Rapport 2012:11. Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Rapport 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Rapport 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2012

Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm Telefon: 08-58 00 15 00 E-post: registrator@inspsf.se Rapporten kan laddas ner från www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av E-print Stockholm 2012

Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary... 9 1 Inledning... 13 1.1 Uppdrag... 13 1.2 Syfte och frågor... 14 1.3 Avgränsning... 15 1.4 Tillvägagångssätt... 15 1.5 Utgångspunkter... 17 1.6 Disposition... 18 2 Det allmänna ombudets nuvarande uppdrag... 19 2.1 Bakgrund... 19 2.2 Det allmänna ombudets uppgifter... 21 2.3 Organisation... 22 2.4 Arbetssätt... 23 2.5 Verksamheten i siffror... 24 3 Andra allmänna ombud... 29 3.1 Det allmänna ombudet hos Skatteverket... 29 3.2 Det allmänna ombudet hos Tullverket... 32 4 Överväganden och förslag om det allmänna ombudets nuvarande uppdrag... 35 4.1 En viktig uppgift... 35 4.2 Ett effektivare allmänt ombud... 37

4.2.1 Situationen i dag... 37 4.2.2 Utökade möjligheter att överklaga... 39 4.2.3 Effektivare arbetssätt... 47 4.3 Ett självständigt allmänt ombud... 51 4.3.1 Organisatoriska lösningar... 51 4.3.2 Några frågor om sekretess och tillgång till uppgifter... 58 4.3.3 Några frågor om det allmänna ombudet och Pensionsmyndigheten... 59 4.3.4 Ersättare för det allmänna ombudet... 61 4.4 Ett tydligare allmänt ombud... 63 5 Överväganden om att ge det allmänna ombudet i uppgift att bistå enskilda... 67 5.1 Klagomål från enskilda... 68 5.1.1 Klagomål på beslut... 69 5.1.2 Klagomål på handläggningen... 71 5.2 Klagomålshanteringen i framtiden... 74 6 Författningsförslag... 79 6.1 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken... 79 6.2 Förslag till förordning om ändring av förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter... 82 7 Författningskommentar... 83 7.1 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken... 83 7.2 Förslaget till ändring i förordningen om (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter... 86 Referenser... 87

Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Regeringen har i promemorian Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar (Ds 2011:18) behandlat frågor kring socialförsäkringens legitimitet. Delvis som ett utflöde av denna diskussion har ISF fått i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration. Legitimitet är ett komplext begrepp, närmast synonymt med trovärdighet. En myndighet brukar bedömas som legitim om medborgarna är beredda att acceptera även sådana beslut som går dem emot. Legitimiteten hos en myndighet eller grupp av myndigheter beror av en rad både inre och yttre faktorer, och hypotesen bakom regeringsuppdraget är alltså att det allmänna ombudet, rätt utformat, kan bidra positivt till legitimiteten. Det bör understrykas att frågan om legitimitet måste ses i ett långt tidsperspektiv; en viss förändring avsedd att bidra till den långsiktiga uppbyggnaden av legitimiteten kan i vissa fall leda till försämrat stöd i det korta perspektivet. Slutsatsen av analysen är att det allmänna ombudets roll kan stärkas i en rad avseenden men att detta kräver både förändrade institutionella förutsättningar och ett förändrat arbetssätt. I rapporten föreslås att det allmänna ombudet blir en egen myndighet och får förstärkt bemanning. De lagändringar som krävs för denna förändring har identifierats, och förslag till ny lydelse lämnas i rapporten. Myndigheten skulle bli liten, varför samlokalisering med andra myndigheter är motiverad.

Allmänna ombud finns även inom andra områden, och några erfarenheter från dessa redovisas i rapporten. Frågan om en motsvarande förstärkning av ombuden inom dessa områden och en eventuell samordning faller dock utanför ramen för denna rapport. Rapporten har skrivits av Carl Johan Hardt (projektledare), Susanne Eriksson och Catarina Eklundh Ahlgren. Stockholm i juni 2012 Per Molander

Sammanfattning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) föreslår att det allmänna ombudet behåller sin uppgift att få fram vägledande praxis, men stärks i sin nuvarande funktion genom att organiseras i en egen myndighet, få effektivare verktyg för att driva fram vägledande domstolsavgöranden och att uppdraget tydligt regleras i lag. ISF har i denna rapport, på uppdrag av regeringen, undersökt om det allmänna ombudets roll hos Försäkringskassan kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration. Det allmänna ombudets huvuduppgift är att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden. Rapporten syftar till att besvara två frågor. Dels frågan om det finns behov att förändra det allmänna ombudet i dess nuvarande roll för att få fram vägledande domstolsavgörande, dels frågan om det allmänna ombudet, vid sidan av sin funktion som företrädare för det allmänna, också ska kunna bistå allmänheten i enskilda ärenden. För att besvara frågorna har en genomgång gjorts av relevanta författningar och olika dokument. Dessutom har viss statistik inhämtats och ett antal intervjuer genomförts. ISF:s huvudsakliga slutsats är att det allmänna ombudet ska behålla sin nuvarande huvuduppgift, att driva fram vägledande domstolsavgöranden. En likformig och rättvis rättstillämpning inom socialförsäkringen är av central betydelse för legitimiteten för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet. Det allmänna ombudet behöver dock stärkas i sin nuvarande funktion och bli självständigare, effektivare och tydligare. Ur ett legitimitetsperspektiv är det avgörande att det allmänna ombudet inte bara agerar självständigt i förhållande till de myndigheter vars beslut de har att överklaga, utan också är organiserat på ett sätt 7

