Den ifrågasatta avgiften

2015:27 Den ifrågasatta avgiften Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

MISSIV DATUM DIARIENR 2015-12-08 2014/27-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2014-01-23 Ju2014/409/L4 Regeringen Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag till Statskontoret att utvärdera effekterna av avskaffandet av ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för ordningshållning Regeringen gav den 23 januari 2014 Statskontoret i uppdrag att utvärdera effekterna av avskaffandet av ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Ersättningsskyldigheten avskaffades den 1 januari 2014 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Statskontoret överlämnar härmed sin redovisning av uppdraget i rapporten Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader (2015:27). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Åsa von Sydow, fördragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Matsson Åsa von Sydow POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 11 1.1 Statskontorets uppdrag 12 1.2 Lång tradition av att anordnare betalar 12 1.3 Ersättningsskyldigheten ifrågasätts och tas bort 13 1.4 Störst behov av polisbevakning vid fotbollsderbyn 13 1.5 Insatser vid och påverkan av ett fotbollsderby 15 1.6 Genomförandet av uppdraget 19 1.7 Begrepp 21 1.8 Rapportens disposition 21 2 Vad innebar ersättningsskyldigheten? 23 2.1 Vem ansvarar för vad? 23 2.2 När och för vem gällde ersättningsskyldigheten? 24 2.3 Hur gick ett ärende till? 25 2.4 För vilka kostnader skulle ersättning tas ut? 29 3 Varför togs ersättningsskyldigheten bort? 31 3.1 Konsertarrangörer vana att betala 31 3.2 Idrottsaktiebolagen ifrågasätter att de ska betala 32 3.3 Problem vid tillämpningen av lagstiftningen 34 3.4 Lagstiftningen utreds och avskaffas 35 4 Hur tillämpades ersättningsskyldigheten? 37 4.1 Intäkter för polisbevakning 37 4.2 Ersättningsskyldigheten tillämpades olika 43 4.3 Kostnaderna i vissa fall större än intäkterna 43 4.4 Beslut om belopp överklagades systematiskt 44 4.5 Sammanfattande iakttagelser 46 5 Hur har polisens kostnader förändrats? 49 5.1 Ingen förändring av polisens kostnader i stort 49 5.2 Anordnares insatser har inte minskat 50 5.3 Sammanfattande iakttagelser 53 5

6 Hur har polisens insatser och anordnares arbete förändrats? 55 6.1 Minskad administrativ börda 55 6.2 Polisen har ökat fokus på villkor 56 6.3 Arrangörerna har viss förståelse för villkor 57 6.4 Graderat polisarbete 57 6.5 Arrangörernas arbete har inte förändrats 58 6.6 Sammanfattande iakttagelser 58 7 Vilka andra effekter har reformen haft? 59 7.1 Samverkansklimatet har förbättrats 59 7.2 Inga synliga effekter på ordning och säkerhet 61 7.3 Tänkbart att utbudet av evenemang kan ha påverkats 62 7.4 Sammanfattande iakttagelser 62 8 Slutsatser 63 8.1 Avskaffandet har inte påverkat polisens kostnader 63 8.2 Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen 65 8.3 Polisen ändrar arbetssätt för att öka trygghet och minska kostnader 66 Referenser 69 Bilaga Regeringsuppdraget 71 6

Sammanfattning Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som anordnas i vinstsyfte. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersättningsskyldigheten. Ersättningsskyldigheten ifrågasattes och avskaffades Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har funnits sedan 1868. Ersättningsskyldigheten gällde enbart vid evenemang som anordnades i vinstsyfte och ideella föreningar har varit undantagna. Det har länge funnits en acceptans för att arrangörer av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevakningskostnader. Det var först när polisen började tillämpa ersättningsskyldigheten på idrottsaktiebolag som lagstiftningen började ifrågasättas och därefter togs bort. Vissa idrottsklubbar är nämligen organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättningsskyldigheten för enbart idrottsaktiebolagen uppfattades som orättvis. Polisens kostnader oförändrade Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att arrangörerna inte har vältrat över kostnaderna för ordningshållning till polisen, som en effekt av avskaffandet. Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med vissa specifika arrangemang, särskilt fotbollsderbyn i Stockholm. I de fallen har det inte gjort någon skillnad att ta bort ersättningsskyldigheten. 7

Ersättningarna gav relativt blygsamma intäkter till statskassan, och i samband med vissa evenemang motsvarade de inte polisens faktiska kostnader. Vidare skapade ersättningsskyldigheten en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Detta arbete tog resurser från rättsfunktionen, tillståndsfunktionen och den operativa verksamheten. Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrottsaktiebolagen var samarbetsklimatet kyligt mellan polisen och de aktuella klubbarna. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre efter att ersättningsskyldigheten har avskaffats. Statskontoret har dock inte sett några tecken på att det förbättrade samarbetsklimatet haft någon effekt på ordningen; i detta avseende kvarstår fortfarande stora problem, främst i Stockholm. Vi kan heller inte bedöma om några effekter av det förbättrade ordningsläget kan tänkas komma längre fram. Villkorsgivningen en mer framkomlig väg Sammantaget var ersättningsskyldigheten inget effektivt verktyg för polisen vid idrottsevenemang. Vid konserter och festivaler har det fungerat bättre, men där förekommer sällan ordningsstörningar i samma omfattning som vid framför allt fotbollsderbyn. I dag återstår villkoren i samband med tillståndsgivningen som polisens verktyg. Genom tillstånden har polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp om ordningen och säkerheten vid tidigare evenemang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet åskådare på ståplats, sektionera ståplatsläktare eller ställa in evenemanget. Polisen för en dialog med arrangörerna när man anger villkoren för ett evenemang. Både polisen och fotbollsklubbarna uppger också, som ovan nämnts, att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersättningsskyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högriskevenemang såsom fotbollsderbyn. En annan fördel är att polisen slipper göra kostnadsvärderingar inför varje evenemang och i stället kan bredda perspektivet och relatera 8

villkorsgivningen till samhällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Därför är det rimligt att minska de samhälleliga kostnaderna för främst vissa fotbollsmatcher. 9

