Till Förvaltningsutskottet

Transkript

1 LAGUTsKOTTET Utlåtande 6/1997 rd Regeringens proposition 260/1996 rd LaUU 6/1997 rd- RP 260/1996 rd Till Förvaltningsutskottet Inledning Remiss Förvaltningsutskottet begärde den 28 februari 1997 ett utlåtande från lagutskottet om proposition 260/1996 rd med förslag tilllag om ändring av polisforvaltningslagen i synnerhet när det gäller behörighetsvillkoren för tjänster som polischefiförhållande till rättsvårdssystemet som helhet. sakkunniga Med anledning av ärendet har utskottet hört projektchefen U rpo Sarala och projektchefen Juha Isosuo vid inrikesministeriet, äldre regeringssekreteraren Ahti Penttinen, yngre regeringssekreteraren Erja Hynninen och specialrådgivaren Matti Halen vid justitieministeriet, regeringsrådet Matti Rajakylä och överinspektören Sirkka-Leena Hörkkö vid undervisningsministeriet, föreståndaren, polisrådet Raimo Jalava vid Polisinstitutet, professorn Raimo Lahti vid Helsingfors universitet, professorn Eero Backman vid Åbo universitet, dekanen, professor Seppo Laakso vid Tammerfors universitet, biträdande direktören Tarm o Välitalo vid Poliisijärjestöjen Liitto, ombudsmannen Rauno Selenius vid Finlands Juristförbund, ordföranden Antero Tuomi vid Suomen Nimismiesyhdistys och ordföranden, ledande häradsåklagare Matti Nissinen vid Suomen Syyttäjäyhdistys. Propositionen Regeringen föreslår vissa ändringar i polisförvaltningslagen som gör det möjligt att grunda en yrkeshögskola för polisbranschen, en polishögskola. Avsikten är att ombilda polisinstitutet till polishögskola. För undervisningen vid polishögskolan och de examina som avläggs där gäller i tillämpliga delar dels lagen om yrkeshögskolestudier, dels det som bestäms med stöd av den. Enligt lagens övergångsbestämmelse skall de tjänster som inrättas vid polishögskolan kunna besättas första gången utan att de förklaras lediga. När de inrättade tjänsterna besätts första gången kan till dem utnämnas en tjänsteman som har utnämnts annars än för viss tid för en motsvarande tjänst vid polisinstitutet, även om han inte uppfyller behörighetsvillkoren för en tjänst vid polishögsko lan. Atgärder för att besätta tjänsterna vid polishögskolan samt andra åtgärder som behövs för att polishögskolan skall kunna inleda sin verksamhet när lagen träder i kraft får vidtas innan lagen har trätt i kraft. Lagen avses träda i kraft den l augusti Motivering Utskottets ställningstaganden Formuleringen av propositionen och dess innehåll Det har visat sig att propositionen är dåligt förberedd och att det brister i formuleringen. Regeringen föreslår bland annat att behörighetsvillkoren för tjänster som polischef skall ändras men nämner ingenting om saken i den allmänna motiveringen och ställer inte heller polischefstjänstens karaktär och polischefens uppgifter i relation till häradsreformen i december Regeringen underlåter också att nämna de nya befogenheter som polisen fick genom tvångsmedelslagstiftningen 1995, teleavlyssning, teleövervakning och teknisk observation, och tiger om de bestämmelser om inhämtande av information som togs in i polislagen vid samma tidpunkt och om polischefens övervakningsroll när det gäller beslut om dessa åtgärder. Justitieministeriet har över huvud taget inte hörts om propositionen. Förslaget väcker starka känslor och har mötts av stor misstänksamhet. Flera av de experter som utskottet hört har uttryckt farhågor för att det inom polisförvaltningen håller på att banas en osaklig utbildningsväg till högre tjänster

