2001-04-03 REMISS 00-01/UTVECKL V MARKN N1999/11368/ESB Näringsdepartementet Enheten för energi, skog och basindustri Magnus Bruno 103 33 STOCKHOLM Uppdrag att följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden Svenska Fjärrvärmeföreningen har beretts tillfälle att avge synpunkter på rubricerade rapport från Energimyndigheten. Sammanfattning Fjärrvärmeföreningen tillstyrker förslaget att insamla data i syfte att öka transparensen på värmemarknaden utreda frågan om särredovisning för fjärrvärmeföretag utreda frågan om tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Fjärrvärmeföreningen avstyrker förslaget att samla in data för effektivitetsmätningar utreda frågan om pristillsyn för fjärrvärmebranschen. Fjärrvärmeföreningen anser att fjärrvärmen är ständigt utsatt för konkurrens från alternativ såsom oljevä r- me, elvä rme, värmepumpar och pelletspannor rapportens beskrivning av fjärrvärmen och energiomställningen har stora brister den förödande effekt, som det svenska systemet för energibeskattning har på kraftvärmeområdet, har beskrivits riktigt i rapporten. Allmänt Fjärrvärmens roll i omställningen av energisystemet har sedan tidigt 80 tal varit betydande. I början gällde det ersättning av olja med inhemska bränslen såsom skogsbränsle och torv. Senare har det främst varit ersättning av fossila bränslen. Branschen har under denna process sett fjärrvärmen och kraftvärmen som verktyg för att kunna nå ett uthålligt energisystem.
2 Hela tiden har styrmedlem varit marknadsanpassade. Genom att belägga oönskade energiformer med skatter och låta de önskade vara skattefria har staten styrt marknaden att agera på önskat sätt. Affärsidén med fjärrvärme har genom detta utvecklats över tiden och kan idag formuleras Med fjärrvärme kan sådan energi nyttiggöras, som annars skulle gå förlorad. Resultatet kan utläsas i den energimix som idag används. Det är förnybar energi från skogen, det är spillenergi från industrier i form av hetvatten eller brännbara restprodukter, det är avfall samt spillvärme från elproduktion. Detta har också påverkat kostnadsstrukturen i branschen. Det typiska fjärrvärmeföretaget har investerat i biobränslepannor, kraftvärme, spillvärmeutnyttjande eller avfallsförbränning. Branschen kännetecknas därför av stora investeringar och låga rörliga kostnader. Den är relativt okänslig för stora kast i olje- och elpriset, utom naturligtvis avseende elproduktionen från kraftvärme. Fjärrvärmeföretagen är känsliga för utebliven, planerad expansion på värmemarknaden och det finns fall då företag tvingats ta ut relativt höga priser. Utredningen har försökt visa vad dessa höga priser beror på, men har inte funnit något entydigt svar. Fjärrvärme är en långsiktig satsning, som är beroende av goda och långsiktiga kundrelationer. Fjärrvärmen är ständigt utsatt för konkurrens från alternativ såsom elvärme, värmepumpar och pelletspannor. Även olja är till och från ett prismässigt attraktivt alternativ. Prisspridning Vad gäller prisspridningen är den ca 2 i Sverige, vilket röner stor uppmärksamhet i rapporten. Det förefaller något överraskande med tanke på att utredningen själv anger att motsvarande variation i Danmark är ca 7 (sid 9), 18-124 öre/kwh under 1998 för en leverans av 14000 kwh. När det gäller Norden bör det för övrigt observeras att dit hör även Island, vars marknadstäckning för fjärrvärmen är 86% dvs långt över värdena för övriga nordiska länder. Fjärrvärmen och miljön Fjärrvärmens goda miljödata omnämns på flera ställen i rapporten i negativa ordalag. Sålunda anges (sid 29) att lagstiftningen avseende miljö- och hälsoskydd gynnar fjärrvärme. Därmed ges intrycket att den tillkommit för fjärrvärmens skull, vilket naturligtvis inte är fallet. Däremot är lagstiftningen i detta hänseende gynnsam för fjärrvärmen. Även i sammanfattningen anges att fjärrvärmen gynnas av villkor på uppvärmning. Om därmed avses att fjärrvärmen uppfyller ställda miljövillkor så måste det betraktas som utomordentligt positivt om det finns en uppvärmningsform som uppfyller dessa. Föreningen ser inte detta som ett problem utan betraktar det som en möjlighet. Föreskrifter om fjärrvärme i detaljplaner anser utredaren vara exempel på inlåsning. Fjärrvärmeföreningen anser att fjärrvärme inte bör föreskrivas i detaljplaner. Normalt är sådana åtgärder ett uttryck för miljökrav. Därför bör i detaljplanerna vid behov i stället föreskrivas vilka miljökrav som uppvärmningen måste uppfylla.