10

1 Inledning Den 1 januari 2014 trädde ett antal ändringar i ordningslagen (1993:1617) i kraft. 1 Ändringarna innebär att det inte längre finns någon skyldighet att ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. 2 Tidigare var den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning, exempelvis ett idrottsarrangemang eller en festival, skyldig att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid evenemanget. Om det fanns särskilda skäl kunde det även gälla allmänna sammankomster, exempelvis konserter. Avskaffandet av ersättningsskyldigheten innebär inte någon förändring av ansvarsfördelningen vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, utan det är fortfarande anordnaren som har huvudansvaret för ordning och säkerhet. I propositionen som låg till grund för beslutet om reformen angavs att effekterna av avskaffandet bör utvärderas. 3 Regeringen ville på så sätt kontrollera att förändringen inte får oönskade konsekvenser, som exempelvis att anordnare övervältrar sina skyldigheter på polisen. Under riksdagsbehandlingen underströk Justitieutskottet särskilt vikten av en sådan utvärdering. 4 1 Prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 2 För en redovisning av vilka evenemang som räknas som offentliga tillställningar respektive allmänna sammankomster, se avsnitt 2.2. 3 Prop. 2013/14:1, s. 555. 4 Finansutskottets betänkande 2013/14:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna, Bilaga 8 Justitieutskottets yttrande, s. 482-484. 11

Statskontorets uppdrag Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera effekterna av att avskaffa ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. I uppdraget ingår att analysera om polisens insatser och anordnares arbete för att upprätthålla ordning och säkerhet vid evenemangen förändrats i något avseende med anledning av reformen. Statskontoret ska även analysera om avskaffandet lett till andra effekter av betydelse. Kostnadsaspekterna ska belysas särskilt. Lång tradition av att anordnare betalar Det är arrangören som har huvudansvaret för ordning och säkerhet vid ett evenemang. 5 Polisen ansvarar för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten. 6 Inom det område som anordnaren ansvarar för ska polismyndigheten endast sköta kvalificerade uppgifter, det vill säga främst förhindra brott, ingripa när brott begåtts och övervaka trafiken. Diskussionen om ersättning för polisbevakning handlar främst om huruvida samhället eller anordnaren ska stå för kostnaderna för polisens insatser. Det finns dock en lång tradition av att anordnaren ska ersätta dessa kostnader. Ända sedan 1868 års ordningsstadga för rikets städer har anordnare av en tillställning kunnat åläggas att ersätta kostnaden för polisbevakning. 7 Innehållet i lagstiftningen har varierat under årens lopp men en genomgående princip har varit att den som anordnar rena nöjestillställningar i vinstsyfte ska betala för polisens bevakningskostnader. Däremot har ideella föreningar varit undantagna. Den nu gällande ordningslagen (1993:1617) trädde i kraft den 1 april 1994. 8 Bestämmelserna om ersättningsskyldighet anger att den som av 5 2 kap. 16 ordningslagen. 6 2 polislagen. 7 Justitiedepartementet (2013) Ersättning för polisbevakning, Ds 2013:24, s. 29. 8 Prop. 1992/93:210, bet. 1993/94:JuU1, rskr. 1993/94:1. I förarbetena till ordningslagen framhölls att den ordningslagstiftning som gällt ditintills varit oöverskådlig och svårtillgänglig såväl för enskilda som för de myndigheter som hade till uppgift att tillämpa den. Det ansågs därför angeläget att lagstiftningen på området blev mer överskådlig och lättillgänglig. 12

kommersiella skäl anordnar till exempel ett idrottsarrangemang, en festival eller konsert som kunde medföra ordningsstörningar också ska stå för kostnaderna för dessa. Ersättningsskyldigheten ifrågasätts och tas bort Många anordnare av allmänna sammankomster, exempelvis konsertarrangörer, bedriver tydligt en kommersiell verksamhet och har därför relativt lång vana av att betala för polisens bevakningskostnader. Vissa idrottsklubbar har sedan 1999 valt att bedriva sin verksamhet i aktiebolagsform istället för i ideella föreningar. I och med detta blev de ersättningsskyldiga för polisens bevakningskostnader. Inom idrotten fanns med andra ord ingen tradition av att betala för dessa kostnader, och systemet har fått stark kritik. Det är framför allt idrottsaktiebolagen i Stockholm som varit kritiska, vilket beror på dels höga kostnader för polisbevakningen, dels det faktum att enbart idrottsaktiebolagen blev ersättningsskyldiga. Skyldigheten att ersätta polismyndighetens kostnader togs bort från ordningslagen från och med den 1 januari 2014. 9 Som motiv angav regeringen bland annat att regleringen gett upphov till avgränsnings- och tillämpningsproblem. Regeringen poängterade dock att anordnaren även fortsättningsvis har huvudansvaret för ordning och säkerhet. 10 I kapitel 2 och 3 fördjupar vi oss i regleringen och tillämpningen av ersättningsskyldigheten, på vilka sätt den ifrågasattes och varför den avskaffades. Störst behov av polisbevakning vid fotbollsderbyn Majoriteten av de evenemang som anordnas inom kulturområdet kräver relativt begränsade bevakningsinsatser av polisen för att bibehålla ordning och säkerhet. Ordningsstörningar vid konserter och festivaler kan 9 Prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 10 Prop. 2013/2014:1 Budgetpropositionen för 2014, s. 552-555. 13

