FÖRSVARSUTSKOTTETSBETÄNKANDE 3/2000 rd. lagar. Remiss. Utilitanden. sakkunniga INLEDNING PROPOSITIONEN

Transkript

1 FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd FÖRSVARSUTSKOTTETSBETÄNKANDE 3/2000 rd Regeringens proposition med rörslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 16 maj 2000 en proposition med förslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar (RP 38/2000 rd) till försvarsutskottet för beredning. Utilitanden I enlighet med ett beslut av riksdagen har grundlagsutskottet och förvaltningsutskottet lämnat utlåtande om ärendet till försvarsutskottet. Utlåtandena GrUU rd och FvUU rd ingår som bilagor till detta betänkande. sakkunniga Utskottet har hört - äldre regeringssekreterare Timo Turkki, försvarsministeriet - lagstiftningssekreterare Anna Sotaniemi, utrikesministeriet - lagstiftningsrådet Risto Eerola, justitieministeriet - avdelningschef Juhani Uusitalo, Gränsbevakningsväsendet - generalmajor Kari Rimpi, Huvudstaben - kommendören för Marinen, viceamiral Esko Illi - vice ordförande Mika Pohjonen och utbildningschef Mika Rautiainen, Finlands Sportdykarförbund rf - regiondirektör Irmeli Wallin, Professional Association of Di ving Instructors PADI ry - representanten för Polyteknikkojen Sukelluskerho KUPLA ry Ari Nissinen. PROPOSITIONEN Regeringen föreslår en territorialövervakningslag. Enligt förslaget fogas de viktigaste bestämmelserna om övervakning och tryggande av Finlands territoriella integritet, det vill säga om territorialövervakningen, till lagen. Det primära syftet med propositionen är att föra över de nuvarande bestämmelserna, som huvudsakligen ingår i förordning, i en lag och att samtidigt införa de ändringar som krävs på grund av annan lagstiftning och för Finland bin- dande internationella fördrag. I och med att den föreslagna territorialövervakningslagen är den första allmänna lagen om territorialövervakning förs alla viktiga bestämmelser upp på en högre författnings ni v å. Bestämmelserna om skyddsområden innehåller vissa begränsningar av rätten att röra sig och bedriva verksamhet på områdena. Alla dessa bestämmelser ingår i lagen. Vidare föreskriver lagen under vilka omständigheter ett område kan RP 38/2000 rd *

2 FsUB 3/2000 rd- RP 38/2000 rd klassificeras som skyddsområde. Det har ansetts vara ett problem med de gällande bestämmelserna om skyddsområden att de utan grundad anledning särbehandlar utländska medborgare. Propositionen preciserar bestämmelserna om myndigheternas befogenheter. Territorialövervakningsmyndigheter är militär-, gränsbevaknings-, polis- och tullmyndigheterna samt inom sina egna ansvarsområden Sjöfartsverket och Luftfartsverket. En nyhet i lagen är att den får bestämmelser om att sjötrafiken temporärt kan avbrytas. Enligt bestämmelsen kan försvarsministeriet temporärt förbjuda sjötrafik på en begränsad del av Finlands territorialvatten. Åtgärden får framför allt motiveras med nödvändigheten att trygga rikets säkerhet. Lagen har också bestämmelser bl.a. om fördelningen av kostnaderna för territorialövervakningen, ersättning för skada och olägenhet och om internationellt samarbete inom territorialövervakningen. straffbestämmelserna om brott mot territorialövervakningslagen kommer att ingå dels i territorialövervakningslagen, dels i strafflagen. Lagarna föreslås träda i kraft ungefär ett halvår efter att de har antagits och blivit stadfästa. UTSKOTTETSSTÄLLNINGSTAGANDEN Allmän motivering A v de orsaker som nämns i propositionen och på grundval av erhållen utredning finner utskottet lagförslagen behöv liga och tillstyrker dem med följande ändringar och anmärkningar. Försvarsutskottet koncentrerar sig i detta betänkande framför allt på att bedöma den nya territorialövervakningslagen. Med hänvisning till erhållen utredning framhåller utskottet att territorialövervakningslagen har tre viktiga egenskaper som innebär en förbättring jämfört med nuläget. För det första lyfter lagen upp bestämmelserna om ett flertal viktiga saker i anknytning till den enskildes rättigheter och skyldigheter normhierarkiskt sett på lagnivå. Bland dessa märks bestämmelserna om vissa typer av kartläggning, fotografering och mätning och om begränsningar i rätten att röra sig på skyddsområden i 3 och 4 kap. Andra viktiga bestämmelser som lyfts upp på lagnivå är bestämmelserna om tvångsmedel och villkoren för dem. Också straffbestämmelserna ingår i lagen på det sätt som reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna kräver. Hänsynen till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna återspeglas också på sättet att skriva lagen. Lagen eftersträvar att uppfylla kraven på exakthet och noggrann avgränsning. Detta kommer fram i att bestämmelserna inne- håller rättsliga villkor som styr tillämpningen. Flera av bestämmelserna lyfter också fram proportionalitetsprincipen. Också när det är nödvändigt att föreskriva om begränsningar tar lagen hänsyn till att en begränsning inte skall vara strängare än vad som behövs för att det eftersträvade målet skall nås. Det tredje generella draget värt att notera är att utlänningar i rättsligt hänseende jämställs med finska medborgare när det gäller begränsningar för så kallade civila personer. Detaljmotivering Soldater och militärfordon samt statsluftfartyg och statsfartyg som kommer in i och uppehåller sig i Finland. Enligt utlåtandet från grundlagsutskottet ger 9 och 1 O anledning att dra slutsatsen att försvarsministeriet har befogenhet att ge tillstånd för militära övningar för stora truppavdelningar. Vid tillämpningen av bestämmelserna bör enligt utskottet utgångspunkten vara att de bara gäller mindre avdelningar. När det gäller stora truppavdelningar som de facto kan vara av betydelse för Finlands suveränitet måste frågan avgöras utifrån internationella fördrag. Försvarsutskottet har ingenting att anmärka mot grundlagsutskottets hållning i denna fråga. 2