I utredningen finns en diskussion om att kunderna tvingas kvar i fjärrvärmen. Detta är helt felaktigt. Den aktuella texten lyder: främst är det med hänvisning till miljöskäl som användning av olje- och vedeldning kan förhindras. Om kommunerna inte önskar få luften i tätorterna nedsmutsad av eldning med olja och ved så är det enligt föreningens uppfattning helt i sin ordning. Om det sedan betyder att alternativen till fjärrvärmen blir färre så beror det på att fjärrvärmen i motsats till en del andra uppvärmningssätt utvecklats i takt med ökade miljökrav från bl a. kommunernas miljö- och hälsovårdsförvaltningar. Värmemarknaden Rapportens definition av den lokala värmemarknaden (sid 37) är alltför snäv. Att veta hur långt det är företagsekonomiskt möjligt att bygga ut ett nät för fjärrvärme är ingen lätt uppgift, särskilt som gränsen kan väntas flytta sig när nya rön och tekniker börjar tillämpas. I realiteten kan hela kommunen betraktas som den värmemarknad, där fjärrvärmen är en av de konkurrerande aktörerna. Vilken uppvärmningsform, som vinner i konkurrensen, kan dock variera från tid till annan. Konkurrensen på värmemarknaden I tabell 3.2 görs jämförelser mellan olika uppvärmningsformer med någon form av genomsnittsvärden. Förutom att jämförelser av detta slag inte speglar förhå l- landena, utom möjligen på någon enstaka ort, blir de dessvärre helt inaktuella när värden från 1997 används i en utredning som presenteras i oktober 2000. I detta sammanhang måste vidare exempelvis anslutningsavgifter och leveransernas omfång värderas. Rapporten förbiser den säkerhet som ligger i fjärrvärmealternativet i jämförelse med vissa övriga uppvärmningsformer. Anslutningsavgiften till fjärrvärmen gäller vid anslutningstillfället och behöver normalt aldrig förnyas. Vid köp av oljepanna eller värmepump kan haverier mm inträffa som väsentligt förändrar kalkylerna genom att reparationer eller utbyten måste göras väsentligt tidigare än vad som beräknats. Korssubventionering Riskerna för korssubventionering beskrivs för elbranschen där både monopol och fri marknad finns. Eftersom utredningen gäller den konkurrensutsatta fjärrvärmen är denna beskrivning inte tillämplig och hela frågan om korssubventionering är därmed irrelevant. Ett exempel på korssubventionering anges i rapporten (sid 80) vara att fjärrvärme erbjuds till småhus utan något täckningsbidrag. I den mån det förekommer, så torde det vara en konsekvens av att regering och riksdag önskar få elvärmda småhus anslutna till fjärrvärme i stället. Om fjärrvärmeföretagens ägare anser detta vara så angeläget att man t o m är beredd att avstå från täckningsbidrag, så borde staten närmast vara tacksam för detta. 3
Fjärrvärmen och energiomställningen 4 På kort sikt har statsmakterna misslyckats med att utforma styrmedel som ger förutsättningar att förverkliga det aktuella målet för fjärrvärmesektorn, skriver utredaren. Vidare framförs i utredningen att höjningen av elskatten för elpannor vintertid har varit otillräcklig. Föreningen anser att ett annat och mera adekvat sätt att uttrycka förhållandena är att de uppställda målen byggde på andra förutsättningar än de som idag föreligger. Priset på elkraft sätts i marknaden, även när det gäller el för fjärrvärmeproduktion. Det är tillgång och efterfrågan som sätter priset. Fjärrvärmesektorns nettobidrag av el beror på samma sak. Vid låga priser som dagens är det attraktivt att köpa el för produktion av fjärrvärme i elpannor samtidigt som det ofta inte är intressant att producera el i kraftvärmeverk. Med högre elpriser blir relationerna de omvända. Om fjärrvärmeföretagen inte får möjlighet att agera fritt och använda den billiga elen, sätts konkurrensen ur spel och detta kan leda till att fjärrvärmepriserna blir högre än nödvändigt. Om det är ett misslyckande eller om åtgärderna varit otillräckliga bör ses i perspektivet att det finns överskott av el till låga priser. Det väsentliga i detta sammanhang är att elanvändningen för fjärrvärmeändamål i princip kan upphöra samma dag som elpriserna stiger - ett förhållande som inte gäller övrig elvärmeanvändning. Föreningen delar inte utredningens uppfattning att den svenska energipolitiken skulle undvika att stimulera