handla om enstaka småstölder och omhändertagande för berusning. Större publik och större alkoholintag ger fler ordningsstörningar. De flesta idrottstävlingar kräver som regel också begränsade bevakningsinsatser av polisen. Det finns dock vissa undantag inom framför allt fotboll och ishockey, där behovet av polisbevakning i vissa fall kan bli stort. Våld och fotboll har följts åt under fotbollshistorien, i Sverige såväl som internationellt, och det finns en stark koppling mellan fotboll, våld, unga män och alkohol. År 1906 inträffade det första publikbråket i Sverige som fick större uppmärksamhet, men redan tidigare fanns officiella skrifter som angav att domaren bör skyddas mot spelarens och publikens ogillande samt att det bör finnas en avspärrad väg mellan omklädningsrummet och spelplanen. 11 En knäckfråga i debatten har gällt om stöket vid fotbollsmatcherna ska anses vara ett idrottsproblem eller ett samhällsproblem. Det finns en kärna av kriminella personer som dras till fotboll för att utöva våld i olika former, och idrottsaktiebolagen anser att detta i första hand är ett samhällsproblem som idrottsklubbarna inte ensamma kan ansvara för. En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang har tagits fram. 12 Polisen, Svenska Fotbollförbundet, Svensk Elitfotboll, Svenska Ishockeyförbundet och Svenska Hockeyligan har förbundit sig att arbeta tillsammans i enlighet med strategin. Regeringen har sedan 2011 en nationell samordnare som arbetar för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Samordnaren ska verka för att de åtgärder som följer av den ovan nämnda nationella strategin genomförs 11 Radmann, Aage (2013) Huliganlandskapet. Medier, våld och maskuliniteter. Malmö: Malmö Högskola, s. 23. 12 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014 2017 och Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014 2017. 14

för att uppnå visionen om att idrottsevenemang blir välkomnande, trygga, säkra och stämningsfulla för alla. 13 Insatser vid och påverkan av ett fotbollsderby De största kostnaderna för polisbevakning uppstår vid fotbollsderbyn i Stockholm (se vidare kapitel 4). Statskontoret har därför följt med polisen under en av dessa matcher för att observera händelseförloppet. Lägesbild från ett fotbollsderby Fotbollsderbyn börjar med att ett antal av lagens respektive supportrar träffas och gemensamt tar sig till arenan. I vissa fall genomförs en gemensam marsch som utannonserats av supportrarna i förväg via bland annat sociala medier. I det fallet vi observerade marscherade cirka 200 supportrar från en gemensam uppsamlingsplats till arenan. Polisen hade spärrat av den aktuella vägen, vilket bland annat innefattade en av Stockholms centrala gator och en bro under rusningstrafik, vilket i sin tur påverkade människors möjlighet att ta sig hem från jobbet. Supportrarna som gick i första ledet var maskerade, och övriga supportrar var i stor utsträckning svartklädda. Med jämna mellanrum stannade marschen av och supportrarna skanderade sånger med tillhörande rörelser samtidigt som de eldade bengaler och brände av knallskott. Många förbipasserande stannade på håll och tittade. Ju närmare marschen kom, desto fler människor förflyttade sig in i de närliggande kvarteren. Småbarnsfamiljer gick raskt iväg med barnvagnarna för att komma ifrån de höga ljuden från knallskotten och röken från bengalerna. Efter själva marschen följde ett städteam, bestående av två gatusopningsmaskiner och fyra städare, som till fots plockade respektive sög upp skräp såsom tomma flaskor, påsar och papper. De var dessutom tvungna att se upp så de inte råkade få med en bengal som ännu inte 13 Socialdepartementet Protokoll 2015-01-30 Uppdrag som nationell samordnare för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Dnr S2015/642/FS. 15

slutat brinna. Den typ av bengaler som supportrarna använder kan inte släckas utan måste få brinna ut av sig själva innan de kasseras. Vid ett tillfälle passerade marschen en tunnelbanestation där ett träplank skilde gångvägen och perrongen åt. Ett antal supportrar kastade tomma glasflaskor över träplanket ned på perrongen utan att de kunde se vad som fanns där nere. Polisen fick fösa undan människorna på perrongen för att de inte skulle träffas av nedfallande glasflaskor. Vid upprepade tillfällen urinerade supportrar längs gångvägen mot väggar, broräcken och byggnader. Väl framme vid arenan leddes de två lagens supportrar in genom separata ingångar. Polisen och ordningsvakter följde noga ankomsten för att hindra eventuella rusningar där supportrar från de olika lagen försökte bryta sig ur strömmen för att komma åt att bråka med varandra. Samtidigt skulle de se till att övrig publik kunde komma fram till arenaentréerna på ett tryggt sätt. Under matchens gång eldades bengaler i sådan omfattning att matchen vid ett tillfälle fick avbrytas under drygt 30 minuter på grund av rökutveckling. Ordningsvakter fick vid några tillfällen tillkalla polisen till läktaren där vi stod för att föra bort supportrar som betedde sig hotfullt mot andra i publiken. Efteråt fick vi veta av polisen att det under bengalbränningarna finns supportrar som bränner sig, men att dessa skador sällan rapporteras till någon. Efter matchen leddes de två lagens supportrar ut via olika entréer. Vi passerade ett utsläpp och såg hur supportrar betedde sig aggressivt mot polisen, bland annat genom att kasta flaskor, och bråk uppstod. De två lagens supportar slussades till olika tunnelbanestationer. Stockholms Lokaltrafik, SL, har som rutin att dirigera tunnelbanetågen så att de inte stannar och släpper av passagerare på samma stationer, för att undvika bråk mellan lagens supportrar. Polis och anordnares insatser Polisens insats i samband med ovan nämnda fotbollsderby bestod av 335 poliser som arbetade under tio timmar. Vidare deltog 12 ridande poliser och en helikopter. Dessutom tillkom arbete före och efter evenemanget 16

