MILJÖUTSKOTTETS UTLÅTANDE 24/2010 rd Regeringens proposition med förslag till lag om produktion av genetiskt modifierade växter Till jord- och skogsbruksutskottet INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 11 november 2009 en proposition med förslag till lag om produktion av genetiskt modifierade växter (RP 246/2009 rd) till jord- och skogsbruksutskottet för beredning och bestämde samtidigt att miljöutskottet ska lämna utlåtande i ärendet till jord- och skogsbruksutskottet. Sakkunniga Utskottet har hört - jord- och skogsbruksminister Sirkka-Liisa Anttila, handelsråd Leena Mannonen, konsultativ tjänsteman Marita Aalto, konsultativ tjänsteman Tero Tolonen, överinspektör Hannu Miettinen och informatör Mervi Ukkonen, jord- och skogsbruksministeriet - konsultativ tjänsteman Pirkko Kivelä, miljöministeriet - överinspektör Raija Katila och industriråd Paula Nybergh, arbets- och näringsministeriet - konsultativ tjänsteman Anneli Törrönen, social- och hälsovårdsministeriet - ordförande, FD Kimmo Pitkänen och delegationssekreterare Karoliina Niemi, Biotekniska delegationen - ordförande, emeritusprofessor Matti Sarvas och generalsekreterare Kirsi Törmäkangas, gentekniknämnden - överinspektör Erkki Vesanto, Livsmedelssäkerhetsverket - överdirektör Juhani Eskola, Institutet för hälsa och välfärd - överinspektör Marja Ruohonen-Lehto, Finlands miljöcentral - forskningschef Anu Harkki och forskare Maria Erkkilä, Forskningscentralen för jordbruk och livsmedelsekonomi - enhetschef Laura Raaska, Finlands Akademi - överassistent Markku Keinänen, Östra Finlands universitet - docent, Ph.D. Irma Saloniemi och forskare Helena Siipi, Åbo universitet - evolutions- och cellbiolog, FD Liisa Kuusipalo, Kansalaisten Bioturvayhdistys r.y. - vice ordförande Gun Winter, Kuluttajat-Konsumenterna ry - direktör Simo Tiainen och spannmålsombudsman Max Schulman, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf - styrelsens vice ordförande Jukka Lassila, Förbundet för Ekologisk Odling rf - docent Kristina Lindström, Natur och Miljö rf - docent Heikki Simola, Finlands naturskyddsförbund - livsmedelsexpert Annikka Marniemi, Finlands Konsumentförbund rf - ombudsman Carmela Kantor-Aaltonen, Suomen Bioteollisuus ry - Jenni Sademies och agronom Elisa Niemi, kampanjen GMO-fritt Finland - verkställande direktör Markku Äijälä, Boreal Växtförädling Ab. RP 246/2009 rd Version 2.0
Skriftligt utlåtande har lämnats av Förbundet för Ekologisk Odling rf Finlands Biodlares Förbund FBF rf docent Kristina Lindström. UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Allmänt Syftet med propositionen är att hindra att genetiskt modifierade grödor sprids och blandas upp med konventionellt eller ekologiskt producerade grödor. Förslaget till lag om produktion av genetiskt modifierade växter har avgränsats till att gälla odlingsåtgärder, eventuella ekonomiska skador och juridiska ansvarsfrågor. Med genetiskt modifierade växtsorter avses genetiskt modifierade grödor som redan godkänts för odling och som klarat en riskbedömning av eventuella hälso- och miljörisker enligt gentekniklagen innan de börjar odlas. Propositionen är avsedd som ett allmänt regelverk om odling och täcker in odling av alla genetiskt modifierade växter, även om bestämmelser om skyddsavstånd för godkända genetiskt modifierade växtarter med undantag av potatis kommer att skrivas in i lagen först om det visar sig behövligt. Det är nödvändigt att ta adekvat hänsyn till försiktighetsprincipen i beslut om genetiskt modifierad odling. Utifrån de synpunkter som kommit fram vid utfrågning av sakkunniga bedömer utskottet att bestämmelserna i lagförslaget inte fullt ut garanterar att risken för inblandning kan minimeras på ett betryggande sätt. För att möjliggöra framför allt fortsatt konventionell och ekologisk odling är det viktigt att bestämmelserna kompletteras och skärps. En lag om