Reformeringen av försvarslogistiken

2015:11 Reformeringen av försvarslogistiken Slutrapport

MISSIV DATUM DIARIENR 2015-04-07 2013/2-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2012-12-20 Fö2011/613/MFU (delvis) Regeringen Försvarsdepartementet 103 33 Stockholm Uppföljning av försvarslogistikreformen Regeringen gav den 12 december 2012 Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och Försvarets materielverks arbete med att effektivisera försvarslogistiken. Statskontoret ska därigenom dels stötta myndigheterna genom att lämna rekommendationer till dem, dels bedöma hur myndigheternas arbete fortlöper och återrapportera detta till regeringen (Försvarsdepartementet). Statskontoret har lämnat två delrapporter i uppdraget, den 15 augusti 2013 och den 15 april 2014. Statskontoret slutredovisar härmed uppdraget genom att överlämna rapporten Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport (2015:11). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Tf. utredningschef Annika Gustafsson och utredare Katarina Johansson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Katarina Johansson POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 13 1.1 Bakgrund 13 1.2 Statskontorets uppdrag 14 1.3 Inriktningen på arbetet med slutrapporten 15 1.4 Statskontorets tidigare rapporter 16 1.5 Uppdragets genomförande 18 1.6 Disposition 19 2 Försvaret och reformen av försvarslogistiken 21 2.1 De två berörda myndigheterna 21 2.2 Försvarslogistik stöd för förbanden 24 2.3 Reformens huvuddrag 26 2.4 Regeringens sparkrav på myndigheterna 26 3 Ansvarsfördelning och relationer mellan Försvarsmakten och FMV 29 3.1 Rollfördelningen i försvarslogistiken 29 3.2 Samverkan genom samordningsavtal 34 3.3 Komplexa finansiella flöden mellan myndigheterna 35 3.4 FMV:s incitament att effektivisera 36 3.5 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 38 4 Arbetet med att införa den nya beställar-utförarmodellen 41 4.1 Arbetet i det inledande utvecklingsskedet 41 4.2 Myndigheterna samverkar på flera plan 42 4.3 Införande av modellen i linjeorganisationerna 43 4.4 Utmaningar i arbetet och återstående frågor 43 4.5 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 44 5 Väsentliga frågor som återstår att lösa 45 5.1 Beställning av vidmakthållande 45 5.2 Återstående frågor om beställning av vidmakthållande 47 5.3 Tidigare problem med reservdelar och tillsyner 50 5.4 Frågan om systemstöd för försvarslogistiken 52 5.5 Frågor om beredskap och tillgänglighet 55 5.6 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 57 5

6 Effektiviseringar och minskade kostnader 61 6.1 Mål för besparingarna inom försvarslogistiken 61 6.2 Det samlade sparmålet nås tidigast 2017 2018 61 6.3 Effektiviseringsområde lednings- och beställarfunktioner 62 6.4 Effektiviseringsområde förråd, service och verkstäder 63 6.5 Effektiviseringsområde inköp av varor och tjänster 65 6.6 Effektiviseringsområde inköpsverksamheten som sådan 68 6.7 Sammanlagda besparingar per område 68 6.8 Reformen har stora omställningskostnader 69 6.9 Erfarenheter och goda exempel 71 6.10 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 73 7 Kostnadsminskningarnas koppling till förbandsverksamheten 75 7.1 För att följa upp besparingar krävs en modell 75 7.2 Försvarsmaktens interna styrning av organisationsenheterna 76 7.3 Frigjorda medel för förbandsverksamhet 78 7.4 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 80 8 Statskontorets slutsatser och förslag 83 8.1 Beställar-utförarmodellens egenskaper 83 8.2 Aktörerna i beställar-utförarmodellen 83 8.3 De institutionella ramarna och systemen 89 8.4 Har reformens syften uppnåtts? 93 8.5 Statskontorets rekommendationer 94 Referensförteckning 97 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 101 2 Organisationsschema för Försvarsmaktens högkvarter och FMV 105 3 Ordlista och begreppsförklaring 107 6

Sammanfattning Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem. Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organisation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget. En ny inriktning för försvarslogistiken Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvarsmakten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig regeringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndigheterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband. Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar såväl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer omfattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades. Ett komplicerat och försenat förändringsarbete Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komplicerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemensamt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det totala sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell 7

ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning. Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad regeringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från Försvarsmakten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndigheterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas bedömning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018. Reformen har hittills haft flera positiva effekter Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistikresurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidigare fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effektivare. I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kronor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myndigheterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna. men stora utmaningar återstår Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genomföra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logistik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linjeorganisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system- 8

nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndigheterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvarslogistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förbanden och insatsorganisationen till del. Beställningar på högre systemnivå införs stegvis En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvarslogistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser försörjningslösningar för internationella insatser. Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018. Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhållande till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av Försvarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga underhålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kostnaderna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska beaktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga. Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att Försvarsmakten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är 9

viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras. Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV utbyter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lösningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. Försvarsmakten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Statskontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma. De operativa kraven bör styra försvarslogistiken Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvarslogistiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och tillgänglighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet. Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit. Besparingarna är svåra att spåra till förbanden Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som försvarslogistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden. 10

Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorganisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen. Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp förändringsarbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem. Reformen kan behöva ses över I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts. Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan reformen började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvarslogistikreformens utformning i sak. 11

12

1 Inledning Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Försvarsmaktens och Försvarets materielverks arbete med att effektivisera försvarslogistiken. Med denna rapport slutredovisas vårt uppdrag. Vi har tidigare lämnat två delrapporter i uppdraget, i augusti 2013 och april 2014. 1 1.1 Bakgrund Riksdagen och regeringen har beslutat att försvarslogistiken ska bedrivas i en så kallad tvåmyndighetsmodell. Försvarsmakten ska vara beställare och Försvarets materielverk (FMV) leverantör av försvarslogistik. Försvarslogistiken är i praktiken en trepartslösning eftersom försvarsindustrin levererar försvarsmaterielen och utför delar av underhållet. I juni 2012 beslutade riksdagen om en ny inriktning på försvarets logistikverksamhet. 2 Till grund för reformen låg bland annat det arbete som gjordes av Försvarsstrukturutredningen (SOU 2011:36). Mot bakgrund av riksdagens beslut gav regeringen i juni 2012 i uppdrag till Försvarsmakten och FMV att gemensamt reformera materiel- och logistikförsörjningen. 3 Reformen syftar till att effektivisera försvarslogistiken. Enligt regeringens intentioner ska myndigheterna från och med 2015 tillsammans spara 760 miljoner kronor per år. Det ska främst ske genom minskat antal årsarbetskrafter inom myndigheterna. De medel som frigörs inom försvarslogistiken ska bidra till att bygga upp försvarets insatsorganisation. Det kan exempelvis innebära att anställa fler soldater eller att öva mer. Myndigheterna ska åstadkomma effektiviseringar på fyra områden: inköp av varor och tjänster inköpsverksamheten som sådan service, förråd och verkstäder funktioner för ledning och beställning. 1 Statskontorets delrapporter har beteckningen 2013:14 och 2014:15. 2 Prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291. 3 Regeringen hade redan tidigare gett myndigheterna i uppdrag att förbereda en verksamhetsövergång av försvarslogistisk verksamhet från Försvarsmakten till FMV. Regeringsbeslut 5, 2011-11-17. 13

Ett viktigt verktyg i den reformerade försvarslogistiken och för de besparingar som ska göras är den nya beställar-utförarmodell som myndigheterna gemensamt har tagit fram. Ett annat väsentligt inslag i reformen är att delar av Försvarsmaktens tidigare logistikverksamheter, till exempel funktioner för förråd, service och verkstäder, har förts över till FMV. Detsamma gäller delar av Försvarsmaktens funktioner för ledning och beställning av försvarslogistik. Verksamheterna har förts över till FMV i tre omgångar under 2013 2015. Vad gäller de verksamheter som har förts över är reformen mindre långtgående än vad Försvarsstrukturutredningen föreslog. Utredningen menade att verksamhetsöverföringen till FMV skulle gälla all verksamhet som inte var insatsorganiserad inom Försvarsmaktens logistikförband (FMLOG), det vill säga som inte ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation. Försvarsmakten menade dock i sitt remissvar att även annan icke insatsorganiserad verksamhet inom FMLOG räknas som insatsnära och därför borde vara kvar inom Försvarsmakten. Regeringen beaktade detta i sin proposition. Riksdagen beslutade därför om en mer begränsad verksamhetsöverföring. 1.2 Statskontorets uppdrag Uppdraget innebär att Statskontoret ska följa och utvärdera myndigheternas omställningsarbete, bedöma hur arbetet fortlöper och återrapportera detta till regeringen. 4 Vi ska också stötta myndigheterna genom att lämna rekommendationer till dem. Uppdraget omfattar fem delar. Vi ska: 1. kartlägga, följa upp och analysera genomförda rationaliseringar och effektiviseringar i verksamheterna 2. föreslå hur metoder kan utvecklas som kan stödja uppföljningen av rationaliseringar och effektiviseringar, inklusive hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del 3. ge rekommendationer som kan bidra till minskade kostnader och ett effektivare genomförande 4. lyfta goda exempel hos verksamheterna och den övriga statsförvaltningen som kan bidra till lärande och effektivare genomförande 5. inom ramen för detta uppdrag föreslå nya områden för rationaliseringar och effektiviseringar. 4 Enligt uppdraget ska vi dessutom till Försvarsdepartementet muntligt redovisa våra analyser och bedömningar med utgångspunkt i myndigheternas gemensamma kvartalsrapporter om försvarslogistikreformen. Detta ska ske senast en månad efter myndigheternas redovisning. 14