i form av exempelvis personalplanering, administration, operativ planering, stabsmöten, och uppföljningsmöten, liksom utredning av de brott som begicks i samband med arrangemanget. Polisens tillstånd till arrangören innehåller en rad villkor. Bland annat skulle det finnas 82 arenautbildade ordningsvakter som polisen förordnat. 14 Arrangören skulle också se till att minst 364 funktionärer (varav 100 publikvärdar, 6 sjukvårdare och 8 brandvakter) tjänstgjorde vid tillställningen. Enligt uppgifter från hemmalaget tjänstgjorde 86 ordningsvakter och 374 funktionärer (varav 110 publikvärdar, 6 sjukvårdare och 8 brandvakter). I polisens tillstånd anges alltså ett minsta personaluttag och det är enligt både polis och arrangörer relativt vanligt förekommande att arrangören själv väljer att ta in fler. Vid matchen tjänstgjorde också tre delegater utsedda av Svenska Fotbollförbundet för att kvalitetssäkra arrangemanget. Resurser för att hantera denna typ av matcher krävs även av andra aktörer, som exempelvis SL 15, Räddningstjänsten, sjukvården och andra kommunala förvaltningar. Ordningsstörningar och brottslighet Vi har bett polisen om uppgifter angående antalet ordningsstörningar och brott under just den match vi besökte. Underlaget som inkommit visar att polisens resursuttag, antalet ordningsstörningar och mängden brott i samband med matchen motsvarar ett vanligt fotbollsderby i Stockholm. Enligt polisen rör det sig om hundratals brott mot ordningslagen eller framkallande av fara för annan, i form av användning av pyroteknik inne på arenan. Man uppskattar att omkring 250 pyrotekniska pjäser antändes inne på arenan och omkring 100 utanför. Därutöver upprättades anmälning om 22 brott som har samband med den fotbollsmatch som arrangerades. Bland dessa kan nämnas tre fall av våld mot tjänsteman, då en 14 Polisen Bevis om anmälan 2015-05-20. Dnr A048.600/2015. 15 Högriskmatcherna kostar SL omkring 1,35 miljoner kronor per år. Dagens Nyheter 2015-12-03 Polisen får ta notan för matchbråk. 17

ordningsvakt exempelvis fick ett knytnävsslag i magen och polispersonal utsattes för slag och sparkar. Vidare förekom fyra fall av våldsamt upplopp, då en folksamling på cirka 150 personer i samförstånd gick till förenat våld genom att maskera sig och kasta stenar, knallskott och bengaler mot polis och ordningspersonal. Utöver dessa brott omhändertogs ett stort antal personer enligt polislagen och lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. På en gata mötte polisen en folksamling om drygt 100 personer vilka rör sig aggressivt i riktning mot en plats där en annan samling befinner sig. Delar av folksamlingen maskerade sig och signalerade med kroppsspråket att de tänkte ge sig in i strid. Totalt 15 svarta luvor och 9 tandskydd togs i beslag. I detta fall omhändertogs 99 personer och transporterades iväg med bussar utanför Stockholm. Totalt 16 av de omhändertagna var under 18 år och kördes hem eller till socialjouren på Södermalm. Under insatsen skadades 13 poliser. Samhället påverkas En derbymatch är inte bara resurskrävande för polisen och arrangören, utan den kräver också, som ovan nämnts, insatser av exempelvis SL, räddningstjänsten, sjukvården och kommunen. Allmänheten påverkas också. Pendlare kan få svårt att ta sig hem från jobbet och människor längs vägen till och från arenan kan uppleva oro och osäkerhet. Offentliga platser skräpas ned och utsätts för skadegörelse. Dessutom riskerar poliser att få arbetsskador, och supportrar och förbipasserande riskerar hörselskador av knallskott. Eldandet av illegal pyroteknik, så kallade bengaler, innebär också en säkerhetsrisk eftersom hög temperatur uppnås i en folksamling med mycket tändbart material såsom jackor och flaggor. 18

Genomförandet av uppdraget I detta avsnitt beskriver vi hur utredningsuppdraget har genomförts. Metod Statskontoret har hållit ett flertal intervjuer med polisen på nationell nivå, däribland representanter från ekonomiavdelningen, nationella operativa avdelningen, rättsavdelningen och utvecklingsavdelningen. Från ekonomiavdelningen har vi fått uppgifter om nationella avgiftsintäkter för polisbevakning. Vi har också genomfört två fallstudier i Stockholm och Göteborg eftersom det är här bevakningskostnaderna varit störst i landet. Stockholm är huvudsäte för tre av landets största idrottsaktiebolag, medan Göteborg har en större tonvikt på evenemang inom konsert- och nöjessektorn. Vi har träffat representanter från både den administrativa och den operativa verksamheten i Stockholm och Göteborg och fått uppgifter från deras ekonomisystem angående polisbevakning. Vidare har vi gjort strukturerade telefonintervjuer med företrädare för landets samtliga polisregioner utifrån ett frågeformulär. Frågorna gällde om och i så fall i vilken utsträckning regionens tidigare polismyndigheter begärt ersättning för sina kostnader för ordningshållande. Vidare efterfrågade vi hur polisens arbete påverkades av skyldigheten att ta betalt, och vilka effekterna blev när kravet om ersättningsskyldighet togs bort. Ytterligare en central frågeställning gällde vilka kostnader polisen kan få fram i efterhand för de aktuella åren. Utöver de intervjuer som genomförts med polisen har vi även träffat och intervjuat företrädare för de tre fotbollsaktiebolagen AIK Fotboll AB, Djurgårdens Elitfotboll AB och Hammarby Fotboll AB. Vidare har vi intervjuat företrädare för Svenska Fotbollförbundet och Svensk Elitfotboll. När det gäller ishockey har företrädare för Svenska Hockeyligan (SHL) intervjuats. Företrädarna för Djurgården och AIK har även fått besvara frågor gällande sina ishockeylag. Vi har dessutom genomfört en deltagande observation där vi följde med polisen i Stockholm på ett fotbollsderby. 19

