Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen

Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen Betänkande av Främjandeförbudsutredningen Stockholm 2015 SOU 2015:34

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Svara på remiss hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015. ISBN 978-91-38-24269-8 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ardalan Shekarabi Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 23 januari 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av lotterilagstiftningen (dir. 2014:6). Statsrådet Norman förordnade den 7 maj 2014 Christer Fallenius, f.d. ordförande i Marknadsdomstolen, som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades den 9 juni 2014 Nils Blom, chefsjurist Folkhälsomyndigheten, Johan Röhr, chefsjurist Lotteriinspektionen och Anders Stenlund, direktör Svenskt Näringsliv samt från Regeringskansliet förordnades Frida-Louise Göransson, departementssekreterare, Daniel Wållander, rättssakkunnig, Jenny Jensen, kansliråd, Ulrika Persson, rättssakkunnig, Maria Wiberg, jur. doktor, Bo G Pettersson, departementssekreterare, Cecilia Torstensson, rättssakkunnig, Carin Kappe, kansliråd och Lottie-Ann Lindström, departementssekreterare. Som sekreterare i utredningen förordnades den 12 maj 2014 hovrättsfiskalen Anna Söderberg Ziesnitz.

Utredningen har antagit namnet Främjandeförbudsutredningen. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen senast den 30 november 2014. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:146) beslutade regeringen att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 31 mars 2015. Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU:2015:34). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Stockholm i mars 2015. C H Fallenius / Anna Söderberg Ziesnitz

Innehåll Innehåll Sammanfattning... 9 Summary... 13 1 Författningsförslag... 17 1.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)... 17 2 Främjandeförbudsutredningen... 19 2.1 Bakgrunden till utredningsuppdraget... 19 2.2 Uppdraget... 20 2.3 Utredningsarbetet... 20 2.4 Betänkandet... 21 3 Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad... 23 3.1 Historisk tillbakablick... 23 3.2 Svensk spelreglering... 24 3.3 Tidigare utredningar inom spelområdet... 25 3.4 Lotteriinspektionens organisation... 25 3.5 Omsättning på den svenska spelmarknaden... 26 3.6 Mediemarknaden... 26 3.7 Spelberoende... 27 5

Innehåll SOU 2015:34 4 Främjandeförbudet... 29 4.1 Tidigare regler om främjandeförbud... 29 4.2 Nu gällande främjandeförbud i lotterilagen (1994:1000)... 31 4.3 Några vägledande avgöranden... 33 4.3.1 Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) dom den 26 oktober 2004 (RÅ 2004 ref. 95)... 33 4.3.2 EU-domstolens dom den 8 juli 2010 i de förenade målen C-447/08 och C-448/08 (förhandsavgörande från EU-domstolen)... 34 4.3.3 HFD:s dom den 30 november 2010 (RÅ 2010 ref. 115 I och II)... 35 4.3.4 HFD:s dom den 22 juni 2011 (HFD 2011 ref. 46)... 37 4.3.5 Högsta domstolens (HD) dom den 21 december 2012 (NJA 2012 s. 1073)... 39 4.4 Tidigare förslag om främjandeförbud... 42 4.4.1 Lotteriutredningens betänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11)... 42 4.4.2 Spelutredningens betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124)... 43 4.5 Övervägande och förslag... 45 4.5.1 Inledning... 45 4.5.2 Främjandeförbudet i 38 lotterilagen... 45 4.5.3 Straffbestämmelsen i 54 lotterilagen... 47 5 Omedelbart gällande vite... 49 5.1 Nuvarande ordning... 49 5.1.1 Lotterilagen (1994:1000)... 49 5.1.2 Lag (1985:206) om viten... 50 5.2 Spelutredningens betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124)... 52 5.3 Exempel på omedelbart gällande beslut... 54 5.4 Övervägande och förslag... 57 6

SOU 2015:34 Innehåll 6 Konsekvensanalys... 63 6.1 Redovisning enligt kommittéförordningen (1998:1474)... 63 6.2 Främjandeförbudsutredningens direktiv och utredning... 63 6.3 Konsekvensanalys... 64 7 Författningskommentar... 67 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:6... 69 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:146... 75 7

