarbeten lyfts även fram höga kostnader vid nyproduktion som skäl för att överväga att tillämpa undantagsregeln (2009/10:157 s.31). Av det överklagade beslutet framgår att Kymlinge skola startade i augusti 2014 och att ca 45 elever går där men att plats finns för 420 elever. Verksamheten kommer att etableras steg för steg och lokalkostnaderna öka efterhand. Av denna anledning har kostnaderna Kymlinge skola dragits av vid beräkningen av lokalkostnaden till de fristående verksamheterna. Förfarandet innebär att nämnden inte räknat fram den genomsnittliga kostnaden för kommunens motsvarande verksamhet utan ett lägre belopp. Det kan inte enligt förvaltningsrättens mening anses vara förenligt med likabehandlingsprincipen att undanta vissa utvalda enheter vid beräkningen av lokalkostnaden med motiveringen att enheten inte är fullbelagd. Det överklagade beslutet ska därför ändras på så sätt att kostnaden för den nystartade skolan inte ska dras av vid beräkningen av ersättningen för lokalkostnaden till de fristående verksamheterna. Det ankommer dock på nämnden att räkna fram ett nytt ersättningsbelopp.

9 HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 2 (DV 3109/1 A). Kaija Hultquist Rådman Nämndemännen Ulla Alfvén, Halit Azizoglu och Gunilla Elmberg har också deltagit i avgörandet. Tove Engelkes har föredragit målet.

Bilaga 2 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1A 2013-06 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. www.domstol.se