Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Transkript

1 Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet Regeringen beslutade den 4 oktober 2007 (Dir. 2007:138) att tillkalla en särskild utredare för att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Den 19 oktober 2007 utsåg regeringen generaldirektören Dag von Schantz till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades den 17 januari 2008 avdelningschefen Hans Andersson, avdelningsdirektören Rickard Broddvall, länsrådet Anne-Li Fiskesjö, lantbruksdirektören Maggie Javelius, kanslirådet Camilla Lehorst, jordbrukspolitiske chefen Lars-Erik Lundkvist samt departementssekreteraren Hans Mildenberger. Den 22 november 2007 förordnades Erland Karlsson som sekreterare i utredningen. Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2008:122 och Dir. 2008:150) har utredningstiden förlängts till den 31 januari I enlighet med regeringens beslut (Dir. 2008:65) behöver utredningen inte lämna något delbetänkande. Utredningen har dock i skrivelse till regeringen den 4 juli 2008 lämnat en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekat på ett antal åtgärder som bör övervägas på kort sikt. Utredningen har antagit namnet Utredningen om jordbruksadministrationen (Jo 2007:02).

2 Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Den svenska administrationen av jordbruksstöd (SOU 2009:7). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Stockholm i januari 2009 Dag von Schantz /Erland Karlsson

3 Innehåll Ord och begrepp... 9 Sammanfattning Inledning Uppdraget Kortfattad beskrivning av stödsystem och administration Tidigare utredningar Beskrivning av utredningsarbetet Skrivelsen Vissa frågor rörande jordbruksadministrationen Utvecklingen under andra halvåret Omvärldsanalys Problemanalys Specifika frågeställningar i direktivet Redovisa och analysera kostnader Utvärdera Samverkansrådet och indelningen i samordningsregioner Föreslå lämplig modell för finansiering av kontrollverksamheten

4 Innehåll SOU 2009:7 4.4 Föreslå förbättringar för att uppnå mer enhetlig hantering av kontrollverksamheten Bedöma möjligheterna till en ingång samt minskad administrativ börda och bättre service till företagen Utreda privat utförande av framför allt fältkontrollerna Konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruksrespektive folkhälsopolitiskt perspektiv Övriga förslag Stödadministrationen i närliggande EU-länder Danmark Finland Kortfattat om skillnader och likheter mellan Danmark, Finland och Sverige Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Inledning Alternativa organisationsmodeller Tänkbara besparingar Koncentrationsmodell Centraliseringsmodell Enmyndighetsmodell Omställningskostnader vid en koncentration eller centralisering av administrationen Personal och lokaler Handläggnings- och IT-system Sammanfattande bedömning av besparingsmöjligheter och omställningskostnader Vissa kvalitativa aspekter Författningar och regelverk

5 SOU 2009:7 Innehåll 8 Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och finansiering Bilagor Bilaga 1 Kommitté- och tilläggsdirektiv Bilaga 2 Skrivelse till jordbruksdepartementet Bilaga 3 Analysgruppens rapport Bilaga 4 Samordningsregioner inom jordbruksadministrationen Bilaga 5 Enkät till Jordbruksverket och samtliga länsstyrelser Bilaga 6 Administrationen av EU:s jordbruksstöd i Sverige, Finland och Danmark. Schematisk skiss över huvuddragen i processen Bilaga 7 Inlaga till utredningen från länsstyrelserna