kraftvärme generellt, därför att det skulle kunna försvåra Sveriges möjligheter att klara det nationella åtagandet om koldioxidreduktion även om det skulle minska de globala utsläppen (sid 90). Föreningen anser att detta dilemma kan hanteras genom de redan planerade systemen för utsläppshandel. Om kolkondens kan ersättas med kraftvärme skall det göras oavsett var kraftvärmeverket är beläget. Energibeskattningen Beskrivningen (sid 88-89) av den förödande effekt, som det svenska systemet för energibeskattning har på kraftvärmeområdet är dessvärre helt riktig. Så länge staten inte förmår ändra på detta kan investeringsstöd o dyl bara ge tillfälliga lättnader för dem som är beredda att investera. Den stabilitet i systemet, som branschen efterlyst sedan många år tillbaka, lyser med sin frånvaro. Så länge detta är fallet kan någon omfattande satsning på kraftvärme i Sverige inte väntas ske. Utredaren skriver (sid 92) De nu gällande skattereglerna och de låga elpriserna på elmarknaden omöjliggör i princip all nybyggnad av kraftvärme, utom den biobränslekraftvärme som med statsbidrag kan nå lönsamhet. Med en harmonisering av kraftvärmens och kondenskraftens beskattning, där kraftvärmens höga energieffektivitet värderas, skulle ny kraftvärme, t ex baserad på naturgas blir ett konkurrenskraftigt alternativ på marknaden. Detta är enligt Fjärrvärmeföreningens uppfattning en helt riktig slutsats.
Prisutveckling och prisinformation 5 Rapporten (sid 63) anger att elpriset ligger över fjärrvärmepriset medan oljepriset hela tiden ligger under. Skulle dagens priser användas skulle bilden bli en annan, vilket visar problemen med att göra prisjämförelser. Vid prisjämförelser av olika energislag är det av yttersta vikt att likvärdiga data, med samma omfattning, används samtidigt som de olika energislagens förändring över tiden finns med i jämförelsen. I rapporten finns förslag om att en systematisk årlig prisinformation skall produceras genom insamling av fjärrvärmepriser och publicering av dessa tillsammans med prisuppgifter för konkurrerande alternativ. Eftersom departementet i detta fall redan uppdragit åt Energimyndigheten att göra en sådan insamling avstår föreningen att kommentera denna del av utredningen. Fjärrvärmeföreningen avser att bidra till att korrekta och fullständiga uppgifter samlas in och kontakter med Energimyndigheten är redan etablerade i detta avseende. Föreningen vill för sin del dock varna för det ansvar som faller på Energimyndigheten gentemot enskilda fastighetsägare, som står inför valet av uppvärmningsform. Materialet är förenat med stora osäkerheter och undergår stora fö r- ändringar över tiden. Det kan därför alltid ifrågasättas. Nyckeltal och produktivitetsmätningar Rapportens redovisning av produktivitetsutvecklingen visar framför allt att modellen har stora brister. Det skulle vara värdefullt att få hjälp med att hitta en bra modell genom kontakter med ekonomisk expertis på området t ex vid Handelshögskolan. Utredaren tror att möjligheterna att göra jämförelser med fjärrvärmeföretag i andra länder kan ge värdefull kunskap om produktions- och effektivitetsförhållanden. Detta har tidigare undersökts inom branschen i Norden, varvid slutsatserna alltid blivit att förhållandena är så olika i de skilda länderna att några direkta jämförelser av värde dessvärre inte kan göras. I utredningen finns förslag om en systematisk insamling och publicering av olika nyckeltal, som visar fjärrvärmens utveckling i olika avseenden. Föreningen anser att eftersom fjärrvärmen befinner sig på en konkurrensmarknad ligger det i företagens eget intresse att hålla produktiviteten på en hög nivå. En statlig apparat för att försöka mäta detta kan inte väntas inverka nämnvärt på utvecklingen. Dessutom finns inte den direkta kopplingen mellan kostnad/effektivitet och pris. Fjärrvärmeföreningen avstyrker därför förslaget att samla in data för effektivitetsmätningar. Särredovisning Redan idag finns det inskrivet i ellagen 7 kap 2 gällande kommunala företag att fjärrvärmen skall redovisas särskilt. Det finns behov av att definiera detta begrepp och fastslå vad det praktiskt innebär. Det är dock angeläget att undvika åtgärder som ger ökade kostnader i verksamheten.