som gör att det också gentemot allmänheten framstår som självständigt. ISF föreslår därför att det allmänna ombudet organiseras i en egen myndighet. ISF:s genomgång av det allmänna ombudets verksamhet visar att funktionen inte varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxisbildningen i någon större utsträckning. Ombudets överklaganden av Försäkringskassan och Pensionsmyndighetens beslut har hittills resulterat i bara en dom från Högsta förvaltningsdomstolen och ett 30-tal domar från kammarrätterna. En orsak till detta är att det allmänna ombudet ofta får bifall till sina överklaganden i första instans, förvaltningsrätterna, och att målen stannar där. ISF föreslår därför att ombudet ges möjlighet att överklaga domar där det inte varit part. Ombudet bör också kunna överklaga en dom utan att behöva yrka att domen ändras. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör vidare, i samråd med det allmänna ombudet, utarbeta enhetliga och tydliga rutiner för hur myndigheterna ska säkerställa att de beslut som det allmänna ombudet efterfrågar, skickas till ombudet. En strategi bör tas fram för att sprida information om ombudets verksamhet hos myndigheternas handläggare. ISF har funnit att ett problem med den nuvarande allmänna ombudsfunktionen är att dess uppdrag är otydligt. För allmänheten är det alltså oklart på vems uppdrag ombudet agerar. Det är viktigt för socialförsäkringsadministrationens legitimitet att allmänheten förstår vad funktionen gör och varför den gör det den gör. För att göra det allmänna ombudets uppdrag tydligare föreslår ISF att det bör skrivas in i socialförsäkringsbalken att det allmänna ombudet ska verka för att socialförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Ombudet bör också årligen redovisa sin verksamhet för regeringen. ISF har övervägt frågan om det allmänna ombudet, vid sidan av sin uppgift att driva fram rättspraxis, bör kunna bistå allmänheten i enskilda ärenden hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. ISF anser dock att uppgiften att på lagstiftarens uppdrag driva fram rättspraxis inte låter sig förenas med rollen att företräda allmänheten gentemot dessa myndigheter. 8

Summary The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. Its objectives are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the system through system supervision and efficiency reviews and evaluations. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated by the Inspectorate. This report has been commissioned by the Government. Background The public representative (allmänna ombudet) is an independent office, appointed by the Government. Its main task is to appeal decisions made by the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency to the administrative courts, where there is a lack of uniform application of the law or a need for further guidance. Objectives This report aims to answer two questions. Firstly, the question of whether there is a need to change the current role of the public representative in order to further strengthen the uniform application of the law through established practise; secondly, the question of whether the public representative, in addition to its task of representing the public, should also be able to assist in individual cases. 9

Method In order to answer these questions, a review has been carried out of the relevant statutes and various other documents. Furthermore, certain statistics have been procured and a number of interviews carried out. Findings and conclusions The ISF has found that the role of the public representative is unclear to the public and argues, that it is important for the legitimacy of the administration of social insurance that it is understood what the representative do and why. The review of the public representative s operations shows that the office has not been effective as it has not contributed to the establishing of precedents or practise to any major degree. The representative s appeals of the decisions made by the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency have so far resulted in one ruling from the Supreme Administrative Court and about thirty rulings from the Administrative Courts of Appeal. One reason for this is that the public representative s appeals are often approved in the first instance, the Administrative Courts, and that the cases are not taken further. The ISF proposes that the public representative maintains its principal task, but that its current function should be strengthened through reorganization into a separate Government agency, in order to become more independent and more efficient. Furthermore the role of the public representative should be clarified and the ISF therefore proposes that it should be added in the Social Insurance Code that the public representative shall work towards ensuring a uniform and fair application of the law. The representative should also give an annual report on its activities to the Government. The ISF proposes that the representative be given better legal possibilities to appeal. Furthermore, the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency should, in consultation with the public representative, draw up clear, uniform procedures for how the agencies shall ensure that the decisions sought by the public representative are sent to the representative. Finally ISF has considered the question of whether the public representative, in addition to its task of contributing to producing codes of practise, should also be able to assist the public in individual 10

cases involving the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Pensions Agency. However, ISF deems the task of contributing to producing codes of practise, which has been commissioned by the legislators, to be incompatible with the representation of the public against these agencies. 11

12

1 Inledning 1.1 Uppdrag ISF har i regleringsbrevet för år 2012 fått i uppdrag att bidra till att legitimiteten för socialförsäkringen stärks. I uppdraget ingår att genomföra studier och granskningar kring vad som påverkar förtroendet för socialförsäkringen och att föreslå åtgärder som stärker legitimiteten för socialförsäkringen och Försäkringskassan. Som en del i detta arbete ska ISF bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration. Bakgrund Det allmänna ombudet för socialförsäkringen har rätt att överklaga beslut som har fattats av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och då föra det allmännas talan i förvaltningsdomstol. Denna rätt är främst tänkt att användas för att få fram vägledande domstolsavgöranden på områden där rättstillämpningen inte är enhetlig eller där det annars finns ett särskilt stort behov av vägledande domstolsavgöranden. 1 I en departementspromemoria från år 2011 lade en arbetsgrupp vid Socialdepartementet fram förslag till förändringar i sjukförsäkringen. 2 Arbetsgruppen diskuterade också behovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäkringen och dess administration. I promemorian diskuterades bland annat möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. 1 Prop. 2003/04:152 s. 242f. 2 Ds 2011:18. 13

Arbetsgruppen tog upp frågan om det finns ett behov av att inrätta ett försäkringsombud och personliga lotsar för att stärka rättssäkerheten. Mot bakgrund av att bland annat Riksdagens ombudsmän (JO) påtalat att det sedan Riksförsäkringsverket lagts ned saknas en instans som kan ta hand om de klagomål som de försäkrade riktar mot Försäkringskassan, skulle ett fristående försäkringsombud kunna överta det allmänna ombudets uppgifter och även utgöra ett ombud för de försäkrade. Försäkringsombudets uppdrag skulle vara att värna försäkringen i dess helhet. Under försäkringsombudet skulle det finnas personliga lotsar. Dessa skulle kunna ge stöd och rådgivning till de personer som vill begära omprövning av eller överklaga Försäkringskassans beslut. Lotsarna skulle enligt arbetsgruppen kunna fungera som en länk mellan den försäkrade och Försäkringskassan i frågor som rör omprövning och överklagande och vara ett personligt stöd utan att vara ett juridiskt ombud. 3 Promemorian har hittills inte resulterat i någon lagstiftning i dessa delar. 1.2 Syfte och frågor Syftet med denna utredning är att bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan kan förändras för att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration. Eftersom det allmänna ombudet även har rätt att överklaga Pensionsmyndighetens beslut, har ISF inte begränsat utredningen till att avse rollen i förhållande enbart till Försäkringskassan, utan utredningen omfattar också Pensionsmyndigheten. I rapporten diskuteras om det ur ett legitimitetsperspektiv finns behov av att förändra det allmänna ombudets nuvarande roll som företrädare för det allmänna för att få fram vägledande domstolsavgöranden. Mot bakgrund av de överväganden som gjorts i den ovan nämnda departementspromemorian, diskuteras också om det allmänna ombudet ska kunna bistå allmänheten i enskilda ärenden. 3 Ds 2011:18 s. 119ff. 14