6 Ord och begrepp Nedan ges korta förklaringar till några ord och begrepp med koppling till jordbruksstöden som används i detta betänkande. GJP (den engelska förkortningen är CAP). EU:s gemensamma jordbrukspolitik Politiken vilar på två huvuddelar, med varsin del av budgeten, Europeiska Garantifonden för Jordbruket (EGFJ) och Europeiska Jordbruksfonden för landsbygdens utveckling (EJFLU). Den första delen (pelare 1) omfattar huvudsakligen regleringar och stöd som gäller jordbruket. Hit hör marknadsreglerande åtgärder, gränsskydd, exportbidrag, intervention etc. samt vissa direkta stöd till jordbruket, såsom gårdsstöd, vissa djurbidrag mm. Åtgärderna finansieras helt av EU-budgeten via EGFJ. Den andra delen (pelare 2) avser åtgärder för utveckling av landsbygden. Hit hör bland annat miljöersättningar, stöd till mindre gynnade områden (kompensationsbidrag/lfa-stöd), företags- och projektstöd för att stärka näringarnas konkurrenskraft eller för att utveckla förhållandena på landsbygden. Dessa åtgärder hanteras huvudsakligen inom ramen för nationella landsbygdsprogram som är medfinansierade av EU-budgeten via EJFLU. Företags- och projektstöd. Sammanfattande benämning på de stödformer, utöver miljöersättningar och kompensationsbidrag, som tillämpas i det svenska landsbygdsprogrammet. Stöden tillämpas huvudsakligen inom axlarna 1, 3 och 4 (se nedan under landsbygdsprogrammet). GAR-föreskrifter (Gemensamma administrativa rutiner). Föreskrifter från Jordbruksverket som styr de handläggande organens (länsstyrelser, Skogsstyrelsen, Sametinget samt LAG) hantering av stöden så att de uppfyller bland annat EU:s krav. 9

7 Ord och begrepp SOU 2009:7 Gårdsstöd. Reformerat jordbruksstöd inom EU som infördes i Sverige år 2005 som en väg att frikoppla stöden från den faktiska produktionen. Gårdsstöd betalas till den som brukar jordbruksmark. Stödet är inte kopplat till någon viss produktion utan till arealen. För att få gårdsstöd måste man ha stödrätter. Dessa ger rätt till utbetalning av gårdsstödet för motsvarande areal jordbruksmark. Hälsokontrollen. En översyn av den reform av EU:s jordbrukspolitik som beslutades år Översynen ledde till beslut i december 2008 om vissa ändringar i politiken. IAKS. Förkortning för det integrerade administrations- och kontrollsystemet som används för flertalet jordbrukarstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Jordbruksstöd. Används i detta betänkande som benämning på samtliga direkta stöd till jordbruk och landsbygd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Består av jordbrukarstöd samt företags- och projektstöd. Jordbrukarstöd. Benämning på den del av jordbruksstöden som söks på SAM-blanketten och som är av masskaraktär, dvs. gårdsstöd, miljöersättningar, kompensationsbidrag m.m. LAG. Förkortning för Local Action Group, ett partnerskap med representanter från ideell, privat och offentlig sektor. LAG ansvarar för Leaderverksamheten inom ett visst geografiskt område och bereder och fattar beslut om projektidéer utifrån en lokal utvecklingsstrategi. Det finns i dag ett 60-tal sådana grupper i Sverige (se även Leader). Landsbygdsprogrammet. Sjuårigt ( ) program som fungerar som instrument för genomförande av landsbygdsutvecklingsåtgärderna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Programmet är uppbyggt kring fyra så kallade axlar avseende insatser med olika mål och inriktning. Axel 1 avser åtgärder för att stärka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft (inklusive trädgårds- och rennäring), axel 2 avser förvaltningen av landsbygdens naturresurser, axel 3 avser utveckling av landsbygden som helhet och axel 4 avser Leader. Det svenska landsbygdsprogrammet omfattar drygt 35 10

