Barn- och elevombudet Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande 2017-08-31 Dnr 2017:3837 u.remissvar@regeringskansliet.se Dnr U2017/01967/S Yttrande över betänkandet Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35) Inledning Barn- och elevombudet har fått tillfälle att yttra sig över Skolkommissionens slutbetänkande Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. I slutbetänkandet har kommissionen identifierat en rad brister i det svenska skolväsendet och föreslagit åtgärder för att uppnå höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Barn- och elevombudet delar kommissionens bild av att skolan på flera områden präglas av systemsvagheter som måste åtgärdas. Barn- och elevombudet vill särskilt framhålla vikten av åtgärder som främjar en trygg miljö och en stärkt och mer tillgänglig elevhälsa. Barn- och elevombudet möter i dess dagliga arbete barn och elever som förväntas prestera och lära sig i en miljö där de utsätts för kränkande behandling och kärmer rädsla inför andra elever eller skolpersonal. Denna otrygghet är utbredd och bekräftas av tillgänglig statistik. FN:s barnrättskommitte har i sina slutsatser och rekommendationer 2015 (CRC/C/SWE/CO/5) uttryckt oro över antalet barn och elever som utsätts för kränkande behandling av skolkamrater i Sverige. Barnrättskommitten har rekommenderat att Sverige stärker sitt arbete för att motverka kränkande behandling i skolor. Av PISA 2015 Results (Volume III): Students' Well-Being, som publicerades av OECD under våren 2017, framgick att var sjätte svensk 15-åring upplevde sig utsatt för mobbning minst några gånger i månaden. Mellan 2015 och 2016 ökade antalet anmälningar om kränkande behandling till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet med 21 procent. Av Skolinspektionens skolenkät för vårterminen 2017 framgick att 17 procent av eleverna i årskurs 9 var rädda för andra elever på skolan. Av eleverna i årskurs 9 var 16 procent rädda för personal på skolan. Av eleverna i årskurs 9 ansåg 24 procent att skolan inte arbetade aktivt för att förhindra kränkande behandling. Staten måste, inte minst med beaktande av skolplikten, skapa förutsättningar för en skolmiljö som är trygg och funktionell för alla elever. Åtgärder som åstadkommer en tryggare skolmiljö kan förväntas ha positiv effekt på kunskapsresultaten. Enligt Skolinspektionens skolenkät för vårterminen 2017 uppfattade otrygga respektive trygga elever skolarbetet på olika sätt. Bland otrygga elever i årskurs 9 ansåg 42 procent att skolarbetet var intressant, 30 procent att skolarbetet var roligt och 44 procent att skolarbetet var för svårt. Motsvarande siffror bland trygga elever var 71 procent, 57 procent och 25 procent. OECD har också i PISA 2015 Results (Volume III): Students' Well-Being framhållit sambandet mellan utsatthet för mobbning och sämre skolprestationer (se s. 45 i rapporten). 1 (5)
Med utgångspunkt i Barn- och elevombudets uppdrag lämnas i det följande kommentarer och synpunkter på flera av avsnitten i slutbetänkandet. Rubriksättningen följer avsnitten i slutbetänkandet. 4.1 En statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skolhuvudmännen 4.1.2 Resultatdialoger och stödjande skolgranskningar 4.1.3 Systematiskt kvalitetsarbete Kommissionen har i avsnitt 4.1.2 föreslagit att skolgranskningar ska genomföras med ett stödjande och utvecklande syfte, med tydlig inriktning på undervisningskvaliteten och villkoren som styr denna. 1 avsnitt 4.1.3 har kommissionen föreslagit att ett systematiskt kvalitetsarbete ska genomföras inom flera områden, däribland trygghet och studiero, och att skolmyndigheten ska kunna stödja huvudmän och skolor genom sin expertkunskap. Barn- och elevombudet ser i stort positivt på förslagen. I Barn- och elevombudets tillsynsuppdrag ingår att, i ärenden där utredningen visat att huvudmännen brustit i sitt ansvar att motverka kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen, besluta om förelägganden för att avhjälpa bristerna. Ett föreläggande riktar sig till huvudmannen och innehåller information om vilken skyldighet enligt 6 kap. skollagen som huvudmannen brustit i, samt en uppmaning om att se till att skyldigheten fullgörs framöver. Vilka specifika åtgärder som huvudmannen vidtar med anledning av föreläggandet lämnas åt huvudmannen. Några månader efter föreläggandet följer Barn- och elevombudet skriftligen upp vilka förbättringsåtgärder huvudmannen har vidtagit samt hur den utsatta elevens situation har utvecklats. För att åstadkomma varaktiga förbättringar av tryggheten i skolmiljön, särskilt hos huvudmän och på skolenheter som återkommande uppvisar brister i arbetet enligt 6 kap. skollagen, vore det värdefullt att från statens sida kunna tillhandahålla mer stödjande och utvecklande åtgärder. En sådan stödjande och utvecklande funktion måste dock utformas så att den inte riskerar tillsynens oberoende. 