När det gäller konsert- och nöjesarrangörer har vi intervjuat Live Nation, United Stage, Nöjet AB samt SPG Live/Live Nation. Inga uppgifter om nationella kostnader Polisens årsredovisning eller underlag innehåller inga uppgifter om nationella kostnader för ordningshållning. Kostnaderna för bevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster har inte redovisats enhetligt och inte heller rapporterats in i ett och samma system. Det var upp till var och en av länspolismyndigheterna att bestämma hur denna verksamhet skulle redovisas. Under tidsperioden som detta uppdrag avser har polisen dessutom omorganiserats, vilket bland annat har medfört nya system och arbetssätt för inrapportering. Det är därför inte möjligt att jämföra kostnadsutvecklingen mellan de tidigare länspolismyndigheterna och de nuvarande regionerna. Det går att få fram uppgifter om den beräknade kostnaden vid tillståndsgivningen, och i många fall också den faktiska kostnaden (det vill säga den avgift som anordnaren fick betala). Att ta fram dessa uppgifter kräver emellertid ett stor manuellt arbete, samtidigt som kvaliteten på uppgifterna är ojämn. Vi har därför valt att enbart be Polisregion Stockholm ta fram uppgifter, eftersom denna region står för hälften av landets intäkter från avgifter för polisbevakning. Uppgifter om polisens intäkter finns nationellt Det finns däremot uppgifter om polisens intäkter för ordningshållning, det vill säga de avgifter som anordnare betalat in för polisens bevakningskostnader över hela landet. På grund av överklaganden kan det finnas en viss eftersläpning och skillnad mellan intäkter och debiterade belopp. Kostnader som uppstod under ett år betalades således först under följande år, efter det att domstolen prövat överklagandet. Polisens ekonomiavdelning har tagit fram uppgifter gällande avgiftsintäkterna mellan 2008 och 2015. I uppgifterna framgår de totala avgiftsintäkterna per länsmyndighet liksom andelen intäkter från idrottsevenemang och kulturevenemang. 20

Projektgrupp och kvalitetssäkring Arbetet har genomförts av Pia Brundin, Samuel Good (april-juni 2015) och Åsa von Sydow (projektledare). En intern referensgrupp har knutits till projektet. Som extern referensperson har vi haft den nationella samordnaren för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. 16 Vidare har Polismyndigheten fått lämna synpunkter på de delar som berör deras verksamhet. På motsvarande sätt har följande aktörer fått lämna synpunkter på de delar av rapporten som berör deras verksamhet: AIK Fotboll AB, Djurgårdens Elitfotboll AB, Hammarby Fotboll AB, Svenska fotbollförbundet, Svensk elitfotboll, SHL samt SPG Live/Live Nation. Begrepp Vi använder det mer allmänt förekommande begreppet arrangör som synonym för anordnare. Evenemang används som samlingsbegrepp för allmän sammankomst och offentlig tillställning. Rapportens disposition Dispositionen för rapporten är upplagd på följande sätt: i kapitel 2 redogörs för när och för vem ersättningsskyldigheten gällde, och hur anordnares respektive polisens ansvar såg ut. Därefter redovisas i kapitel 3 motiven till att ersättningsskyldigheten togs bort. I kapitel 4 analyseras hur intäkterna för polisbevakningen fördelat sig mellan olika delar av landet och mellan evenemang inom idrotts- respektive kultur- och nöjesområdet. I kapitel 5 analyserar vi hur polisens kostnader har förändrats efter att ersättningsskyldigheten togs bort, medan kapitel 6 redogör för hur polisens insatser och anordnares arbete har förändrats. I kapitel 7 beskriver vi vilka övriga effekter reformen har fått. Slutligen presenteras Statskontorets slutsatser i rapportens kapitel 8. 16 Socialdepartementet Protokoll 2015-01-30 Uppdrag som nationell samordnare för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Dnr S2015/642/FS. 21

22

2 Vad innebar ersättningsskyldigheten? I detta kapitel redogör vi för det ansvar anordnare respektive polis hade vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, när anordnaren var ersättningsskyldig. Vi beskriver också hur ett ärende om ersättningsskyldighet gick till, vilka kostnader polisen kunde debitera och hur detta reglerades. Vem ansvarar för vad? Även om skyldigheten att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster togs bort från ordningslagen från och med den 1 januari 2014 är ansvarsfördelningen densamma även idag. Anordnaren bär ansvaret Anordnaren ska enligt ordningslagen svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställningen. 17 Det är med andra ord arrangören som har huvudansvar för evenemanget och som är ansvarig för ordning och säkerhet i arenaområdet före, under och efter evenemanget. Arrangören har också ett övergripande samordningsansvar, och ska se till att riskerna för bränder och andra olyckor minimeras i samband med evenemanget. Därutöver bör arrangören uppfylla de rekommendationer som uppställs i Säkerhetsguide för evenemang, upprättad av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 18 17 2 kap. 16 ordningslagen. 18 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014-2017, s. 29-30. 23

Polisen ska förhindra brott Polismyndigheten ansvarar enligt polislagen för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat. 19 Polismyndigheten ska endast sköta kvalificerade uppgifter inom det område som anordnaren ansvarar för, det vill säga främst förhindra brott, ingripa när brott begåtts och övervaka trafiken. 20 Polismyndigheten får ställa de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid arrangemanget (se avsnitt 2.3.3). Myndigheten kan också förbjuda en tillställning om det vid tidigare tillställningar av samma slag förekommit något som stred mot lagen eller om den medförde oordning. 21 Dessutom kan Polismyndigheten besluta att ställa in evenemanget om det inte räcker med mindre ingripande åtgärder. Enligt polislagen (SFS 1984:387) har Polismyndigheten möjligheter att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som har brutit mot de ordningsregler som gäller för tillställningen. 22 När och för vem gällde ersättningsskyldigheten? Enligt ordningslagen var den som i vinstsyfte anordnade en offentlig tillställning skyldig att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning. 23 Om det fanns särskilda skäl omfattade skyldigheten även den som i vinstsyfte anordnade en allmän sammankomst. I tabellen nedan exemplifieras vad som menas med allmän sammankomst och offentlig tillställning. 19 2 polislagen. 20 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 3. 21 2 kap. 2 ordningslagen. 22 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014-2017, s 33. 23 2 kap. 26 första stycket ordningslagen. 24