6 Föreningen tillstyrker förslaget att utreda frågan om särredovisning för fjärrvärmeföretag och är beredd att medverka i en sådan utredning. Det är i sammanhanget väsentligt att utredningen bedrivs i syfte att få en lika behandling av företagen i branschen oberoende av ägande. Tredjepartstillträde Skillnaden mellan fjärrvärme å ena sidan samt el och naturgas å den andra är att fjärrvärmen är en lokal företeelse i tätorter, medan el och gas är inte bara nationella utan kontinentala företeelser. De sistnämnda ger därför goda möjligheter för producenter på avsevärda avstånd från en konsument att konkurrera om leveranser. Vi har i princip ett elnät och ett gasnät i Europa. Elnätet har byggts upp med ensamrätt för distributören genom ett koncessionsförfarande med målet att erbjuda el till alla. Det är inte fallet för fjärrvärmen, som har tagit sig in på värmemarknaden genom att konkurrera ut annan uppvärmning, främst oljevä rme. Utredaren synes förvånas över att ett spillvärmeföretag och den aktuella fjärrvärmeleverantören inte har samma uppfattning om värdet av spillvärmen. Detta representerar emellertid normala utgångspunkter i affärsförhandlingar. Att man redan från början skulle vara överens om priset utan att ha förhandlat torde vara mycket sällsynt. Rapporten förmedlar intrycket att kunderna skulle få billigare fjärrvärme om tredjepartstillträdet reglerades och till exempel spillvärmeleverantörer skulle kunna sälja direkt till kund. I detta sammanhang är det värt att påpeka att spillvärmeleveranser aldrig är en kortsiktigt bra affär för den som gör investeringen, vilket ofta är fjärrvärmeföretaget. Industrin tjänar ofta pengar från början genom att sälja energin, medan fjärrvärmeföretaget får vänta 5 till 10 år innan överskotten kommer. Dagens lösning innebär att alla kunder i systemet får del av den på sikt billiga spillvärmen. I resonemanget om en regional hetvattenmarknad hänvisas till det sammanbundna ledningsnätet i Köpenhamnsområdet. Vad som inte står i utredningen är att det i detta fall inte rör sig om ett nät öppet för envar, utan om ett produktionssamarbete av samma art som tidigare praktiserades på stamnätet i Sverige. Det är intressant att notera är att det fungerar utmärkt utan lagstiftning och statlig inblandning. När det gäller svensk fjärrvärme är det ett fåtal regioner som kan komma ifråga, varför ett generell lagstiftning kan vara att skjuta över målet. Samarbete om samkörning liknande det som förekommer i Köpenhamn finns i Stockholmsområdet där fjärrvärmeföretagen optimerar driften genom att köpa av varandra. Föreningen tillstyrker förslaget att ytterligare utreda frågan om tredjepartstillträde. Det är angeläget att i detta sammanhang undersöka såväl positiva som negativa följdverkningar. Det är givetvis inte acceptabelt om införandet av ett tredjepartstillträde skulle medföra en fördyring för konsumenterna. Utredningen bör därför inte bara avse möjligheterna att införa ett eventuellt tredjepartstillträde utan också lämpligheten av ett sådant införande.