1.3 Avgränsning Uppdraget är att bedöma om det allmänna ombudets roll kan förändras. Utredningen har därför inte tagit sikte på att värdera det allmänna ombudets insatser. Beträffande vissa förmåner som handläggs av Pensionsmyndigheten har det allmänna ombudet inte någon möjlighet att begära ändring av eller överklaga beslut. Utredningen har inte omfattat frågan om ombudets roll ska förändras i något avseende som rör dessa regler. Beslut om pensionsgrundande inkomst fattas av Skatteverket och i sådana ärenden har det allmänna ombudet hos Skatteverket getts motsvarande roll som det allmänna ombudet för socialförsäkringen har i förhållande till Pensionsmyndigheten. Utredningen omfattar inte det allmänna ombudets roll i förhållande till Skatteverket. 1.4 Tillvägagångssätt Underlaget för utredningen har inhämtats vid en genomgång av relevanta författningar och olika dokument. Dessutom har viss statistik inhämtats och ett antal intervjuer genomförts. I jämförande syfte har information även inhämtats om Tullverkets och Skatteverkets allmänna ombud. Dokumentgenomgång Inom ramen för utredningen har ISF tagit del av de regler som styr de allmänna ombudens verksamhet, på såväl socialförsäkringsområdet som på skatte- och tullområdena. ISF har också gått igenom förarbetena till dessa regler. Information har också samlats in från de aktuella myndigheternas webbsidor och från relevanta dokument, till exempel arbetsordningar och interna styrdokument. Statistik Statistik över antal inkomna ärenden till det allmänna ombudet och hur dessa fördelas på ärendeslag har tagits in från det allmänna ombudet. Statistik över ombudets processföring i förvaltningsdomstol har tagits in från Domstolsverket och Högsta förvaltningsdomstolen. Statistik över Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens 15

processföring i förvaltningsdomstol har inhämtats från respektive myndighet samt från Högsta förvaltningsdomstolen och Domstolsverket. Intervjuer ISF har genomfört intervjuer med det allmänna ombudet hos Försäkringskassan samt med de allmänna ombuden hos Tullverket och Skatteverket. Därutöver har följande personer hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten intervjuats: Chefsjuristen vid Försäkringskassan Chefen för Verksamhetsområde processjuridik vid Försäkringskassan 4 specialister vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter (LFC) i Söderort och Täby En specialist och en omprövare vid Försäkringskassans nationella försäkringscenter (NFC) City Göteborg Chefsjuristen vid Pensionsmyndigheten Syftet med intervjuerna har varit att få en inblick i hur det allmänna ombudets roll fungerar i dag, både på socialförsäkringsområdet och på skatte- och tullområdena. Syftet har också varit att diskutera tänkbara förändringar i det allmänna ombudets roll. Vid urvalet av intervjupersoner har ISF valt att fokusera på ett fåtal personer med chefspositioner och erfarenheter som är relevanta för att kunna besvara intervjufrågorna. Urvalet har i övrigt begränsats till ett fåtal specialister och omprövare hos Försäkringskassan för att även inhämta synpunkter från medarbetare ute i organisationen. Eftersom syftet med intervjuerna inte har varit att göra en värdering av det allmänna ombudets insatser har det begränsade underlaget bedömts som tillräckligt. Intervjuerna har varit semistrukturerade och tagit cirka 1 1,5 timme. De intervjuade fick frågor om hur det allmänna ombudets praxisbildande funktion fungerar, hur självständigt det allmänna ombudet är, hur den praxisbildande funktionen skulle kunna stärkas och om det allmänna ombudet bör få nya arbetsuppgifter. Intervjuerna har spelats in och transkriberats. Två intervjuer dokumenterades skriftligt istället för att spelas in. 16

Intervjuer har även hållits med bemötandeombudsmannen hos Migrationsverket och kundombudsmannen hos Tullverket. De fick frågor om när ombudsfunktionerna inrättades och hur de fungerar, hur många enskilda som tar kontakt med ombudsmännen och vilken typ av frågor de får från allmänheten. De fick också frågor om inrättandet av funktionen har varit en del av en större satsning på ökad kundorientering och om funktionen har utvärderats. Syftet med dessa intervjuer var att inhämta kunskaper om ombudsmännen. Dessa intervjuer har dokumenterats genom anteckningar från intervjuerna. 1.5 Utgångspunkter ISF:s utredning om det allmänna ombudet ingår i ett större uppdrag att öka legitimiteten för socialförsäkringen. Den första frågan är då vad som menas med legitimitet. En verksamhets eller myndighets legitimitet handlar till stor del om det förtroende som medborgarna har för verksamheten eller myndigheten. Med detta synsätt kan man säga att legitimiteten växer fram i mötet mellan myndigheten och medborgarna. Det avgörande för legitimiteten är alltså hur verksamheten uppfattas av medborgarna. Det finns ingen entydig bild av vad det är som gör att en myndighet uppfattas som legitim, men det finns ett antal faktorer som sannolikt påverkar legitimiteten. I det regeringsuppdrag som ISF fått framhåller man bland annat att det ska vara möjligt att lita på att reglerna tillämpas på ett rättssäkert och enhetligt sätt och att de beslut som fattas alltid ska kunna bli föremål för en rättssäker prövning. I uppdraget framhålls också att en väl fungerande och effektiv administration är viktig för legitimiteten. Även andra faktorer kan påverka en myndighets legitimitet, till exempel medborgarnas möjlighet till insyn i verksamheten och deras förståelse av myndighetens uppgift. Det är också viktigt att verksamheten genomförs utan att ovidkommande hänsyn tas. Alla dessa faktorer har varit utgångspunkter för de bedömningar som ISF redovisar i denna rapport. 17