Tabell 1 Exempel på allmänna sammankomster och offentliga tillställningar Allmän sammankomst 24 Offentlig tillställning 25 Konserter Idrottstävlingar Demonstrationer Festival Föreläsningar och föredrag som Danstillställningar hålls för undervisning Marknader Teaterföreställningar Mässor Biografföreställningar Sammankomster för att framföra konstnärligt verk Ersättningsskyldigheten gällde inte ideella föreningar. 26 Om det fanns särskilda skäl kunde polisens krav på ersättning sättas ned eller helt efterges. 27 Enligt Rikspolisstyrelsens riktlinjer för ersättning för polisbevakning skulle syftet med att anordna ett visst evenemang vara avgörande, och man skulle inte ta hänsyn till det slutliga ekonomiska resultatet eller anordnarens generella vinstsyfte. 28 Om evenemanget anordnades av ett aktiebolag kunde man ta för givet att det fanns ett vinstsyfte. Detta utgick från 3 kap. 3 aktiebolagslagen (2005:551), som anger att om verksamheten inte syftar till att ge vinst till aktieägarna ska det uttryckligen anges i bolagsordningen. Hur gick ett ärende till? Det krävs tillstånd för att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar på offentliga platser. 29 I detta avsnitt beskrivs hur ett ärende gick till medan ersättningsskyldigheten fanns. I figur 1 nedan 24 2 kap. 1 första stycket ordningslagen. 25 2 kap. 3 första stycket ordningslagen. 26 De ideella föreningar som var undantagna var så kallade kvalificerade ideella föreningar, i enlighet med vad som anges i 7 kap. 7 första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). 27 2 kap. 26 tredje stycket ordningslagen. 28 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 3. 29 2 kap. 4 ordningslagen. 25

illustreras processen, från det första steget när arrangören ansökte om tillstånd fram till det sista steget, när polisen fakturerade arrangören. Figur 1 De olika stegen i ett tillståndsärende under tiden för ersättningsskyldigheten Ansökan eller anmälan Anordnare lämnar in blankett Tillståndsbevi s eller bevis om anmälan Beslut av polisen Innehåller: beräknad kostnad och villkor Kan överklagas Evenemang genomförs Polisen dokumenterar vilka resurser som används Slutligt beslut Beslut av polisen Innehåller: faktisk kostnad Kan överklagas Faktura Kan bestridas Ansökan om tillstånd eller anmälan Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte anordnas på offentlig plats utan tillstånd från polisen. Arrangörer får därmed ansöka om tillstånd hos polisen för sina evenemang. I övriga fall räcker anmälan. 30 Konserter, fotbolls- och hockeymatcher sker oftast inte på offentliga platser utan på arenor och i dessa fall räcker det alltså med en anmälan. Stadsfestivaler å andra sidan sker ofta på offentlig plats och kräver ansökan om tillstånd. Ansökan om tillstånd och anmälan följer formellt samma process, med den skillnaden att en ansökan kan avslås. Ansökan om tillstånd eller anmälan ska göras hos Polismyndigheten och ska om möjligt ha inkommit senast en vecka respektive fem dagar före sammankomsten eller tillställningen. 31 Såväl ansökan som anmälan ska innehålla uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten eller tillställningen, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser vidta. 32 Tanken är att sökanden eller anmälaren på en gång ska ge tillräckliga uppgifter för att myndigheten ska kunna bedöma sammankomsten eller tillställningen från ordnings- och säkerhetssynpunkt. 33 30 Under vissa förutsättningar kan det även vara anmälningsfritt, enligt 2 kap. 4 3 st och 2 kap. 5 2 3 st ordningslagen. 31 2 kap. 6 ordningslagen. 32 2 kap. 7 ordningslagen. 33 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 38 39. 26

Analys av säkerhetsläget inför beslut Polisen grundar sina beslut på bland annat på erfarenheter från tidigare evenemang och underrättelseinformation. Men också vilka åtgärder arrangören själv tänkt vidta för att trygga ordning och säkerhet. Ansökan remitteras internt i organisationen för att samla in underlag för beslut. Inför hockey- och fotbollsmatcher lämnar klubbarna in en säkerhetsplan till polisen. Inför större evenemang, såsom stora konserter, festivaler eller fotbollsoch hockeymatcher, har de inblandade aktörerna såsom arrangör, polis och räddningstjänst ett planeringsmöte. Syftet är att få en så bra riskanalys och planering av evenemanget som möjligt. Polisens beslut ska enligt ordningslagen meddelas skyndsamt. Beslutet ska innehålla de villkor som Polismyndigheten meddelar för sammankomsten eller tillställningen. 34 Polisen ställer villkor Polismyndigheten får sätta upp de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid arrangemanget. Villkoren kan till exempel gälla under vilken tid sammankomsten eller tillställningen får pågå, hur många ordningsvakter som ska finnas på platsen eller i lokalen samt vilka skyddsanordningar som ska vidtas. 35 Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att det på något sätt blir svårt att hålla sammankomsten eller tillställningen. 36 Anordnaren kan bli ersättningsskyldig om den inte följer de föreskrifter och villkor om ordning och säkerhet som har gällt för sammankomsten eller tillställningen. 37 34 2 kap. 11 ordningslagen. 35 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 39. 36 2 kap. 16 ordningslagen. 37 2 kap. 27 ordningslagen. Anordnaren kan även dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (2 kap. 29 ordningslagen). 27