Sammanfattning Utredningen, som antagit namnet Främjandeförbudsutredningen, har i uppdrag att föreslå de lagändringar som behövs för att utformningen av främjandeförbudet i 38 första stycket 1 lotterilagen (1994:1000) inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier och att utforma straffansvaret i 54 andra stycket lotterilagen för överträdelse av främjandeförbudet så att det avser alla överträdelser av detta förbud, oavsett om främjandet avsett ett svenskt lotteri utan tillstånd eller ett utländskt lotteri. Utredningen ska vidare överväga ett system med förelägganden förenade med vite som ska gälla omedelbart (se direktiv Fi 2014:6). Den svenska lotterilagstiftningen går tillbaka till mitten av 1800-talet och har sedan dess varit en s.k. förbudslagstiftning. Det har i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Nuvarande lotterilag trädde i kraft den 1 januari 1995 och är till stor del baserad på 1939 års lotteriförordning (1939:207) och 1982 års lotterilag (1982:1011). Tillsynsmyndighet på området är Lotteriinspektionen. Under årens lopp har flera utredningar inom lotteriområdet genomförts. Främjandeförbudsutredningen föregås närmast av Lotteriutredningen (SOU 2006:11) och Spelutredningen (SOU 2008:124) som båda delvis har utrett samma frågor som Främjandeförbudsutredningen, om än med vida re mandat. Dessa utredningar har dock inte lett till lagstiftning. Den svenska spelmarknaden omsatte 2013 cirka 50 miljarder kronor varav 47 miljarder kronor var hänförliga till de aktörer som har tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige, s.k. reglerade aktörer, och 3 miljarder kronor till de aktörer som inte har sådant tillstånd i Sverige, s.k. oreglerade aktörer. I fråga om marknadsföring är förhållandet dock det motsatta. De reglerade aktörerna spenderade 9

Sammanfattning SOU 2015:34 2014 1,1 miljarder kronor mot de oreglerades dryga 2,6 miljarder kronor. Marknadsföringskostnaderna ökade totalt sett med 1,2 miljarder kronor jämfört med året innan. Omkring två procent av den vuxna befolkningen är s.k. problemspelare. Ytterligare 400 000 personer är att anse som spelare med viss risk. Spelproblem tycks vara ett mycket rörligt tillstånd som personer går in och ur i. Nya problemspelare tillkommer i samma takt som andra lämnar problemen vilket tillsammans med det förhållandet att spelproblem också leder till sociala problem, hälsoproblem och ekonomiska problem för anhöriga gör att åtskilligt många fler personer har negativa erfarenheter av spel. Främjandeförbudet Främjandeförbudet, som regleras i 38 första stycket 1 lotterilagen, stadgar att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet RÅ 2004 ref. 95 konstaterat att bestämmelsen givits en olycklig utformning men samtidigt uttalat att den inte innebär någon negativ särbehandling. Förbudet gäller såväl svenska som utländska lotterier till vilka tillstånd inte har lämnats. Främjandeförbudsutredningen föreslår att bestämmelsen utformas så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte har anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen utvidgning av vad som träffas av främjandeförbudet. Den till främjandeförbudet knutna straffbestämmelsen finns i 54 andra stycket lotterilagen. Av den framgår att den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri döms till böter eller fängelse i högst sex månader, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Paragrafens utformning har blivit föremål för kritik bl.a. av Lagrådet redan då bestämmelsen infördes. Kritiken har gått ut på att den endast stadgar straff för främjande av deltagande i lotterier anordnade utanför Sverige och 10

SOU 2015:34 Sammanfattning inte främjande av deltagande i lotterier utan tillstånd anordnade i Sverige. Det sistnämnda kan endast straffas som medverkan till brott mot lotterilagen enligt 54 första stycket med stöd av 23 kap. 4 brottsbalken. Det straffbara området för främjande av deltagande i svenska lotterier utan tillstånd är således snävare än det för utländska lotterier som i vissa fall riskerar att straffas strängare. Högsta domstolen konstaterade i avgörandet NJA 2012 s. 1073, där två chefredaktörer stod åtalade, att detta stod i strid med EUrättsliga bestämmelser och friade chefredaktörerna. Avgörandet baserades på det förhandsavgörande som hade inhämtats i målet. Detta har lett till att det förekommer omfattande marknadsföring för de oreglerade aktörerna i Sverige. Främjandeförbudsutredningen föreslår att 54 lotterilagen utformas så att den omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringen innebär en viss utvidgning av det straffbara området genom att även främjande av deltagande i ett i Sverige anordnat lotteri utan tillstånd, som i dagsläget i vissa fall inte kunnat straffas som medverkan enligt 23 kap. 4 brottsbalken, kommer att omfattas. Omedelbart gällande vitesförelägganden Förelägganden och förbud vid vite regleras i 52 lotterilagen vari framgår att en tillsynsmyndighet vid vite får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Det har i praktiken ofta visat sig vara svårt att utkräva viten eftersom såväl själva beslutet om vite som beslutet om utdömande av vitet kan överklagas i tre instanser vilket kan resultera i att ifrågavarande företeelse har upphört när beslutet väl vunnit laga kraft. Främjandeförbudsutredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska få besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 lotterilagen ska gälla omedelbart. Lotteriinspektionen har att i varje enskilt fall ta ställning till huruvida det i det aktuella fallet är påkallat med ett omedelbart gällande vitesföreläggande. 11

