1994 rd. 1994, där utskotten hörde understatssekreteraren

Transkript

1 1994 rd RIKSDAGENS LAGUTSKOTI Helsingfors den 30 september 1994 Utlåtande nr 6 Till Utrikesutskottet När riksdagen den 7 september 1994 remitterade regeringens proposition nr 135 om godkännande av vissa bestämmelser i fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen till utrikesutskottet för beredning bestämde den samtidigt att alla andra specialutskott skall avge utlåtande i saken till utrikesutskottet. Med anledning av ärendet har utskottet hört överdirektören Pekka Nurmi och lagstiftningsrådet Niilo Jääskinen vid justitieministeriet, riksdagens generalsekreterare Seppo Tiitinen, presidenten i högsta domstolen Olavi Heinonen, presidenten i högsta förvaltningsdomstolen Pekka Hallberg, professom Mikael Riden, professom Antero Jyränki och överassisten ten, juris licentiat Aarre Tähti. Vidare har lagutskottet varit med vid utrikesutskottets gemensamma utfrågning den 9 september 1994, där utskotten hörde understatssekreteraren Antti Satuli, byråchefen Marita Eerikäinen, byråchefen Hann u Himanen och specialforskaren Kari Möttölä vid utrikesministeriet, ordföranden Esa Härmälä vid Centralorganisationen för lant- och skogsbruksproducenter MTK, ekonomiske experten Peter Boldt vid Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC och direktören Erik F orsman vid Industrins och Arbetsgivamas Centralförbund. Utskottets ställningstaganden Verkningar på Finlands rättsordning och justitieförvaltning De nationella domstolarna. När en stat blir medlem i Europeiska unionen förbinder den sig att iaktta gemenskapens rättsordning, där tilllämpningen i princip har decentraliserats på de nationella myndigheterna och domstolarna. Tillämpningen övervakas av EG:s institutioner, och det är EG-domstolen som har kompetens att tolka bestämmelserna och avgöra deras giltighet. EG:s rättsordning kommer att i grundlagsordning införlivas med den rätt som skall tillämpas. Medlemsstatemas domstolar kommer att stå kvar som de grundlagsenliga nationella utövarna av den dömande makten också när de tillämpar EG-rätt. Ett medlemskap kommer inte att inverka på domstolsväsendets organisation, processlagstiftningen eller rättsområden som inte omfattas av EG-rätten. Medlemsstatemas domstolar har en dubbelroll i och med att de tillämpar både den nationella rättsordningen och EG:s rättsordning. EG-rätten har omedelbar rättslig verkan, dvs. det krävs inga särskilda åtgärder för att sätta den i kraft. Denna princip har ingen större betydelse för domstolarna, trots att det i statsförfattningsrättsligt hänseende är fråga om en betydande förändring. Det är viktigt att domstolama kan identifiera de fall där EG-normer skall tillämpas. Det finns inte genast någon tillräcklig beredskap för detta om Finland blir medlem och det måste resurser till för att ställa beredskapen på den nivå som rättsskyddshänsyn kräver. Det hör till EG-domstolen att ge ut domstolens avgöranden på medlemsstatemas språk. F ör närvarande är tillgången på viktiga rättsfall som publicerats före anslutningen inte särskilt god på de inhemska språken. Utskottet har tidigare (LaUU 4/1992 rd) gjort den bedömningen att de viktiga rättsfallen är över 800. Bedömningarna av antalet fall varierar, enligt vissa experter ligger antalet centrala avgöranden som domstolama fattat kring I detta nu finns det ett sammandrag av något under 300 av dessa rättsfall. Enligt vad utskottet har erfarit har justitieministeriet vid inofficiella diskussioner med representanter för EG-domstolen framhållit att översättningsarbetet kommer att utföras i snabb takt enligt vad som blivit hävdvunnen praxis vid tidigare medlemsanslutningar. Domstolen bör således plocka ut och på sin egen bekostnad låta översätta de centrala rättsfallen till de nya språken i unionen

