EUROPEISKA KOMMISSIONEN EUROPEISKA BYRÅN FÖR BEDRÄGERIBEKÄMPNING (OLAF) POLICY- OCH, LAGSTIFTNINGSFRÅGOR SAMT RÄTTSLIGA FRÅGOR Work Programs, Reports & Consultative Committee ARBETSDOKUMENT Skyldighet att anmäla oegentligheter: praktiska föreskrifter 19 CoCoLaF 11/04/2002 Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgien. Telefon: (32-2) 299 11 11. Kontor: J-30 13/11. Telefon: direktanknytning (32-2) 299.21.62. Fax: (32-2) 296.69.97.
EUROPEISKA KOMMISSIONEN POLICY- OCH LAGSTIFTNINGSFRÅGOR SAMT RÄTTSLIGA FRÅGOR Allmänna frågor, kontakter med övriga institutioner ARBETSDOKUMENT Ärende: Kampen mot bedrägerier och annan brottslighet Medlemsstaternas skyldighet att anmäla oegentligheter: praktiska föreskrifter Inledning För att skydda gemenskapens finansiella intressen finns i gemenskapsrätten en anmälningsplikt inom gemenskapens politikområden. 1 Medlemsstaterna skall därför regelbundet anmäla oegentligheter som utretts administrativt eller rättsligt. För att anmälningarna skall kunna användas på bästa sätt finns noggranna föreskrifter i de aktuella gemenskapsbestämmelserna om vad anmälan skall innehålla, bland annat uppgifter om vilken bestämmelse som överträtts, vilka belopp som berörs, vilka metoder som använts för oegentligheten och vilka fysiska eller juridiska personer som är inblandade. 2 1 Vad gäller utgifter se särskilt artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 595/91 av den 4 mars 1991 (EGT L 67, 14.3.1997), kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 av den 11 juli 1994 och kommissionens förordning (EG) nr 1831/94 av den 26 juli 1994 (EGT 191, 27.7.1994). Vad gäller traditionella egna medel se artikel 6.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 150/2000. 2 Gäller inte frivilliga upplysningar enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 130, 31.5.2000). 2
Systemet för ömsesidig anmälan och information är ett konkret uttryck för plikten att samarbeta lojalt och ömsesidigt enligt EG-fördragets artikel 10 3 och gör det lättare att nå målen med den bedrägeribekämpningsstrategi som kommissionen utarbetade i juli 2000. 4 Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna är även en styrande princip i sekundärrätten. 5 Såsom rådet framhållit vid flera tillfällen är anmälningarnas kvalitet och enhetlighet grundläggande för att kommissionen skall kunna använda dem på bästa sätt, få en helhetssyn och i en skärpt kamp mot bedrägerier effektivt följa upp ärenden, både nationellt och inom gemenskapen. 6 Medlemsstaterna uppmanades av rådet (Ekofin) den 15 juni 2001 i Göteborg att öka fastheten och enhetligheten i "den information som lämnas om resultaten i kampen mot bedrägeri, inklusive återvinning av gemenskapsmedel, för att kunna uppfylla den meddelandeskyldighet som gemenskapsbestämmelserna föreskriver". 7 Kommissionen har även gjort andra åtaganden, bland annat i svar till revisionsrätten. För att uppnå detta mål behövs praktiska föreskrifter som förtydligar hur oegentligheter skall anmälas, med utgångspunkt i kommissionens samlade erfarenheter. 3 Enligt EG-domstolens praxis. Se tolkningen i Zwartveld-målet (dom av den 13 juli 1990 i mål C-2/88 Imm., Rec. 1990, s. 3365) och målet om jugoslavisk majs (dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland, Rec. 1989, s. 2965). 4 KOM(2000) 358 slutlig av den 28 juli 2000 och handlingsplan 2001-2003 (KOM(2001) 254 slutlig av den 15 maj 2001). 5 Bland annat artikel 4 i förordningarna 595/91, 1681/94 och 1831/94: "Varje stödmottagande medlemsstat skall genast underrätta kommissionen och, vid behov, övriga berörda medlemsstater om oriktigheter som upptäcks eller antas ha begåtts om medlemsstaten befarar att de snart kan få återverkningar utanför dess territorium, och de visar att ett nytt tillvägagångssätt har använts". 6 Även när det gäller redovisning och återvinning. 7 Rådets slutsatser om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier, dok 9270/01 - FIN 169, punkt 4. Revisionsrättens särskilda rapport nr 10/2001 om den finansiella kontrollen av strukturfonderna (EGT C 314, 8.11.2001). 3