8 SOU 2009:7 Ord och begrepp miljarder kr under perioden och finansieras till ungefär hälften med nationella medel och till hälften av EU-budgeten. Leader. Benämning på en metod för landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammen som bygger på lokala förutsättningar och beslut inom ett geografiskt begränsat område. De utvecklingsinsatser som genomförs ska växa fram inom ramen för lokala utvecklingsstrategier som tas fram av LAG (se ovan). Miljöersättningar. Ersättningar inom landsbygdsprogrammet som grundas på att femåriga åtaganden görs för vissa insatser inom jordbruks- och rennäringsföretag. Åtagandena avser specifika åtgärder i syfte att främja miljön, exempelvis för att vårda odlingslandskapet eller använda miljövänliga brukningsmetoder. Modulering. Benämning på en metod som infördes 2005 för att överföra medel från pelare 1 (gårdsstödet) till pelare 2 (landsbygdsprogrammen). Genom ett avdrag på gårdsstödet, utom för de minsta stödmottagarna, samlas medel in och överförs till medlemsländernas landsbygdsprogram enligt en viss fördelningsnyckel. SAM-blanketten. Den i Sverige använda gemensamma ansökningsblanketten för de flesta jordbrukarstöden. Tvärvillkor. Ett antal regler inom olika områden som jordbrukaren måste följa för att få full utbetalning av jordbrukarstöden. Tvärvillkoren finns inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Jordbruksmarken måste också skötas så att god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden upprätthålls. Åtagandeplaner. Inom miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar finns möjlighet till högre ersättning förutsatt att marken har särskilda värden och att dessa kräver särskild skötsel för att bevaras. Villkoren fastställs av länsstyrelsen i en individuell åtagandeplan för lantbrukaren. 11

9 Sammanfattning Huvuduppdraget för utredningen är att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen. Utredningen föreslår att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter tills vidare bibehålls. En koncentration av verksamheten med jordbruksstöden på länsstyrelsenivå bör dock åstadkommas genom att de länsstyrelser som i dag är samordningsansvariga för verksamheten inom de sju samordningsregionerna ges ett totalansvar inom respektive region. Härigenom kan stordriftsfördelar tas till vara och samordningsvinster uppnås samtidigt som den centrala myndighetens styrning av verksamheten underlättas. Förändringarna bör enligt min mening påbörjas snarast och senast från och med den 1 januari Med hänsyn till såväl styrnings- som besparingsaspekter anser jag visserligen att den optimala lösningen på sikt vore att placera jordbruksadministrationen inom en och samma myndighet Jordbruksverket. I avvaktan på beslut i de mera övergripande frågorna om den regionala administrativa strukturen vill jag dock i nuläget inte rekommendera en sådan lösning. Förslaget innebär att det bör falla på den ansvariga länsstyrelsen att organisera verksamheten inom regionen på det sätt den finner mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Jag räknar med en inte obetydlig årlig besparingspotential till följd av förslaget. De engångsvisa kostnaderna för omställningen kan visserligen också bli betydande men såväl vinsterna som kostnaderna beror i hög grad på hur långt man väljer att gå i form av att faktiskt flytta verksamhet inom den enskilda regionen. De eventuella försämringarna för kunderna, dvs. stödsökande jordbrukare och landsbygdsföretag, till följd av längre geografiskt avstånd till stödmyndigheten, bedömer jag går att bemästra med hjälp av 13

10 Sammanfattning SOU 2009:7 modern teknik och en kvalificerad, för myndigheterna gemensam kundtjänst. Det är samtidigt troligt att en koncentration av verksamheten kan ge vissa fördelar för den stödsökande i form av högre kvalitet (tillgång till specialistkompetens) och större likformighet. Förslaget utesluter inte att viss verksamhet efter hand centraliseras till Jordbruksverket, för att utnyttja den tekniska utveckling som sker och det förenklingsarbete som pågår. Vilka uppgifter och på vilket sätt detta ska genomföras bör i så fall utredas av myndigheterna. De skillnader i hanteringskostnader som i dag föreligger mellan olika länsstyrelser när det gäller kontrollverksamheten finner jag till stor del hänga samman med strukturella och naturgivna faktorer inom jordbruket i respektive län. När det gäller stödadministrationen i stort går det dock att påvisa ett tydligt samband mellan storleken på verksamheten, uttryckt som antalet utbetalningsärenden per länsstyrelse, och hanteringskostnaden per ärende. Länsstyrelserna har under ett antal år upplevt stora svårigheter med finansieringen av verksamheten i takt med stigande kostnader. Särskilt för enskilda länsstyrelser har också variationer i kostnader till följd av mellan åren varierande kontrollbeting skapat svårigheter ur såväl planerings- som finansieringssynpunkt. Mitt förslag till koncentration av verksamheten bör ha vissa möjligheter att skapa lättnader i den finansiella situationen, dels i form av direkta besparingar genom stordrift, dels genom större möjligheter till omdisponeringar av resurser inom regionerna. Det är likväl angeläget att statsmakterna tar till vara de möjligheter som finns att skapa flexibilitet i medelstilldelningen. Detta kan ske genom vidgade anslagskrediter samt, åtminstone tillfälliga, förstärkningar av resurserna genom ökning av TA-medlen inom landsbygdsprogrammet. 14