4.1.9 Statlig reglering av skolchefens ansvar Kommissionen har föreslagit att en ny paragraf införs i skollagen; 2 kap. 8 b. Den föreslagna paragrafen innebär att den som huvudmannen utsett som ansvarig för hela eller delar av skolväsendet ska benämnas skolchef, samt att skolchefen aktivt ska verka för att författningarna på skolområdet följs. Barn- och elevombudet delar kommissionens uppfattning att det finns ett behov av en tydligare ansvarsfördelning i huvudmännens organisationer och en tydlig kontaktyta mellan huvudmän och skolmyndigheter. I detta sammanhang vill Barn- och elevombudet även framhålla vikten av att huvudmännen har en fungerande klagomålshantering, till vilken allmänheten kan vända sig vid upplevda brister i regelefterlevnaden. I de anmälningar som inkommer till Barn- och elevombudet är det vanligt förekommande att anmälarna inte har haft kännedom om hur de ska gå tillväga för att få hjälp av huvudmännen. Som del av skolchefernas ansvarsområde bör det ingå att se till att huvudmännen tillhandahåller en lättillgänglig, väl fungerande klagomålshantering för skolväsendet. Utformningen av den föreslagna regeln i 2 kap. 8 b skollagen kan i vissa delar behöva utredas ytterligare. Bestämmelsen ålägger huvudmännen att benämna den som utsetts som ansvarig för hela eller delar av skolväsendet som skolchef. Till att börja med vill Barn- och elevombudet påpeka att den föreslagna lydelsen öppnar för att huvudmännen kan välja att inte inrätta en skolchefsbefattning, genom att inte utse någon som ansvarig för hela eller delar av skolväsendet. Vidare vill Barn- och elevombudet framhålla att det, om flera personer utses som ansvariga för olika delar av skolväsendet, kan uppstå osäkerhet beträffande vem som lämpligen ska utses till skolchef. I en sådan situation kan en huvudman också utse flera skolchefer, vilket regeln i dess nuvarande lydelse inte verkar utesluta. 2 (5)
Mot bakgrund av förslagets ändamål, det vill säga att åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning, bör det klargöras att skolchefsbefattningen ska begränsas till en person hos varje huvudman. I dess andra mening stadgar den föreslagna bestämmelsen att skolchefen aktivt ska verka för huvudmannens regelefterlevnad på skolområdet. Som kommissionens förslag får förstås blir det, beträffande kommunala huvudmän, fråga om uppgifter som delegeras från ansvarig nämnd till skolchefen. Barn- och elevombudet ser tillämpningssvårigheter i att skolchefens uppgifter inte definieras närmare i den föreslagna bestämmelsen. Detta kan leda till osäkerhet hos huvudmännen i fråga om vilka uppgifter skolchefen ska utföra och regeln kan komma att tillämpas olika mellan olika huvudmän. Som Barn- och elevombudet förstår förslaget torde det bland annat innebära en på statlig nivå föreskriven skyldighet för kommuner att tillsätta en viss befattning till vilken vissa ansvarsområden ska delegeras. Det fortsatta lagstiftningsarbetet bör adressera hur förslaget förhåller sig till det kommunala självstyret. 4.3 Utgångspunkter för en myndighetsöversyn 4.3.2 Myndighetsuppgifter och elevresultat 4.3.3 Omprioritering av myndighetsuppgifter Kommissionen har hänvisat till Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan (SOU 2013:30), som konstaterade att det saknas tydliga belägg för att tillsyn och granskning har en sådan påverkan på undervisningen att det kan påverka studieresultat mätt på nationell nivå. Kommissionen har dock framhållit att tillsyn har potential att åstadkomma förbättringar genom att hävda enskilda elevers rätt och rättssäkerhet samt skollagstiftningens grundläggande krav på huvudmännen, till exempel gällande åtgärder mot kränkande behandling. Barn- och elevombudet delar kommissionens syn på att tillsynen över att skollagens