1. Begreppet oegentlighet (i några rättsakter benämnt "oriktighet") I gemenskapens olika sektorsbestämmelser sägs att medlemsstaterna regelbundet till kommissionen skall anmäla oegentligheter 8 eller i fråga om traditionella egna medel lämna en beskrivning av de bedrägerier och oegentligheter som uppdagats. 1.1. Enligt artikel 1.2 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 9 avses med oegentligheter "varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning." Den definitionen täcker alla beteenden (handling eller underlåtenhet) som kan konstateras objektivt och omfattar även oavsiktliga handlingar som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget. 10 Ett objektivt drag är att handlingen eller underlåtenheten skall ha inneburit att någon bestämmelse i gemenskapsrätten överträtts. Det oegentlighetsbegrepp som gemenskapslagstiftaren fastställt begränsas inte till handlingar som kan få de påföljder som räknas upp i artikel 5 i förordning 2988/95 (vilka principiellt förutsätter ett fel som begåtts uppsåtligt eller av underlåtenhet) utan omfattar även beteenden som motiverar att gemenskapen vidtar åtgärder och utför kontroller och som uppfyller kravet avseende skyddet av gemenskapens finansiella intressen. 1.2. För att en handling eller underlåtenhet skall räknas som en oegentlighet krävs att någon bestämmelse i gemenskapsrätten har överträtts. 8 Se tidigare nämnda bestämmelser. 9 Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 21.12.1995, s. 1). 10 Däremot omfattas inte nationell förvaltnings misstag eller underlåtenhet som skadat gemenskapens budget i samband med myndighetsutövning (se punkt 3 ovan) och anmälningsplikten påverkas inte av misstag som omfattas av sektorsbestämmelser. 4
Också nationella bestämmelser som behövs för att ge gemenskapsrättens regler full effekt skall anses skydda gemenskapens finansiella intressen. När det gäller samfinansiering av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden skall till exempel nationella bestämmelser om ekonomisk förvaltning och kontroll anses ingå i det skydd av gemenskapens finansiella intressen som avses i förordning nr 2988/95. 11 Begreppet oegentlighet kan därför tolkas olika beroende på vilken rättslig ram som styr skyddet av gemenskapens finansiella intressen, och ramen kan variera efter politikområde. 12 När det gäller garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket anges i tillämpningsföreskrifterna 13 att 11 Att nationella bestämmelser kompletterar gemenskapsbestämmelserna om skydd av finansiella intressen medför en skyldighet att i anmälan av bedrägerier och oegentligheter uppge hur stor andel som finansierats via de olika källorna (se artikel 3.1, fjärde strecksatsen i förordningarna 1681/94 och 1831/94). 12 Begreppet oegentlighet tolkas till exempel olika beroende på ramen för medlemsstaternas anmälningsplikt. Bestämmelser om finansiell kontroll finns i grundförordningarna för strukturfonderna (artikel 23 i förordning 4253/88 för perioderna 1989 1993 och 1994 1999, och artikel 38 i förordning 1260/99 för perioden 2000 2006) respektive Sammanhållningsfonden (artikel 12 i förordning 1164/94). Enligt dessa bestämmelser skall medlemsstaterna bland annat vidta följande åtgärder: - Regelbundet bekräfta att de verksamheter som finansieras av gemenskapen har genomförts korrekt. - Förhindra oegentligheter och vidta åtgärder mot sådana. - Återta eventuella belopp som går förlorade till följd av överträdelser eller försummelser. I artikel 2 i förordning 1681/94 och i artikel 2 i förordning 1831/94 förtydligas att medlemsstaterna är skyldiga att meddela bestämmelser i lag eller annan författning för hur åtgärder skall tillämpas enligt artikel 23 i förordning 4253/88, artikel 38 i förordning 1260/1999 (programplaneringsperioden 2000-2006) samt artikel 12 i förordning 1164/94. Därigenom betonas att medlemsstaternas skyldigheter ligger på gemenskapsnivå. Vad som ingår i skyldigheten förtydligas i kommissionens förordning nr 2064/97 (EGT L 290, 23.10.1997) och förordning nr 438/2001 (EGT L 63, 3.3.2001) om fastställande av närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordningar nr 4253/88 och 1260/99. Förordningarna innehåller bland annat bestämmelser