1.6 Disposition Rapporten består, utöver de inledande avsnitten, av två längre kapitel där det förs en diskussion om det finns behov av att förändra det allmänna ombudet i dess nuvarande roll och om ombudet också ska kunna bistå allmänheten i enskilda ärenden. Rapporten disponeras på följande sätt. I kapitel 1finns en redogörelse för bakgrund, syfte, tillvägagångssätt och utgångspunkter för rapporten. I kapitel 2 beskrivs bakgrunden till att det allmänna ombudet hos Försäkringskassan inrättades och hur ombudets verksamhet ser ut idag. Kapitel 3 handlar om de allmänna ombuden på Skatteverket och Tullverket och innehåller en redogörelse för vilka likheter och skillnader som finns i de regelverk som styr de allmänna ombuden och för deras arbetssätt. Kapitel 4 innehåller överväganden och förslag kring frågan om det finns behov av att förändra det allmänna ombudets nuvarande funktion att få fram vägledande domstolsavgörande inom socialförsäkringen. I kapitel 5 diskuteras om det allmänna ombudet, vid sidan av sin funktion som företrädare för det allmänna, också ska kunna bistå allmänheten i enskilda ärenden. Kapitel 6 och 7 innehåller författningsförslag och författningskommentar. 18

2 Det allmänna ombudets nuvarande uppdrag I detta kapitel beskrivs bakgrunden till att det allmänna ombudet inrättades och hur ombudets verksamhet ser ut i dag. Där inget annat anges, bygger beskrivningen av det allmänna ombudets organisation och arbetssätt på uppgifter från intervjuer med det allmänna ombudet samt chefsjuristen och chefen för Verksamhetsområde processjuridik hos Försäkringskassan. 2.1 Bakgrund Före den 1 januari 2005 administrerades socialförsäkringen av 21 fristående försäkringskassor och Riksförsäkringsverket. Eftersom de allmänna försäkringskassorna var självständiga rättssubjekt och inte myndigheter styrde staten socialförsäkringen genom Riksförsäkringsverket. Riksförsäkringsverket hade bland annat till uppgift att utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och meddela föreskrifter samt utfärda allmänna råd om tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen. 4 Riksförsäkringsverket skulle även verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpades likformigt och rättvist. Riksförsäkringsverket hade rätt att överta försäkringskassornas uppgift att föra det allmännas talan i länsrätterna 5 och kammarrätterna. I högsta instans förde dock Riksförsäkringsverket alltid det allmännas talan. 6 Riksförsäkringsverket fick överklaga domstols och 4 2 förordningen (1998:739) med instruktion för Riksförsäkringsverket. 5 Den 15 februari 2010 lades de 23 länsrätterna samman till 12 förvaltningsrätter. Fortsättningsvis används genomgående beteckningen förvaltningsrätter. 6 Den högsta domstolsinstansen var tidigare Försäkringsöverdomstolen. När denna domstol lades ner blev Regeringsrätten från och med den 1 juli 1995 högsta instans i socialförsäkringsmål. Regeringsrätten bytte namn till Högsta Förvaltningsdomstolen den 1 januari 2011. I det följande används genomgående beteckningen Högsta förvaltningsdomstolen. 19

försäkringskassas beslut även till förmån för den försäkrade. 7 Riksförsäkringsverket kunde således överta uppgiften att föra det allmännas talan i en pågående process i förvaltningsrätt och kammarrätt, men även överklaga ett beslut av en försäkringskassa och en dom från förvaltningsrätt eller kammarrätt i vilken en allmän försäkringskassa varit part. Riksförsäkringsverket var tidigare besvärsinstans för de allmänna försäkringskassornas beslut. Den 1 januari 1979 inrättades tre försäkringsrätter, vars uppgift var att överpröva försäkringskassornas beslut. Riksförsäkringsverket fick då möjlighet att överklaga beslut som fattats av en försäkringskassa eller försäkringsrätt och att uppträda som motpart till den enskilda i försäkringsrätten. Det var Riksförsäkringsverket som bestämde när verket skulle träda in som part. När en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna infördes i socialförsäkringsmål år 1996 blev istället försäkringskassorna den 8 enskildas motpart i förvaltningsrätt och kammarrätt. Riksförsäkringsverket fick dock möjligheten att överta en försäkringskassas uppgift att föra det allmännas talan i förvaltningsrätt och kammarätt. När det gällde processen i högsta instans var tvåpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksförsäkringsverket alltid var part. För Riksförsäkringsverkets funktion att föra statens talan inrättades särskilda ombudsenheter och flera socialförsäkringsombud som skulle ansvara för de nya arbetsuppgifterna. Enligt förarbetena skulle ombuden till sin hjälp ha handläggare som främst biträdde med genomgången av försäkringskassornas och försäkringsrätternas beslut samt föredrog ärenden inför ombuden. Handläggarna skulle också biträda ombuden i mål hos försäkringsöverdomstolen. Det sammanlagda personalbehovet bedömdes vara 13 tjänster, varav 4 försäkringsombud, 6 övriga handläggare och 3 9 biträden. Under årens lopp har antalet socialförsäkringsombud och ombudsenheter minskat. År 2004 fanns det bara en ombudsenhet kvar med ett tiotal anställda och ett socialförsäkringsombud som chef. Den 1 januari 2005 slogs de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket samman till en enda organisation, Försäkrings- 7 20 kap. 12 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i dess lydelse före den 1 januari 2005. 8 Dessa domstolar hade år 1991 övertagit försäkringsrätternas uppgift att överpröva försäkringskassornas beslut. 9 Prop. 1977/78:20 s. 136 137. 20

