1992 rd - LaUB 2 - RP 2

Transkript

1 1992 rd - LaUB 2 - RP 2 Lagutskottets betänkande nr 2 om regeringens proposition med förslag till specialskyddslag Riksdagen remitterade den 21 februari 1992 ovan nämnda proposition nr 2 till lagutskottet för beredning. Utskottet har hört polisöverdirektören Olli Urponen och överinspektören Eero Laine vid inrikesministeriet, ambassadrådet Sirpa Masanen vid utrikesministeriet, lagstiftningsrådet Heikki Kanninen vid justitieministeriet, polisrådet Eero Kekomäki vid skyddspolisen, polisinspektören Jukka Riikonen vid länsstyrelsen i Nylands län, poliskommendören Paavo Koskela vid polisinrättningen i Helsingfors, professom Pekka Koskinen, professom Antero Jyränki, professom Ilkka Saraviita, biträdande professom Matti Pellonpää och juris doktom Martin Scheinin. Grundlagsutskottet har avlåtit utlåtande nr l i saken. Det ingår som bilaga till detta betänkande. Regeringens proposition I propositionen föreslås en specialskyddslag. Med stöd av den skall särskilda säkerhetsåtgärder kunna vidtas för att förhindra brott mot personer som vistas i Finland och åtnjuter internationellt specialskydd. säkerhetsåtgärder får vidtas om det finns risk för brott mot deras liv, hälsa eller personliga frihet. Enligt lagen skall kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt kontroll av byggnader, lokaler, förvaringsplatser, fordon, post och annat gods kunna utföras. I regel skall protokoll föras över åtgärderna. När lagen tillämpas får ingrepp i medborgarnas rättigheter inte göras i större utsträckning än vad som är nödvändigt. Åtgärderna får inte heller annars i onödan vålla olägenheter och störningar för utomstående. De säkerhetsåtgärder som lagen avser införs genom en förordning som skall godkännas av riksdagen innan de kan vidtas. Inrikesministeriet skall förordna om säkerhetsåtgärderna och åt- gärderna verkställs av polisen. De befogenheter som avses i lagen får emellertid utövas bara om polisens normala befogenheter inte räcker till. Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt för att den skall kunna tillämpas vid Europeiska säkerhetskonferensens uppföljningsmöte i Helsingfors Utskottets ställningstaganden Regeringen föreslår i propositionen en bestående skyddsfullmaktslag för att säkerhetsåtgärder i samband med internationella konferenser och högnivåbesök som det arrangeras allt oftare i Finland skall kunna klaras av enligt bestämmelserna i internationella avtal som är bindande för Finland. En1igt propositionen finns det inget hinder för en permanent lag, eftersom säkerhetsåtgärderna och villkoren för dem har reglerats på ett sådant sätt i förslaget att några ingrepp i medborgamas rättigheter inte görs i större utsträckning än vad de aktuella utlänningarnas säkerhet kräver. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att lagförslaget ger polisen så vidsträckta och vad villkoren beträffar delvis så ospecificerade befogenheter att göra intrång i enskilda personers person1iga integritet, hemfrid och brevhemlighet att förslaget bör behandlas i den ordning som föreskrivs i 67 riksdagsordningen. Som ett villkor för den i propositionen föreslagna permanenta lagen anför grundlagsutskottet att den preciseras väsentligt jämfört med regeringens förslag. I synnerhet villkoren för när befogenheterna får utövas bör regleras mer i detalj. Grundlagsutskottet påpekar dock att riksdagen har alltför litet tid på sig att behandla lagförslaget för att förslaget och eventuella ändringsbehov skall kunna bedömas så ingående och omsorgsfullt som ärendet kräver. Regeringen avlät nämligen propositionen till

2 rd - LaUB 2 - RP 2 riksdagen bara en dryg månad innan de lagstadgade säkerhetsåtgärderna enligt utkasten till förordningar i propositionen avses bli tillämpade. Lagutskottet instämmer i grundlagsutskottets utlåtande. Med hänsyn till den till buds stående tiden och tillgängliga utredningar är det inte möjligt att precisera lagförslaget så mycket att det uppfyller de krav som kan ställas på det. Lagutskottet anser således att det inte kan förorda att lagen godkänns som en permanent lag. I mars 1992 inleds Europeiska säkerhetskonferensens uppföljningsmöte i Helsingfors och det uppskattas pågå till slutet av juli. Vid mötet medverkar delegationer från samtliga 48 KSSE-stater. Uppföljningsmötet pågår i flera olika faser och på olika nivåer. Bland de viktigaste är utrikesministermötet mars och toppmötet för statsöverhuvudena i början av juli. Konferensens säkerhetsarrangemang är mycket krävande. För den händelse att polisens normala befogenheter inte räcker till för att klara av säkerhetsåtgärderna i samband med uppföljningsmötet, anser lagutskottet att det behövs en lag om specialskyddsfullmakter. Så skedde också 1974 inför KSSE:s tredje fas och 1985 inför KSSE:s 10-årsjubileumskonferens. Utskottet tillstyrker därför att den lag som föreslås i regeringens proposition godkänns som en temporär lag. Detta innebär att lagförslaget måste