3 Motivering F sub 3/2000 rd- RP 38/2000 rd Förvaltningsutskottet påpekar i sitt utlåtande att polisen i vissa länder i motsats till Finland förfogar över fordon som tydligt måste klassas som militärfordon. Det kan till exempel ordnas samövningar i internationell civilpolisverksamhet, där det bland deltagarna kan finnas personer som ingår i en militärt organiserad polisstyrka. I likhet med förvaltningsutskottet understryker försvarsutskottet vikten av ett smidigt förfarande när det gäller inresetillstånd för militärfordon som innehas av polisorganisationer som deltar i sådana övningar. Undersökning av havsbotten och mark, flygfotografering. I 3 kap. ingår begränsningar i undersökning och kartläggning av havsbottnen, undersökning av marken och flygfotografering från luftfartyg. Lagen utgår från att dessa åtgärder i princip skall kräva tillstånd. Marina undersökningar och inte minst utredningar av y tf ormationer på havsbottnen spelar en roll för militär underrättelseverksamhet. Enligt propositionen skall det krävas tillstånd för utredningar gällande formen eller sammansättningen av eller strukturen hos havsbotten eller dess inre med hjälp av geologiska eller geofysiska undersökningar. Vidare krävs det tillstånd för att systematiskt mäta och registrera topografiska former på havsbottnen. Också markundersökningar från luftfartyg kräver i vissa fall tillstånd. Bestämmelserna gäller också finska medborgare som utför undersökningarna, vilket inte är fallet i gällande bestämmelser. Det är diskriminerande att bara kräva tillstånd av till exempel andra än finska medborgare. Begränsningarna i 3 kap. är mycket exakt och noga avgränsade. Undersökning och kartläggning av havsbottnen begränsas bara i fråga om vissa undersökningsmetoder. För flygfotografering krävs tillstånd bara i vissa områden och för vissa föremål. Enligt grundlagsutskottet bör begränsningarna för undersökning av havsbotten och mark uppmärksammas i konstitutionellt hänseende eftersom 16 3 mom. grundlagen tryggar vetenskapens frihet. Därför måste de fundamentala as- pektema på vetenskapens frihet tryggas i tillståndsförfarandet, påpekar grundlagsutskottet. skyddsområden. I 4 kap. föreskrivs om skyddsområden och särskilda begränsningar som skall iakttas på dem. skyddsområden inrättas på de delar av Finlands territorialvatten som är viktiga för rikets säkerhet och territorialövervakningen. Viktiga områden som skall bevakas är bl.a. områden med anordningar för undervattensövervakning, de viktigaste knutpunkterna för sjökablarna för dataöverföring och baser, fort och depåer. Enligt 16 skall skyddsområdena vara mycket begränsade. De får inte vara större än vad som nödvändigtvis krävs med tanke på rikets säkerhet och organiseringen av territorialövervakningen. skyddsområdena kommer också att märkas ut på finska sjökort. Enligt vad utskottet har erfarit finns det för närvarande 22 skyddsområden på Finlands territorialvatten. Merparten av dem finns i Finska viken och Skärgårdshavet. De 19 skyddsområden som nu föreslås är placerade på samma områden men de vattenområden de omfattar finns till största delen på territorialvatten. Samtidigt minskar vattenarealen med ungefär en tredjedel jämfört med de nuvarande skyddsområdena. skyddsområdena står därmed för ungefär tre procent av våra havsområden i Finska viken och skärgårdshavet. Innehållet i begränsningen att röra sig på skyddsområdena är inskriven i 17. Paragrafen begränsar framförallt möjligheterna att ankra och att färdas på ett allmänt vattenområde utanför allmänna farleder. Förbudet att ankra gäller inte fritidsbåtar. Det är tillåtet att röra sig i allmänna farleder när leden befinner sig närmare ett militärt objekt än den l 00-metersgräns som paragrafen föreskriver. I 17 föreskrivs också om begränsningar för fiske. Enligt motiveringen till propositionen avser begränsningen att skydda övervakningsapparatur och telekommunikationskablar på bottnen. Också i detta fall har skyddsåtgärderna direkt samband med intresset att trygga landets territoriella integritet. Den som äger eller innehar ett 3