Sammanfattning SOU 2015:34 Konsekvenser Främjandeförbudsutredningens förslag antas leda till viss ökad arbetsbelastning för främst Lotteriinspektionen och rättsväsendet, i vart fall inledningsvis. Denna ökade arbetsbelastning bedöms kunna hanteras med nuvarande resurser. För personer med spelberoende antas förslaget endast få positiva effekter genom att marknadsföringen för de oreglerade aktörerna torde minska. 12

Summary The inquiry, which has adopted the name Inquiry into Prohibition on Promotion, has been commissioned to propose legislative changes which are necessary if the wording of the provisions of section 38, subs. 1 of the Lotteries Act (1994:1000) is to make no difference between Swedish and foreign lotteries, and to formulate penal provisions of section 54, subs. 2 of the Lotteries Act concerning violation of prohibition on promotion in such a way that it shall refer to all violations of this prohibition, irrespective of whether the promotion concerns a Swedish lottery without a permit or a foreign lottery. The inquiry shall furthermore consider a system of orders or prohibitions subject to fines which shall apply immediately (refer to Fi Directive, 2014:06). The Swedish lottery legislation goes back to the middle of 19-th century, since which time it has been regarded as prohibition legislation. In principle, it has been forbidden to arrange lotteries without a permit. The current Lotteries Act came into force on 1 January 1995 and is to a large extent based on the Lotteries Ordinance of 1939 (1939:207) and the Lotteries Act (1982:1011). The supervisory authority in this area is the Swedish Gambling Authority. Over the years several inquiries in the area of lotteries have been conducted. The Inquiry into Prohibition on Promotion has been preceded by the Lotteries Inquiry (Swedish Government Official Reports SOU 2006:11) and Gaming Inquiry (SOU 2006:124), which have both investigated partly the same issues as the Inquiry into Prohibition on Promotion, albeit with a wider mandate. These inquiries have not, however, led to new legislation. The Swedish gaming market had a turnover of approximately 50 billion SEK in 2013, of which 47 billion SEK came from actors who had a permit to conduct business in Sweden, so called regulated 13

Summary SOU 2015:34 actors, and 3 billion SEK came from actors who did not have such a permit in Sweden, so called unregulated actors. As regards marketing activities the relationship is reverse. The regulated actors spent 1.1 billion SEK in 2014, as compared with the unregulated actor s expenditure of just over 2.6 billion SEK. About two percent of the adult population in Sweden can be referred to as problem gamblers. Another 400 000 persons are at risk of developing gambling problems. There is a large turnover among problem gamblers and this, taken together with the fact that gambling problems lead to various social difficulties, health problems and financial worries for whole families, makes that considerably more people have negative experiences with gambling. Prohibition on promotion The prohibition on promotion regulated by section 38, subs. 1 of the Lotteries Act provides that it is not permitted, in commercial operations or otherwise for the purpose of profit, to promote participation in unlawful lotteries arranged within the country or in lotteries arranged outside the country. The Supreme Administrative Court stated in its ruling (Yearbook of the Supreme Administrative Court, RÅ 2004, ref. 95) that the provisions have been formulated in an unfortunate way, but stressed at the same time that they do not imply discrimination. The prohibition applies to both Swedish and foreign lotteries which have not obtained a permit. The Inquiry into Prohibition on Promotion proposes that the provisions shall be formulated in such a way that it shall not be permitted in commercial operations or otherwise for the purpose of profit to promote participation in a lottery which has not been arranged in accordance with the provisions of the Lotteries Act. The amendment is more of an editorial kind, and does not imply any extension of the scope of the prohibition on promotion. The penal provisions linked to the prohibition on promotion can be found in section 54 of the Lotteries Act. Section 54 states that a fine or a maximum of six months imprisonment shall be imposed on persons who, in the course of business or otherwise for the purpose of profit, intentionally and unlawfully promote 14