korrigeras så att lagens rubrik ändras, att proceduren för när befogenheterna får utövas, som är utarbetad med tanke på en permanent lag och förutsätter en förordning som granskas av riksdagen i efterhand samt ett särskilt verkställighetsbeslut av inrikesministeriet, ändras så att den är bättre förenlig med en temporär lag och att en del andra nödvändiga preciseringar görs i förslaget. Vidare är det behövligt att komplettera propositionens motivering. Dessa ändringsförslag och anmärkningar anförs längre fram under Detaljerade anmärkningar. Såväl grundlagsutskottet som lagutskottet har i samband med behandlingen av de tidigare skyddsfullmaktslagarna framhållit att det måste anslås tillräckligt med tid för att behandla denna typ av lagstiftning och att behovet av en permanent lagstiftning kan bedömas först när befogenheterna enligt gällande lagstiftning blivit grundligt utredda i förhållande till skyddsbehovet Trots dessa ställningstaganden dröjde regeringen betänkligt länge med att avlåta propositionen. Dessutom innehåller den ingen bedömning av polisens skyldigheter i förhållande till polisens fullmakter, för att inte tala om en internationell jämförelse. För att ett sådant förfarande inte skall upprepas i framtiden förutsätter utskottet att regeringen ser till att -de skyldigheter som olika lagar och internationella överenskommelser å ena sidan innebär för polisen och de befogenheter som lagstiftningen å andra sidan ger dem kartläggs och att överensstämmelsen mellan dem utreds, - en internationellträttslig jämförelse görs upp över hur och med vilka befogenheter skyddsåtgärderna klaras av i de stora konferensstäderna i Europa, - det utgående från dessa uppgifter utreds om vi med gällande polisbefogenheter hos oss förmår skydda dem som åtnjuter internationellt specialskydd eller om det krävs särskilda befogenheter. Om specialstadganden är påkallade, är det skäl, med iakttagande av god lagberedningssed och utgående från en omfattande beredning och sakkunnigutlåtanden, att utarbeta en tillräckligt detaljerad och välmotiverad proposition till riksdagen om en permanent lagstiftning, samt - reserveras tillräckligt med tid för riksdagsbehandlingen så att propositionerna vid behov kan behandlas i normal grundlagsordning. Detaljerade anmärkningar Lagens rubrik. Den föreslagna lagen avses bli en permanent lag och rubriken har formulerats med tanke på detta. Såsom framgår ovan tillstyrker utskottet bara en temporär lag, vilket betyder att den till sin karaktär motsvarar 1974 och 1985 års skyddsfullmaktslagar. Utskottet föreslår således att lagens rubrik ändras i överensstämmelse med rubriken i dessa två lagar: Lag om åtgärder för förhindrande av brott mot personer som deltar i internationella konferenser och åtnjuter internationellt specialskydd. l. I paragrafen anges helt generellt de personer som skall skyddas genom lag, "sådana personer som vistas på fmskt område och som åtnjuter internationellt specialskydd", och vilket

3 Specialskyddslag (KSSE) 3 slag av brott som skall förhindras genom säkerhetsåtgärderna. Med hänsyn till att utskottet tillstyrker bara en temporär lag som gäller Europeiska säkerhetskonferensens uppföljningsmöte, föreslår det att den skyddade gruppen avgränsas så att lagen gäller personer "som deltar i internationella konferenser och som åtnjuter internationellt specialskydd". 2. Rätten att utöva befogenheterna avgränsas i paragrafen till enbart de situationer där det är nödvändigt för att lagens syfte skall uppnås och polisens normala befogenheter inte räcker till. Paragrafen har formulerats så att befogenheterna med tanke på en permanent lag avses bli införda i två steg. I och med att utskottet föreslår att proceduren för när befogenheterna får utövas skall ändras så att den bättre stämmer överens med en temporär lag (se 6 och 7 längre fram), behövs det en lagteknisk korrigering också i denna paragraf. Den allmänna principen om åtgärdernas nödvändighet förblir oförändrad. 4. I paragrafen ingår ett generellt diskrimineringsförbud. Där hänvisas till en förordning om befogenheter. Utskottet föreslår en lagteknisk justering i denna paragraf på samma grunder som i fråga om Begreppet skyddad plats defmieras i denna paragraf. Paragrafen är illa formulerad och dess förhållande till 9 är oklart. Utskottet föreslår att 5 och mellanrubriken före 5 stryks. stadgandet föreslås bli delvis omformulerat och fogat till 9 som ett nytt 2 m om. På grund av att paragrafen stryks förskjuts numreringen av de följande paragraferna ett steg nedåt. 