2 2 EG-rättens företräde. Det regelverk som de nationella domstolama skall tillämpa vid ett medlemskap ökar och ändrar karaktär i avsevärd grad. Vidare medför gemenskapsrättens företräde en principiellt viktig förändring i domstolarnas verksamhet och status i förhållande till övriga statliga organ. Gemenskapsrätten går före det nationella regelverket, oberoende av sin plats i författningshierarkin, eftersom medlemsstatema har överlåtit sin lagstiftande makt till gemenskapen i frågor som faller inom gemenskapens kompetens. Gemenskapens företräde är inte generellt utan inskränker sig till de frågor som faller inom gemenskapens kompetens. Kompetensen bestäms av primärrätten och EG-domstolens tolkning. Enligt en tolkning av 92 regeringsformen är det i en tillämpningssituation inte tillåtet att pröva om en lag är förenlig med grundlagen eller inte. Domstolamas skyldighet att låta EG-rätten gå före den nationella lagstiftningen i konfliktsituationer betyder dock inte att finländska domstolar skulle få rätt att pröva om lagar är förenliga med grundlagen eller inte. Utgående från gällande rätt anses den rådande situationen kunna utvecklas i en sådan riktning att domstolama i sin tolkningspraxis ställer sig positiva till de grundläggande rättigheterna. A andra sidan har sådana bedömningar framförts att en separat grundlagsdomstol skulle kunna inverka på tolkningen av principen om EG-rättens företräde. Ett medlemskap skulle också ge de nationella domstolama större behörighet och ändra deras relationer till andra statliga organ. A v dessa orsaker hänvisar utskottet till ett tidigare utlåtande (LaUU rd), där det framhåller dessa omständigheter. Dessutom har utskottet i vissa utlåtanden (LaUU 4/1992 rd) förutsatt och (LaUU 5) understrukit vikten av att efterkontroll av lagamas grundlagsenlighet blir utredd, så som riksdagen har förutsatt i ett uttalande den 18 december EG-domstolens förhandsavgöranden Artikel 177 i Romfördraget föreskriver ett förhandsavgörande, som innebär att nationella domstolar och en del andra lagskipande myndigheter får och i vissa fall bör begära att EG-domstolen meddelar ett förhandsavgörande. Avgörandet är en tolkning av EG-rätten som binder den nationella domstolen. En nationell domstol får begära ett förhandsavgörande i hur en anhängig EG-norm som inverkar på saken skall tolkas. Förhandsavgörande i en anhängig fråga skall begäras vid en domstol, vars avgöranden inte kan överklagas. Det är i viss mån oklart hur långt denna skyldighet sträcker sig, men den anses åtminstone gälla domstolar vars avgöranden inte kan överklagas genom ordinära rättsmedel, m.a.o. de högsta domstolama och vissa specialdomstolar. Det är inte helt entydigt om skyldigheten att begära förhandsavgörande bör bestämmas från fall till fall, dvs. om det finns rättsmedel i den fråga som skall avgöras. För denna syn talar lydelsen i artikeln och syftet med förhandsavgöranden, som är att se till att EG-rätten tillämpas på enahanda grunder. Detta spelar en viss roll inte minst vid en bedömning av hovrättemas skyldighet att begära förhandsavgörande. Enligt utskottets uppfattning är hovrättema, i vars beslut ändring kan sökas bara med besvärstillstånd från högsta domstolen, skyldiga att begära förhandsavgörande. Att de nationella domstolama skall begära förhandsavgörande kan anses betyda en överföring av dömande makt till EG-domstolen. Förfarandet spelar en viss roll också för domstolamas oavhängighet, men den förskjuter inte de grunder som oavhängighet enligt regeringsformen bygger på. Ett förhandsavgörande förmodas i praktiken komma i fråga ganska sällan. Årligen antas begäran om förhandsavgörande bli framställd ett tjugotal gånger. Däremot inverkar EG-domstolen inte på högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens status som högsta domstolar i den bemärkelsen att ändring i finländska domstolars beslut kunde sökas hos dem. stadgandena om domstolar föreslås inte bli ändrade när ED-fördraget sätts i kraft. Det är inte nödvändigt för ikraftträdandet, men ett medlemskap får i alla fall så pass omfattande konsekvenser för rättsordningen och domstolsväsendet att en justering av bestämmelserna längre fram bör övervägas. Med tanke på informationen bör de principer som direkt följer av ett medlemskap och de som uppkommit i EG-domstolens rättspraxis helst vara klart uttryckta i lagstiftningen. EG-domstolen EG-domstolen har spelat en central roll när gemenskapsrätten utvecklats och den har också varit den faktiska lagstiftaren. Domstolen har utarbetat allmänna principer och tolkningspraxis för gemenskapsrätten, som inte direkt framgår av fördragstexten. De centrala principerna i gemenskapsrätten, t. ex. fördragens och direktivens