kassan. Eftersom Försäkringskassan inte kan överklaga sina egna beslut uppkom då frågan hur Riksförsäkringsverkets överklagandefunktion skulle ersättas. Det främsta skälet till att det skulle finnas ett allmänt ombud hos Försäkringskassan var, enligt förarbetena, att principiellt viktiga beslut skulle kunna föras vidare till prövning i domstol. Det ansågs otillfredsställande, om Försäkringskassan skulle vara beroende av ett överklagande från en enskild person för att få besked om hur gällande rätt skulle tolkas. Med en sådan ordning skulle kravet på en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringen inte kunna upprätthållas. 10 Därför inrättades, efter förebild från Skatteförvaltningen, ett allmänt ombud hos Försäkringskassan. 2.2 Det allmänna ombudets uppgifter Det allmänna ombudets uppgift är att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har fattat. Besluten kan överklagas både till fördel och nackdel för den försäkrade. 11 Ombudet kan överklaga både grund- och omprövningsbeslut till förvaltningsrätten. 12 Det allmänna ombudet saknar dock rätt att överklaga Pensionsmyndighetens beslut som avser premiepension. 13 Det allmänna ombudet kan också begära att Försäkringskassan ska ändra ett beslut som är uppenbart felaktigt. 14 Detsamma gäller beslut av Pensionsmyndigheten, med undantag för beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande. 15 Det allmänna ombudet har bara utnyttjat denna möjlighet vid något enstaka tillfälle. 16 I förarbetena framhålls att det huvudsakliga syftet med det allmänna ombudet är att få till stånd prejudicerande domar för att man på så sätt ska få en enhetlig rättstillämpning. Undantagsvis kan det allmänna ombudet även överklaga beslut som saknar prejudikatsintresse. 17 Till skillnad från Riksförsäkringsverkets socialförsäkringsombud saknar det allmänna ombudet möjlighet att överklaga domar från 10 Prop. 2003/04:152 s. 242. 11 113 kap. 17 socialförsäkringsbalken. 12 113 kap. 12 socialförsäkringsbalken. 13 113 kap. 32 socialförsäkringsbalken. 14 113 kap. 4 socialförsäkringsbalken. 15 113 kap. 22 och 37 socialförsäkringsbalken. Detta innebär att i praktiken att det allmänna ombudets möjlighet att begära ändring endast omfattar beslut om bostadstillägg. 16 Uppgift från det allmänna ombudet. 17 Prop. 2003/04:152 s. 243. 21

förvaltningsrätterna och kammarrätterna i mål där det allmänna ombudet inte har varit part. Det allmänna ombudet kan inte heller överta Försäkringskassans uppgift att föra talan i förvaltningsdomstol. För att det allmänna ombudet ska kunna vara part i domstol, måste det alltså överklaga Försäkringskassans respektive Pensionsmyndighetens beslut. Domar, i vilka det allmänna ombudet är part, kan nämligen bara överklagas av det allmänna ombudet eller den försäkrade. Dessa domar kan alltså varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten överklaga. 18 2.3 Organisation Det allmänna ombudet utses av regeringen. 19 Anledningen till det är att det allmänna ombudet ska ha en självständig ställning i förhållande till Försäkringskassan. 20 Lagstiftaren har dock uttryckligen angett att det allmänna ombudet ska finnas hos Försäkringskassan. 21 Det allmänna ombudet finns på Försäkringskassans huvudkontor i Stockholm, i samma lokaler som Försäkringskassans rättsavdelning. Ombudet har inga egna anställda men har rätt att uppdra åt tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i domstol. 22 Ombudet får handläggarstöd från Försäkringskassans processjuridiska enheter i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Även den enhet vid huvudkontoret som ansvarar för ledning och styrning av den processjuridiska verksamheten bistår det allmänna ombudet med handläggarstöd. Det allmänna ombudet är organisatoriskt självständigt hos Försäkringskassan på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och inte har någon överordnad chef att rapportera till. Däremot är det generaldirektören för Försäkringskassan som beslutar om lönen. En viss budget avsätts centralt inom Försäkringskassan för det allmänna ombudet, men den ska bara täcka ombudets egna löne- och resekostnader. För år 2012 har Försäkringskassan budgeterat 1,2 mil- 18 När det gäller beslut om allmän ålderspension anges det uttryckligen i 113 kap. 36 socialförsäkringsbalken att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part där och att Pensionsmyndigheten inte får överklaga ett sådant beslut som kan överklagas av det allmänna ombudet. För övriga förmåner följer detta av 113 kap. 13 socialförsäkringsbalken. 19 2 kap. 2 socialförsäkringsbalken. 20 Prop. 2003/04:152 s. 243. 21 2 kap. 2 socialförsäkringsbalken. 22 113 kap. 12 socialförsäkringsbalken. 22