6 och 7. I paragrafen stadgas om utövande av de i lagen angivna skyddsåtgärderna. skyddsåtgärderna avses bli införda genom en förordning som omedelbart sänds till riksdagen för granskning. Inrikesministeriet skall utfärda närmare bestämmelser om vidtagande av skyddsåtgärder. I brådskande fall kan inrikesministeriet bemyndigas att omedelbart för en kortare tid utfärda förordnande om skyddsåtgärder. Proceduren för när skyddsåtgärder får utövas jämte förordningar som granskas i efterhand är avsedda för en permanent lag. Systemet är oändamålsenligt i en temporär lag. Utskottet hänvisar till denna del till grundlagsutskottets utlåtande nr 8/1985 rd om 1985 års skyddsfullmaktslag. I skyddsfullmaktslagarna av år 1974 och 1985 stadgades att statsrådet utfärdar förordnande om anlitande av säkerhetsåtgärder, där det skall nämnas var och under vilken tid säkerhetsåtgärder får anlitas. Om säkerhetsåtgärderna är begränsade eller behövs fören tid av högst 14 dagar får förordnandet ges av inrikesministeriet. Utskottet föreslår att detta förfarande, som det då godkände i sina utlåtanden, skall tillämpas även denna gång. stadgandena bör sammanställas i en paragraf, som blir 5 (6) i lagförslaget. Lagförslagets 7 stryks som obehövlig. 9.I paragrafen räknas de säkerhetsåtgärder upp som får tillgripas för att skydda dem som avses i l. De sakkunniga som utskottet har hört kritiserade i sina utlåtanden skarpt denna paragraf. I grundlagsutskottets utlåtande anförs kritiska anmärkningar om vissa detaljer i paragrafen. Utskottet föreslår att såväl lagtexten som paragrafmotiveringen justeras på flera punkter. 9, den inledande satsen. Den inledande satsen överensstämmer inte med 2, där det sägs att befogenheterna får ges endast om de är nödvändiga. Utskottet föreslår att ordalydelsen i den inledande satsen skärps. 9 l punkten. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I l punkten talas det på finska om henkilöön kohdistuva tarkastus tai katsastus (kroppsvisitation och kroppsbesiktning). I tvångsmedelslagen ingår däremot termerna henkilöntarkastus och henkilönkatsastus (kroppsvisitation och kroppsbesiktning). I tvångsmedelslagen ingår dessutom en närmare definition av termerna. Utskottet föreslår att samma termer som i tvångsmedelslagen tas in i den aktuella lagtexten på finska. Enligt motiveringen till paragrafen föreslås däremot inte att lagen uttryckligen skall berättiga polisen att gripa en person och föra honom till en lämplig plats för visitation, eftersom dessa rättigheter kan härledas ur rätten enligt 9 att utföra kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Enligt motiveringen måste det alltså anses att polisen har rätt att gripa en person för att utföra kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt att hålla honom gripen den tid åtgärden kräver. Gripandet omfattar också rätten att föra den gripne till en lämplig plats för kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. På denna punkt hänvisar utskottet till artikel 5 om rätten till personlig säkerhet i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och

4 rd - LaUB 2 - RP 2 understryker att ur l punkten inte kan härledas någon mer omfattande rätt att gripa en person än vad som är nödvändigt för normal kroppsvisitation och kroppsbesiktning som tar skälig tid i anspråk. 9 3 punkten. Husrannsakan. Enligt 3 punkten kan husrannsakan för att eftersöka en person eller ett föremål som utgör ett hot mot säkerheten för den som skall skyddas företas också vid avsaknad av de förutsättningar som nämns i tvångsmedelslagen. I paragrafmotiveringen konstateras att syftet med husrannsakan kan vara att få tag på personer som är farliga för deras säkerhet som skall skyddas. Härefter ges en definition på vem som anses vara farlig för dessas säkerhet. Utskottet anser det inte vara befogat med en sådan definition. Utskottet föreslår att denna punkt justeras så att uttrycket "utgör ett hot" ersätts med det mer konkreta uttrycket "misstänks utgöra ett hot mot". Med en person som misstänks utgöra ett hot mot dens säkerhet som skall skyddas avses någon som genom sitt beteende har visat sig vara farlig för en sådan persons säkerhet som åtnjuter internationellt specialskydd eller som bedrivit eller på grund av sin tidigare verksamhet eller annars med skäl kan antas komma att bedriva sabotage eller utföra terrordåd eller andra gärningar som hotar dens säkerhet som skall skyddas. Utskottet understryker den princip som grundlagsutskottet uttalar i sitt utlåtande att husrannsakan hemma hos någon skall vara tilllåten bara om det finns särskilda skäl för det. De särskilda skälen för rätt att företa husrannsakan enligt lagförslaget är att man vill eftersöka en person eller ett föremål som misstänks utgöra ett hot mot en skyddad persons säkerhet samt den i lagförslagets 2 uttalade principen om att åtgärden skall vara nödvändig. Husrannsakan får företas inom ett område där förordnande att vidta säkerhetsåtgärder enligt lagen är gällande. 