4 FsUB 3/2000 rd- RP rd Motivering vattenområde får ersättning till gängse pris för skada och olägenhet som begränsningarna medför för dem. Försvarsutskottet påpekar att de föreslagna bestämmelserna om begränsningar i att bedriva verksamhet på skyddsområden är exaktare än de gällande bestämmelserna. Det är enligt utskottet klart att rikets säkerhet och organiseringen av territorialövervakningen fortfarande kräver att de som färdas och bedriver vissa typer av verksamhet vid rikets gränser och i andra områden av betydelse för rikets säkerhet övervakas. Att gränserna för skyddsområdena slås fast exakt har att göra med rikets säkerhet. Bestämmelserna om skyddsområden avser att trygga Finlands territoriella integritet. Utskottet har särskilt noterat att det enligt 17 l mom. l punkten är förbjudet att på skyddsområden utan tillstånd dyka med dykarutrustning eller att utöva andra undervattensaktiviteter som normalt inte hör till sjöfarten. Enligt detaljmotiveringen till 17 är syftet med bestämmelsen att den skall omfatta all slags dykning med hjälp av teknisk utrustning. Syftet med förbudet är att förhindra att övervakningsapparatur avslöjas och skadas. Utskottet påpekar att denna bestämmelse kräver tillstånd för dykning med dykarutrustning på vissa områden, men trots detta inte ingriper i rätten att röra sig i området. Fritidsdykning blir tillståndspliktig på en mycket liten del, cirka tre procent, av vårt territorialvatten. Områdena ligger för det mesta på öppet hav, där det är svårt att dyka. Enligt vad utskottet har erfarit har dessutom de viktigaste dykningsområdena inte tagits med i skyddsområdena i eller i närheten av skärgården. Enligt 18 kan territorialövervakningen på skyddsområden effektiviseras med stöd av en förordning av republikens president om att den i 17 avsedda tillståndspliktiga verksamheten på ett skyddsområde helt eller delvis skall avbrytas. I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att förslaget är i någon måtto problematiskt med hänsyn till kravet att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna skall regleras genom lag. Först när en förordning finns till framgår det vilka begränsningar som ytterligare läggs till funktionerna i 17. Med hänvisning till grundlagsutskottets ståndpunkt föreslår försvarsutskottet att 18 l mom. ändras till att territorialövervakningen på skyddsområden effektiviseras genom att det föreskrivs direkt att tillståndspliktig verksamhet skall avbrytas, om det inte beviljas tillstånd för fortsatt verksamhet. Tillståndsärenden. Tillstånd att undersöka och kartlägga havsbottnen och marken och att flygfotografera handläggs och avgörs av huvudstaben eller staben för gränsbevakningsväsendel Tillstånd gällande begränsningar i skyddsområden handläggs och avgörs av ett truppförband vid försvarsmakten. Huvudregeln skall vara att tillstånd beviljas. Om den avsedda åtgärden äventyrar territorialövervakningen kan tillstånd inte beviljas. Enligt 22 får ändring i ett beslut sökas genom besvär enligt det som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Det föreskrivs närmare genom förordning av statsrådet om tillståndsmyndigheten och sökande av tillstånd. Enligt vad utskottet har erfarit skall tillståndsförfarandet i mån av möjlighet vara snabbt och smidigt och tanken är att förfarandet inte får medföra betydande skada för till exempel dykning och fiske. När villkoren för tillstånd uppenbart uppfylls kan den vakthavande territorialövervakningsmyndigheten bevilja tillstånd i ett förenklat förfarande utan att till exempel de normala tidsfristerna för tillståndsärenden behöver följas. Försvarsutskottet påpekar att tillståndsförfarandet bör ses över i takt med att erfarenheterna ökar. Så kunde till exempel kommunikationen i tillståndsärenden ske snabbt och smidigt med hjälp av moderna kommunikationsmetoder. Grundlagsutskottet påpekar att 19 l mom. säger att tillstånd under vissa förutsättningar "kan" beviljas. Med hänvisning till kravet att begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna skall vara exakta och noga avgränsade föreslår grundlagsutskottet att formuleringen skrivs så att det framgår att tillståndsmyndigheten har bunden prövning. Försvarsutskottet föreslår att bestämmelsen ändras i enlighet med det- 4

5 FsUB 3/2000 rd - RP rd ta. Därigenom kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I utkastet till förordning, som ingår i propositionen, föreskriver 12 bl.a. om begränsad giltighetstid för tillstånd beträffande skyddsområden. Grundlagsutskottet framhåller i sitt utlåtande att 20 5 mom. i lagen är tänkt att vara den rättsliga grunden för bemyndigandet men att lagrummet inte sträcker sig så långt som att föreskriva om giltighetstiden. Försvarsutskottet har lagt till ett bemyndigande i lagförslaget på det sätt som grundlagsutskottet föreslår. Teknisk övervakning. I lagförslaget föreskriver 30 om teknisk övervakning. Med teknisk övervakning avses iakttagande eller avlyssning med hjälp av en teknisk apparat samt automatisk upptagning av ljud eller bild. Försvarsmakten har rätt att utöva teknisk övervakning som ett led i territorialövervakningen. Dessutom får teknisk övervakning bedrivas för att förhindra territorieförseelse och territoriekränkning, för att identifiera personer misstänkta för brott och för att bevaka särskilda övervakningsobjekt Däremot får teknisk övervakning inte företas i byggnader eller i områden som omfattas av hemfriden. Med hänvisning till erhållen utredning påpekar försvarsutskottet att 30 2 mom. föreskriver att teknisk övervakning de facto avser att personer iakttas eller avlyssnas med hjälp av teknisk apparatur samt att ljud eller bild automatiskt tas upp. Samtidigt innehåller bestämmelsen en begränsning som innebär att övervakningen gäller på förhand ospecificerade personer och att övervakningen bara får ske i samband med övervakning av sjötrafiken eller ett särskilt objekt. Därmed kan en person sannolikt bara av en tillfällighet vara det objekt för teknisk övervakning som avses i bestämmelsen. På den punkten medför bestämmelsen sannolikt inga problem. Vid utfrågningen lyfte de sakkunniga fram sättet att skriva 30. Paragrafen ger sken av att territorialövervakningsmyndigheten allmänt kan tillämpa teknisk övervakning "för att identifiera personer som är misstänkta för brott". Mot bakgrunden av vad som sägs i motiveringen avser bestämmelsen bara att hänvisa till territorieför- seelse som föreslås bli en straffbar gärning enligt det föreliggande lagförslaget och som är det enligt strafflagen. Utskottet föreslår en precisering av 30 l mom. Enligt 30 2 mom. är det tillåtet att automatiskt uppta ljud eller bild. Eftersom personer av en händelse kan utsättas för övervakning bör lagen lämpligen föreskriva om destruering av banden för att skydda dessa personers privatliv. Utskottet föreslår att 30 2 mom. kompletteras. Lagstiftningsordning Försvarsutskottet har beaktat grundlagsutskottets anmärkning till lagstiftningsordningen beträffande 19 l mom. i det första lagförslaget. Därmed kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förslag till beslut På grundval av det ovanstående föreslår försvarsutskottet vördsamt att lagförslagen 2-4 godkänns utan ändringar och att det första lagförslaget i övrigt godkänns utan ändringar men att 18, 19, 20 och 30 ändras som följer: 18 Effektivering av territorialövervakningen på skyddsområdet Av skäl som är tvingande när det gäller tryggandet av Finlands territoriella integritet kan territorialövervakningen på skyddsområdet effektiveras med stöd av en förordning som utfärdas av republikens president genom bestämmelser om att den i 17 avsedda tillståndspliktiga verksamheten på skyddsområdet (utesl.) skall avbrytas., om inte särskilt tillstånd beviljas för fortsatt verksamhet. Förordningen kan vara i kraft högst tre månader åt gången, och den skall upphävas så snart behovet av att effektivera territorialövervakningen upphör. (2 mom. som i RP) 5