joner kronor för dessa kostnader. 23 Ombudet har alltså ingen budget som det kan använda, när det anlitar handläggare. Sådana kostnader täcks i stället av Försäkringskassans budget för processföring. Dessa kostnader går inte att särskilja från processföringens kostnader i övrigt. 24 Det går därför inte att beräkna den årliga kostnaden för det allmänna ombudets verksamhet. 2.4 Arbetssätt För att få tillgång till beslut från Försäkringskassan publicerar det allmänna ombudet internmeddelanden på Försäkringskassans intranät. Internmeddelandet innehåller uppgifter om vilka typer av ärenden som det allmänna ombudet önskar ta in för att eventuellt överklaga. Meddelandet uppdateras några gånger per år. Därmed varierar de beslut som efterfrågas över tid. Det finns dock tre punkter som alltid finns med i internmeddelandet. Det gäller bland annat beslut i ärenden där varken lag, förarbeten eller praxis ger klara besked om hur frågan bör lösas (olöst rättsfråga). Det gäller också beslut i ärenden där Försäkringskassan bedömer att det vore intressant för det allmänna ombudet att ta del av beslutet och beslut i ärenden där föredraganden har anmält avvikande mening. Det allmänna ombudet får uppslag till att hämta in vissa typer av ärenden bland de ärenden som skickas in till ombudet för att de rör en olöst rättsfråga eller för att de är intressanta. För att få kännedom om tillämpningsfrågor som kan lämpa sig att driva i domstol går det allmänna ombudet också regelbundet igenom vägledningar, rättsliga ställningstaganden och allmänna råd från Försäkringskassan. På detta sätt skaffar sig ombudet kunskap om de tillämpningsanvisningar som utgår centralt från Försäkringskassan. När ny lagstiftning införts kontaktar det allmänna ombudet de enheter vid huvudkontoret som är ansvariga för de aktuella förmånerna för att samråda om vilka ärenden som ombudet bör ta in. Det allmänna ombudet tar inte löpande in ärenden från Pensionsmyndigheten. När det har funnits behov av att granska en viss typ av ärenden hos Pensionsmyndigheten, så har ombudet vänt sig till en kontaktperson inom myndigheten, vilken vidarebefordrat önskemålet till berörda chefer. 23 Uppgift från Försäkringskassans internrevision. 24 Uppgift från chefen för Verksamhetsområde processjuridik. 23

2.5 Verksamheten i siffror Uppgifter om antalet inkomna ärenden samt om antal överklagade beslut till förvaltningsrätterna och hur dessa är fördelade på förmånsslag har inhämtats från det allmänna ombudet. Uppgifter om det allmänna ombudets, Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens processföring i förvaltningsdomstolarna har inhämtats från Domstolsverket, Högsta förvaltningsdomstolen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Inkomna ärenden Figur 1 visar antal inkomna ärenden per år till det allmänna ombudet sedan det inrättades den 1 januari 2005. Totalt har 2 493 ärenden inkommit under åren 2005 2011. Det blir i genomsnitt cirka 360 ärenden per år under perioden. Antalet inkomna ärenden var betydligt högre år 2005. Det kan ha att göra med att det allmänna ombudet övertog Riksförsäkringsverkets pågående domstolsprocesser. Det kan också bero på hur ärendena diariefördes. Figur 1. Antal inkomna ärenden, 2005 2011 700 600 621 500 400 300 200 297 324 227 293 392 339 100 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan: 2012. 24

Överklagade beslut till förvaltningsrätterna I figur 2 framgår antalet beslut som har överklagats av det allmänna ombudet under perioden 2005 2011. Som nämnts tidigare avsåg de inkommande ärendena under år 2005 inte bara inkomna beslut från Försäkringskassan utan även pågående domstolsprocesser som ombudet övertog från Riksförsäkringsverket. För att ge en rättvis bild av andelen överklagade beslut i förhållande till inkomna beslut bör jämförelsen därför ta sin utgångspunkt i perioden 2006 2011. Under denna period har totalt 309 beslut överklagats till förvaltningsrätterna. Det motsvarar cirka 17 procent av de inkommande ärendena under perioden. Det genomsnittliga antalet överklagade beslut per år är 43 för perioden 2006 2011. Att så få beslut överklagats under år 2008 kan, enligt det allmänna ombudet, till viss del ha att göra med avskaffandet av socialförsäkringsnämnderna år 2007. En del av överklagandena dessförinnan hade sin grund i att det förekommit avvikande meningar i socialförsäkringsnämnderna. Figur 2. Antal överklagade beslut till förvaltningsrätterna, perioden 2005 2011 70 60 50 40 54 50 37 44 59 57 30 20 10 0 8 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan: 2012. Det allmänna ombudet har möjlighet att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut även till fördel för enskilda. Under år 2009 skedde detta i 5 fall (11 procent av överklagandena), under år 2010 i 10 fall (17 procent av överklagandena) 25

och under år 2011 i 16 fall (28 procent av överklagandena). För övriga år saknas statistik. 25 Under perioden 2005 2011 meddelade förvaltningsrätterna tillsammans dom i 279 ärenden, där det allmänna ombudet har överklagat Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. I Domstolsverkets statistik saknas uppgift om utgången i 26 av dessa mål. I de övriga bifölls det allmänna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mål. Det innebär att det allmänna ombudet har fått bifall i förvaltningsrätten i minst 56 procent av de 279 domar som har meddelats, men andelen är sannolikt högre. Överklagade beslut fördelade på förmåner I figur 3 har de överklagade besluten fördelats på förmånsslag. Beslut som gäller sjukersättning och arbetsskadelivränta står för knappt två tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut. Totalt har 122 beslut om sjukersättning och 87 beslut om arbetsskadelivränta överklagats. 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) har överklagats. I gruppen handikappförmåner ingår assistansersättning (7 överklaganden), handikappersättning (13 överklaganden), vårdbidrag (17 överklaganden) och bilstöd (16 överklaganden). Gruppen familjeförmåner omfattar föräldrapenning (5 överklaganden), underhållsstöd (4 överklaganden), bostadsbidrag (3 överklaganden) och barnbidrag (4 överklaganden). Kategorin pensionsförmåner innefattar 16 överklaganden av beslut om ålderspension och 8 överklaganden av beslut om bostadstillägg. I gruppen övrigt ingår ett överklagande rörande EUvård och 2 överklaganden avseende arbetshjälpmedel. 25 Uppgifterna har inhämtats från det allmänna ombudet. 26