9 4 punkten. Kontroll av postförsändelser. Enligt 4 punkten får postförsändelser och andra försändelser som adresserats eller ankommit till eller avsetts för en skyddad plats kontrolleras. Denna punkt har inte uttryckligen motiverats i paragrafmotiveringen. Det konstateras helt generellt att avsikten med kontrollen är att eftersöka vapen, sprängämnen och andra farliga ämnen. På denna punkt uppmärksammar utskottet principen i lagförslagets 3 3 mom. att brevhemligheten får begränsas bara i den utsträckning som det är behövligt för att avvärja den risk som postförsändelsen eventuellt ger upphov till. Utskottet konstaterar att specialfullmakten bara gäller kontroll av post- och varuförsändelser utan mottagarens eller avsändarens tillstånd, t.ex. med hjälp av genomlysning. För att en försändelse skall få konfiskeras eller öppnas måste däremot kraven på regelrätta polisfullmakter uppfyllas. Kontrollen behöver inte nödvändigtvis ske på den skyddade platsen utan den kan också företas på något annat lämpligt ställe, så länge det sker inom det säkerhetsområde som avses i förordnandet om befogenheter för säkerhetsåt gärder. 9, ny punkt. Förebyggande säkerhetskontroll. Enligt motiveringen till propositionen kan byggnader, lokaler och förvaringsplatser kontrolleras med stöd av lagen. I själva lagen ges däremot inga befogenheter för kontroller av detta slag. Lagen om privilegier och immunitet i fråga om internationella konferenser och särskilda delegationer (572/73) ger myndigheterna rätt att kontrollera säkerheten i lokaler under konferenser. Däremot har myndigheterna inte rätt att i förväg kontrollera konferens-, inkvarteringsoch vistelselokaler. Utskottet föreslår att en ny punkt om att polisen har rätt att i förväg kontrollera andra lokaler än de som omfattas av hemfriden läggs till förteckningen över säkerhetsåtgärder. Samtidigt föreslår utskottet att ordningsföljden för punktema ändras enligt föremålet för säkerhetsåtgärden. 9, nytt 2 mom. Skyddad plats och säkerhetsåtgärdernas regionala omfattning. I lagförslaget har 5, motiveringen till den och motiveringen till 9 inte samordnats. Därför är det oklart på vilka platser och områden säkerhetsåtgärder får sättas in. För klarhetens skull föreslår utskottet att ett nytt 2 mom. om vad som avses med skyddad plats fogas till 9. Med skyddad plats avses en plats, t.ex. ett inkvarteringsställe eller en konferenslokal, där den som åtnjuter skydd vistas, eller ett fordon som han färdas med och dessa platsers närmaste omgivning samt lokaler i den skyddades närmaste omgivning som används för att producera service för den som åtnjuter skydd. Begreppet närmaste omgivning har fått en vedertagen tolkning inom polisväsendet i och med lagstiftningen om nöjestillställningar. Med närmaste omgivning avses den egentliga nöjes-

5 Specialskyddslag (KSSE) 5 platsen och dess omgivningar där deltagama normalt rör sig. Åtgärder som utgör ett hot mot internationella konferenser och deltagama kan också utföras från platser med direkt insyn till konferenslokalerna eller de områden där deltagama normalt rör sig. Därför måste begreppet närmaste omgivning få en vidare tolkning i detta sammanhang och omfatta alla platser från vilka det är möjligt att skada deltagarna. säkerhetsåtgärder kan vidtas bara på en skyddad plats med undantag för kontroll av postförsändelser och husrannsakan, som i enlighet med det som konstaterades ovan är möjliga på det område som förordnandet om utövande av befogenheter har givits för. 10.Enligt paragrafen skall vad som stadgas i tvångsmedelslagen i tillämpliga delar iakttas vid kontroll samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Protokoll behöver inte föras om det av särskilda skäl är svårt att göra det. Paragrafen är oklar. Utskottet föreslår att termerna preciseras och procedurstadgandena skärps så att tvångsmedelslagen till alla delar måste följas vid kontroller, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktningar. Det måste alltid föras protokoll över husrannsakan och kroppsbesiktningar. Även över andra kontroller skall protokoll i regel uppgöras. Protokoll behöver inte föras när det är svårt på grund av att ett stort antal personer är föremål för åtgärden eller till följd av kontrollförhållandena eller om det finns andra särskilda skäl. 11. Paragrafen gäller ikraftträdandet. Utskottet föreslår att ett stadgande om att lagen gäller fram till den 31 augusti 1992 fogas till paragrafen. På grundval av det ovanstående föreslår lagutskottet vördsamt att lagförslaget skall godkännas sålydande: Lag om åtgärder för förhindrande av brott mot personer som deltar i internationella konferenser och åtnjuter internationellt specialskydd I enlighet med riksdagens beslut, tillkommet på det sätt som 67 riksdagsordningen föreskriver, stadgas: Lagens syfte l För förhindrande av brott mot sådana personers liv, hälsa eller personliga frihet, som deltar i internationella konferenser och som åtnjuter internationellt specialskydd, kan säkerhetsåtgärder vidtas enligt denna lag, om det finns risk för sådana brott. Allmänna principer 2 (Utesl.) Befogenheter enligt denna lag (utesl.) får utövas och verkställighet ske endast på ett sådant sätt som är nödvändigt för att lagens syfte skall kunna nås. 3 (Såsom i regeringens proposition) 4 (Utesl.) När befogenheter som grundar sig på denna lag utövas och verkställighet sker får ingen utan godtagbart skäl diskrimineras på grund av ras, hudfärg, börd, kön, språk, nationalitet, religion eller ålder, politisk eller någon annan åskådning eller av någon annan därmed jämförbar orsak. Mellanrubriken och 5 (Utesl.) Utövande av befogenheter 5 (6) Förordnande om utövande av säkerhetsåtgärder enligt 7 utfärdas av statsrådet. Av förordnandet skall framgå på vilka områden