samexistens är i sig behövlig, eftersom genetiskt modifierade växtsorter som godkänts och upptagits i EU:s sortlista för tillfället får marknadsföras inom hela EU och därmed också odlas i Finland. I den gällande nationella lagstiftningen finns det just nu inga bestämmelser om hur genetiskt modifierade växtsorter som godkänts i gemenskapen och andra växtsorter ska odlas sida vid sida. För växternas samexistens behövs det enligt utskottets bedömning ett trovärdigt och fungerande system som hindrar inblandning vid odling och tryggar den konventionella och den ekologiska odlingens framtid. Ekonomiska aspekter får inte vara de enda argumenten för samexistens i lagen, för det finns en lång rad problem och hotbilder med eventuellt uppblandade produktionsformer och utarmning av mångfalden som inte alltid kan ersättas ekonomiskt eller återskapas. En av ambitionerna i den nationella livsmedelsstrategin (2010) är att hindra inblandning av genetiskt modifierade växter i annan produktion så gott det går och att hålla isär olika produktionsformer och värna konsumenternas frihet att välja mellan dem. Utskottet backar upp den ambitionen. Konsumenternas förtroende för den inhemska livsmedelskedjan kräver också öppenhet, eftersom konsumenterna har en hel del fördomar mot odling av genetiskt modifierade växter. Lagens tillämpningsområde omfattar odling av genetiskt modifierade växtsorter, hantering och lagring av skörden på en gårdsbruksenhet, transporter på en gårdsbruksenhet och mellan gårdsbruksenheter till exempel när genetiskt modifierat växtmaterial transporteras för lagring på en annan gårdsbruksenhet och experimentell odling av sådana växtsorter. Utskottet menar att tillämpningsområdet bör bestämmas så att det med betryggande säkerhet kan garanteras att spårbarheten i livsmedelskedjan och ansvarssystemet fungerar. EU-lagstiftning Den föreslagna lagen inverkar inte på godkännandeförfarandet för genetiskt modifierade växtsorter eller märkningen av genetiskt modifierade produkter, som det föreskrivs om i EU-lagstiftning. Utskottet konstaterar att det än så länge inte har förekommit odling av genetiskt modifierade växter i större skala i EU. Enligt 2
EU-domstolen är det för tillfället inte förenligt med gemenskapslagstiftningen att genom nationell lagstiftning förbjuda genetiskt modifierade växtsorter som godkänts och helt lagligt släppts ut på marknaden i EU (fall C-439/05 och C- 454/05). Ändå har nationella odlingsförbud utfärdats i Österrike, Tyskland, Grekland, Ungern och Frankrike. 1 EU-kommissionen meddelade den 2 mars 2010 samtidigt som den godkände en genetiskt modifierad potatissort (Amflora) för industriell användning att den fram till sommaren utarbetar ett förslag om hur medlemsstaterna själva kan besluta om att tillåta odling av genetiskt modifierade sorter som godkänts i EU inom sina territorier. Kommissionen lämnade den 13 juli 2010 ett meddelande (KOM (2010) 380 slutlig) till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén om medlemsstaternas frihet att bestämma om odling av genetiskt modifierade växter. I en bilaga till meddelandet finns kommissionens nya rekommendation om nationella åtgärder för samexistens. Genom ett förslag som kommissionen lade i samband med meddelandet ska direktiv 2001/18/EG (direktivet om avsiktlig utsättning) dessutom ändras och en ny 26 b artikel fogas till det. Enligt artikeln får en enskild medlemsstat helt eller delvis begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter inom sitt territorium. Kommissionen föreslår att förbudet i så fall ska motiveras med någon annan faktor än en vetenskapligt bevisad risk för människors eller djurs hälsa eller miljöns säkerhet. Kommissionens meddelande och den nya rekommendationen om samexistens medger i praktiken att medlemsstaterna i betydligt större omfattning kan begränsa odlingen av genetiskt modifierade växter eller göra den