1.3 Inriktningen på arbetet med slutrapporten I de tidigare två delrapporterna har vi framför allt koncentrerat oss på att följa hur myndigheterna har planerat, genomfört och följt upp de besparingar som de gemensamt har ålagts av regeringen att genomföra. Vi har även följt myndigheternas gemensamma arbete med att ta fram en ny beställar-utförarmodell som ska utgöra grunden i all försvarslogistik. I denna slutrapport beskriver och analyserar vi hur reformen och myndigheternas omställningsarbete fortskrider. 1.3.1 Perspektiv och frågor i vår analys Myndigheternas pågående omställningsarbete är både komplext och svårt att överblicka. För att precisera uppdragets frågeställningar har vi därför på en övergripande nivå försökt uppmärksamma vilka hinder och möjligheter det finns för: att effektivisera genomförandet av den nya beställar-utförarmodellen för försvarslogistik att redovisa och följa upp arbetet med effektiviseringar att säkerställa att de minskade kostnaderna i logistikverksamheten kommer förbandsverksamheten till del. För respektive myndighet har vi bland annat analyserat om arbetet med att effektivisera verksamheten styrs på ett tydligt och konsekvent sätt. Det handlar bland annat om i vilken mån styrningen är inriktad på både kostnadseffektivitet 5 och god ekonomiadministrativ kontroll. Vi har också analyserat om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig och om samordningen mellan dem är tillräcklig för att besparingsmålet ska kunna nås. Punkt 2 i regeringens uppdrag till Statskontoret handlar delvis om hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del. Detta belyser vi genom att redovisa hur Försvarsmaktens arbete fortgår med att införa en nyttohemtagningsmodell, det vill säga en modell för uppföljning. Därmed söker vi även svara på om syftet med reformen av försvarslogistiken infrias, det vill säga om den leder till mer förbandsverksamhet. Punkterna 4 och 5 i uppdraget, som båda avser myndigheternas framtida arbete, behandlar vi genom att lyfta fram ett exempel och genom att lämna rekommendationer som bidrar till möjliga framtida effektiviseringar. 5 Kostnadseffektivitet är ett mått på hur ekonomiska resurser eller input (kapital, sakkunskap, tid med mera) omvandlas till resultat. I militär verksamhet måste ofta särskild hänsyn tas till operativ handlingsfrihet. 15

I arbetet med slutrapporten har vi även behandlat vissa frågor som återstår efter våra tidigare delrapporter och följt upp om myndigheterna har beaktat de rekommendationer vi lämnade där. Innehållet i delrapporterna beskriver vi närmare i avsnitt 1.4. 1.3.2 Ändrade förutsättningar som påverkar vår analys Vår ambition har givetvis varit att besvara de frågor som regeringen ställde i uppdraget till Statskontoret i december 2012. Inledningsvis vill vi dock framhålla att förutsättningarna för försvarslogistiken har förändrats i vissa avseenden, vilket påverkar vår analys. Dessa förändringar berör framför allt följande omständigheter: Myndigheternas arbete med att föra över berörda verksamheter och att införa nya arbetssätt har försenats. Förseningen gäller även myndigheternas arbete med att uppnå regeringens krav på besparingar. Det innebär att reformen genomförs först 2015, i stället för 2013 som var den ursprungliga tanken. Myndigheterna bedömer att reformen ska vara fullt genomförd först 2017 2018. De senaste årens utveckling i omvärlden har förändrat förutsättningarna för försvarets verksamhet. Regeringen ställer i dag högre krav på beredskap och tillgänglighet än tidigare. Detta påverkar såväl försvarets uppbyggnad som den logistik som ska stödja Försvarsmaktens arbete. En konsekvens av utvecklingen i omvärlden är exempelvis att mer logistikverksamhet har kommit att betraktas som insatsnära. 6 Försvarsmakten anser sig behöva bedriva en mer omfattande logistikverksamhet än vad åtminstone Försvarsstrukturutredningen såg framför sig. Vi menar att det är nödvändigt att beakta förändringen av omvärldsläget och dess konsekvenser för behovet av svensk försvarsförmåga och för försvarslogistiken när vi analyserar hur reformen av försvarslogistiken har utfallit. Likaså måste det försenade genomförandet av reformen beaktas i vår analys. Fördröjningen innebär bland annat att vi har begränsade möjligheter att uttala oss om reformens effekter. 1.4 Statskontorets tidigare rapporter I det följande sammanfattar vi de viktigaste slutsatserna från vår delrapport 2 i april 2014. Flera av de risker vi noterade då har vi fortsatt att följa i arbetet med slutrapporten. 1.4.1 Svårigheter att nå regeringens sparkrav Myndigheterna hade i april 2014 inte nått målet för besparingen på 760 miljoner kronor. Deras prognos var då att kostnaderna skulle kunna sänkas med 6 Regeringsbeslut 12, Fö2014/1179/MFI, s. 3, 2014-06-19. 16