SOU 2015:34 Summary participation in a lottery arranged outside the country if the promotion particularly relates to participation from Sweden. The formulation of this section has been the object of criticism delivered, among other institutions, by the Council on Legislation already at the time of the introduction of the provisions. The provisions were criticised for stipulating that criminal sanctions should be applied only for the promotion of participation in lotteries arranged in countries outside Sweden, and not for the promotion of lotteries without permits in Sweden. The latter can be subject to criminal sanctions only in the form of complicity to commit crime against the provisions of the Lotteries Act in accordance with section 54, subs. 1, pursuant to chapter 23, section 4 of the Penal Code. The area of criminal liability regarding promotion of participation in Swedish lotteries without a permit is thus narrower than it is for foreign lotteries which in some cases risk receiving more severe punishment. The Supreme Court stated in its judgment (Supreme Court Reports, NJA, 2012, p. 1 073), where two editors-in-chief were facing charges, that this was contrary to EU law, and acquitted the editors. The decision was based on the preliminary ruling that had been obtained in the case. As a result the unregulated actors conduct widespread marketing practices in Sweden. The Inquiry into Prohibition on Promotion has proposed that section 54 of the Lotteries Act shall be formulated so that it includes all promotion of and participation in lotteries which have not been arranged pursuant to the provisions of the Lotteries Act. The change implies a certain extension of the criminal liability area in that even promotion of participation in a lottery arranged in Sweden without a permit, which at the present time cannot be punished in certain cases under the charge of complicity pursuant to the provisions of chapter 23, section 4 of the Penal Code, will now be included. 15

Summary SOU 2015:34 Fines with immediate effect Orders and prohibitions subject to a fine are regulated by section 52 of the Lotteries Act. In accordance with the latter the supervisory authorities may issue, under the penalty of a fine, orders and prohibitions required for compliance with the Act and with any directions and conditions issued in accordance with the provisions of the Act. In has often been difficult to recover fines in practice, since both a decision concerning a fine and a decision on the imposition of a fine can be appealed against to three instances, and, as a result, by the time the decision becomes unappealable the event in question may well have ceased. The Inquiry into Prohibition on Promotion proposes that the Swedish Gambling Authority may decide that an order or prohibition subject to a fine, pertaining to the prohibition on promotion as provided in section 38 of the Lotteries Act, shall apply with immediate effect. The Swedish Gambling Authority has to decide in each individual case whether it is necessary to impose a fine with immediate effect in the case in question. Consequences The proposals of the Inquiry into Prohibition on Promotion are assumed to lead to a certain increase in the working load, primarily with regard to the Gambling Authority and the judiciary, at least in the beginning. It is considered that such increased work load can be handled with the current resources. With regard to compulsive gamblers the proposal is assumed to bring positive effects due to the fact that marketing of the unregulated actors should decrease. 16

1 Författningsförslag 1.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs att 38, 52 och 54 lotterilagen (1994:1000) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 38 Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte 1. främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri, eller 1. främja deltagande i ett lotteri som inte har anordnats med stöd av denna lag, eller 2. utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer dighet som regeringen bestämmer Regeringen eller den myn- får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 att budet enligt första stycket 1 om får medge undantag från för- främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om utom landet anordnat lotteri, främjandet avser deltagande i ett och om 1. lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och 2. den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. 17

Författningsförslag SOU 2015:34 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 52 En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lotteriinspektionen får besluta att ett föreläggande eller förbud som avser främjandeförbudet i 38 ska gälla omedelbart. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 54 Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1. olovligen anordnar lotteri, eller 2. olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat. Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av denna lag, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016. 18