besvärlig eller rentav omöjlig genom stränga bestämmelser om samexistens (främst skyddsavstånd). Generellt 1 Förbuden gäller majssorter. (MON 810 och T25) och delvis potatissorten Amflora och grundar sig formellt på skyddsklausulen i artikel 18 i genteknikdirektivet (2001/18/EG) och artikel 34 om nödfallsåtgärder i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1829/2003. sett innebär kommissionens meddelande, förslag till förordning och nya rekommendation om samexistens att medlemsstaterna i fortsättningen har mer effektiva metoder än tidigare att undvika att genetiskt modifierade organismer dyker upp i andra produkter. Däremot tillåter meddelandet och den nya rekommendationen för tillfället inte att medlemsstaterna ensidigt helt förbjuder odling av genetiskt modifierade växter. Utskottet understryker också i detta sammanhang att Finland bör vara aktivt pådrivande för att vi i framtiden ska kunna bestämma nationellt om genetiskt modifierade växtsorter som godkänts i EU ska få odlas hos oss eller inte. Status för ekologisk produktion Enligt propositionen är det allmänna syftet med lagen att trygga villkoren för konventionell och ekologisk odling i ett läge där genetiskt modifierade växtsorter som godkänts i EU tas in för odling i Finland. Det finns stora problem med odling av genetiskt modifierade växter om man vill trygga och utveckla den ekologiska odlingen. Det genetiskt modifierade materialet kan komma att bli inblandat i livsmedelskedjan inom ekologisk och konventionell produktion oberoende av skyddsavstånden. För en ekologisk odlare är det centralt att möjligheten till inblandning minimeras i alla faser av produktionen. Produktionen på gårdsbruksenheter med ekologisk odling har ofta en omfattande växtföljd som inbegriper flera olika växtsorter. Typiska ekologiskt odlade växter är i många fall också känsliga för kontamination. I lagens 11 föreskrivs att verksamhetsidkaren årligen i god tid innan odlingen inleds ska informera sina grannar om produktionen. Det har inte ställts några formella krav på informationen och det betyder att till exempel muntlig information bör räcka till. Frågan om hur muntlig information om odlingen ska godkännas är ett problem och därför menar utskottet att informationen bör vara skriftlig. Det är i efterhand svårt att bevisa att muntlig information har lämnats och det finns också risk för missförstånd. Uttrycket "i god tid" i 11 bör också preciseras. En ekologisk odlare behöver informationen 3
våren före såningsåret för att det ska finnas tid att planera växtföljden. Dessutom behöver det definieras närmare vad som avses med "grannar". Det finns skillnader i olika GM-sorters spridningsförmåga och därför bör gränsen för när information ska lämnas om möjligt bestämmas med hänsyn till denna risk. Biodling Utskottet noterar att propositionen inte alls tar upp effekterna för biodlingen. Enligt gällande regler om ekologisk odling i Finland får det inte förekomma genetiskt modifierade grödor i närheten av biodlingar. När bina besöker blommor samlar de upp både nektar och pollen. Genetiskt modifierade beståndsdelar följer inte med nektarn till kupan, men däremot innehåller honung alltid växtpollen. I det pollen som genetiskt modifierade växter producerar finns det därmed genetiskt modifierade beståndsdelar. Honung består normalt till omkring 0,1 0,2 procent av pollen. Enligt honungsdirektiv 2001/110/EG som reglerar honungskvaliteten är pollen en normal beståndsdel i honung och får inte avlägsnas om honung marknadsförs som honung. Alla genetiskt modifierade växter godkänns inte nödvändigtvis för användning i livsmedel; om pollen från en sådan växt påträffas i honung, duger den inte som livsmedel. I till exempel Tyskland har honungspartier dragits bort från marknaden och användning som livsmedel på grund av sådana rester. Utskottet poängterar att ekologiska biodlare behöver