6 FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd 19 Beviljande och återkallande av tillstånd Tillstånd att undersöka och kartlägga havsbottnen enligt 12, undersöka marken enligt 13,flygfotografera enligt 14 samt utöva aktivitet enligt 17 l mom. (utesl.) beviljas, om verksamheten inte utsätter territorialövervakningen för risker eller om riskerna väsentligt kan minskas genom tillståndsbestämmelser. (2 och 3 mom. som i RP) 20 Tillståndsmyndighet och tillståndsansökan (1-4 mom. som i RP) Om tillståndsmyndigheten samt om sökande av tillstånd och om sådana utredningar som är nödvändiga med tanke på tillståndsprövningen och som skall fogas till ansökan samt om tillståndets giltighet föreskrivs närmare genom förordning av statsrådet. och på havet rätt att företa teknisk övervakning av byggnader som är avsedda för något annat ändamål än som stadigvarande bostad eller av annars hemfridsskyddade byggnader eller områden som en del av territorialövervakningen samt för att förebygga brott som avses i 44 och i 17 kap. 7 b strafflagen (39/1889), för att identifiera personer som är misstänkta för sådana brott samt för att bevaka särskilda övervakningsobjekt. Med teknisk övervakning avses i samband med övervakningen av sjötrafiken eller ett särskilt objekt iakttagande eller avlyssning av på förhand ospecificerade personer med hjälp av en teknisk apparat samt automatisk upptagning av ljud eller bild. Upptagningar som uppkommer vid teknisk övervakning och som inte hänför sig till förundersökningsmaterialet skall förstöras senast ett år efter att materialet sannolikt inte längre behövs för det ändamål som det var avsett för. (3 och 4 mom. som i RP) 30 Teknisk övervakning Försvarsmakten har på ett område som är i försvarsmaktens besittning samt vid havskusten Helsingfors den 14 juni 2000 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Ilkka Kanerva /saml vordf. Jaakko Laakso /vänst medl. Klaus Bremer /sv Reijo Kallio /sd Juha Karpio /saml Antero Kekkonen /sd Seppo Lahtela /cent Reijo Laitinen /sd ers. Raimo Mähönen /sd Tero Mölsä /cent Olli Nepponen /saml Lauri Oinonen /cent Ismo Seivästö /fkf Anni Sinnemäki /gröna Tuija Nurmi /saml. sekreterare vid sammanträdet var utskottsrådet Alpo Rivinoja. 6

7 FsUB 3/2000 rd - RP rd RESERVATION l Motivering I den nya territorialövervakningslagen kommer dykning med dykarutrustning inom s.k. skyddsområden att vara förbjudet utan tillstånd. Förbudet gäller all slags dykning med hjälp av teknisk utrustning, också och i praktiken framför allt sportdykning. Numera är det tillåtet för finländare att dyka inom skyddsområden och det har inte orsakat några som helst problem för territorialövervakningen. I propositionens detaljmotivering framhålls att det enda syftet med att förbjuda dykning är att förhindra att övervakningsapparatur avslöjas och skadas. Veterligen har sportdykarna dock aldrig avslöjat eller skadat någon övervakningsapparatur. I ett expertutlåtande från Finlands sportdykarförbund påpekas att en dykare inte kan anlitas för att avslöja territorialövervakningsapparatur eftersom det i praktiken inte är möjligt för en dykare att hitta apparaturen. Däremot går det effektivt och noggrant att avslöja all apparatur genom elektronisk underrättelseverksamhet från fartyg och t.ex. med moderna ekolod. Om någon vill anlita en dykare för att skada övervakningsapparatur, kan det bara vara fråga om en specialutbildad och specialutrustad militärdykargrupp. Behovet av att övervaka att ingen kommer åt apparaturen undanröjs alltså inte genom krav på tillstånd för sportdykning inom skyddsområdena. Ä ven om det har avgetts fagra löften om att göra tillståndsförfarandet beträffande sportdykning inom skyddsområdena "så snabbt och smidigt som möjligt" är det dock fråga om en tids- och resurskrävande ny praxis som dessutom ökar myndigheternas arbetsbörda. Tyvärr vi- sade försvarsministeriet ingen beredskap att precisera lagförslaget så att det hade räckt med enbart en anmälan. Genom ett särskilt förbud mot sportdykning uppnås ingen väsentlig nytta med tanke på territorialövervakningen och dessutom är förbudet onödigt därför att det redan enligt föreslagna 12 behövs tillstånd för undersökning och kartläggning av havsbottnen på Finlands territorialvatten. Att kräva tillstånd för att dyka med dykarutrustning kan generellt sätt inte anses motiverat med tanke på rikets säkerhet och territorialövervakningen. Förslag Med stöd av det ovan anförda föreslår jag att 17 l mom. i det första lagförslaget stryks och att 19 godkänns ändrad sålunda: 19 Beviljande och återkallande av tillstånd Tillstånd att undersöka och kartlägga havsbottnen enligt 12, undersöka marken enligt 13 och flygfotografera enligt 14 (utesl.) kan beviljas, om verksamheten inte utsätter territorialövervakningen för risker eller om riskerna väsentligt kan minskas genom tillståndsbestämmelser. (2 och 3 mom. som i FsUB) Helsingfors den 14 juni 2000 Jaakko Laakso /vänst 7