7 Pristillsyn I rapporten föreslås att möjligheten utreds att ta upp klagomål mot priser och leveransvillkor i övrigt i någon instans. Detta förslag bottnar säkerligen i att övergången till den fria värmemarknaden från det kommunala regelverket inte fungerat friktionsfritt. Vi ser allt fler som går över från kostnadsprissättning till marknadsprissättning, vilket är rätt på en fri marknad. Den allt bättre fungerande marknaden ökar kreativiteten och medvetenheten hos företagen och dialogen med kunderna blir allt viktigare. Fokus bör dock inte enbart inriktas på priset. Att värma ett hus är mycket mera. Det är service, trygghet, bekvämlighet, miljö, komfort. Priset måste sättas i relation till leveransernas omfattning och kvalitet. Föreningen finner att bostadsmarknadens parter uppenbarligen önskar någon form av klagomur vad avser fjärrvärmeföretagen och deras agerande. Sedan 1989 finns en Värmemarknadskommitté med representanter för bostadsmarknadens parter och Svenska Fjärrvärmeföreningen. Denna kommitté har inte varit aktiv sedan 1995 i avvaktan på att resultatet av elmarknadens avreglering skulle kunna avläsas och bedömas. Genom nyligen tagna kontakter har kommittén börjat verka igen och torde därmed vara ett lämpligt organ för att lösa uppkommande frågor av den aktuella arten. En statlig inblandning i denna verksamhet kan inte väntas medföra några fördelar. Föreningen avstyrker därför förslaget till ytterligare utredning på denna punkt. Konkurrensverkets samrådsskrivelse I bilaga 4 till utredningen presenteras en samrådsskrivelse från Konkurrensverket. I denna framför verket sina synpunkter på fjärrvärmen som ett lokalt eller naturligt monopol. Man har på intet sätt tagit intryck av Energimyndighetens konstaterande i sin utredning att fjärrvärmen är en konkurrensutsatt produkt på värmemarknaden. Påståendet att utredningen visar att fjärrvärmens konkurrens från andra energislag är försumbar är inte korrekt, vilket klart framgår av utredningen. Att det bl a skulle bero på de höga investeringskostnader, som är förenade med att göra ett byte från fjärrvärme till andra energislag, är en överraskande slutsats. Om andra uppvärmningsformer är förenade med mycket betydande investeringsutgifter, kan det inte läggas fjärrvärmen till last. Tvärtom är de förhållandevis låga investeringar, som är förenade med anslutning till fjärrvärme, en lätt boja att kasta av om en fastighetsägare skulle föredra en annan uppvärmningsform. Konkurrensverket tycks också helt ha missat orsaken till att termen fjärrvärmemarknad inte är relevant. Fjärrvärmen verkar på en värmemarknad, där den har möjlighet att expandera i den utsträckning, som den kan konkurrera. Även år 1948, då det första fjärrvärmenätet togs i drift i Sverige, fanns det en värmemarknad, men knappast någon fjärrvärmemarknad. Tack vare denna värmemarknad har fjärrvärmen idag blivit den vanligaste uppvärmningsformen i vårt land. Samma förhållande föreligger rimligtvis på varje ort, där fjärrvärmen är på väg att etableras. Därför är värmemarknaden den adekvata termen i sammanhanget.
Konkurrensverkets svepande formuleringar om orimligt höga fjärrvärmepriser verkar överraskande med tanke på att utredningen visar att fjärrvärmen är konkurrenskraftig på flertalet orter i landet. Rapporten visar att ca 90% av all fjärrvärme är billigare än bästa alternativ. 8 Konkurrensverket jämför fjärrvärmenätet med elnätet och kallar det därför ett monopol. Jämförelsen haltar eftersom den tekniska utvecklingen har lett till att den enda formen av energi som accepteras till belysning och kraft är el, vilken levereras via elnätet. Med visst fog kan man således säga att elköp kräver ledning. När det gäller värme, köper konsumenterna denna i ett flertal olika former såsom fjärrvärme, olja, naturgas, el, ved, pellets mm. Fjärrvärmenätet är alltså inte ett monopol för leverans av värme till huset utan en av flera accepterade kanaler att leverera värmen genom. Fjärrvärmeföreningen avstyrker bestämt Konkurrensverkets förslag om en prisreglering av fjärrvärmen. Det skulle vara ett stort steg bakåt för de svenska avregleringarna och knappast inverka positivt på möjligheterna att genomföra den svenska energipolitiken med fjärrvärme och kraftvärme som aktiva instrument. SVENSKA FJÄRRVÄRMEFÖRENINGEN Rolf Stålebrant