11 1 Inledning 1.1 Uppdraget Utredningen ska enligt direktivet (se bilaga 1) analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen. Den föreslagna organisationen ska vara kostnadseffektiv, skapa goda förutsättningar för styrning av resurser och kunna fungera vid en eventuell förändrad framtida regional samhällsorganisation. Inom ramen för detta huvuduppdrag pekar direktiven på ett antal delfrågor som ska behandlas, såsom en centralisering av hanteringen av vissa stöd, en kartläggning och analys av kostnader för administrationen, särskilt kontrollkostnaderna, förslag till modell för finansiering av kontrollverksamheten samt en privatisering av fältkontrollverksamheten. Utredningen ska vidare utvärdera den sedan 2001 gällande indelningen i samordningsregioner och skapandet av samverkansrådet. 1.2 Kortfattad beskrivning av stödsystem och administration I och med att EU har en gemensam jordbrukspolitik (GJP) är i stort sett all verksamhet i Sverige som innefattar stöd till jordbruket styrd eller påverkad av EU:s regelverk. Detta gäller även stödåtgärder till landsbygden inom ramen för landsbygdsprogrammet. Resonemangen och beräkningarna i det följande rör hanteringen av stöd som helt eller delvis finansieras genom Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Totalt omfattade EU:s stödordningar på jordbruksområdet bidrag och ersättningar på omkring 15

12 Inledning SOU 2009:7 10 miljarder kr i Sverige år 2007, varav ungefär 8 miljarder kr finansierades via EU:s budget. Det totala produktionsvärdet inom jordbruket har under senare år uppgått till omkring 50 miljarder kr inklusive stöd och ersättningar. De viktigaste stödsystemen är de som gäller gårdsstödet, ett antal direktstöd av typen djurbidrag eller stöd till vissa grödor samt miljöersättningar, kompensationsbidrag och andra stödordningar inom ramen för landsbygdsprogrammet. Marknadsstödjande åtgärder, såsom exportbidrag, intervention m.m., och som huvudsakligen riktar sig till leden efter produktionsledet, har fått en starkt minskad betydelse inom jordbrukspolitiken och bortses från i de fortsatta resonemangen (sammanlagt knappt 340 mnkr år 2007). Den absoluta merparten av stöden riktar sig till företag inom de areella näringarna jordbruk, skogsbruk och rennäring men en del av medlen inom landsbygdsprogrammet har en vidare målgrupp, nämligen befolkning på landsbygden och företag med koppling till landsbygden. Antalet företag som sökte gårdsstöd uppgick under 2007 till ca Av dessa sökte också ungefär ett eller flera slag av miljöersättningar eller kompensationsbidrag. Antalet ansökningar om företags- eller projektstöd inom landsbygdsprogrammet uppgick till drygt De myndigheter som är direkt involverade i hanteringen av EUstöd till jordbruket och landsbygden via de två nämnda fonderna är Jordbruksverket, länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget. För att effektivisera samordningen av länsstyrelsernas jordbruksadministration finns sju samordningsregioner (se vidare avsnitt 1.3 och 4.2). Här bör även nämnas LAG (Local Action Groups) vilka har en i vissa avseenden myndighetsliknande roll i genomförandet av Leader inom landsbygdsprogrammet. EU-stöd, via andra fonder, som mer eller mindre kan rikta sig till landsbygden administreras även av Nutek (genom åtta regionala strukturfondsprogram), Fiskeriverket, Svenska ESF-rådet m.fl. myndigheter.. Detta ställer krav på samordning, inte minst på regional nivå, för att lösa frågor som har att göra med avgränsningen mellan EU-fonderna och för att uppnå största möjliga effekt av stödinsatserna. Länsstyrelserna ska i sina regionala genomförandestrategier inom landsbygdsprogrammet beskriva hur frågor om avgränsning och samordning hanteras på den regionala nivån. På central nivå har ett samarbete initierats mellan Jordbruksverket, ESF-rådet, Fiskeriverket och Nutek för att hantera bland annat detta slag av samordningsfrågor. 16