8 FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd RESERVATION 2 Motivering Jag anser att det inte finns tillräckligt goda grunder för att föreskriva att det krävs tillstånd för sportdykning. Förslag Med stöd av det ovan anförda föreslår jag att 17 l mom. i det första lagförslaget stryks och att 19 godkänns ändrad sålunda: 19 Beviljande och återkallande av tillstånd Tillstånd att undersöka och kartlägga havsbottnen enligt 12,undersöka marken enligt 13 och flygfotografera enligt 14 (utesl.) kan beviljas, om verksamheten inte utsätter territorialövervakningen för risker eller om riskerna väsentligt kan minskas genom tillståndsbestämmelser. (2 och 3 mom. som i FsUB) Helsingfors den 14 juni 2000 Anni Sinnemäki /gröna 8

9 Bilaga l - GrUU 21/2000 rd FsUB 3/2000 rd- RP 38/2000 rd GRUNDLAGSUTSKOTTETSUTLÅTANDE 21/2000 rd Regeringens proposition med förslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar Till försvarsutskottet INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 16 maj 2000 en proposition med förslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar (RP 38/2000 rd) till försvarsutskottet för beredning och bestämde samtidigt att grundlagsutskottet skall lämna utlåtande i frågan till försvarsutskottet. sakkunniga Utskottet har hört - äldre regeringssekreterare Timo Turkki, försvarsministeriet - lagstiftningsrådet Risto Eerola, justilieministeriet - överinspektör Johanna Karlström och avdelningschef Juhani Uusitalo, inrikesministeriet - professor Mikael Riden - professor (emeritus) Antero Jyränki - professor Ilkka Saraviita - professor Kaarlo Tuori - professor Veli-Pekka Viljanen. Utskottet har fått ett skriftligt utlåtande från professor Martin Scheinin. Utlåtandet har fogats till utskottets handlingar. PROPOSITIONEN Regeringen föreslår en territorialövervakningslag, som innefattar de centrala bestämmelserna om övervakningen och tryggaodet av Finlands territoriella integritet. De föreslagna lagarna avses träda i kraft cirka ett halvt år efter att de har antagits och blivit stadfästa. I den synnerligen noggranna motiveringen till lagstiftningsordningen behandlas dels de be- gränsningar i rörelsefriheten som följer av lagen, dels bestämmelserna om gripande, säkerhetsvisitation, teknisk övervakning och användningen av maktmedel. Enligt motiveringen kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men regeringen har ansett det viktigt att riksdagens grundlagsutskott bereds tillfälle att yttra sig om propositionen. RP 38/2000 rd * 9

10 FsUB 3/2000 rd - RP rd Bilaga 1- GrUU 21/2000 rd UTSKOTTETSSTÄLLNINGSTAGANDEN Motivering skyddsområden Inrättande av skyddsområden. Enligt 16 l mom. kan till sina gränser noggrant fastställda delar av Finlands territorialvatten genom förordning av statsrådet avsättas som skyddsområden. Inom skyddsområdena gäller med stöd av 17 vissa begränsningar, som kan ha betydelse för de grundläggande fri- och rättigheterna (rörelsefriheten, näringsfriheten). Inrättande av skyddsområden hänger samman med övervakningen av Finlands territoriella integritet, något som i en kontext av denna typ involverande grundläggande fri- och rättigheter kan anses som ett godtagbart tungt vägande samhälleligt intresse. Ett skyddsområde tillåts enligt den uttryckliga bestämmelsen inte vara större än rikets säkerhet och organiseringen av territorialövervakningen kräver. Det föreslagna förfarandet vid inrättandet av skyddsområden står enligt utskottet också i samklang med kravet på att en restriktion i de grundläggande fri- och rättigheterna skall reglerads på lagnivå samt vara exakt formulerad och noga avgränsad, eftersom inrättandet av skyddsområden i 16 l mom. är kopplat till diverse kriterier som i tillräckligt hög grad styr förordningsutfärdaren Ufr GrUU 21/1997 rd). En helt plausibel möjlighet enligt motiveringen (s. 36) är att skyddsområden inrättas också på territorialvatten inom landskapet Ålands gränser. I det fallet måste enligt propositionen hänsyn tas till Finlands internationella utfästelser gällande landskapet (demilitarisering) och landskapets särställning när det gäller självstyrelse. I det senare fallet är det viktigt att begränsningarna i inrättandet av ett skyddsområde gäller rätten att färdas på havet, framför allt båt- och fartygstrafik och fiske. En del av dessa frågor faller enligt självstyrelselagen för Åland under rikets kompetens, en del under landskapets kompetens. För att syftet med propositionen skall kunna nås kan det också behövas lagstiftningsåtgärder från landskapets sida. Särskilda begränsningar inom skyddsområden. I 17 räknas upp vilka begränsningar som gäller inom skyddsområdena. Det innebär att vissa funktioner är tillståndspliktiga inom skyddsområden. Själva begränsningarna har angivits med tillräcklig noggrannhet i förslaget. I 41 föreskrivs om ersättning till ägare eller innehavare för skada och olägenhet. Den med tillståndsförfarandet sammanhängande rätten att söka ändring garanteras i 22. Också på denna punkt är regleringen helt problemfri med avseende på grundlagen, menar utskottet. Effektivare territorialövervakning. I 18 föreskrivs att territorialövervakningen med stöd av en presidentförordning effektiviseras genom att den tillståndspliktiga verksamheten enligt 17 helt eller delvis avbryts. Förslaget är i någon måtto problematiskt med hänsyn till kravet på att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna skall regleras genom lag, eftersom det först av förordningen framgår vilka extra begränsningar som gäller för den i 17 avsedda verksamheten. Sett ur detta perspektiv är det enligt utskottet bättre att direkt föreskriva i 18 att den tillståndspliktiga verksamheten skall avbrytas för att territorialövervakningen skall kunna effektiviseras, om inte specialtillstånd beviljas för fortsatt verksamhet. Begränsningar gällande Finlands territorialvatten eller territorium Enligt 12 och 13 krävs det tillstånd för att undersöka och kartlägga havsbottnen inom Finlands territorialvatten samt för att göra markundersökningar från luftfartyg inom finskt territorium. Begränsningarna i att undersöka havsbottnen och marken är betydelsefulla i konstitutionellt hänseende på grund av den frihet som 16 3 mom. grundlagen garanterar vetenskapen. Det handlar om ett i förhållande till regleringens huvudsakliga syfte begränsat särintresse. A v det proportionalitetskrav som gäller för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna följer att frågan om begränsningens omfattning lo