6 rd - LaUB 2 - RP 2 och under vilken tid säkerhetsåtgärder får vidtas. Om förordnande behövs för högst fjorton dagar skall det utfärdas av inrikesministeriet. (2--4 mom. ute s l.) 7 (Utesl.) Beslut om säkerhetsåtgärder 6 (8) (Såsom i regeringens proposition) säkerhetsåtgärder 7 (9) Med stöd av denna lag får följande säkerhetsåtgärder vidtas, om de är nödvändiga för att lagens syfte skall nås: J) förebyggande säkerhetskontroll av en skyddad plats, (ny punkt) 2) kroppsvisitation och kroppsbesiktning av den som befinner sig på, anländer till eller lämnar en skyddad plats, 3) förvägrande av tillträde i närheten av den som skall skyddas och begränsning av rätten att röra sig där, (utesl.) 4) avlägsnande av en person från en skyddad plats, 5) kontroll av fordon som befinner sig på, anländer till eller lämnar en skyddad plats, 6) kontroll av postförsändelser och andra I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Lax, vice ordföranden Halonen samt medlemmarna Aittoniemi, Björkenheim, Haaförsändelser som adresserats eller ankommit till eller avsetts för en skyddad plats, och 7) husrannsakan för att eftersöka en person eller ett föremål som misstänks utgöra ett hot mot säkerheten för den som skall skyddas; husrannsakan får företas också vid avsaknad av de förutsättningar som nämns i tvångsmedelslagen (450/87). M ed skyddad plats avses den plats där den som skall skyddas vistas eller det fordon med vilket han färdas och deras närmaste omgivning och sådana utrymmen i den skyddades närmaste omgivning som användsför produktion av de tjänster som han behöver (s k y d d a d p l a t s ). (Nytt 2 mom.) 8 (10) Vid kontroll, husrannsakan samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning skall (utesl.) iakttas vad som stadgas i tvångsmedelslagen. Protokoll skall alltid föras över husrannsakan och kroppsbesiktning. Over andra kontroller behöver protokoll inte föras, om detta är svårt på grund av att ett stort antal personer är föremål för åtgärden eller på grund av kontrollförhållandena eller om det finns andra särskilda skäl för det. Ikraftträdande 9 (11) Denna lag träder i kraft den 1992 och gäller till den 31 augusti Samtidigt föreslår utskottet Helsingfors den 12mars 1992 att lagförslaget skall behandlas i den ordning som stadgas i 67 2 mom. riksdagsordningen. visto, Komi, V. Laukkanen, Lehtinen, Luhtanen, Mölsä, Niinistö, Polvi, Savela, Suhola, Tykkyläinen, Viijanen och Vuoristo.

7 Specialskyddslag (KSSE) 7 Reservationer I Regeringens proposition nr 2 med förslag till specialskyddslag är bedrövligt dåligt och amatörmässigt beredd. Det har inte utretts hur lagförslaget förhåller sig till gällande överenskommelser om mänskliga rättigheter eller gjorts någon jämförelse om gällande praxis i olika europeiska länder eller ens klarlagts vilka åtgärder den gällande lagstiftningen ger befogenheter till för att säkerheten skall kunna garanteras. Lagberedarna har överlåtit dessa utredningar till riksdagens grundlagsutskott och lagutskott. De har haft bara drygt en månad på sig för detta arbete. Tillvägagångssättet uppfyller inte de krav som grundlagsutskottet ställde i sitt utlåtande 1985 om motsvarande lag. Erfarenheterna av 1974 och 1985 års KSSEskyddslagar är inget ovedersägligt bevis för att en specialskyddslag ens behövs. En lag som den föreslagna torde också vara helt enastående internationellt sett. Det är dock förnuftigt att polisen under de specialförhållanden som beskrivs i lagen har klara och noggrant definierade befogenheter att gå efter och att frågorna om polisens ansvar och medborgamas rättsskydd är klart och tydligt definierade i lagen. Alternativet är att man "tummar på" tolkningarna av den gällande lagstiftningen för att få den att gå ihop med de nya behoven. De internationella gästernas egna säkerhetsmän agerar redan nu "i en grå zon", utan klara befogenheter och ansvar. Det är bättre att den finländska polisen i första hand svarar för internationella gästers säkerhet och de arrangemang den kräver. Detta garanterar också medborgarna ett bättre rättsskydd mot eventuellt missbruk. Vid utskottsbehandlingen har lagförslaget ändrats alltifrån rubriken för att uppfylla speciellt de krav som 1992 års KSSE-möte ställer. Samtidigt föreslås lagen bli temporär. Detta är helt på sin plats. Vissa omstridda punkter i lagförslaget- bl. a. frågan om kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt kontroll av postförsändelser - är betydligt bättre i utskottets förslag. Punkterna 1-6 i den nya 7 är motiverade med tanke på det omedelbara säkerhetsbehov som