om medlemsstaternas skyldighet att anta lag eller annan författning, och medlemsstaterna åläggs att inrätta ett lämpligt administrations- och kontrollsystem för att säkerställa god ekonomisk förvaltning, vilket skall göra det möjligt att kontrollera om verifieringskedjorna är tillfredsställande även i förhållande till de slutliga stödmottagarna. Om ekonomiska aktörer överträder nationella bestämmelser som antagits med gemenskapsrätten som grund skall det därför anses vara en sådan oegentlighet som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95. Sådana överträdelser skulle nämligen kunna leda till "en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar" och måste således anmälas av medlemsstaterna enligt förordning nr 1681/94, särskilt om oegentligheten inneburit att nationella genomförandebestämmelser överträtts. 13 Rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 (EGT L 94, 28.4.1970), som upphävs genom rådets förordning (EG) nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, 16.6.1999) som tillämpas på jordbruksutgifter från och med den 1 januari 2000. Räkenskaperna över utgifter via garantisektionen vid EUGFJ avslutas enligt ett förfarande som tillämpades första gången 1970 och sedan reviderades grundligt för första gången för räkenskapsåret 1996. Se kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 om 5
medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och beivra oegentligheter och för att återvinna de belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller genom försumlighet. När det gäller traditionella egna medel skall medlemsstaterna informera kommissionen om bedrägerier och oegentligheter som uppdagats 14 och vidta nödvändiga åtgärder för att återvinna och betala tillbaka de konstaterade beloppen till gemenskapsbudgeten. 15 2. Avgörande händelse för anmälningsskyldighet Enligt de ovannämnda gemenskapsbestämmelserna skall medlemsstaterna inom två månader efter varje kvartalsslut anmäla oegentligheter som varit föremål "för en första administrativ eller rättslig undersökning". När det gäller traditionella egna medel preciseras i artikel 6.5 16 att anmälan krävs så snart oegentligheter eller bedrägerier har uppdagats. Ingen hänvisning görs till den eventuella administrativa handling som berörs, vilket innebär att de behöriga myndigheterna har skyldighet att anmäla även om de ännu inte har fastställt skuldbeloppet. Med en första undersökning menas inte nödvändigtvis någon officiell handling som avslutar ett administrativt eller rättsligt förfarande och där en oegentlighet konstaterats. Medlemsstaterna skall senare lämna sådana upplysningar om oegentligheten som inte var tillgängliga vid anmälningstillfället (se till exempel artikel 3.2 i förordning nr 595/91). De skall även informera kommissionen om förfaranden som inletts efter den första anmälan och om administrativa beslut eller domar som meddelats under förfarandet eller avslutar förfarandet (se till exempel artikel 5.1 och 5.2 i förordning nr 595/91). tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), EGT L 158, 8.7.1995. 14 För traditionella egna medel skall medlemsstaterna anmäla bedrägerier och oregelmässigheter med hjälp av systemet OWNRES som varit i bruk sedan 1996. 15 Artiklarna 6.5 och 17.1 i förordning nr 1150/2000. 16 Artiklarna 6.5 och 17.1 i förordning nr 1150/2000. 6
Därav följer att medlemsstaternas anmälningsplikt träder i kraft långt innan alla upplysningar om oegentligheten är tillgängliga. Anmälningsplikten träder i kraft redan vid upptäckten. Detta hänger nära samman med att det anmälningssystem som inrättats genom gemenskapsbestämmelserna skall kommissionen och eventuellt berörda andra medlemsstater ingripa snabbt. 17 För att anmälningssystemet skall bli så effektivt som möjligt bör en första administrativ eller rättslig undersökning därför anses omfatta inledande bedömningar, även interna, vid förvaltning eller rättsliga instanser som på grundval av konkreta fakta drar slutsatsen att en oegentlighet förekommit. Det hindrar inte att förvaltning eller rättsinstanser senare återtar eller korrigerar sin första bedömning utifrån hur det administrativa eller rättsliga förfarandet utvecklas. 