Skyldigheten att anlita personal får bara gälla den personal som behövs för att upprätthålla kravet på ordning och säkerhet. Det är bara vid konserter och offentliga tillställningar som anordnaren behöver anlita ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter. 38 Vid så kallade högriskmatcher 39 ställer Polismyndigheten som villkor att ordningsvakterna ska ha arenautbildning, utöver grundutbildningen. Vid matcher som inte bedöms som högrisk räcker det med grundutbildning. Syftet med arenautbildningen är att ordningsvakterna ska lära sig metoder och taktiker som ger ökad förmåga att arbeta i grupp och samverka med polisen i en riskfylld miljö. De förordnade ordningsvakterna står under polisens befäl men är anlitade av arrangören och utövar sin tjänst i enlighet med sitt förordnande. Arrangören kan själv styra ordningsvakterna så länge inte polisen har behov av en omdisponering. 40 Första beslutet angav ett högsta belopp Förutom villkor skulle Polismyndigheten ange det högsta belopp som arrangören kunde få betala för polisens kostnader för ordningshållning. Beslutet om högsta ersättningsbelopp var avsett att fungera som ett underlag för arrangören vid bedömningen om evenemanget skulle anordnas eller inte. Om Polismyndigheten inte bestämde ett maxbelopp i samband med ansökan eller anmälan fick man senare inte ta ut någon ersättning. 38 Skyldigheten att anlita ordningsvakt kan också villkoras vid allmänna sammankomster men det används inte i praktiken. Om det skulle villkoras är dock anordnaren skyldig att anlita ordningsvakter även vid allmänna sammankomster. 39 Polisen delar in matcherna i låg, medel och hög hot- och risknivå. Exempel på faktorer som förknippas med en högriskmatch: måttlig till stor publik förväntas till matchen, det förväntas en omfattande logistik i anslutning till evenemanget, båda lagen har större grupper av risksupportrar med dokumenterad våldshistorik som förväntas till matchen, det finns en historik av konflikter mellan lagens supportergrupper, det finns nu aktuella konflikter mellan lagens supportergrupper, matchen äger rum en veckodag eller vid en tidpunkt som kan ha betydelse för ordningsnivån. 40 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014-2017, Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet, s. 31. 28

Andra beslutet angav den faktiska kostnaden Efter evenemanget beslutade polisen om den faktiska kostnaden genom att jämföra den planerade insatsen med det faktiska utfallet. Om exempelvis färre poliser än beräknat arbetade under evenemanget sänktes beloppet, men om det krävdes färre poliser än beräknat fick polisen alltså inte överskrida sitt tidigare beslut om högsta belopp. 41 Både polisens beslut om det beräknade beloppet (tillståndsbevis eller bevis om anmälan) och polisens beslut om den faktiska kostnaden var möjligt att överklaga. Därefter fakturerades arrangören den faktiska kostnaden. Arrangören kunde också bestrida fakturan hos Kammarkollegiet. Uppföljning vid stora evenemang Efter större och återkommande evenemang såsom stora festivaler eller fotbolls- och hockeymatcher förekommer uppföljningsmöten med de inblandade aktörerna, exempelvis arrangör, polis och räddningstjänst. Syftet är att lära av erfarenheterna och förbättra förutsättningarna inför nästa evenemang. Aktörerna tar också fram egna analyser efter evenemangen. Inom exempelvis hockey och fotboll kontrolleras att respektive förbunds ordningsregler och riktlinjer har följts. Annars blir det aktuellt med disciplinära åtgärder. För vilka kostnader skulle ersättning tas ut? Beloppet som arrangörerna fakturerades var en avgift för polisbevakning och tillföll därmed inte polisen utan betalades in till statskassan. I nedanstående avsnitt redogör vi för vilka kostnader polisen skulle begära ersättning. 41 2 kap 26 fjärde stycket ordningslagen. 29

Riktlinjer för vad anordnare skulle betala I Rikspolisstyrelsens riktlinjer från 2011 framgår att uttrycket vid evenemanget avgjorde vilka kostnader en anordnare kunde få ersätta. 42 Till det så kallade kostnadsområdet räknades även områden i nära anslutning till den plats där evenemanget hölls, till exempel en arena. Sådana områden kunde vara parkeringsplatser, campingplatser, parker, tunnelbanestationer och busshållplatser. Dit räknades även vägkorsningar som krävde extra trafikdirigering med anledning av trafik till och från evenemanget. Kostnadstiden för insatsen skulle räknas utifrån start- och sluttid för polisens ordningshållande arbete inom kostnadsområdet. Kostnaderna måste också kunna hänföras till deltagarna i evenemanget. Anordnaren skulle inte ersätta kostnader för polisens arbete på grund av vad som hände på annan tid. 43 Arrangören av till exempel en fotbollsmatch debiterades därmed för en timme före, två timmar under och en timme efter matchen, för de poliser som befann sig inom kostnadsområdet. Kostnaden reglerades i förordning Föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skulle beräknas återfinns i förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen m.m. Enligt förordningen uppgår avgiften till 920 kronor per påbörjad timme för var och en av de poliser som behövs för en specifik bevakningsinsats. Därtill kommer en avgift för varje påbörjad kilometer med bil eller motorcykel. 44 Kostnaden för varje påbörjad timme med polishund var 320 kronor, medan motsvarande kostnad för en polishäst var 390 kronor per påbörjad timme. Kostnaden för en polishelikopter var 15 200 kronor per flygtimme. 42 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 4-5. 43 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 6. 44 Kostnaden var 4 respektive 5 kronor per påbörjad kilometer. 30

3 Varför togs ersättningsskyldigheten bort? I detta kapitel redogör vi för varför och hur ersättningsskyldigheten avskaffades. Konsertarrangörer vana att betala Konsertarrangörer ifrågasätter inte skyldigheten i sig Många anordnare av allmänna sammankomster, exempelvis konsertarrangörer, bedriver tydligt en kommersiell verksamhet och har därför relativt lång vana av att betala för polisens bevakningskostnader. Enligt våra intervjuer har de inte i någon större utsträckning ifrågasatt ersättningsskyldigheten i sig, även om de har synpunkter på kostnaderna och variationen i landet. Stadsfestivaler ifrågasätter vinstsyfte Det har sedan en tid tillbaka varit populärt med olika former av stadsfestivaler. Vissa arrangörer har ansett att de inte anordnar festivalen i vinstsyfte och därför överklagat polisens beslut om bevakningskostnader. En dom från Högsta förvaltningsdomstolen visar dock att en stadsfest ska anses vara anordnad i vinstsyfte om anordnaren vill skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer. 45 Sveriges Kommuner och Landsting invänder och menar att det är orimligt att kommuner, landsting och regioner ska svara för polisens kostnader vid stadsfestivaler och liknande arrangemang oavsett vilken associationsform anordnaren valt att bedriva verksamheten i. 46 45 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 98. 46 Prop. 2013/14:1 Budgetproposition för 2014, s. 552-553. 31