Figur 3. Överklagade beslut fördelade på förmånsslag, 2005 2011 Övrigt 1% Sjukpenning och SGI 9% Pensionsförmåner 7% Sjuk- och aktivitetsersättning 36% Arbetsskadelivränta 26% Familjeförmåner 5% Handikappförmåner 16% Källa: Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan: 2012. Överklagade förvaltningsrättsdomar till kammarrätterna och kammarrättsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen Under perioden 2005 2011 har det allmänna ombudet överklagat 27 domar från förvaltningsrätterna till kammarrätterna. Kammarrätterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. Under samma period har 87 domar från förvaltningsrätterna, där det allmänna ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrätterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mål har prövningstillstånd beviljats. 26 Enligt Domstolsverkets statistik har under den nämnda perioden 32 kammarrättsdomar meddelats där det allmänna ombudet varit part. 27 26 Domstolsverkets statistik. 27 En förklaring till att det meddelats fler domar än prövningstillstånd kan vara att det allmänna ombudet tog över Riksförsäkringsverkets pågående processer. Riksförsäkringsverket kan alltså ha varit part i ett mål när prövningstillstånd meddelades men när dom meddelades i målet var det allmänna ombudet part. 27

Det allmänna ombudet har under perioden den 1 januari 2005 26 mars 2012 överklagat sammanlagt 8 kammarrättsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen. Dessa överklaganden har resulterat i endast en dom. I 2 mål har det allmänna ombudet nekats prövningstillstånd och i 3 mål har det allmänna ombudet återkallat sitt överklagande. I 2 mål har Högsta förvaltningsdomstolen ännu, i maj 2012, inte tagit ställning till om prövningstillstånd ska beviljas. Högsta förvaltningsdomstolen har inte meddelat någon dom med anledning av att enskilda överklagat kammarrättsdomar där det allmänna ombudets talan bifallits. 28

3 Andra allmänna ombud I dag har både Skatteverket och Tullverket allmänna ombud. Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan har inrättats efter förebild av det allmänna ombudet hos Skatteverket, som i sin tur har haft en förebild i det allmänna ombudet hos Tullverket. I samband med att det allmänna ombudets roll inom socialförsäkringen granskas är det därför intressant att undersöka vilka likheter och skillnader som finns i de regelverk som styr de olika allmänna ombudens roller och i deras arbetssätt. Ett allmänt ombud finns också hos Naturvårdsverket, men detta har inte undersökts närmare eftersom uppdraget skiljer sig i viktiga avseenden från vad som gäller för det allmänna ombudet hos Försäkringskassan. 3.1 Det allmänna ombudet hos Skatteverket Det finns ett allmänt ombud hos Skatteverket. Bakgrunden till att ett allmänt ombud inrättades på skatteområdet är den reform som genomfördes den 1 januari 2004 och som innebär att skatteförvaltningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Uppgift Det allmänna ombudet får överklaga beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhållande mellan en enskild person och det allmänna. 28 Ombudet kan alltså överklaga så gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmänna ombudet för då det allmännas talan i förvaltningsdomstol. 29 28 2 och 3 skatteförfarandelagen (2011:1244). 29 67 kap. 11 skatteförfarandelagen. 29

I likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ombudet hos Skatteverket inte heller överklaga domar i mål i vilka ombudet inte tidigare varit part eller ta över Skatteverkets talan i pågående processer. Ombudet kan, i likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gäller. 30 Av förarbetena framgår det att rätten att överklaga, precis som på socialförsäkringsområdet, är tänkt att användas främst i de fall detta krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Därutöver ska möjligheten att överklaga användas i de fall det föreligger oenighet i en skatterättsnämnd i en principiell fråga. Den formella rätten att överklaga även andra beslut av Skatteverket ska dock endast tillämpas i undantagsfall. 31 Det allmänna ombudet har även möjlighet att ansöka om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden om hur en viss fråga ska bedömas. 32 En förutsättning är då att förhandsbesked är av vikt för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning. Förhandsbesked kan också meddelas efter ansökan av en enskild skattskyldig, medan Skatteverket däremot inte kan ansöka om förhandsbesked. 33 Ett förhandsbesked får överklagas hos Högsta förvaltningsdomstolen. Om en enskild person har ansökt om förhandsbesked, är Skatteverket den enskildas motpart och kan alltså överklaga beskedet. Det gäller oavsett utgången i Skatterättsnämnden och även om någon ändring inte yrkas. Om det allmänna ombudet har ansökt om förhandsbesked har ombudet samma rätt. 34 Organisation Det allmänna ombudet hos Skatteverket har sitt tjänsteställe på Skatteverkets huvudkontor. Det allmänna ombudet utses av regeringen. 35 När ombudet inrättades, ansågs det viktigt att ombudet garanterades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatteverket. Regeringen valde att föreslå att uppgiften att utse ombudet inte skulle kunna delegeras. 36 Skatteverket utser dock 30 67 kap. 30 skatteförfarandelagen. 31 Prop. 2002/03:99 s. 255. 32 1 lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. 33 5 6 a lagen om förhandsbesked i skattefrågor. 34 22 lagen om förhandsbesked i skattefrågor. 35 67 kap. 3 skatteförfarandelagen. 36 Prop. 2002/03:99 s. 255f. 30

ersättare för det allmänna ombudet, efter anmälan av det allmänna ombudet. 37 Det allmänna ombudet får uppdra åt en tjänsteman vid Skatteverket att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol och i Skatterättsnämnden. 38 Det allmänna ombudet på Skatteverket menar att det finns både fördelar och nackdelar med hur funktionen är organiserad och tänkt att fungera. Det finns praktiska fördelar med att vara lokaliserad på myndighetens huvudkontor och det underlättar det dagliga arbetet. Samtidigt är det viktigt att det allmänna ombudet i praktiken har de verktyg som behövs och en tillräckligt självständig ställning för att kunna fullgöra sitt uppdrag på bästa sätt. Arbetssätt Det allmänna ombudet hos Skatteverket har under åren 2004 2009 ansökt om sammanlagt 20 förhandsbesked. Efter år 2009 har inga ansökningar om förhandsbesked gjorts. Det allmänna ombudet har under åren 2004 2011 överklagat i genomsnitt cirka 35 beslut av Skatteverket per år. 39 Skatteverkets arbetssätt gentemot det allmänna ombudet regleras i särskilt framtagna riktlinjer. 40 Av riktlinjerna framgår att det allmänna ombudet inte förutsätts ägna sig åt granskning av Skatteverkets beslut, utan att det istället är Skatteverket som ska uppmärksamma det allmänna ombudet på beslut som bör överklagas eller läggas till grund för en ansökan om förhandsbesked. Skatteverkets rättsavdelning har ett särskilt ansvar för att vid kontakter med regionerna beakta möjligheterna för det allmänna ombudet att överklaga eller söka förhandsbesked. När det gäller överklaganden av Skatteverkets beslut kan regionen enligt riktlinjerna vända sig direkt det allmänna ombudet. 37 23 förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket. 38 15 kap. 2 skatteförfarandeförordningen (2011:1261). 39 Uppgifter lämnade av det allmänna ombudet hos Skatteverket. År 2007 och år 2009 var överklagandena dock betydligt fler, vilket förklaras av att 125 överklaganden år 2007 gällde skattskyldiga som var anställda hos samma företag och att flertalet av dessa överklaganden fullföljdes till kammarrätten år 2009. 40 Riktlinjer för samarbetet inom Skatteverket samt mellan Skatteverket och allmänna ombudet avseende överklaganden och processföring (dnr131-470853-10/111). 31