en person som kräver specialskydd har, och de åtgärder som anges i dessa punkter är direkt förknippade med begreppet skyddad plats, som definieras i lagen. I lagförslagets 7 6 punkt borde det dock med hänsyn till brevhemligheten ha blivit inskrivet i själva lagen att postförsändelser kontrolleras utan att de öppnas, såsom det konstateras i utskottets betänkande och i inrikesministeriets utkast till förordnande. Den nya 7 7 punkten ger däremot alltjämt befogenheter till husrannsakan för att eftersöka en person som misstänks utgöra ett hot mot säkerheten. Vid utskottsförhören har det inte anförts tillräckligt goda grunder för varför denna lag borde medge befogenheter som ingriper så pass kraftigt i skyddet för medborgamas hemfrid och som kunde utövas med stöd av en ytterst vagt formulerad paragraftext. Lagrummet medger inspektion av en skyddad plats i förebyggande syfte, bl.a. för att eftersöka vapen eller obehöriga personer. Enligt 7 7 punkten får husrannsakan vidtas också på andra ställen än på skyddade platserm.a.o. inom hela det område som förordnandet om befogenheter enligt lagen gäller. Här införs begreppet person som misstänks utgöra ett hot mot säkerheten i vår lagstiftning. Det är ytterst svårt att definiera detta begrepp närmare. Med tanke på medborgamas rättsskydd kan det leda till betänkliga förfaranden. Hela 7 7 punkten borde därför strykas i utskottets förslag. Jag föreslår att 7 i lagförslaget i utskottets betänkande godkänns sålydande: 7 Med stöd av denna lag får följande säkerhetsåtgärder vidtas, om de är nödvändiga för att lagens syfte skall nås: l) förebyggande säkerhetskontroll av en skyddad plats, 2) kroppsvisitation och kroppsbesiktning av den som befinner sig på, anländer till eller lämnar en skyddad plats, 3) förvägrande av tillträde i närheten av den som skall skyddas och begränsning av rätten att röra sig där, 4) avlägsnande av en person från en skyddad plats,

8 rd - LaUB 2 - RP 2 5) kontroll av fordon som befinner sig på, anländer till eller lämnar en skyddad plats, samt 6) kontroll av postförsändelser och andra försändelser som adresserats eller ankommit till eller avsetts för en skyddad plats utan att de öppnas, ( utesl.) (7 punkten utesl.) (2 m om. såsom i utskottets betänkande) Helsingfors den 12mars 1992 Pekka Haavisto II Grundlagsutskottet och lagutskottet har konstaterat att regeringens proposition (RP 2) är bristfällig till centrala delar. Regeringen föreslår en permanent skyddsfullmaktslag. Grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande att den föreslagna permanenta lagen bör stiftas bara förutsatt att den preciseras väsentligt jämfört med regeringens förslag och att i synnerhet villkoren för när befogenheterna får utövas bör regleras utförligare. Den tid riksdagen får på sig att ändra förslaget är enligt grundlagsutskottet alltför kort för att lagförslaget och eventuella ändringsbehov skall kunna bedömas så omfattande och omsorgsfullt som ärendet kräver. Vidare konstaterar grundlagsutskottet att regeringens proposition avläts till riksdagen bara en dryg månad innan de lagstadgade säkerhetsåtgärderna enligt utkasten till förordningar i propositionen får vidtas. Lagutskottet har mycket enhälligt godtagit denna kritik vilket är positivt med tanke på medborgamas grundläggande säkerhet. Lagutskottet ändrade förslaget mycket snabbt med utgångspunkt i den kritik som framförts och ändrade namnet på lagen i linje med det ändrade laginnehållet Den mest centrala ändringen är att lagen föreslås bli temporär och bara gälla Europeiska säkerhetskonferensens uppföljningsmöte. Lagutskottet preciserar - med utgångspunkt i utlåtandena från sakkunniga- villkoren i 7 (RP 9 ) för när nödvändiga befogenheter för att skydda deltagare i internationella konferenser får utövas. Jag anser att det under utskottsbehandlingen av lagförslaget har framkommit att det inte helt och hållet går att få bort de problem i den ursprungliga lagtexten som bland annat hänger samman med att formuleringen "en person som utgör ett hot mot säkerheten för den som skall skyddas" (som diplomater skyddas mot) är i allra högsta grad oklar. Också sedan utskottet formulerat om lagtexten ger den rum för tolkning och det ankommer på polisen att bestämma vem som utsätts för husrannsakan. Uttrycket "den som misstänks utgöra ett hot mot andras säkerhet" i utskottets betänkande anspelar på utlänningslagen och används helt lösgjort från sitt sammanhang och i en vidare betydelse. Denna formulering ger precis som regeringens ursprungliga proposition polisen i det närmaste obegränsade befogenheter att utföra husrannsakan. Denna definition begränsar inte i någon högre grad tillämpningen av 7 7 punkten (RP 9 )i betänkandet. I den detaljerade motiveringen i betänkandet, i sista delen av definitionen, kan den som "annars med skäl kan antas komma att bedriva sabotage eller utföra terrordåd" anses vara någon som misstänks utgöra ett hot. Detta kan leda till att husrannsakan