2 2 Behandlingen av ärendet har dragit ut på tiden i riksdagen eftersom det har krävts omfattande tilläggsutredningar under riksdagsbehandlingen för att komma underfund med vad förslagen innebär. Själva saken har så småningom börjat klarna under behandlingen i lagutskottet och målen börjar utkristalliseras. Enligt en utredning till utskottet innefattar förslaget följande viktiga punkter med avseende på lagutskottets kompetensområde: -Den utbildning som leder till tjänsteexamen för polisbefäl föreslås bli ändrad till en examen motsvarande en allmän examen vid yrkeshögskola. Syftet med examen är att göra de studerande förtrogna med de viktigaste uppgiftskomplexen och tillämpningarna inom det egna ansvarsområdet samt med de vetenskapliga grunderna till dem så att de självständigt kan sköta chefsoch expertuppgifter samt utvecklingsuppdrag. Enligt de allmänna kraven för studier som leder till en yrkeshögskoleexamen räcker utbildningen minst 120 studieveckor. För att polisinstitutet skall kunna ge en sådan utbildning föreslås det att polisinstitutet ombildas till en polishögskola. -Vid polishögskolan kan endast avläggas en tjänsteexamen för polisbefäl. Samtidigt skall den utbildning som knyter an till polisbefälets uppgifter läggas om så att polisbefälsutbildningen består av en systematisk introduktions- och påbyggnadsutbildning. Reformen innebär att de nuvarande separata kurserna sammanförs till ett komplex där hänsyn tas till den studerandes tidigare utbildning och erfarenhet. Polisbefälsutbildningen är inte en tjänsteexamen och inte heller ett behörighetsvillkor. - En yrkeshögskoleexamen ger en generell formell kompetens att övergå till högskolestudier. Utifrån denna plattform har mått och steg vidtagits för att ge studerande inom polisbranschen möjlighet att genom påbyggnadsstudier, där deras examen från yrkeshögskolan i görligaste mån vägs in, avlägga en högre högskoleexamen. För att sporra till sådana studier föreslås att behörighetsvillkoren för tjänster som polischef ändras redan nu innan den första kursen ens har börjat:. - A ven om vägen till påbyggnadsstudier vid en högskola är klart utstakad blir de som vill fortsätta sina polisiära studier tvungna att i likhet med andra studerande söka in till en forskningshögskola för att få studierätt Det finns ingen kvot för dem och kommer inte heller framdeles att finnas, eftersom 18 universitetslagen, som riksdagen godkände den Il juni 1997 i andra behandling, inte medger det. Enligt denna paragraf skall likvärdiga antagningsgrunder tillämpas på de sökande i det fall att universitetet på grund av begränsning av antalet studerande inte kan anta alla sökande till en utbildning. A wikelse från de likvärdiga antagningsgrunderna kan i begränsad utsträckning göras bara för att utbildningsbehovet hos någon språkgrupp skall kunna tillgodoses. Polisutbildningen omformades på 1980-talet till en yrkesutbildning på högre nivå. Nu gäller det att passa in utbildningen i yrkeshögskolesystemet. Utskottet anser att alla ansatser att utveckla polisutbildningen är positiva. Eftersom den allmänna ambitionen är att lyfta upp all yrkesundervisning till yrkeshögskolenivå är det också motiverat för polisens del. Utskottet påpekar dock att en yrkeshögskoleexamen inte är en lägre högskoleexamen. Det är universitetets egen sak att avgöra hur stor tyngd yrkeshögskoleexamen kan ges i högskolestudierna. Följaktligen kan det krävas kompletterande studier utöver yrkeshögskoleexamen för en lägre högskoleexamen. Utgående från denna plattform anför utskottet som sin ståndpunkt följande. Tjänster som polischef Tjänsten som polischef i sin nuvarande form grundar sig på häradsreformen den l december I vårt land finns 90 härad och var och en av dem har en polischef. Polischefen kan antingen vara chef för en självständig polisinrättning eller avdelningschef vid ett gemensamt häradsämbetes polisavdelning och är då i praktiken också vanligen chefför hela ämbetet. Till följd av lokalförvaltningsreformen har polisinrättningarna svällt ut och antalet polischefer minskat. Att polisdistrikten blivit större innebär samtidigt att polischefens ledningsuppgifter accentuerats. Polischefen har genom ändringar i tvångsmedelslagen och polislagen fått större befogenheter. De allre färskaste härrör från de ovan nämnda bestämmelserna om teleavlyssing, teleövervakning och teknisk observation samt från bestämmelserna om inhämtande av information med avseende på teknisk övervakning, observation och teknisk observation. Samarbetet mellan olika stater har intensifierats, i synnerhet inom EU, bland annat på grund av den tilltagande internationella organisarade