3.2 Det allmänna ombudet hos Tullverket Det finns ett allmänt ombud hos Tullverket. Bakgrunden till att ett allmänt ombud inrättades på tullområdet är den myndighetsreform som genomfördes den 1 juli 1999 och som innebar att den tidigare Generaltullstyrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, Tullverket. Uppgift Det allmänna ombudet får överklaga Tullverkets beslut i ärenden om tulltaxering, ränta, tulltillägg och förseningsavgift. 41 Till skillnad från det allmänna ombudet för socialförsäkringen får det allmänna ombudet hos Tullverket överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Det allmänna ombudet får också ta över Tullverkets uppgift att föra det allmännas talan i en pågående process i allmän förvaltningsdomstol. 42 I mål som gäller beslut i frågor, som ombudet kan överklaga, är det alltid det allmänna ombudet som för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. 43 Tullverket kan alltså inte föra det allmännas talan i högsta instans. Organisation Det allmänna ombudet hos Tullverket har sitt tjänsteställe på Tullverkets huvudkontor. Tjänsten är idag en så kallad tillikatjänst. Det innebär att en person har denna tjänst vid sidan av en ordinarie juristtjänst på Tullverkets rättsavdelning. Det betyder att det allmänna ombudet hos Tullverket, till skillnad från de allmänna ombuden hos Skatteverket och Försäkringskassan, inte är fristående från den övriga organisationen. Det allmänna ombudet har dock ett manuellt diarium som är fristående från Tullverkets. Det allmänna ombudet och dess ersättare utses av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. 44 Beslutet att utse det allmänna ombudet skulle alltså kunna delegeras till Tullverket, men den möjligheten har inte utnyttjats. Enligt Tullverkets instruktion utser Tullverket dock en ersättare för det allmänna ombudet. 45 Det 41 9 kap. 1, 3 och 6 tullagen (2000:1281). 42 9 kap. 10 och 14 tullagen. 43 9 kap. 13 tullagen. 44 9 kap. 1 tullagen. 45 10 förordningen (2007:782) med instruktion för Tullverket. 32

finns inte någon motsvarande möjlighet för regeringen att delegera beslutet om att utse de allmänna ombuden hos Skatteverket eller Försäkringskassan till dessa myndigheter. På samma sätt som det allmänna ombudet för socialförsäkringen, kan även Tullverkets ombud uppdra åt en tjänsteman vid myndigheten att företräda ombudet i domstol. 46 Arbetssätt Det allmänna ombudet hos Tullverket har en mer begränsad verksamhet jämfört med de allmänna ombuden hos Skatteverket och Försäkringskassan. Ombudet överklagar färre än tio ärenden per år. Ombudet har inte resurser att på eget initiativ bevaka de beslut som fattas på Tullverket. Den typ av ärenden som i praktiken upptar det allmänna ombudets tid är, enligt ombudet, överklaganden till Högsta förvaltningsdomstolen. Ombudet anser att det finns både fördelar och nackdelar med det arbetssättet och med organisationen. En fördel är att det är lätt att få information och impulser från verksamheten. Eftersom tillikatjänsten på deltid begränsar det allmänna ombudets möjligheter att på egen hand granska den stora mängd av beslut som fattas inom Tullverket, är ombudet beroende av att få tips från medarbetare ute i verksamheten. Det allmänna ombudet menar att utbytet av sådan information underlättas av att ombudet finns på plats, har goda kontakter och kan utnyttja olika nätverk inom Tullverket. En nackdel är att det allmänna ombudets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag kan påverkas av arbetsbelastningen i den ordinarie tjänsten och att det utåt sett kan vara otydligt i vilken roll ombudet agerar. 46 9 kap. 14 tullagen. 33

34

4 Överväganden och förslag om det allmänna ombudets nuvarande uppdrag Det allmänna ombudets huvuduppgift är att föra vidare principiellt viktiga frågor till prövning i domstol och därigenom bidra till att socialförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. En likformig och rättvis rättstillämpning på socialförsäkringsområdet är av central betydelse för legitimiteten för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet. 4.1 En viktig uppgift ISF:s bedömning: Det allmänna ombudet bör behålla sin nuvarande uppgift att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut för att få fram vägledande domstolsavgöranden. Det allmänna ombudet bör även fortsättningsvis ha möjlighet att i undantagsfall överklaga andra beslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och att begära att materiellt felaktiga beslut ändras av myndigheterna. Som framgår av avsnitt 2.5 har det allmänna ombudets processföring under åren 2005 2011 endast resulterat i ett 30-tal kammarrättsdomar och ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen. Därför kan man ifrågasätta om det allmänna ombudet har någon praktisk funktion att fylla för praxisbildningen inom socialförsäkringen i strikt mening och om det över huvud taget behövs ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Enligt ISF:s mening talar dock starka skäl för att ett allmänt ombud bör finnas även i framtiden. Precis som när det allmänna ombudet inrättades är det även i dag viktigt att ombudet kan verka för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning inom socialförsäkringsområdet. 35