kan göras i vilka lägenheter som helst på alla de områden som förordnandet om säkerhetsåtgärder gäller. Syftet att garantera säkerheten för en person som skall skyddas utgör i sig inget hinder för husrannsakan i dessa fall, om polisen anser husrannsakan vara nödvändig. Eftersom jag menar att denna i det närmaste obegränsade befogenhet att företa husrannsakan är en onödig åtgärd som kan innebära ett mycket allvarligt ingrepp i medborgamas hemfrid enligt regeringsformen, understödde jag förslaget att slopa detta stadgande. Majoriteten av utskottsmedlemmarna hade dock en nonchalantare syn på medborgamas grundläggande rättsskydd på denna punkt. Utskottsmajoritetens förslag avhjälper inte heller den bristen att 7 6 punkten om kontroll av postförsändelser till en skyddad plats inte

9 Specialskyddslag (KSSE) 9 innehåller några begränsningar av när post får öppnas, även om utskottsmajoriteten i sin motivering begränsar kontrollen till enbart genomlysning av försändelser. Detta är ett exempel på dålig lagstiftningsteknik som grundar sig på "lagstiftning med hjälp av motiveringar". Det finns det tillräckligt många varnande exempel på redan nu (t.ex. jämställdhetslagen). Jag föreslog att punkten skulle kompletteras med orden "utan att de öppnas" och stadgandet hade då fått följande lydelse: "6) kontroll av postförsändelser och andra försändelser som adresserats eller ankommit till eller avsetts för en skyddad plats utan att de öppnas;" Jag tillstyrker utskottets klämuttalande, särskilt när det gäller förslaget att det bör utredas om skyddet för dem som åtnjuter specialskydd i vårt land kunde ordnas inom ramen för gällande polisbefogenheter eller om det över huvud taget behövs specialbefogenheter, vilket inte utreds i detta sammanhang. Också utskottet hyser en viss osäkerhet om det är nödvändigt med specialstadganden av denna typ. Jag anser att lagen är onödig för uppföljningsmötet till Europeiska säkerhetskonferensen och att också den ändrade versionen är mycket bristfällig av de orsaker som jag nämner ovan. På grundval av det ovan stående föreslår jag att riksdagen skall förkasta lagförslaget. Helsingfors den 12mars 1992 llvo Polvi J

10 rd - LaUB 2 - RP 2 RIKSDAGENS GRUNDLAGSUTSKOTT Bilaga Helsingfors den 28 februari 1992 Utlåtande nr l Till Lagutskottet Då riksdagen den 21 februari 1992 remitterade regeringens proposition nr 2 med förslag till specialskyddslagen tilllagutskottet för beredning bestämde den samtidigt att grundlagsutskottet skall avge utlåtande om ärendet tilllagutskottet Utskottet har hört polisöverdirektören Olli Urponen vid inrikesministeriet, ambassadrådet Sirpa Masanen vid utrikesministeriet, polisrådet Eero Kekomäki vid skyddspolisen, professorn Antero Jyränki, professorn Pekka Koskinen, tf. professorn Teuvo Pohjolainen, professorn Ilkka Saraviita, juris doktorn Martin Scheinin och riksdagens justitieombudsman Jacob Söderman. Efter att ha behandlat ärendet närmast från statsförfattningsrättslig synpunkt anför grundlagsutskottet vördsamt följande. Regeringens proposition I propositionen föreslås en specialskyddslag. Med stöd av lagen skall särskilda säkerhetsåtgärder kunna vidtas för att förhindra brott mot sådana personer som vistas i Finland och som åtnjuter internationellt specialskydd. säkerhetsåtgärder får vidtas om det finns risk för brott mot deras liv, hälsa eller personliga frihet. Med stöd av lagen skall kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt kontroll av byggnader, lokaler, förvaringsplatser, fordon, post och annat gods kunna utföras. I regel skall protokoll föras över åtgärderna. När lagen tillämpas får ingrepp i medborgarnas rättigheter inte göras i större utsträckning än vad som är nödvändigt. Åtgärderna får inte heller annars i onödan vålla olägenheter och störningar för utomstående. De säkerhetsåtgärder som lagen avser införs genom en förordning som skall godkännas av riksdagen innan de kan vidtas. Inrikesministeriet skall förordna om säkerhetsåtgärder och åtgärderna verkställs av polisen. Befogenheterna enligt lagen får dock utövas endast om polisens normala befogenheter inte räcker till. Avsikten är att lagen skall träda i kraft så snart som möjligt för att den skall kunna tillämpas vid Europeiska säkerhetskonferensens uppföljningsmöte i Helsingfors Enligt propositionens motivering skall lagförslaget behandlas i den ordning som stadgas i 67 riksdagsordningen eftersom lagen kommer att ge myndigheterna befogenheter att med stöd av förordning och förordnande från inrikesministeriet ingripa i medborgarnas fundamentala rättigheter, särskilt i den personliga friheten och hemfriden. Utskottets ställningstaganden Lagförslaget har samma syfte som regeringens proposition nr rd med förslag tilllag om åtgärder för förhindrande av brott som riktar sig mot personer vilka deltar i internationella konferenser och åtnjuter internationellt specialskydd. Grundlagsutskottet ansåg då (GrUU 8/1985 rd) att "lagförslaget ger polisen