regler om kränkande behandling följs fyller en viktig funktion, både för den enskilda eleven och i normerande syfte. Som framhållits inledningsvis finns det en korrelation mellan elevers trygghet och hur lätt och roligt de upplever sitt skolarbete. Elever som är trygga i sin skolmiljö har bättre förutsättningar att prestera bra i skolan. Tillsynen har därför stor potential att åstadkomma förbättringar både för den enskilda elevens mående och studieresultat. Barn- och elevombudet vill också i detta sammanhang nämna att Barn- och elevombudet redan i dagsläget enligt förordning (2011:556) med instruktion för Statens Skolinspektion 13 p.2 har ett visst utbildnings- och informationsuppdrag rörande reglerna i 6 kap. skollagen. Denna funktion har dock fått stå tillbaka i takt med att en större del av Barn- och elevombudets resurser tagits i anspråk för det ökande antalet anmälningar. 5.2 Förstärkt lärarutbildning 5.2.2 Kommissionens bedömningar Kommissionen har i avsnitt 5.2.2 bland annat behandlat frågan om vilka kunskaper en lärare bör besitta. Kommissionen har hänvisat till att forskningen understryker betydelsen av ämneskunskaper, pedagogiska kunskaper och ämnesdidaktiska kunskaper. Kommissionen har bedömt att kärnan i lärarutbildningen ska utgöras av kunskaper inom dessa områden, tillsammans med omfattande inslag av metodik och praktik. Barn- och elevombudet ser positivt på de föreslagna åtgärderna för att stärka lärarutbildningen. Barnoch elevombudet vill belysa att det finns ett behov av att lärarutbildningen stärks även beträffande kunskaper om metodik för att förebygga och förhindra kränkande behandling i skolan. Lärare som är tillräckligt tränade i att identifiera och arbeta mot kränkande behandling är en viktig byggsten för att 3 (5)
åstadkomma en tryggare skolmiljö. OECD framhöll i ovan nämnda PISA 2015 Results (Volume III): Students' Well-Being att en effektiv policy för att motverka mobbning bör inkludera tillräcklig utbildning för lärare på området. Mot bakgrund av den tillgängliga empirin betonade OECD att lärare jämte föräldrar har en särskilt viktig roll i att förhindra mobbning och att lärare tydligt behöver kommunicera till eleverna att mobbning inte tolereras (se s. 56, 143-144 i rapporten). Barn- och elevombudet vill mot denna bakgrund betona vikten av att lärarutbildningen förser samtliga lärare med tillräckliga kunskaper om kränkande behandling och hur kränkande behandling kan motverkas. 9.1 Insatser för en trygg lärmiljö som främjar studiero 9.1.2 Kommissionens bedömningar och förslag Skolans personal och elever har ett gemensamt ansvar för en god skolmiljö, men ett särskilt ansvar vilar på rektorn Kommissionen har i avsnitt 9.1.2 bland annat föreslagit att läroplanerna "ska kompletteras så att de markerar att elever ska visa respekt och hänsyn för lärare och andra elever, samt betonar vikten av att eleven genom egen ansträngning och delaktighet tar ansvar för sitt lärande och för att bidra till en god skolmiljö". Barn- och elevombudet delar kommissionens uppfattning att en förutsättning för en trygg skolmiljö är att elever, lärare och annan personal känner ett gemensamt ansvar för arbetsmiljön på skolan och har respekt för varandra. Barn- och elevombudet vill, mot bakgrund av hur förslaget är formulerat, särskilt framhålla att respekten mellan elever och lärare måste vara ömsesidig. Som framhållits inledningsvis känner en betydande andel av elever i årskurs 9 rädsla inför skolpersonal. Av anmälningarna om kränkande behandling som inkom till Barn- och elevombudet och Skolinspektionen under 2016 gällde 42 procent elever som upplevde sig utsatta för kränkande behandling av någon i skolpersonalen. Mot denna bakgrund anser Barn- och elevombudet att det vore olyckligt om läroplanerna gav uttryck för en förväntad respekt för lärare som inte motsvaras av lärares förväntade respekt för elever. Barn- och elevombudet föreslår följaktligen att en likalydande skrivning i läroplanerna införs för att markera att också skolpersonal ska visa elever samma respekt och hänsyn som elever förväntas visa dem. Barn- och elevombudet anser också att det finns anledning att se över skrivningen som betonar att eleven genom egen ansträngning och delaktighet ska ta ansvar för sitt lärande och för att bidra till en god skolmiljö. Det är i första hand