18 3. Begreppet ekonomisk aktör De oegentligheter som avses i artikel 1.2 och artikel 7 i förordning 2988/95 och skall anmälas av medlemsstaterna avser överträdelser "av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör". För att kunna tillämpa förordningen i praktiken har rådet i ett protokoll förtydligat begreppet ekonomisk aktör och uttalat att medlemsstaterna vid statlig maktutövning inte bör betraktas som sådana ekonomiska operatörer som avses i förordningen. 19 För att den berörda gemenskapslagstiftningen verkligen skall få full effekt är det viktigt att förtydliga hur medlemsstaterna bör ställa sig till statlig maktutövning, det vill säga 17 Se till exempel artikel 4 i förordning nr 595/91, 1681/94 och 1831/94 som medför en skyldighet att upplysa övriga medlemsstater om konstaterade eller misstänkta oegentligheter. Anmälningsskyldigheten urholkas inte av den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 7 i kommissionens förordning (EG) nr 2064/97 av den 15 oktober 1997 om fastställande av närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EEG) nr 4253/88 i fråga om medlemsstaternas finansiella kontroll av verksamhet som samfinansieras av strukturfonderna (programplaneringsperioden 1994-1999). 18 Enligt artiklarna 3.2, 5 och 10 i de ovannämnda förordningarna. 19 Rådets slutsatser av den 14 juni 1995, dok. 8138/95 FIN 233. Förklaring i punkt 9 till artiklarna 1 och 7 i bilaga till protokollet. 7
verksamhet "som är förenad med utövandet av offentlig makt" 20 och som bedrivs med undantag från gemenskapsbestämmelserna om förbindelserna mellan enskilda. Utöver dessa särskilda verksamhetsområden kan en medlemsstat anses vara ekonomisk aktör i den mening som avses i förordning nr 2988/95 till exempel vid förvaltningsuppdrag som att anordna utbildning via ett program som får stöd från Europeiska socialfonden eller att förbättra vägnätet via ett program som får stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden. Oegentligheter som begås i förvaltningen av gemenskapsstöden bör i sådana fall anmälas enligt gemenskapsbestämmelserna eftersom medlemsstatens roll i detta fall består av att genomföra och förvalta programmet och inte av statlig maktutövning. 4. Gränsvärden för anmälan 4.1. Enligt tillämpliga gemenskapsbestämmelser om utgifter (artikel 12 i förordning nr 595/91, 1681/94 och 1831/94) skall oegentligheter som avser belopp under 4 000 euro anmälas bara om kommissionen uttryckligen begär det, och anmälan i fråga om traditionella egna medel behöver göras först vid belopp på minst 10 000 euro. När det gäller gränsvärden för anmälan bör det noteras att anmälan krävs enligt gemenskapsbestämmelserna både om den ekonomiska skadan faktiskt överstiger gränsvärdena och om gränsvärdena kan ha överstigits. I bestämmelserna talas nämligen om "de belopp som skulle ha utbetalats felaktigt om oriktigheten inte hade upptäckts" (artikel 3.1 andra strecksatsen i förordning nr 595/91, 1681/94 och 1831/94). Tolkningen stöds av hur begreppet oegentlighet definieras i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95, nämligen som "varje överträdelse... som skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget". 4.2. Att söka kringgå anmälningsplikten genom att på konstlad väg behandla flera ärenden separat är inte förenligt med gemenskapsbestämmelserna, som bland annat skall ge kommissionen kännedom om överträdelser som är grova, planerade, välorganiserade och relativt kontinuerliga i fråga om tidsperiod eller plats. Materiella indicier på inbördes sammanhängande oegentligheter eller rena bedrägerier där den avgörande händelsen avser en längre tidsperiod eller flera olika orter bör anmälas enligt 20 I den mening som avses bland annat i artikel 45 i EG-fördraget. 8