2 Främjandeförbudsutredningen 2.1 Bakgrunden till utredningsuppdraget Av direktiven till utredningen framgår att det är av grundläggande betydelse att all spelverksamhet kräver tillstånd och står under statlig tillsyn. Vidare framgår att sanktionssystemet inte är tillräckligt effektivt i alla delar samt i vissa fall inte står i överensstämmelse med EU-rättsliga bestämmelser. På ett par områden finns anledning till ändring, dels i fråga om förbudet mot främjande av spel utan tillstånd med tillhörande straffbestämmelse, dels i fråga om föreläggande förenat med vite (se vidare direktiven, bilaga 1). Lotterilagens (1994:1000) bestämmelse om främjandeförbud och dess korresponderande straffbestämmelse har varit föremål för domstols prövning i flera fall. I avsnitt 4.3 redovisas ett par av de för föreliggande utredning mest relevanta domarna, nämligen dels dåvarande Regeringsrättens, numera Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), dom RÅ 2004 ref. 95 vari konstaterades att den svenska lotterilagstiftningen i princip inte stred mot EU-rätten men att en paragraf i lotterilagen, främjandeförbudet i 38, hade givits en olycklig formulering, dels Högsta domstolens (HD) dom NJA 2012 s. 1 073 vari domstolen ogillade ett åtal mot bakgrund av att regleringen av straffansvaret för främjande av lotterier som anordnades utanför Sverige skiljde sig från regleringen av främjande av lotterier som anordnades olovligen i Sverige. Bestämmelsen i 54 lotterilagen stred därför mot Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) eftersom den kunde leda till strängare påföljd för utländska lotterier. HD kom i målet till samma slutsats som hovrätten tidigare gjort. Hovrätten hade i målet inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen som också redovisas. Det är värt att notera att det som EU-domstolen i vissa fall fann vara diskriminerande var den till främjandeförbudet 19

Främjandeförbudsutredningen SOU 2015:34 knutna straffbestämmelsen och inte själva främjandeförbudet (se vidare avsnitt 4.3.5). Även HFD:s dom RÅ 2010 ref. 115 I och II redovisas eftersom de har relevans för bedömningen av vad som ska omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) och därmed anses vara skyddat från ingripande enligt lotterilagen respektive vad som är att hänföra till material av rent kommersiell natur och som kan angripas med ett föreläggande (se avsnitt 4.3.3). Främjandeförbudsutredningen har valt att något beröra denna gränsdragning och svårigheter som hör samman med denna närmast som ett bidrag till ledning för tillämpande myndighet (se avsnitt 5.4). Det faller dock inte inom utredningens uppdrag att lämna något förslag i frågan. 2.2 Uppdraget Uppdraget enligt direktiven till utredaren är att: föreslå de lagändringar som behövs för att främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier, utforma straffansvaret för främjande i 54 andra stycket lotterilagen så att det avser alla överträdelser av främjandeförbudet oavsett om främjandet avser ett svenskt eller utländskt lotteri, samt överväga ett system med vitesföreläggande som ska gälla omedelbart. 2.3 Utredningsarbetet Utredningen har hållit fyra sammanträden med experterna. Vidare har information inhämtats genom möten med AB Svenska Spel (Svenska Spel), Miljonlotteriet/IOGT-NTO, AB Trav och Galopp (ATG), Unibet Group plc (Unibet), Spelbranschens Etiska råd (SPER), Tidningsutgivarna, Spelberoendes Riksförbund och Lotteriinspektionen. Utredningen har deltagit i ett seminarium anordnat av Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) där rapporten En ny giv av David Sundén prestenterades samt Dagens Industris seminarium Det nya spel-sverige. Utredningen har även haft kontakt med Konsumentverket som uppgivit att det 20

SOU 2015:34 Främjandeförbudsutredningen har ett nära samarbete med Lotteriinspektionen i aktuella frågor. Utredningen har därutöver haft kontakt med åklagare och därvid erfarit att åklagarkammaren i Malmö, som är den kammare som handlägger sådana frågor som denna utredning tar upp, för närvarande inte bedriver någon verksamhet i några för utredningen relevanta frågor. Utredningen har inte fått kontakt med någon avdelning, enhet eller handläggare inom polisen att diskutera spelfrågor med. Detta kan ha ett samband med att Polismyndigheten omorganiserades den 1 januari 2015. Lotteriinspektionen, som är den myndighet som initierar ärenden hos polisen, har uppgett att de inte har haft någon kontakt med polisen under senare tid. Utredningen har träffat tjänstemän vid EU-kommissionen, finska Inrikesministeriet, danska Spillemyndigheden samt nederländska Säkerhets- och justitieministeriet. Av dessa möten har det bl.a. framgått att såväl Danmark som Finland och Nederländerna har bestämmelser i sin lagstiftning som mer eller mindre motsvarar det svenska främjandeförbudet. Det har även framkommit att alla brottas med problem vid tillämpningen av främjandeförbudet, oavsett om landet har ett licenssystem eller ett monopol. 2.4 Betänkandet I betänkandet lämnas inledningsvis en resumé över lotterilagstiftningen och en allmän övergripande redovisning av den svenska spelmarknaden. Betänkandet går därefter in på respektive område, dvs. främjandeförbudet och omedelbart gällande förelägganden förenade med vite. Slutligen innehåller betänkandet en konsekvensanalys. Som framgår nedan har det tillsatts flera utredningar på lotteriområdet, utredningar som även berört de frågeställningar som föreliggande utredning har haft att behandla. I den utsträckning dessa utredningar fortfarande har bäring på uppdraget kommer hänvisning att ske till tidigare utredningar. I betänkandet används genomgående formuleringen omedelbart gällande vitesföreläggande för vitesförelägganden som ska gälla omedelbart. Främjandeförbudsutredningen inbegriper i detta också sådana förbud som tillsynsmyndigheten kan meddela enligt 52 även om sådana förbud inte uttryckligen anges i direktiven. 21

