FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd FÖRVALTNINGSUTSKOTTETS BETÄNKANDE 2811998 rd Regeringens proposition med förslag till lag om samarbete mellan kommuner i Finland och Sverige INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 3 november 1998 regeringens proposition med förslag till lag om samarbete mellan kommuner i Finland och Sverige (RP 19111998 rd) till förvaltningsutskottet för beredning. Utlåtanden I enlighet med riksdagens beslut har grundlagsutskottet lämnat utlåtande i frågan. Utlåtandet (GrUU 3911998 rd) ingår som bilaga till detta betänkande. sakkunniga Utskottet har hört - regeringsrådet A ulikki Mentula, inrikesministeriet - lagstiftningsrådet Ronald Wrede, utrikesministeriet - länsrättsdomare Pirkko Weslin-Nenonen, länsrätten i Lapplands län - chefsjuristen Heikki Harjula, Finlands Kommunförbund - tf. stadsdirektör Raimo Ronkainen, Torneå stad - kommunalrådet Bengt Westman, Haparanda kommun - kommundirektör Erkki Keski-Nisula, Övertorneå kommun - professor Olli Mäenpää - professor Kaarlo Tuori. Dessutom har justitieministeriet lämnat skriftligt utlåtande. PROPOSITIONEN Regeringen föreslår en lag som gör det möjligt för kommuner i Finland att tillsammans med kommuner i Sverige bilda gemensamma offenligrättsliga samkommuner i enlighet med kommunallagen i Finland eller kommunalförbund i enlighet med kommunallagen i Sverige. Lagen ger befogenheter att överföra myndighetsutövning till en för kommunerna gemensam organisation. Lagen innebär härigenom för de finländska och svens- ka kommunernas del en komplettering av de arrangemang som har avtalats i överenskommelsen mellan Norge, Sverige, Finland och Danmark om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser. Lagen avses träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning efter det att motsvarande lag har stiftats i Sverige. Meningen är att lagarna skall träda i kraft samtidigt. RP 191/1998 rd 281064
FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Överenskommelsen mellan Norge, Sverige, Finland och Danmark om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser trädde i kraft den 26 januari 1979 (lag 49/1979). Överenskommelsen ger kommunerna rätt att samarbeta med kommuner i ett annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter. Den ger dock inte kommunerna befogenheter att överföra myndighetsutövning till kommuner i ett annat nordiskt land. I Tornedalen har det blivit vanligt med samarbete mellan gränskommunerna i Finland och Sverige. Inom ramen för samarbetet tillhandahålls många olika kommunala tjänster över riksgränsen. Som exempel kan nämnas samarbetet mellan Haparanda kommun och Torneå stad och mellan Övertorneå på finska och svenska sidan. Representanter för dessa kommuner har ansett det nödvändigt att utveckla samarbetet bland annat för att kunna bibehålla och förbättra servicenivån i kommunerna. Enligt propositionen skall kommunerna i Finland och kommunerna i Sverige tillsammans kunna bilda offentligrättsliga samkommuner i enlighet med kommunallagen i Finland (365/ 1995) eller kommunalförbund i enlighet med kommunallagen i Sverige (1991 :900, ändrad 1997:550, 826). Med stöd av lagen skall offentlig makt kunna överföras på en organisation som är gemensam för kommunerna. Utskottet anser att en författning som tillåter utveckling och utvidgning av samarbetet mellan svenska och finländska kommuner behövs. Utskottet hänvisar dock till de författningsrättsliga problem som tas upp i grundlagsutskottets utlåtande. De har att göra med samkommunernas uppgifter och hur de ordnas och sköts samt med myndighetsutövning i allmänhet. Med hänsyn till de omständigheter som grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande menar utskottet att ett lagförslag av betydelse för utvidgningen av samarbetet