3 3 direkta rättsliga verkningar, gemenskapsrättens företräde och av domstolen meddelade förhandsavgörandens bindande verkan har utformats i rättspraxis. Maastrichtfördraget utvidgade EG-domstolens behörighet såtillvida att en medlemsstat kan föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite för underlåtelse att fullgöra en medlemsförpliktelse och Europeiska centralbanken kan kräva att domstolen skall konstatera att centralbanken i en medlemsstat har åsidosatt förpliktelserna i gemenskapsfördraget. Enskilda personer får väcka talan i EG-domstolen mot en ED-institution i ett beslut som direkt gäller honom. Domstolen kan också väcka talan mot en fördragsslutande part för åsidosättande av medlemsförpliktelsema. Processen inleds ofta med att en enskild person väcker talan hos EG-kommissionen. Eventuella brott mot gemenskapsrätten avgörs om möjligt i ett administrativt förfarande mellan kommissionen och den behöriga medlemsstaten. Utskottet har i ett utlåtande (LaUU 1/1992 rd) understrukit vikten av att EG-domstolen och E G: s första instansrätt har en finländsk ledamot, om Finland blir medlem. Trots att fördragsbestämmelserna inte kräver det finns det i praktiken en domare från varje medlemsstat i domstolen. Detta är en garanti för att domstolen har behövlig kännedom om den nationella rättsordningen i medlemsstaterna. Att antalet domare har utökats i överensstämmelse med antalet stater som anhållit om medlemskap bör vara ett bevis på att denna praxis fortsätter även i framtiden. Likaså kommer antalet generaladvokater att utökas för att rotationsprincipen vid nomineringen skall bibehållas när antalet medlemmar ökar. Samarbete i rättsliga och inrikes frågor I Maastrichtfördraget finns bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. De flesta av dem gäller polis-, gränskontroll- och utlänningsfrågor som hör till inrikesministeriets behörighet. Vid behandlingen av frågor som hänför sig till den s.k. tredje pelaren har utskottet koncentrerat sig på rättsligt samarbete inom privaträttens och straffrättens område. Medlemsstatema har tidigare haft ett samarbete inom detta område och unionen har ställt som mål att intensifiera det ytterligare. Målet är nära förknippat med de fyra friheterna på den inre marknaden, inte minst med fri rörlighet för personer, och i det sammanhanget anses vissa rättsliga och inrikes frågor tangera det allmänna intresset. Det är här fråga om ett nytt slag av samarbete som fortfarande söker sig sina former. Medlemsstatema har haft olika uppfattningar om samarbetet bör underställas gemenskapens beslutanderätt eller om det skall stå kvar som ett samarbete mellan regeringar. I Maastrichtfördraget är den senare tolkningen gällande, m.a.o. bygger samarbetet inte på övernationella institutioners beslutsfattande utan på i regel enhälliga beslut mellan medlemsstatemas regeringar. Inom detta samarbete skall medlemsstatema informera och samråda med varandra i syfte att samordna sitt handlande. Europeiska rådet är den institution inom unionen som koncentrerat har hand om samarbetsfrågor. På initiativ av en medlemsstat eller EG-kommissionen inom det privaträttsliga området och på initiativ av en medlemsstat inom det straffrättsliga området kan rådet anta gemensamma ståndpunkter, främja samarbetet och ingå konventioner. Samverkan är möjlig med de begränsningar som subsidiaritetsprincipen ställer och skall i lämplig form och ordning främja allt samarbete som tjänar unionens mål. Frågor skall behandlas med beaktande av Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och konventionen om flyktingars rättsliga ställning samt med beaktande av det skydd som medlemsstatema ger personer som förföljs av politiska skäl. Samarbetet koordineras i den samordningskommitte som anges i artikel K.4. Den består av högre tjänstemän från medlemsstaterna. Under kommitten står tre ledningsgrupper, av vilka en koncentrerar sig på rättsligt samarbete. Justitieministeriet har medverkat i ledningsgruppen, en del arbetsgrupper som hör tillledningsgruppens kompetens och vid behov varit representerat i kommitte K.4. Vid medlemskapsförhandlingarna har samarbetet i rättsliga frågor inte berett problem eller krävt omfattande ändringar i lagstiftningen, eftersom Finland redan till stora delar har anslutit sig till internationella fördrag som ligger till grund för samarbetet. EG-domstolens behörighet sträcker sig i regel inte till frågor som hör till den tredje pelaren. Genom en konvention kan behörighet dock överföras på EG-domstolen att pröva bestämmelserna i konventioner och att avgöra meningsskiljaktigheter som gäller deras tillämpning.