3 3 brottsligheten. Detta åter kräver att polischefen har en bättre och effektivare beredskap än nu att agera på den internationella arenan. Av globaliseringen följer att polischefen bör känna till hur olika rättssystem och samhällsordningar är uppbyggda och fungerar samt vilka grunder de rättsliga besluten vilar på. Polischefen utövar i sin tjänst på lokalplanet, i sin härad, stor offentlig makt. Maktutövningen i alla dess olika former sträcker sig, direkt eller indirekt, till polisinrättningens samtliga kunder och den lokala befolkningen samt till polisinrättningens personal. Maktutövningen involverar en mängd tjänsteuppgifter med markerade rättsskyddsaspekter, typ - skyldighet att undersöka eller låta undersöka och vid behov också ta beslut om klagomål och besvär som anförts över underlydande poliser samt utöva disciplinär makt enligt tjänstemannalagstiftningen, - avgöra från det sedvanliga avvikande tillståndsärenden, exempelvis en hel mängd ärenden i anknytning till utlänningslagstiftningen, icke entydiga körkortsfrågor och frågor som regleras av den omfattande speciallagstiftningen, - vara notarius publicus, - fatta beslut om krävande fall där tvångsmedel måste tillgripas samt - utöva synnerligen stora befogenheter i samband med undantagsförhållanden. På det lokala planet är det polischefen som i sista hand är ansvarig för att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter samt rättsskyddsaspekter beaktas i allt som den lokala polisen företar sig. I synnerhet i knepiga fall krävs för besluten kunskap om rättsprinciperna, rättsteoretiska insikter och ett totalgrepp om saken. Behörighetsvillkoren för tjänster som polischef I den lagstiftning som ingick i häradsreformen bestämdes att behörighetsvillkor för tjänster som polischef skall vara juris kandidatexamen och erfarenhet av uppgiftsområdet. Syftet med behörighetsvillkoren är att garantera att det finns kompetenta, heltidsanställda polischefer och att det råder en horisontell balans mellan behörighetsvillkoren för tjänsterna som häradsåklagare, häradsfogde och polischef. Utgångsläget är fortfarande exakt detsamma och därför kan behörighetsvillkoren inte strykas i lagen. Tvärtom har bland annat en reform av förfarandet i brottmål godkänts efter häradsre- formen och där betonas vikten av förberedelse i brottsutredningar och följaktligen krävs det ännu mer än tidigare av polisens förundersökningar. Utskottet anser dock, efter att ha fått en utredning om innehållet i de planerade påbyggnadsstudierna, att det är motiverat att ändra behörighetsvillkoren för tjänster som polischef så att examenskravet kompletteras med alternativet en vid universitet som påbyggnad på polisbefålsexamen avlagd annan högre högskoleexamen. Utskottet föreslår att 6 2 mo m. ändras på följande sätt: Behörighetsvillkor för tjänsten som häradets polischef är juris kandidatexamen eller någon annan vid universitet som påbyggnadsexamen till polisbefälsexamen avlagd högre högskoleexamen och erfarenhet av uppgiftsområdet. Breddningen av behörighetsvillkoren minskar inte möjligheterna för den som avlagt juris kandidatexamen att bli utnämnd till polischef, men konkurrensen kan bli hårdare. Kravet på erfarenhet av uppgiftsområdet kvarstår i behörighetsvillkoren och motsvarar det krav som gäller för alla högre tjänstemän i ledande ställning inom statsförvaltningen. Det är den utnämnande myndigheten som skall