11 Bilaga l - GrUU 21/2000 rd FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd är relevant. I denna kontext anser utskottet att begränsningarna måste sträcka sig över ett så stort territorium för att syftet med regleringen skall nås. De grundläggande fri- och rättigheterna bör när det gäller den vetenskapliga friheten infrias genom det tillståndsförfarande som hänger samman med de föreslagna begränsningarna, menar utskottet. Tillståndsförfarande Om man ser till de grundläggande fri- och rättigheterna har tillståndsbestämmelserna i 5 kap. relevans för det tillståndsförfarande som gäller dels för begränsningar inom skyddsområden, dels som ovan anförts, för begränsningar baserade på 3 kap., eftersom det finns en koppling mellan tillståndsförfarandet och de grundläggande fri- och rättigheterna. Blicken faller då på 19 l mom. där det sägs att tillstånd "kan beviljas" under vissa förutsättningar. Med hänvisning till att en inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna skall vara exakt formulerad och noga avgränsad anser utskottet att formuleringen måste ändras så att det av bestämmelsen framgår att tillståndsmyndighetens prövning är bunden. Om ändringen görs kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Behörighetsbestämmelserna i 6 kap Territorialövervakningsmyndigheternas befogenheter sträcker sig till utredning av identiteten och gripande av en person (27 ), säkerhetsvisitation (28 ), flyttning av fordon och fartyg (29 ), teknisk övervakning (30 ) samt användning av maktmedel (31 och 32 ). De föreslagna bestämmelserna sammanfaller i rätt hög grad med bestämmelserna i polislagen och lagen om gränsbevakningsväsendet, två lagar som båda varit hos grundlagsutskottet för bedömning. Utskottet instämmer på denna punkt i den mycket detaljerade motiveringen till lagstiftningsordningen och anser att förslagen är problemfria i konstitutionellt hänseende. Utskottet vill understryka att rätten att gripa en person och utföra säkerhetsvisitation i samband med gripandet samt rätten att använda maktmedel enligt förslaget bara innehas av de i 23 l mom. nämnda territorialövervakningsmyndigheterna. Till dessa räknas militär-, gränsbevaknings-, polis- och tullmyndigheterna samt de tjänstemän som förordnats till territorialövarvakning. Däremot har Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets tjänstemän inte dessa befogenheter. Militära maktmedel. I 33 ges försvarsmakten och gränsbevakningsväsendet rätt att använda militära maktmedel som är nödvändiga för att trygga Finlands territoriella integritet. Beslut om användning av militära maktmedel fattas av försvarsministeriet, om något annan inte följer av försvarsmaktens överbefälhavares behörighet eller något annat inte bestäms i 34. Den föreslagna 34 handlar om försvarsmaktens och gränsbevakningsväsendets uppgift att med militära maktmedel avvärja fientlig verksamhet som medför direkt och allvarlig fara för rikets säkerhet. Försvarsministeriet skall utan dröjsmål underrättas om sådan åtgärder. Bestämmelserna hänger samman med tryggandet av Finlands territoriella integritet och värnandet av Finlands suveränitet och är därmed inte diskutabla med tanke på grundlagen. Övriga omständigheter I 2 kap. ingår bestämmelser om militära personers och militärfordons samt statsluftfartygs och statsfartygs ankomst till och uppehåll i landet. Av 9 och 10 kunde man dra den slutsatsen att försvarsministeriet har rätt att tillåta en stor militär avdelning att komma till Finland för att delta i övningar. Utgångspunkten för tillämpningen av bestämmelserna bör dock vara att de endast gäller relativt små avdelningar, menar utskottet. När det gäller större militära avdelningar, som de facto kan påverka vår suveränitet, bör frågan om ankomst avgöras utifrån internationella fördrag och genom en beslutsprocess som gäller dem. Försvarministeriet kan med stöd av 26 av orsaker som är nödvändiga för att trygga rikets säkerhet temporärt förbjuda sjötrafik. Befogenheten är begränsad såväl tidsmässigt som territoriellt. Innehållsligt kan förslaget i konstitutionellt hänseende jämföras med 2 b l mom. la- 11