mellan kommunerna inte kan godkännas utifrån propositionen utan grundligare och särskild beredning. A v denna anledning föreslår utskottet att lagförslaget förkastas. Möjligheterna att i samverkan med Sverige noggrant förbereda antingen en särskild lagstiftning eller en överenskommelse mellan länderna om att tillåta ett utvidgat samarbete mellan gränskommunerna bör så snart som möjligt utredas, menar utskottet. Enligt uppgift har något lagförslag motsvarande föreliggande proposition ännu inte förlagts riksdagen i Sverige. På grundval av vad som sägs i detta stycke föreslår utskottet att ett uttalande godkänns. Förslag till heslut Med stöd av det ovan anförda föreslår förvaltningsutskottet vördsamt att lagförslaget förkastas och att ett uttalande godkänns ( Utskottetsforslag till uttalande). Utskottets forslag till uttalande Riksdagen förutsätter att regeringen så snart som möjligt utreder möjligheterna att efter en ingående beredning anordna samarbete mellan kommuner i Sverige och Finland, som tillåter myndighetsutövning inom vissa angivna uppgifter. Samarbetet regleras antingen genom en överenskommelse mellan Sverige och Finland eller genom särskild lagstiftning. 2
FvUB 2811998 rd- RP 191/1998 rd Helsingfors den 5 februari 1999 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Matti Väistö /cent medl. Ulla Juurola /sd Timo Järvilahti /cent Reijo Kallio /sd T o i mi Kankaanniemi /fkf Juha Karpio /saml Valto Koski /sd Osmo Kurola /saml Pehr Löv /sv Hannes Manninen /cent Jukka Mikkola /sd Tuija Pohjola /sd livo Polvi /vänst Veijo Puhjo /vgr Erkki Pulliainen /gröna Aulis Ranta-Muotio /cent. 3
FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd 4
Bilaga- GrUU 39/1998 rd FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd GRUNDLAGSUTSKOTTETS 39/1998 rd UTLÅTANDE Regeringens proposition med förslag till lag om samarbete mellan kommuner i Finland och Sverige Till förvaltningsutskottet INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 3 november 1998 regeringens proposition RP 191/1998 rd med förslag till lag om samarbete mellan kommuner i Finland och Sverige till förvaltningsutskottet för beredning och bestämde samtidigt att grundlagsutskottet skalllämna utlåtande i ärendet till förvaltningsutskottet. Sakkunniga Utskottet har hört - regeringsrådet Aulikki Mentula, inrikesministeriet - juris doktor Ora Meres-Wuori - professor Ilkka Saraviita - professor Veli-Pekka Viljanen. PROPOSITIONEN I propositionen föreslås en lag med stöd av vilken kommuner i Finland tillsammans med kommuner i Sverige kan bilda gemensamma offentligrättsliga samkommuner i enlighet med kommunallagen i Finland eller kommunalförbund i enlighet med kommunallagen i Sverige. Lagen ger befogenheter att överföra myndighetsutövning till en för kommunerna gemensam organisation. Lagen avses träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning efter det att motsvarande lag har stiftats också i Sverige. Enligt motiveringen till lagstiftningsordning ankommer myndighetsutövningen på den offentligrättsliga organisation som är gemensam för kommunerna. Beslutanderätt övergår alltså inte till den andra statens myndighet. Enligt propositionen kan lagförslaget sannolikt behandlas i den ordning som gäller för stiftande av en vanlig lag. Med anledning av författningsrättsliga problem som hänför sig till ärendet anser regeringen att det är nödvändigt att inhämta utlåtande av grundlagsutskottet i ärendet. UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Enligt lagförslaget kan en kommun i Finland komma överens med en kommun i Sverige om att bilda en samkommun eller ett kommunalför- RP 191/1998 rd hund för gemensam skötsel av sina uppgifter. Offentlig makt utövas i en gemensam samkommun eller ett gemensamt kommunförbund av ett kollegialt organ som skall ha ledamöter från vart- 5
FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd Bilaga- GrUU 39/1998 rd dera landet. l ett avtal om att bilda en gemensam organisation bestäms vilketdera landets lag som skall tillämpas på samarbetsorganets förvaltning. En vedertagen princip i grundlagsutskottets praxis är att offentlig makt i Finland kan utövas endast av finländska myndigheter och att offentlig makt i de finländska myndigheternas namn kan utövas bara av de tjänstemän som med tanke på 84 regeringsformen lagligen har utnämnts till sina tjänster (t.ex. GrUU 4/1989 rd och GrUU 13/1998 rd). Lagförslagets 4 garanterar alltid en möjlighet för den finländska parten i samarbetet att delta i beslutsfattandet. Förslaget ser dock ut att i princip tillåta att majoriteten i ett organ som utövar offentlig makt utgörs av representanterna för det andra landet. Frågans principiella betydelse framhävs av att förslaget inte på något sätt avgränsar de kommunala uppgifter som kan bli föremål för samarbete. Å andra sidan är det uppenbart att samarbetet i större utsträckning kan komma i fråga närmast mellan så kallade gränskommuner. Utskottets uppfattning är att sådant samarbete som avses i lagen passar in i dagens av suveränitetsuppfattning och ryms inom de gränser l och 2 regeringsformen anger. Lagförslagets 3 ger resp. kommuner rätt att komma överens om vilketdera landets lag som skall tillämpas på samarbetsorganets förvaltning. Enligt motiveringen till propositionen (RP 191/1998 rd, s. 3/11) bestäms också besvärssystemet på basis av avtalet. Likväl skall enligt 16 2 mom. regeringsformen rätten att söka ändring tryggas i lag. Den dimension som i motiveringen till propositionen har skrivits in i lagförslagets 3 står sålunda i strid med ifrågavarande lagrum i regeringsformen och även med bestämmelserna om suveränitet och domsrätt. Med tanke på grundlagens bestämmelser om suveränitet och lagstiftande makt är det obestridligt att 3 inte heller kan innebära en fri rätt för finländska kommuner att komma överens om vilketdera landets förvaltningsrättsliga och materiella lagstiftning som skall tillämpas i samarbetet. Kommunerna kan inte genom avtal frita sig från att tillämpa till exempel de grundlagsfästa språkliga rättigheter (RF 14 ),handlingarnas offentlighet (RF lo 2 mom.) eller garantier för god förvaltning (RF 16 2 mom.) eller till exempel vår lagstiftning om undervisningsväsendet. En förutsättning för att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning är sålunda att möjligheten att komma överens i 3 i lagen klart avgränsas att gälla endast ordnande av den interna förvaltningen i samarbetsorganet. Avslutningsvis konstaterar utskottet att det skulle vara naturligare att ordna det gränsöverskridande samarbete som avses i propositionen genom ett statsfördrag mellan staterna än genom lagstiftningsåtgärder i båda länderna i enlighet med propositionen. Om frågan regleras genom en lag bör det av den tillräckligt klart framgå på vilka områden utövning av offentlig makt kan komma i fråga i samarbetet. Utlåtande Med anledning av det ovan sagda anför grundlagsutskottet vördsamt att lagförslaget kan behandlas i den ordning 66 riksdagsordningen föreskriver, om utskottets författningsrättsliga anmärkning om lagförslagets 3 beaktas på behörigt sätt. 6
Bilaga- GrUU 39/1998 rd FvUB 28/1998 rd- RP 191/1998 rd Helsingfors den 24 november 1998 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Ville Itälä /saml vordf. Johannes Koskinen /sd medl. Tuija Brax/gröna Esko Helle /vänst Gunnar Jansson /sv Anneli Jäätteenmäki /cent Marjut Kaarilahti /saml Juha Korkeaoja /cent Heikki Koskinen /saml J orma Kukkonen /sd Osmo Kurola /saml Johannes Leppänen /cent Jukka Mikkola /sd Riitta Prusti /sd Veijo Puhjo /vgr Maija-Liisa Veteläinen /cent suppl. Reijo Kallio /sd. 7