vidsträckta och i fråga om förutsättningarna ickeindividualiserade befogenheter att göra intrång i enskildas personliga integritet, hemfrid samt brevhemlighet... (och att) lagförslaget (därför) bör behandlas i grundlagstiftningsordning". Grundlagsutskottet tillstyrkte 1985 års lagförslag på grund av tioårsjubileumsmötet med anledning av Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa. Utskottet anförde emellertid kritik mot att propositionen avläts till riksdagen i senaste laget och påpekade beträffande innehållet att "såvida likartade lagförslag om specialbefogenheter för polisen framgent avlåts med tanke på andra enstaka situationer bör förutsättningarna för utnyttjandet av befogenheterna individualiseras exakt och befogenheterna avgränsas så att endast oundgängliga full-

11 Specialskyddslag (KSSE) 11 makter kommer i fråga och så att medborgarnas grundrättigheter beaktas". Utskottet konstaterade dessutom att "behovet av en permanent lag även allmänt taget kan tas upp till prövning först efter det innehållet av fullmakterna enligt den gällande lagstiftningen i relation till skyddsbehovet grundligt har retts ut". Jämfört med 1985 års lag har villkoren för befogenheterna preciserats på en generell lagteknisk nivå i det föreliggande lagförslaget så att de enligt 5 har begränsats till skyddade platser. Begreppet skyddad plats ges visserligen en bred tolkning. Lagens 5 har formulerats så att den och 9, där befogenheterna räknas upp, bildar en helhet. Av detta borde följa att befogenheterna enligt 5 kan utövas bara på en skyddad plats. Det kan emellertid tänkas att åtminstone kontroll enligt 9 4 punkten är tillåten även på andra platser än skyddade platser. Det är oklart om också husrannsakan enligt 9 3 punkten är tillåten utanför skyddade platser. Enligt utskottets mening bör förhållandet mellan 5 och 9 klarläggas om avsikten faktiskt är att tillåta befogenheter utanför en skyddad plats. I förslaget beskrivs själva befogenheterna till stor del på samma sätt som i den förra lagen. Det bör emellertid observeras att den aktuella lagen har preciserats så att husrannsakan uttryckligen hänför sig till ett bestämt ändamål. Eftersom den förra lagen jämfört med detta lagförslag inte medger någon generell befogenhet att kontrollera "byggnader, lokaliteter och förvaringsplatser", kan saken förstås så att dessa kan kontrolleras endast om villkoren för husrannsakan enligt 9 3 punkten uppfylls. Grundlagsutskottet har i olika sammanhang ansett (t.ex. GrUU 6/1989 rd) det vara korrekt att genomsökning av någons hem är tillåten endast av särskilda orsaker. Villkoren för husrannsakan enligt 9 3 punkten kan onekligen anses vara acceptabla från denna synpunkt. Utskottet påpekar att liknande begränsningar däremot inte har bestämts för andra befogenheter som anknyter till den privata hemfriden. Det är på sin plats att lagförslaget preciseras till I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Zyskowicz, vice ordföranden Alho, medlemmarna Jansson, Koskinen, Laine, M. Laukdenna del. Utskottet vill ytterligare exemplifiera behovet av precisering genom att ställa frågan om det är behövligt med en allmän befogenhet enligt 9 l punkten att vidta kroppsbesiktning eller om denna säkerhetsåtgärd som är en strängare åtgärd än kroppsvisitation skall kunna tillgripas endast under särskilda förutsättningar. Med beaktande av det ovan anförda anser grundlagsutskottet att lagförslaget ger polisen så omfattande och vad villkoren beträffar delvis ospecificerade befogenheter att ingripa i enskilda individers personliga integritet, hemfrid och brevhemlighet att förslaget bör behandlas i den ordning som stadgas i 67 riksdagsordningen. Enligt utskottets mening skall den i propositionen föreslagna permanenta lagen få stiftas bara förutsatt att den preciseras väsentligt jämfört med regeringens förslag. I synnerhet befogenhetsvillkoren bör regleras utförligare, såsom ovan delvis nämns. Villkoren kan också preciseras så att ett krav på uppenbar risk kopplas ihop med l om risk för brott och med begreppet person som utgör ett hot mot säkerheten i 9 3 punkten. Avslutningsvis påpekar utskottet att regeringens proposition avläts till riksdagen bara en dryg månad innan de lagstadgade säkerhetsåtgärderna enligt utkasten till förordningar i propositionen får vidtas. Sålunda har riksdagen alltför litet tid på sig att behandla lagförslaget för att forslaget och eventuella ändringsbehov skall kunna bedömas så omfattande och omsorgsfullt som ärendet kräver. Om man dessutom beaktar hur lång tid behandlingen av sådan lagstiftning kräver enligt vad som anfördes vid riksdagsbehandlingen 1985, är det betänkligt att propositionen avläts så här sent. På basis av det ovan sagda anför grundlagsutskottet vördsamt att lagförslaget skall behandlas i den ordning som föreskrivs i 67 riksdagsordningen. kanen, J. Leppänen, Moilanen, Nikula, Vistbacka, Vähanäkki och Väistö samt suppleanterna Morri och Saastamoinen.

12