avgöra om erfarenheten räcker till, men bedömningen bör motsvara rättspraxis. Erfarenheten kan härstamma från lägre nivåer i tjänstehierarkien eller från chefsvikariat eller från expert- eller projektuppdrag. Erfarenheten kan också komma från områden utanför polisförvaltningen. Uppdrag av detta slag är framför allt uppgifter i anknytning till vårt rättssystem som har en tydlig beröringspunkt med polisens verksamhet. Som exempel kan nämnas uppgifter inom domstolsväsendet, åklagarväsendet och säkerhetsförvaltningen i övrigt. Erfarenheter kan också vinnas i internationella uppdrag. En vid tolkning av kravet på erfarenhet ger möjligheter till utbyte yrkeskårer emellan och ökar sakkunskapen. Detta är särskilt viktigt nu när vi inte längre har ett system där länsmännen skötter ett brett spektrum av uppgifter utan i stället handskas med allt snävare och allt mer djupgående uppdrag. Påbyggnadsutbildning Under beredningen av propositionen ingicks det villkorliga avtal med Tammerfors universitet

4 4 och Åbo universitet om en lämplig fortbildningsväg. De som fortbildar sig vid Tammerfors universitet avlägger förvaltningsmagistersexamen. Examensbenämningen för dem som studerar vid Åb9 universitet är ännu inte fastslagen. A ven om det i och för sig inte finns någonting att anmärka mot avtalen, ser utskottet det som en stor brist att påbyggnadsexamen för polisbefälet inte kan vara en juridisk examen vid en juridisk fakultet. Juris kandidatexamen vore ändå en naturlig fortbildningsväg för tjänstemän i polisbefälet. Med en juris kandidatexamen hade de bättre möjligheter än med högre högskoleexamen i samhällsvetenskaper att söka ett flertal högre tjänster som lämpar sig för personer med polisiär grundutbildning, till exempel åklagar- och utmätningsmannatjänster. I sammanhanget bör också noteras att utbildning i straff- och processrätt på svenska, som kunde utnyttjas i påbyggnadsutbildningen för svenska poliser, bara ges vid Helsingfors universitet. Utskottet anser att polisiär påbyggnadsutbildning också bör kunna förläggas till juridiska fakulteter. Utskottet anför därför att förvaltningsutskottetförutsätter att regeringen ser till att personer med examen från polishögskolan också har möjlighet att avlägga påbyggnadsexamen i form av juris kandidatexamen. Om de villkorliga avtalen med Tammerfors universitet och Åbo universitet ställer hinder i vägen för en sådan lösning, kan de inte anses acceptabla. Vissa särfrågor Andringssökande i beslut av polishögskolan och polisskolan. I 12 b finns regler för ändringssökande. Enligt propositionen kan ändring inte sökas i beslut om antagning av studerande, utvärderingen av studieprestationer eller tillgodoräknande av studier vid polishögskolan eller polisskolan. Däremot kan de som är missnöjda med besluten först söka rättelse och sedan söka ändring på det sätt som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Utskottet har diskuterat bestämmelsernas lämplighet och hänvisar som en lösning på frågan till ändringsförslagen i grundlagsutskottets utlåtande och kulturutskottets betänkande om universitetslagen (GrUU rd, KuUB 9/1997 rd och RP 263/1996 rd). Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att 16 l mom. regeringsformen om vars och ens rätt att få ett beslut som gäller hans rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt lagskipningsorgan kräver att ändringssökande tilläts i beslut om intagning av studerande och disciplinstraff i form av varning. Utskottet föreslår att ändringssökande ordnas på samma sätt också i denna lag, det vill säga att den som är missnöjd med intagningen av studerande alltjämt skall kunna söka ändring hos länsrätten på det sätt som förvaltningsprocesslagen föreskriver men att ändring inte skall fä sökas i bedömningen av studieprestationer efter ett beslut som gäller rättelseyrkande. Utskottet föreslår