3 Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad 3.1 Historisk tillbakablick Sedan 1844 har det funnits bestämmelser om lotterier i svensk lagstiftning. Lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit en förbudslagstiftning och det har i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Det har främst varit välgörande ändamål som legat till grund för beviljade tillstånd. 1844 års förordning (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning ersattes av diverse olika förordningar. Den förordning som antogs 1939, lotteriförordningen (1939:207), och som också upphävde alla tidigare förordningar på området, sägs utgöra stommen till efterföljande och även nu gällande lotterilagstiftning. Denna förordning utgjorde med andra ord den första samlade författningen på området. En ny lotterilagstiftning trädde i kraft 1982 genom lotterilagen (1982:1011). Denna lag byggde till stor del på 1939 års förordning men eftersom den tillkommit i en helt annan tid innehöll den relativt omfattande förändringar. Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995. Lagen är förhållandevis omfattande och detaljrik och utgångspunkten vid lagens tillkomst var att så uttömmande som möjligt reglera förutsättningarna för att anordna lotterier och därmed minska utrymmet för regerings- och myndighetsföreskrifter (prop. 1993/94:182, s. 50). Grundtanken är att behållningen av lotterierna ska tillfalla staten och folkrörelserna. Därför har tillstånd i huvudsak endast lämnats till statliga bolag (Svenska Spel, före 1997 Penninglotteriet och Tipstjänst), till bolag med statligt inflytande (ATG) samt till ideella föreningar som har till 23

Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad SOU 2015:34 huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål (t.ex. Miljonlotteriet). Lagen innehöll flera nyheter i förhållande till 1982 års lag, bl.a. höjdes vinstbeloppen för penningvinster i folkrörelsernas lotterier, en ny automatform tilläts, värdeautomaten, och Lotterinämnden bytte namn till Lotteriinspektionen. I samband härmed förstärktes också myndighetens ansvarsområde och dess resurser. Lotteriinspektionen fick överta tillståndsgivningen avseende lotterier och spel utom lokala och regionala lotterier samt bingospel. Tillståndsgivningen avseende Svenska Spel och ATG låg dock kvar på regeringen. 3.2 Svensk spelreglering Lagstiftningen om spel utgörs av dels nämnda lotterilag, dels kasinolagen (1999:355). Som ovan nämnts är lotterilagstiftningen en förbudslagstiftning och alla lotterier kräver således tillstånd. Lagstiftningen ska vara ett stöd för att genomföra de svenska målen för spelpolitiken. Dessa är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen värnas genom att efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Ambitionen är bl.a. att motverka ett överdrivet spelande som kan leda till spelberoende och därigenom uppnå ett av målen inom folkhälsoområdet som är att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. Det är således förbjudet att anordna ett lotteri utan tillstånd, liksom att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri (38 lotterilagen). Enligt 52 kan föreläggande eller förbud vid vite meddelas vid överträdelse av t.ex. främjandeförbudet. Straffbestämmelser i fråga om brott mot 38 finns i 54 och även i brottsbalken i form av regler om dobbleri och grovt dobbleri (16 kap. 14 och 14 a brottsbalken). Tillstånd att anordna lotterier ges av regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Det är regeringen som ger tillstånd till Svenska Spel och ATG. Lotteriinspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun. Lotteriinspektionen är 24