12 FsUB 3/2000 rd- RP 38/2000 rd Bilaga 1- GrUU rd gen om försvarsmakten. Grundlagsutskottet har i ett tidigare sammanhang ansett (GrUU 21/1997 rd) att den sistnämnda paragrafen kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning och följaktligen påverkar inte heller den nu föreliggande 26 lagstiftningsordningen. I propositionen ingår en bilaga med ett utkast till förordning. I 12 i förordningen ingår bestämmelser om bl.a. maximitiden för tillstånd avseende skyddsområde. Det lagrum som statsrådet tänkt sig skulle ligga som grund för fullmakten, 20 5 mom., sträcker sig dock inte så långt att det skulle gälla giltighetstiden för till- stånd Ufr 10 2 mom. i lagförslaget). Därför bör befogenheten skrivas in i lagförslaget under detta moment. U tultande Grundlagsutskottet anför vördsamt som sitt utlåtande att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning under förutsättning att utskottets konstitutionella anmärkning om 19 l mom. i det första lagförslaget beaktas på lämpligt sätt. Helsingfors den 14 juni 2000 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Ville ltälä /samt vordf. Riitta Prusti /sd medl. Tuija Brax/gröna Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vänst Jouko Jääskeläinen /fkf (delvis) Paula Kokkonen /samt Jouni Lehtimäki /samt Johannes Leppänen /cent Sekreterare vid sammanträdet var utskottsrådet Jarmo Vuorinen. ers. Hannes Manninen/cent Pekka Nousiainen /cent Heli Paasio /sd Osmo Puhakka /cent Petri Salo /samt Art o Seppälä l sd Ilkka Taipale /sd Veijo Puhjo /vänst (delvis) Pekka Ravi /samt. 12

13 Bilaga 2- FvUU 11/2000 rd FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd FÖRV ALTNINGSUTSKOTTETS o UTLATANDE 11/2000 rd Regeringens proposition med förslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar Till försvarsutskottet INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 16 maj 2000 en proposition med förslag till territorialövervakningslag och vissa därtill hörande lagar (RP 38/2000 rd) till försvarsutskottet för beredning och bestämde samtidigt att förvaltningsutskottet skall lämna utlåtande i saken till försvarsutskottet. sakkunniga Utskottet har hört - äldre regeringssekreterare Timo Turkki, försvarsministeriet - lagstiftningsrådet Risto Eerola, justitieministeriet - polisöverinspektör Hannu Hannula och överinspektör Johanna Karlström, inrikesministeriet - generalmajor Kari Rimpi, Huvudstaben - direktören för den finländska avdelningen Irmeli Wallin, Professional Association of Diving Instructors PADI ry - utbildningschef Mika Rautiainen, Suomen Urheilusukeltajain Liitto ry - professor Olli Mäenpää - professor Kaarlo Tuori. Dessutom har Luftfartsverket lämnat ett skriftligt utlåtande. PROPOSITIONEN Regeringen föreslår en territorialövervakningslag. I lagen föreslås ingå de centrala bestämmelserna om övervakningen och tryggandet av Finlands territoriella integritet, det vill säga om territorialövervakningen. Det främsta syftet med propositionen är att ta in den nuvarande, huvudsakligen i förordning ingående regleringen i en lag och att samtidigt införa de ändringar som följer av reformen gällande de grundläggande fri- och rättigheterna, av andra ändringar i lagstiftningen och av andra för Finland bindande internationella förpliktelser. Enligt propositionen skall det i regel precis som nu krävas tillstånd för en militärperson, ett militärfordon, ett örlogsfartyg, ett militärt luftfartyg och ett annat statsfartyg eller statsluftfartyg från en främmande stat att överskrida gränsen till finskt territorium och uppehålla sig i landet. Tillståndsmyndigheter är försvarsministeriet och huvudstaben. Sådana noggrant avgränsade delar av territorialvattnet som är viktiga med hänsyn till rikets säkerhet kan på samma sätt som nu anges vara särskilda skyddsområden. Allmänt taget kom- RP 38/2000 rd 13