noggranna uppgifter om odlingsplatserna för eventuell odling av genetiskt modifierade växter för att nya odlingar inte av misstag ska etableras i sådana områden. Krav på skyddsavstånd Enligt propositionen är det möjligt att odla genetiskt modifierad potatis om lämpliga skyddsavstånd iakttas, men det ställs inga krav på skyddsavstånd för eventuell odling av andra genetiskt modifierade växter i framtiden. Utskottet föreslår jord- och skogsbruksutskottet att lagen kompletteras med ett nytt allmänt villkor för produktion av genetiskt modifierade växter, alltså att lagen föreskriver ett adekvat särskilt skyddsavstånd för den behöriga växtsorten innan man kan börja odla den. I detaljmotiven sägs det att kravet på skyddsavstånd inte gäller växter som produceras av samma verksamhetsidkare inom olika produktionsformer och inte heller avståndet mellan två odlingar av genetiskt modifierade växter. Om ett krav på skyddsavstånd saknas inom en gårdsbruksenhet, kan det bidra till att växter som produceras inom olika produktionsformer på enheten blandas upp och gör det svårt att märka produkterna. Om försiktighetsprincipen inte tillämpas och övervakas inom gårdsbruksenheten, bör verksamhetsidkarens alla skördar av samma sort inom olika produktionsformer GM-märkas. Det kostar för odlaren att låta analysera skörden före försäljningen för att inblandningsgraden ska kunna anges i procent eller produkten konstateras vara GM-fri. Det betyder att verksamhetsidkaren inte kan sälja sitt utsäde för konventionell odling utanför gårdsbruksenheten eller ens använda enhetens eget utsäde för nästa års sådd, utan måste köpa certifierat utsäde varje år och då stiger kostnaderna. Det här betyder särbehandling av olika produktionsformer t.o.m. inom en och samma gårdsbruksenhet och kan leda till att verksamhetsidkaren väljer bara en produktionsform åt gången för en växtsort per växtperiod. Konsekvenser för marken Enligt detaljmotiven fastställs skyddsavståndet för genetiskt modifierade växter på basis av växtarternas och växtsorternas specifika egenskaper, t.ex. pollineringsegenskaper. Utskottet anser att lagförslaget inte ser tillräckligt noggrant på hur genetiskt material överförs som normal korsning eller restväxter. Skyddsavstånden bör fastställas också med hänsyn till hur den genetiskt modifierade odlingen eventuellt inverkar på marken, även om effekterna enligt modern forskning anses obetydliga. Hittills har det emellertid inte forskats särskilt mycket i överföringen av genetiskt material med tanke på marken. Det behövs mer framforskad information om de marktyper som är allmänna i Finland, efter- 4
som det är möjligt att mark som innehåller gott om lera och organiskt material eventuellt bevarar genetiskt material och de proteiner som genetiskt modifierade växter producerar (bl.a. toxiner) en längre tid. Detta kan öka sannolikheten för toxiska influenser i djur och mikrober i marken och ökar sannolikheten för horisontella genetiska förskjutningar från GM-växter till mikrober i marken och den vägen potentiellt i andra organismer, även om det med nuvarande kunskap anser mycket osannolikt i åkerförhållanden. Biodiversiteten Det finns stor risk för att genetiskt modifierade grödor ska spridas eller att deras egenskaper ska spridas till exempel genom korsning till ekosystemen i naturen. Riskerna för spridning i naturen är olika stora för olika växtsorter och växtarter. Åtminstone vid en del korsblommiga oljeoch grönsaksväxter finns det risk för att genetiskt modifierade egenskaper genom korsning flyttar från en gröda till ett närbesläktat ogräs eller t.o.m. till den ursprungliga vilda växten. Inte minst genetiskt modifierade egenskaper som förbättrar motståndskraften mot växtförstörare kan bidra till en viss grödas aggressiva frammarsch i naturen. Många grödor är visserligen så långt förädlade att det i praktiken bara klarar sig inom effektiv