gemenskapsbestämmelserna om de tillsammans överstiger tröskelvärdet 4 000 euro, eller 10 000 euro i fråga om traditionella egna medel, trots att varje transaktion i sig ligger under tröskelvärdet. 5. Undantag från anmälningsskyldigheten 21 Förordning nr 595/91, 1681/94 och 1831/94 22 gör undantag från anmälningsplikten i ärenden som avser "misstag eller försummelser som upptäcks före utbetalning och inte resulterar i någon administrativ eller rättslig påföljd" (se artikel 3.1, andra strecksatsen). I praktiken ställs kommissionens och medlemsstaternas förvaltningar inför situationer då tillämpliga bestämmelser inte tycks passa och där det inte verkar lämpligt att bedöma saken som en sådan oegentlighet som definierats ovan. Erfarenheten visar att kommissionen i sådana fall kan bevilja följande undantag: 23 Om stödmottagare frivilligt anmäler oupptäckta oegentligheter till de förvaltande myndigheterna, oavsett om de begärda beloppen hunnit betalas ut eller inte. Om de förvaltande myndigheterna konstaterar att det finansierade projektets rätt till stöd felbedömts och korrigerar det innan stödet betalats ut. 24 Vid force majeure, inom ramarna för EG-domstolens praxis. 25 6. Undersökningssekretess De principiella skyldigheterna enligt gemenskapsbestämmelserna kan inskränkas av krav på undersökningssekretess i nationell lagstiftning om anmälan till kommissionen kräver tillstånd från behörig rättsinstans (artikel 3.3 i förordning nr 595/91, 1681/91 och 1831/94). 21 Utom traditionella egna medel som inte behandlas i denna punkt. 22 Se fotnot 1. 23 Detta har redan framhållits i ett arbetsdokument från generaldirektorat VI i samband med tillämpningen av den äldre förordningen 283/72 som ersatts av förordning 595/91, (Dok VI/278/ - DE Rev. 3). 24 Detta undantag tillämpas inte om felbedömningen konstateras när beloppet redan har betalats ut, eftersom administrationen då måste försöka återvinna beloppet och fallet därför måste anmälas. 25 Kommissionens meddelande C(88) 1696, EGT C 259, 6.10.1988, s. 10. Detta är ett undantag från den generella regeln att lagens bestämmelser skall tolkas och tillämpas strikt och följas minutiöst. 9
På grund av det generella kravet på lojalt samarbete bör undersökningssekretessen bara i undantagsfall åberopas. Den kan inte heller användas för att helt vägra anmäla oegentligheter eftersom anmälningsplikten i så fall skulle bli både tandlös och meningslös. Inte heller kan nationella straffrättsliga bestämmelser motivera systematisk vägran att anmäla misstänkta eller konstaterade oegentligheter. Det skulle strida mot principen om enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten, eftersom vissa medlemsstaters sekretessbestämmelser inte hindrar att rättsliga eller administrativa myndigheter utbyter sådan information som behövs i tjänsteutövningen. Hänvisningar till undersökningssekretess bör ske i vissa bestämda syften, till exempel för att upprätthålla principen att envar skall anses oskyldig till dess att dom fallit, för att säkra bevisning eller för att uppdaga faktiska omständigheter. Undersökningssekretess kan därför inte åberopas till stöd för att inte anmäla upplysningar som samlas in av nationella myndigheter och senare överlämnas till en rättslig instans. Undersökningssekretessen får bara åberopas när ärendet faktiskt anhängiggjorts vid en rättslig instans som utför undersökningen som inte godkänner att oegentligheten anmäls till kommissionen (detsamma gäller uppgifter som en behörig förvaltande myndighet eventuellt erhållit sedan rättsligt förfarande inletts). Rättsinstansens befogenhet att som i vissa medlemsstater bevilja eller avvisa anmälan med hänsyn till syftet med undersökningssekretess bör utövas proportionerligt. Instansen bör beakta att kommissionen enligt gemenskapsbestämmelserna skall underrättas om hur de rättsliga förfarandena utvecklas. Undersökningssekretessen är alltså inte absolut. Sekretessen avser vissa känsliga uppgifter men tillåter ändå den instans där ärendet anhängiggjorts att lämna uppgifter till kommissionen om förfarandets stadier och vissa faktiska omständigheter, såsom de berörda beloppen eller den åtgärd eller det program som berörs, samt övriga relevanta upplysningar som inte omfattas av sekretess 26. 26 I fråga om traditionella egna medel sägs i artikel 2.3 i förordning nr 1150/2000 att när ett ärende anhängiggörs vid en domstol skall beloppet anses vara fastställt dagen för anhängiggörandet. Anmälan till kommissionen skall därför göras senast samma dag. 10
* * * 11