14 FsUB 3/2000 rd- RP 38/2000 rd Bilaga 2- FvUU 11/2000 rd mer skyddsområdena enligt förslaget att vara mindre än de nuvarande. I lagen särskilt angiven verksamhet skall vara tillståndspliktig inom skyddsområdena. Bland annat kan rätten att röra sig inom ett skyddsområde i vissa fall begränsas. Med avvikelse från det nuvarande gäller begränsningarna i rätten att bedriva verksamhet och röra sig alla som kommer till och uppehåller sig i landet, oavsett medborgarskap. Tillståndsförfarandet i anknytning till begränsningarna skall vara så snabbt och smidigt som möjligt för att inte medföra stora olägenheter till exempel för dykning eller fiske. Med hänsyn till rikets säkerhet föreslår regeringen också att vissa undersökningar, som för närvarande kräver tillstånd endast av utlänningar, skall bli tillståndspliktiga för alla som deltar i undersökningarna med undantag av myndigheterna. Enligt förslaget krävs tillstånd dels för utredningar gällande formen eller sammansättningen av eller strukturen hos havsbottnen eller dess inre, dels undersökningar av marken från luftfartyg i vissa fall. Tillstånd skall också krävs, precis som nu, för flygfotografering av vissa områden med inskränkt luftfart samt av militära objekt. Dessutom föreslår regeringen att det i lagen skall föreskrivas att sjötrafiken temporärt kan avbrytas för att trygga rikets säkerhet eller säkerheten för sjöfararna, till exempel när efterspaning i anknytning till territorialövervakningen pågår. Territorialövervakningsmyndigheter är militär-, gränsbevaknings-, polis- och tullmyndigheterna samt inom sina egna kompetensområden sjöfartsverket och Luftfartsverket. Propositionen ändrar knappt alls i sak de nuvarande bestämmelserna om territorialövervakningsmyndigheterna och deras uppgifter och befogenheter. I lagen införs också bestämmelser om bland annat fördelningen av kostnaderna för territorialövervakningsuppgifterna, om ersättning för skada och olägenhet och om territorialövervakningsmyndigheternas internationella samarbete. straffbestämmelser gällande brott mot territorialövervakningslagen skall ingå i såväl territorialövervakningslagen som i strafflagen. Därtill föreslås smärre ändringar i bestämmelserna om territoriekränkning i strafflagen samt i skjutvapenlagen och utlänningslagen. De föreslagna lagarna avses träda i kraft cirka ett halvt år efter att de har antagits och blivit stadfästa. UTSKOTTETSSTÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Allmänt A v de orsaker som framgår av propositionsmotiveringen och med stöd av erhållen utredning finner utskottet förslaget behövligt och lämpligt. Utskottet tillstyrker förslaget till territorialövervakningslag med följande anmärkningar. Tillståndsförfarandet gällande dykning Vissa i lagen särskilt angivna åtgärder skall enligt förslaget vara tillståndspliktiga inom skyddsområden. De dykarorganisationer som utskottet hört har föreslagit att 17 l mom. l punkten i territorialövervakningslagen, som bland annat förbjuder dykning inom skyddsområdena med dykarutrustning utan tillstånd, skall strykas. Förvaltningsutskottet vill understryka att bestämmelserna om skyddsområden är ett led i att trygga Finlands territoriella integritet. Frågan om hur nödvändiga begränsningsbestämmelserna är skall följaktligen bedömas utifrån denna plattform. Utskottet poängterar att den föreslagna bestämmelsen, som gör dykning med dykarutrustning tillståndspliktig inom vissa områden, strängt taget inte griper in i rörelsefriheten. I re- 14

15 Bilaga 2- FvUU 11/2000 rd FsUB 3/2000 rd- RP 38/2000 rd gel går det följaktligen fortfarande att röra sig fritt på skyddsområden. Enligt information till utskottet kommer de planerade skyddsområdena att täcka bara cirka 5 procent av Finska vikens vattenområden. Med andra ord kommer 95 procent av vattenområdena att vara sådana där dyktillstånd inte krävs. Enligt samma information är procentfördelningen densamma när man ser till lokaliserade vrak inom skyddsområdena och utanför dem. I Bottniska viken kommer det enligt planerna inte att bildas några skyddsområden. Som utskottet ser det handlar dykning för det mesta om en planerad aktivitet. När dykningen kommer att ske inom ett skyddsområde är det då lätt att på förhand vara inställd på att skaffa tillstånd. A v 12 i det till propositionen fogade utkastet till förordning framgår att tillståndsförfarandet kan göras mycket smidigt. Ett tillstånd kan följaktligen beviljas för en så lång tid som ett kalenderår i sänder och saken avgöras även om exempelvis namnen på alla dykare ännu inte kunnat uppges. Enligt 13 i utkastet till förordning kan tillstånd beviljas i ett förenklat förfarande, som i praktiken är mycket likt ett anmälningsförfarande. I och med att territorialövervakningen sker dygnet runt går det vid behov att genom det förenklade förfarandet få tillstånd också under veckändor. Det kunde enligt utskottet med fördel prövas om förfarandet till och med kunde vara sådant att tillstånd beviljas för ett visst, stort eller litet område för en längre tid och att tillståndshavaren senare exempelvis per e-post eller eventuellt per telefon meddelar namnen på dykarna, dykplatsen och tidpunkten. F or don i polisiärt bruk I motsats tillläget hos oss förfogar polisen i vissa länder över fordon som klart kan klassas som militärfordon. Enligt den föreslagna l O är det huvudstaben som beviljar tillstånd till införsel av militärfordon. I en del länder är polisen uppdelad på två olika organisationer, där den ena sysslar med rent polisiära angelägenheter och den andra är militärt uppbyggd men handhar också polisuppgifter. Den sistnämnda organisationen kan också förfoga över fordon som motsvarar ett i 4 l mom. i förslaget avsett militärfordon. Det kan till exempel ordnas samövningar i internationell civilpolisverksamhet, där det bland deltagarna kan finnas personer som ingår i en militärt organiserad polisstyrka. Utskottet understryker vikten av ett smidigt förfarande när det gäller inresetillstånd för militärfordon som innehas av polisorganisationer som deltar i sådana övningar. Utidiande Förvaltningsutskottet anför vördsamt som sitt utlåtande att försvarsutskottet bör väga in vad som sägs ovan. 15

16 FsUB 3/2000 rd - RP 38/2000 rd Bilaga 2 - FvUU 11/2000 rd Helsingfors den 8 juni 2000 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Matti Väistö /cent v ordf. Pertti Turtiainen /vänst medl. Nils-Anders Granvik /sv Rakel Hiltunen /sd Esko Kurvinen /saml Lauri Kähkönen /sd Kari Kärkkäinen /fkf sekreterare vid sammanträdet var utskottsrådet Ossi Lantto. ers. Heli Paasio /sd Aulis Ranta-Muotio /cent Pekka Ravi /saml Petri Salo /saml Arto Seppälä l sd Jari Vilen /saml Pertti Hemmilä /saml. 16