odling och det minskar självfallet risken för att de ska spridas. Speciellt strandängar och många andra traditionella kulturmiljöer är emellertid mycket frodiga och erbjuder därmed potentiella platser för olika slag av förrymda grödor att sprida sig. En grupp för sig utgör baljväxter som med sina rotknölsbakterier klarar av att gödsla sitt eget växtunderlag. Den föreslagna lagen om samexistens kompletterar och preciserar gentekniklagens bestämmelser om användning av genetiskt modifierade växtsorter för odling, men det är osäkert om bestämmelserna fullt ut täcker riskerna för att genetiskt modifierade organismer eller deras egenskaper kan komma att sprida sig utanför den omgivning där de odlas. Naturskyddslagen föreskriver inte om några sådana metoder som skulle tillåta en effektiv övervakning av överföringen av genetiskt modifierade egenskaper från odlingsområden ut i naturen eller bekämpning av negativa effekter. Detta är det största problemet med avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade växter om man vill bevara biodiversiteten. Det finns inga bestämmelser i lagstiftning om odling av genetiskt modifierade växter i närheten av områden som omfattas av Natura 2000 och beaktar odlingens eventuella konsekvenser för områdets skyddsvärden. Skador på natur och miljö Enligt gentekniklagen bedöms konsekvenserna för hälsoskydd och miljösäkerhet i en särskild process för att godkänna växtsorter, medan lagen om samexistens avser att hindra inblandning och ersätta skador som inblandning medför för odlingen. Men det finns inte någon tillräckligt ingående bedömning i propositionen av hur väl och effektivt de nuvarande bestämmelserna täcker in skador på miljön och naturen. Miljöskyddslagstiftningen kompletterades med naturskada genom lagen om avhjälpande av vissa miljöskador, som trädde i kraft den 1 juli 2009. Lagen bygger på Europaparlamentet och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. Regeringen behandlar ändå inte lagen om avhjälpande av vissa miljöskador särskilt ingående i propositionens motivering. Projektet beskrivs schematiskt på sidan 19 i kapitel 3.2 i den allmänna motiveringen, och enligt motiven till lagförslaget ska en lagreform ha initierats, trots att den de facto redan var i kraft när propositionen lämnades. Utskottet anser att propositionens motivering är bristfällig på denna punkt. Enligt 36 i gentekniklagen ska lagen om ersättning för miljöskador (737/1994) tillämpas när en miljöskada har orsakats av sådan verksamhet som avses i gentekniklagen. Begreppet miljöskada i 1 i miljöskadelagen omfattar en störning som orsakats i miljön, dvs. förstöring av miljön, och därmed kan den förändring som en genetiskt modifierad organism orsakar i omgivningen också ses som en miljöskada. I rättspraxis har det emellertid inte förekommit några fall i praktiken där effekterna av genetiskt modifierad 5
verksamhet skulle ha bedömts som en miljöskada. Skyldighet att ersätta skada för odling I 29 i propositionen föreslås en skyldighet att ersätta ekonomiska skador, men den sträcker sig inte till fall där genetiskt modifierat material blandas in i en sådan odlares skörd som bedriver konventionell eller ekologisk odling på något av de sätt som beskrivs i lagförslaget och där odlaren till följd av detta inte kan eller vill sälja sin skörd för att få bevara sin status som ekologisk eller konventionell producent eller av produktionsetiska skäl. I sådana fall är ersättningen till odlaren bara den skillnad som motsvarar vad han skulle förlora ekonomiskt om han sålde sina produkter som genetiskt modifierade i stället för att sälja dem till ett högre pris som ekologiska. Ersättningen täcker uppenbart inte in den skörd som i ett sådant fall är av mindre värde för producenten. I den föreslagna formen lämnar lagen inte andra möjligheter för producenten än att sälja sin uppblandade skörd med märkningen