Poliskostnadsutredningen kom fram till att de flesta aktiebolag som anordnade festivaler under de sista åren lagstiftningen gällde betalade för sina bevakningskostnader. 47 Idrottsaktiebolagen ifrågasätter att de ska betala Den mest omfattande debatten angående bevakningskostnaderna gäller idrottsområdet. Här finns inte någon tradition av att betala för polisens bevakningskostnader eftersom verksamheten under lång tid endast bedrevs inom ideella föreningar och därmed var undantagen ersättningsskyldigheten. Idrottsverksamhet börjar bedrivas i aktiebolagsform År 1999 ändrade Riksidrottsförbundet i sina stadgar och tillåter sedan dess att ett så kallat idrottsaktiebolag tar över en allmännyttig ideell idrottsförenings rätt till att delta i tävlingar, till exempel seriespel. 48 Totalt 22 föreningar har upplåtit rätten att delta i det aktuella specialidrottsförbundets tävlingsverksamhet till aktiebolag. 49 Dessa föreningar ägnar sig åt fotboll (4), ishockey (5), speedway (10), bandy (1), innebandy (1) och handboll (1). Nästan hälften av idrottsaktiebolagen ägnar sig med andra ord åt speedway. Av resterande tolv idrottsaktiebolag finns två tredjedelar i Stockholmsområdet, varav AIK Fotboll AB registrerades år 1995, Hammarby Fotboll AB år 2001 och Djurgårdens Elitfotboll AB år 2005. 50 Innan stadgarna ändrades 1999 gjorde Riksidrottsförbundet en bolagiseringsutredning och konstaterade idrottsaktiebolag framför allt skulle kunna bli aktuellt inom den del av idrottsrörelsen som kunde betecknas som kommersiell idrott med professionella utövare. I utredningen framhölls även att idrottsaktiebolagen fick räkna med att bli behandlade som 47 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 64. 48 11 kap. 3 a Riksidrottsförbundets stadgar. 49 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 61. Uppgifter från november 2012. 50 Uppgifter om årtal för inregistrering av idrottsaktiebolagen inhämtade från allabolag.se. 32

övriga bolag i samhället och att de skulle kunna bli ersättningsskyldiga för polisbevakning. 51 Polisen tog inte betalt under många år Under de första drygt tio åren efter Riksidrottsförbundets beslut behövde idrottsaktiebolagen inte betala något för polisbevakningen av sina matcher. Riksrevisionen påpekade 2011att lagstiftningen inte efterföljdes, varpå Rikspolisstyrelsen meddelade föreskrifter som innebar att polismyndigheterna skulle börja fakturera idrottsaktiebolagen för bevakningskostnader. 52 Övergången skedde stegvis hos de berörda polismyndigheterna men från och med den 1 juli 2012 skulle bolagen i Stockholms län betala hela polisens kostnad. 53 Det betyder i praktiken att ersättningsskyldigheten tillämpades fullt ut under ett och ett halvt år innan den avskaffades. Idrottsaktiebolagen anser att ersättningsskyldigheten är orättvis och slår hårt mot deras ekonomi Ersättningen för polisbevakningskostnaderna slog hårt mot idrottsaktiebolagens ekonomi. 54 De ifrågasatte också att det var associationsformen som skulle avgöra vilken klubb som fick betala och inte behovet av polisinsatser. Det förekom exempelvis att AIK, som är ett idrottsaktiebolag, spelade hemmamatch mot IFK Göteborg, som är en ideell förening, och då skulle AIK betala för polisens bevakningskostnader. När IFK Göteborg sedan spelade hemmamatch mot AIK skulle IFK Göteborg inte betala för detta. Ett fåtal arrangörer blev betalningsskyldiga och det gjorde att ersättningsskyldigheten uppfattades som orättvis. 51 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 60. 52 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Dnr RA-510-1704/11. 53 Polismyndigheten i Stockholms län Inriktning ersättningsskyldighet vid idrottsevenemang. Dnr AA 510-81083-2011. 54 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 8. Uppgifter från november 2012. 33

Problem vid tillämpningen av lagstiftningen I detta avsnitt redovisas problem som uppstod vid tillämpningen av lagstiftningen. Lagstiftningen ifrågasätts Många anordnare valde att överklaga besluten om kostnadsersättning. År 2012 överklagades 91 av Polismyndighetens 187 slutliga beslut. 55 Bland annat ifrågasattes om ersättningsskyldigheten skulle bedömas som en avgift eller en skatt, och om matcher av det här slaget innefattade ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna kunde anses anordnas i vinstsyfte. Vissa idrottsbolag anpassade sin organisation för att undkomma ersättningsskyldigheten. 56 En anordnare som tidigare bedrivit sin verksamhet i aktiebolagsform angav plötsligt att verksamheten bedrevs av en ideell förening, utan att vare sig personal eller organisation ändrats. Anordnare har också konstruerat upplägg där flera bolag var involverade i anordnandet av ett evenemang, och då kunde det vara svårt för polisen att utreda vilken av de inblandade som var den egentliga anordnaren. Samverkan försvårades Ersättningsskyldigheten medförde att polis och anordnare ställdes mot varandra, vilket försvårade samverkan mellan parterna. Detta blev problematiskt i polisens arbete med att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med främst idrottsevenemang. För att arbeta med dessa frågor måste klubbarna känna förtroende för polisens arbete så att de exempelvis lämnar ut övervakningsfilmer och medverkar i förundersökningar. 55 Polisen (2013) Polisens uttag av ersättning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 ordningslagen (1993:1617). Tillsynsrapport 2013:11, s. 9. 56 Polisen (2013) Polisens uttag av ersättning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 ordningslagen (1993:1617). Tillsynsrapport 2013:11, s. 8. 34