följaktligen att 12 b 4 mom. ändras och kompletteras med ett nytt 5 mo m. enligt följande: Beslut som gäller ett sådant rättelseyrkande som avses i 2 (utesl.) mom. överklagas på det sätt som förvaltningsprocesslagen (586/96) stadgar. Andring i beslut som gäller ett rättelseyrkande som avses i 3 mom. får inte sökas genom besvär. I länsrättens beslut som gäller ovan avsedd antagning av studerande får ändring inte sökas genom besvär. (Nytt 5 mo m.) Närmare bestämmelser. Lagen har inga bestämmelser om studier eller examina för påbyggnadsexamina, och säger heller ingenting om eventuella disciplinära åtgärder gentemot de studerande. Avsikten är att bestämmelser om dessa frågor skall ingå i en förordning precis som nu. Utskottet anser det på grund av tillägget i 6 vara ändamålsenligt att det i lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om rätt att utfärda förordning till exempel i 12 2 mom. enligt följande: Beträffande universitetsstudier och universitetsexamina i form av påbyggnadsexamen till polisbefälsexamen samt om disciplinärt förfarande mot studerande vid polisläroinrättningar bestäms genom förordning. (Nytt 2 mo m.) Utskottet framhäller att ett beslut om disciplinära åtgärder mot en studerande med stöd av den generella besvärsrätten i förvaltningsprocesslagen kan överklagas tilllänsrätten och vidare till högsta förvaltningsdomstolen. Detta är också grundlagsutskottets uppfattning, vilket framgår av utlåtandet om universitetslagen. Ortografisk anmärkning till namnen på läroanstalterna. Finska språknämnden gav den 25 september 1995 en rekommendation om stor och liten begynnelsebokstav i namn. Rekommendationen hänvisar till rådande praxis att skriva

5 5 namnen på högskolor med stor begynnelsebokstav. Nämnden utsträcker skrivsättet också till exempelvis Polisskolan. I och med att bestämmelserna om polisläroanstalter nu skrivs om helt och hållet, anser utskottet det lämpligt att samtidigt ändra skrivsättet i överensstämmelse med rekommendationen. Utskottet framhåller för förvaltningsutskottet att polisskolan och polishögskolan skall skrivas med stor begynnelsebokstav. Ikraftträdelsebestämmelsen. Riksdagsbehandlingen av propositionen har tagit extra tid i anspråk. Utskottet anser därför att lagen inte gärna kan träda i kraft i början av augusti i år som regeringen föreslår. För att tillräckligt med tid skall anslås för verkställighetsåtgärderna anför utskottet att lagens ikraftträdande bör skjutas upp till den l januari Korrigeringar i lagtexten. Ingressen i lagförslaget måste korrigeras på grund av utskottets ändringar. Vidare måste flera paragrafer ses över på grund av utskottets förslag att skriva namnet på läroanstalterna med stor begynnelsebokstav. Därför har utskottet sammanställt en bilaga till utlåtandet, där samtliga föreslagna ändringar finns inskrivna. Utlåtande Lagutskottet anför vördsamt att förvaltningsutskottet bör beakta det som sägs ovan när det utarbetar sitt betänkande. Helsingfors den 12juni 1997 I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Henrik Lax /sv, vice ordföranden Matti Vähänäkki /sd samt medlemmarna Sulo Aittoniemi /cent, Juhani Alaranta /cent, Satu Hassi /gröna, Toimi Kankaanniemi /fkf, Juha Karpio /sam!, Pekka Kuosmanen /sam!, Annika Lapintie /vänst, Kari Myllyniemi /cent, Reino Ojala /sd, Markku Pohjola /sd, Pekka Saarnio /vänst och Jukka Tarkka /ungf. Avvikande mening Enligt regeringens proposition är det meningen att lagen skall göra det möjligt att grunda en polishögskola underställd inrikesministeriet med uppgift att ge undervisning som syftar till examina. Endast den som har genomgått grundutbildningen för poliser kan söka in till den planerade läroanstalten. De resurser som har anvisats den och den omfattning som den enligt planerna skall få räcker inte till för att vetenskaplig forskning skall kunna bedrivas. Trots