4 4 Subsidiaritetsprincipen, vars rättsliga och politiska betydelse ännu inte är helt klarlagd, kan komma att inskränka en utvidgning av gemenskapens lagstiftande makt. Det faktum att samarbetet i rättsliga och inrikesfrågor står utanför EG:s egentliga beslutsordning har dessutom ansetts innebära att planerna på en till vissa delar centraliserad och federativ ordning har skrinlagts. Det är å andra sidan skäl att observera att Maastrichtfördraget strävar efter en omfattande samverkan, som successivt skall byggas ut till en gemensam unionspolitik. Fördraget gav även kommissionen högre status än förut vad gäller rättsliga och inrikes frågor, medan Europaparlamentets behörighet snarare är konsultativ. Vidare medger artikel K.9 att beslut om samarbete i vissa rättsliga och inrikes frågor, dock inte t.ex. straffrättsliga, får lyftas ut ur samarbetet mellan regeringar för att behandlas som gemenskapsfrågor. Artikeln har ansetts vara en kompromiss om samarbetet mellan regeringar, men å andra sidan anses den understryka att medlemsstaterna fattar beslut på gemenskapsnivå. Sammanfattningsvis kan det framhållas att det för närvarande är svårt att göra en bedömning av den roll som unionens dimension för rättsliga och inrikes frågor spelar. Samarbetsfrågorna hör åtminstone till inrikes- och justitieministeriets behörighetsområde. I riksdagen hör de i sin tur till flera olika utskotts behörighet. Utskottens rätt till information har inte reglerats särskilt för den tredje pelarens del, utan på den punkten är de allmänna stadgandena i RO 53 2 mom. tillämpliga. Vidare kan det bli aktuellt för riksdagen att godkänna sådana avtal mellan regeringar som samarbetet resulterat i och som normala procedurstadganden för statsfördrag tillämpas på. Med stöd av det ovan sagda anför lagutskottet vördsamt att utrikesutskottet när det utarbetar sitt betänkande bör beakta det som anförs i detta utlåtande. I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Lax, vice ordföranden Halonen, medlemmarna Aittoniemi, Hassi, Häkämies, Komi, Korteniemi, Mäkelä, Piha, Polvi, Rossi, Savela, Seivästö och Tykkyläinen samt suppleanterna Koskinen (delvis) och Lindqvist. Avvikande åsikt En självständig lagstiftningsmakt och oberoende domstolar är grundläggande begrepp i en suverän stat. I Finland utövas den lagstiftande makten av den folkvalda riksdagen och den dömande makten av oberoende domstolar. Både fördraget om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och i ännu högre grad det föreliggande fördraget överför lagstiftande makt från riksdagen till en övernationell nivå i unionen. Förordningar och direktiv från Europeiska unionen modifierar regelverket i vår lagstiftning, vare sig vi vill det eller inte. Förordningarna är i sig förpliktande rätt. Direktiven förpliktar oss i sin tur att styra lagstiftningen i önskad riktning. Det övernationella inslaget i vår lagstiftning kommer fortgående att öka i takt med den tilltagande normgivningen inom Europeiska unionen. Om fördraget träder i kraft kommer Europeiska unionens växande övernationella regelverk att tvinga våra hittills oavhängiga domstolar (obs. EES) att i allt högre grad bygga sina beslut på förhandsbesked och tolkningar som kommit till på övernationell nivå. Våra oavhängiga domstolar får med tiden alltså se sin egen makt och den nationella lagstiftande makten kringskuren beroende på vissa gemensamma faktorer. Vår självständiga lagstiftande makt och domstolarnas oavhängighet begränsas således hela tiden genom fördraget ju ~l:ingre den europeiska integrationen fortskrider. Andå kommer det inte

5 5 ens att nämnas att så får ske. En ändring av grundlagen i behörig lagstiftningsordning på denna punkt borde utgöra ett ovillkorligt led i beslutsprocessen i anknytning till fördraget. I annat fall brukar fördragsprocessen våld på vår grundlag. I sitt utlåtande behandlar lagutskottet dessa aspekter bara helt ytligt och utan att tillmäta dem någon större betydelse. Utskottet har inte heller velat beakta mina ändringsförslag. Motiveringen att frågor som gäller den lagstiftande makten snarare hör till grundlagsutskottets behörighet håller inte. Lagutskottets och grundlagsutskottets revir är på vissa punkter klart överlappande och därför hade mina ställningstaganden varit motiverade. Helsingfors den 30 september 1994 Sulo Aittoniemi Vi omfattar den avvikande åsikten. Helsingfors den 30 september 1994 Tina Mäkelä Ismo Seivästö Iivo Polvi

6