cirka 640 miljoner kronor. Denna besparing skulle dock falla ut först från och med slutet av 2016, det vill säga nästan två år senare än vad regeringen hade beslutat. Skälet till förseningen var främst att myndigheterna inte hade lyckats minska kostnaderna inom effektiviseringsområdet inköp av varor och tjänster med 300 miljoner kronor från och med 2015. Myndigheterna hade nära nog halverat sina mål på detta område. 1.4.2 Oenighet om vad som ingick i verksamhetsöverföringen I april 2014 hade myndigheterna ännu inte kommit överens i flera viktiga frågor, bland annat vilka anläggningstillgångar som skulle tillhöra de verksamheter som hade förts över till FMV. I sin analys inför verksamhetsövergången hade myndigheternas heller inte klargjort hur effektiviseringarna skulle genomföras och följas upp. Dessa svårigheter innebar att myndigheterna vid tiden för vår delrapport 2 befann sig i en utdragen förhandlingssituation som hindrade ett framåtriktat arbete för att nå regeringens sparkrav. 7 1.4.3 Flera problem med den nya beställar-utförarmodellen I delrapport 2 pekade vi på flera risker med den nya beställar-utförarmodellen som myndigheterna behövde beakta. Bland annat menade vi att myndigheterna behövde klargöra målen för den nya modellen och konkretisera vilka resultat man vill uppnå. Det saknades därtill nyckeltal för uppföljning. Vi påtalade också att de tre så kallade beställningsmönster som den nya modellen består av inte följer anslagsstrukturen. Vi framhöll att detta medför vissa komplikationer, till exempel att den finansiella styrningen inte följer styrningen av verksamheten i sak. 1.4.4 Ett gemensamt långsiktigt systemstöd saknas I delrapport 2 konstaterade vi även att det fanns problem med myndigheternas respektive lösningar för systemstöd i den nya beställar-utförarmodellen. FMV:s dåvarande systemstöd var eftersatt. Myndigheterna hade heller inte tagit fram någon långsiktig lösning för hur de ska använda systemstöden inom försvarslogistiken. Försvarsmakten behövde därtill anpassa sitt systemstöd Prio till den nya modellen. 1.4.5 Svårt att spåra kostnadsminskningarna Statskontorets sammantagna bedömning i delrapport 2 var att myndigheterna brister i sin samordning och redovisning av arbetet med att effektivisera. Försvarsmakten hade inte en uppföljningsmodell på plats när besparingsarbetet 7 Under arbetet med slutrapporten har vi noterat att myndigheterna i slutet av 2014 genomförde en andra överföring av anläggningstillgångar. Myndigheterna är dock inte helt överens om dessa och avser att reda ut detta under första halvåret 2015 (Kvartalsrapport 4 för 2014, FM2015-1899:1, 2015-02-19, bilaga 1 s. 6). 17