genetiskt modifierad, trots att det kanske går emot hans principer och skadar hans rykte som konventionell producent eller ekologisk aktör. Lagförslaget utgår från att en skada på grund av inblandning och dess konsekvenser kan konstateras vara en förlust och ersättas som en ekonomisk förlust utifrån en skördeperiod. Ansökningstiden för ersättning är ett år och därmed mycket kort. Utskottet ser bestämmelsens utgångspunkt som ett problem, eftersom skadeverkningarna till exempel på ekologisk odling kan visa sig mycket längre fram. Regleringen av transporter utanför gårdsbruksenhet är helt beroende av andra lagar, trots att det utifrån utländska exempel kan bedömas att transporterna är en central riskfaktor för spridningen av genetiskt modifierat material till åker- och naturmiljön. Verksamhetsidkares ansvar Enligt 30 gäller verksamhetsidkarens ansvar bara i sådana fall att han uppsåtligen eller av oaktsamhet försummar att iaktta de skyddsåtgärder som föreskrivs i lagen. Ansvaret föreslås i praktiken bli fullföljt så att ersättning i första hand betalas av statens medel och att ersättningssumman därefter tas ut hos den som vållat skadan, förutsatt att det är fråga om uppsåt eller oaktsamhet. Det är viktigt att skador på grund av inblandning hindras med alla till buds stående medel. Därför föreslår utskottet att jord- och skogsbruksutskottet överväger att bibehålla ett strängt ansvar för verksamhetsidkaren som ansvarsgrund. Om ansvaret är strängt garanterar det att verksamhetsidkaren säkert minimerar risken för inblandning i alla odlingsfaser. Ett strängt ansvar antas till exempel i Tyskland ha fått de som bedriver genetiskt modifierad odling att flytta sig längre bort från annan odling. Det är möjligt att ersättningsansvarets förebyggande effekt fungerar som ett incitament att flytta odlingen till något lämpligare ställe. Tillsyn Enligt propositionen ska Livsmedelssäkerhetsverket (Evira) vara tillsynsmyndighet. Inom lagens räckvidd gäller tillsynen odling, hantering och lagring av genetiskt modifierat växtmaterial på en gårdsbruksenhet och transporter på en gårdsbruksenhet och mellan gårdsbruksenheter. Enligt gentekniklagen är Evira, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) och Finlands miljöcentral tillsynsmyndigheter när det gäller genetiskt modifierat växtmaterial. Evira utövar tillsyn över avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön inom jord- och skogsbruket, Valvira över hälsofrågor och Finlands miljöcentral över miljöfrågor. Utskottet noterar att tillsynens syften är olika i gentekniklagen och förslaget till lag om produktion av genetiskt modifierade växter, men i praktiken är tillsynsåtgärderna delvis likadana, till exempel inspektionsbesök i odlingsområden och eventuellt provtagning. Det är viktigt med en effektiv tillsyn och en smidig informationsgång mellan tillsynsmyndigheterna. 6
Utifrån 21 för Livsmedelssäkerhetsverket ett register över anmälningsskyldiga verksamhetsidkare. Utskottet vill att de uppgifter som förs in i tillsynsregistret kompletteras med uppgifter om de närmast liggande odlingsskiftena. Det garanterar bättre spårbarhet vid eventuella fall av inblandning. Utlåtande Miljöutskottet föreslår att jord- och skogsbruksutskottet beaktar det som sagts ovan, inte minst det som miljöutskottet har att säga om kraven på skyddsavstånd. Helsingfors den 19 januari 2011 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Susanna Huovinen /sd vordf. Pentti Tiusanen /vänst medl. Christina Gestrin /sv Rakel Hiltunen /sd (delvis) Timo Juurikkala /gröna Antti Kaikkonen /cent Tanja Karpela /cent (delvis) Timo Korhonen /cent Sekreterare var utskottsråd Jaakko Autio. ers. Merja Kuusisto /sd Tapani Mäkinen /saml (delvis) Sanna Perkiö /saml Janne Seurujärvi /cent (delvis) Tarja Tallqvist /kd (delvis) Pauliina Viitamies /sd Anne-Mari Virolainen /saml Kimmo Tiilikainen /cent (delvis). 7