huvudmännen, och den personal som huvudmännen anställer, som ansvarar för utbildningen och skolmiljön. Läroplanerna bör vara tydliga med att det är där ansvaret ytterst vilar. Beträffande elever med inlärningssvårigheter eller elever som utsätts för kränkande behandling kan uppmaningen om att genom egen ansträngning ta ansvar för lärande och skolmiljö uppfattas som särskilt olämplig. Utvärdering av bestämmelser om disciplinära åtgärder Kommissionen har i avsnitt 9.1.2 påpekat att lärare och rektorer i viss utsträckning känner osäkerhet kring hur de får och kan agera i situationer där trygghet och studiero behöver värnas. Kommissionen har därmed ansett att det är angeläget att de disciplinära åtgärdernas tillämpning i klassrummet utvärderas, för att skolledare och lärare ska vara säkra på vilka befogenheter de har. Barn- och elevombudet ser positivt på en utvärdering av regelverket för disciplinära åtgärder. En sådan utvärdering bör se över hur reglerna om disciplinära åtgärder förhåller sig till artikel 28 i Barnkonventionen, som i skrivande stund förväntas bli svensk lag. Barn- och elevombudet vill i detta sammanhang även uppmärksamma kommissionen på att en väsentlig del av anmälningar om kränkande behandling avser annan skolpersonal än lärare eller rektorer, som till exempel elevassistenter och resurspersoner. 4 (5)
Kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om arbetssätt som främjar trygghet och studiero Kommissionen har i avsnitt 9.1.2 konstaterat att det finns behov av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt, metoder och strukturer som är effektiva för att förebygga problem med otrygghet och oroliga studiemiljöer. Kommissionen har betonat vikten av att arbetet kring trygghet och studiero systematiseras och att lärarstuderande ges möjlighet att utveckla sitt ledarskap i klassrummet. Som framgått ovan beträffande avsnitt 5.2 delar Barn- och elevombudet kommissionens bild av vikten av att lärarutbildningen förmedlar tillräcklig kunskap för att åstadkomma en trygg lärandemiljö. Detta gäller både beträffande att bemöta och att förebygga kränkande behandling. I OECD:s RISA 2015 Results (Volume III): Students' Well-Being uppgav 19 procent av 15-åriga svenska elever att de kände sig utanför i skolan. Nästan lika många, cirka 18 procent, uppgav att de utsattes för mobbning minst några gånger i månaden. Det är viktigt för den individuella elevens sociala utveckling att skolpersonal på ett tidigt stadium identifierar att en viss elev upplever sig utsatt och att stöd och åtgärder sätts in direkt. Lärare måste ha tillgång till kunskap och resurser som garanterar att elever inte utsätts för en miljö som är skadlig för deras mående och utveckling. 9.3 En stärkt och mer tillgänglig elevhälsa 9.3.2 Kommissionens bedömningar och förslag Kommissionen har i avsnitt 9.3.2 beskrivit att elevhälsan har svårt att hinna med förebyggande och hälsofrämjande arbete samt att tillgången till elevhälsa på många skolor är otillräcklig. Kommissionen har framhållit att Skolinspektionen, Skolverket, Inspektionen för vård och omsorg och Specialpedagogiska skolmyndigheten alla i närtid har konstaterat brister i hur elevhälsan på många håll fungerar. Elevhälsans uppdrag upplevs av både skolpersonal och elever som otydligt, och resurser saknas för att fullgöra lagstiftarens intentioner. Kommissionen har bedömt att det är angeläget att styrningen av elevhälsan samt ansvarsfördelningen och samordningen mellan olika myndigheter tydliggörs. Kommissionen har föreslagit att skolans uppdrag att bedriva ett aktivt hälsofrämjande arbete ska framgå i läroplanerna. Kommissionen har vidare understrukit vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt och metoder inom elevhälsområdet. Barn- och elevombudet delar den problembeskrivning som kommissionen har presenterat och ställer sig positiv till kommissionens förslag för att stärka elevhälsan. Elevhälsan har stor potential och kan vara ett av skolans främsta verktyg för att förbättra elevers mående samt för att uppmärksamma och förhindra kränkande behandling. Mot denna bakgrund vill Barn- och elevombudet understryka att skyndsamma och konkreta åtgärder för att säkra tillgången till en fullgod elevhälsa för alla elever bör prioriteras högt. Caroline Dyrefors Grufman Barn- och elevombudet Lukas Kanter Föredragande 5 (5)