inleddes. Det medförde osäkerhet om huruvida besparingarna i försvarslogistikreformen leder till bestående kostnadsminskningar som kan användas i förbandsverksamheten. 1.5 Uppdragets genomförande Statskontorets iakttagelser om och analys av reformens genomförande bygger på en omfattande dokumentation, intervjuer, studiebesök och fallstudier. 1.5.1 Dokument och intervjuer Statskontoret har studerat och analyserat en stor mängd dokument om de berörda verksamheterna och om det pågående förändringsarbetet. I analysen har vi bland annat utgått ifrån de kvartalsredovisningar om hur reformen genomförs som myndigheterna hittills har lämnat till Försvarsdepartementet. Vi har också använt årsredovisningar och annan formell dokumentation från myndigheternas planering och uppföljning. Därutöver har vi tagit del av arbetsmaterial som löpande produceras i myndigheternas gemensamma omställningsarbete. Arbetsmaterialet är totalt sett mycket omfattande. I arbetet med denna slutrapport har vi intervjuat ett trettiotal representanter för de båda myndigheterna. Vi har intervjuat personer i myndigheternas gemensamma projektorganisation för omställningsarbetet och för införandet av den nya modellen, för systemstöd, ekonomiflöden med mera. Vidare har vi intervjuat personer vid myndigheternas ekonomifunktioner, både centralt inom respektive myndighet och inom berörda enheter. Vi har också intervjuat personer som arbetar i myndigheternas inköpsfunktioner. 1.5.2 Studiebesök och fallstudier I utredningen har vi gjort några studiebesök och fallstudier inom områden där verksamhet har förts över från Försvarsmakten till FMV. Vårt syfte med detta har varit att komma närmare den dagliga verksamheten och att se hur den påverkas av omställningsarbetet och myndigheternas centrala processer för planering och uppföljning. Vi har därför fördjupat oss i några enheter inom myndigheterna. I arbetet med den andra delrapporten gjorde vi några studiebesök för att se hur försvarslogistikens försörjningskedja fungerar ur både ett lokalt och ett centralt perspektiv. Bland annat besökte vi Försvarsmaktens försörjningsenhet i Ronneby och i Karlskrona och FMV:s markverkstad i Revingehed. Inför slutrapporten har vi i Luleå besökt FMV:s flygverkstad och Försvarsmaktens flygbasbataljon vid F21. Vi har även besökt materielsystemkontoret för flyg, vars verksamhet delvis gick över från Försvarsmakten till FMV vid årsskiftet 2014/15. Denna verksamhetsöverföring är tänkt att vara den sista. 18

Genom besöken ville vi se om myndigheterna dels har dragit lärdom av tidigare verksamhetsövergångar, dels förverkligar den ambition om renodling och rationalisering som den nya beställar-utförarmodellen syftar till. 1.5.3 Kvalitetssäkring Uppdraget har genomförts av Katarina Johansson (projektledare), Samuel Good och Svante Eriksson. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. Statskontoret har i kvalitetssäkringen även anlitat experter. Dessa är Birgitta Böhlin (före detta generaldirektör vid FMV), Åke Jansson (före detta chef för FMLOG) och Ingemar Wahlberg (före detta kanslichef i riksdagens försvarsutskott). Vidare har Statskontoret haft stöd av Ekonomistyrningsverket (ESV) i frågor som rör ekonomiska flöden mellan myndigheterna. Försvarsmakten, FMV och Försvarsdepartementet har faktagranskat ett utkast till denna rapport. 1.6 Disposition Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 beskriver vi översiktligt de berörda myndigheternas verksamheter samt försvarslogistikens innehåll och reformens huvuddrag. I kapitel 3 redogör vi mer ingående för ansvarsfördelningen och relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. Vi tar upp rollfördelningen i försvarslogistiken, hur samverkan mellan myndigheterna är utformad, de finansiella flödena mellan myndigheterna och FMV:s prissättningsmodell. I kapitel 4 redogör vi för Försvarsmaktens och FMV:s arbete med att utveckla och införa beställar-utförarmodellen på försvarslogistikområdet. Det handlar bland annat om vilka aktiviteter som har genomförts och när. I kapitel 5 behandlar vi närmare vissa sakfrågor som ännu inte har klarats ut. Vi tar upp val av it-stöd, beställningar av vidmakthållande (hur materielen ska användas och underhållas) samt hur försvarslogistiken ska utformas samtidigt som kraven på tillgänglighet och beredskap har ökat. I kapitel 6 analyserar vi de rationaliseringar och effektiviseringar som myndigheterna har genomfört i sina verksamheter. I kapitel 7 beskriver vi hur kostnadsminskningar kommer förbandsverksamheten och insatsorganisationen till del. I kapitel 8 gör vi en sammanfattande analys av myndigheternas effektiviseringsarbete, inklusive införandet av den nya beställar-utförarmodellen. Här lämnar vi också ett antal rekommendationer. 19

20