dessa för en yrkeshögskola typiska egenskaper föreslås det att läroanstalten skall få ett namn som leder tanken till en vetenskapshögskola, nämligen Polishögskolan. Kulturutskottet konstaterar konflikten i sitt utlåtande men kommer utan att ange några skäl fram till att anstaltens namn trots allt kan vara Polishögskolan. Det föreligger en uppenbar logisk konflikt mellan läroanstaltens uppgift enligt lagförslaget och det namn som föreslagits för den. I detta avseende uppfyller propositionen inte de formella kvalitetskrav som kan ställas på god lagstiftning. På grund av det ovanstående anför vi att namnet på den läroanstalt som föreslås i lagen bör vara Polisyrkeshögskolan och att motsvarande ändringar görs i lagtexten och motiveringen till den. Helsingfors den 12juni 1997 Jukka Tarkka /ungf Henrik Lax /sv Markku Pohjola /sd Toimi Kankaanniemi /fkf Pekka Kuosmanen /saml Juha Karpio /saml

6 6 Bilaga Lagutskottets ändringsförslag Lag om ändring av lagen om polisförvaltningen I enlighet med riksdagens beslut (utesl.) ändras i polisförvaltningslagen av den 14 februari 1992 ( 110/92) l l och 3 m om., 3 l mom., 4 l mom., 6 2 mom., 8 l och 3 mom., 9 2 mom., lo 2 mom., 12 och 13 samt 16 2 och 3 mom., av dessa lagrum l 3 mom., 3 l mom., 6 2 mom., 8 l och 3 mom. sådana de lyder i (utesl.) lag , samt fogas tilllagen nya mellanrubriker före 12 och 13 samt nya 12 a och 12 b som följer: l Polisförvaltningen (l mom. som i propositionen) Riksomfattande enheter under ministeriet är centralkriminalpolisen, skyddspolisen och rörliga polisen. Polishögsko lan, Polisskolan och Polisens teknikcentral är enheter under ministeriet. 3 och 4 (Som i propositionen) 6 (Ny) Den lokala polisen Behörighetsvillkor för tjänsten som häradets polischef är juris kandidatexamen eller någon annan vid universitet som påbyggnadsexamen till polisbefälsexamen avlagd högre högskoleexamen och erfarenhet av uppgiftsområdet (Som i propositionen) Polishögskolan och Polisskolan eller Polisläroinrättningar 12 Polishögskolan (l mom. som i propositionen) Beträffande universitetsstudier och universitetsexamen i form av påbyggnadsexamen till polisbefälsexamen samt om disciplinärt förfarande mot studerande vid polisinrättningar bestäms genom förordning. (Nytt 2 mo m.) 12 a (Som i propositionen) 12 b Ändringssökande I beslut som gäller Polishögskolans eller Polisskolans intagning av studerande, utvärdering av studieprestationer eller tillgodoräknande av studier får ändring inte sökas genom besvär. En sökande som är missnöjd med Polishögskolans eller Polisskolans antagning av studerande kan söka rättelse hos styrelsen för Polishögskolan eller Polisskolan inom 14 dagar efter det att antagningen har offentliggjorts. En studerande som är missnöjd med utvärderingen av studieprestationer eller tillgodoräknaodet av studier som slutförts någon annanstans kan söka rättelse hos styrelsen för Polishögskolan eller Polisskolan inom 14 dagar från det att studeranden har haft möjlighet att få del av resultaten av utvärderingen och det sätt på vilket utvärderingsgrunderna har tillämpats på denne. Beslut som gäller ett sådant rättelseyrkande som avses i 2 (utesl.) överklagas på det sätt som förvaltningsprocesslagen (586/96) stadgar. Å ndring i beslut som gäller ett sådant rättelseyrkande som avses i 3 mom. får inte sökas genom besvär. I länsrättens beslut som gäller ovan avsedd antagning av studerande får ändring inte sökas genom besvär. (Nytt 5 mo m.) Polisens teknikcentral 13 och 16 (Som i propositionen) Denna lag träder i kraft den 1998.

7 7 När denna lag träder i kraft blir polisinstitutet Polishögskola. Åtgärder för att besätta tjänsterna vid Polishögskolan samt andra åtgärder som behövs för att Polishögskolan skall kunna inleda sin verksamhet när denna lag träder i kraft får vidtas före ikraftträdandet. (4 mom. som i propositionen)

8