13 SOU 2009:7 Inledning Dessutom medverkar ett antal myndigheter mera indirekt i utformning och genomförande av stödordningarna på jordbruksområdet. Ansvaret för finansieringen av administrationen ligger hos medlemsstaten. Stödmedlen får inte användas för att finansiera myndigheternas kostnader för hanteringen. Inom landsbygdsprogrammet får dock vissa medel avdelas för tekniskt stöd för programmets genomförande (s.k. TA-medel). Jordbruksverket är Sveriges enda utbetalningsställe för stöd som finansieras via EU:s jordbruks- och landsbygdsfonder. Verket ska samordna övriga myndigheters handläggning av stöden och verka för enhetlighet och likabehandling. Jordbruksverket ska också svara för utveckling och drift av gemensamma handläggnings- och ITsystem. Organisationen kan sammanfattas enligt följande: Jordbruksverket är den centralt ansvariga myndigheten och ska svara för utbetalningarna av samtliga EU-stöd inom de två fonderna samt vara beslutande myndighet för marknadsstöd, djurbidrag, stödrätter inom gårdsstödet, vissa projektstöd m.m. med nationell omfattning inom landsbygdsprogrammet samt ersättning för utrotningshotade husdjursraser. Länsstyrelserna ska handlägga och besluta om gårdsstöd, andra direktstöd och ersättningarna inom landsbygdsprogrammet (med de undantag som anges ovan och nedan) samt svara för kontroller av de stöd som de administrerar. Skogsstyrelsen ska handlägga och besluta om vissa skogliga stödåtgärder inom landsbygdsprogrammet (inklusive viss kontrollverksamhet). Sametinget ska handlägga och besluta om vissa stöd inom landsbygdsprogrammet som riktar sig till samiska företag eller avser objekt inom samisk kultur (inklusive viss kontrollverksamhet). Jordbruksverket har alltså, under Jordbruksdepartementet, det övergripande ansvaret för planering, samordning och genomförandet av stödordningarna, inklusive kontroller av EU-stöden, medan länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget kan sägas ha det operativa ansvaret. Jordbruksverket har också ett flertal operativa uppgifter inom stödhanteringen t.ex. svarar verket för centralt informationsmaterial, ansökningsblanketter, ärendehandläggning 17

14 Inledning SOU 2009:7 avseende bland annat stödrätter m.m. Jordbruksverket har direktivrätt gentemot de andra myndigheterna vad gäller verkställandet. Den totala hanteringskostnaden för EU-stöden till jordbruk, skogsbruk, rennäring och landsbygd vid de nämnda myndigheterna år 2007 har beräknats till knappt 520 mnkr. Antalet årspersoner sysselsatta med denna hantering har uppskattats till omkring 850. Sett i relation till utbetalat belopp skulle detta innebära att hanteringskostnaden utgör omkring 5 %. Det kan diskuteras vad ett sådant mått egentligen säger om effektiviteten i stödhanteringen. Intressantare vore i så fall att på något vis relatera kostnaden till resultat i form av måluppfyllelse i stöden. Denna måluppfyllelse handlar särskilt när det gäller stöden inom landsbygdsprogrammet inte primärt om att fördela vissa stödbelopp utan om att uppnå specifika mål beträffande miljö, sysselsättning etc. Jämförelser med andra offentliga stödsystem är också vanskliga beroende på olikheter i såväl konstruktion som syfte. Det kan dock noteras att förvaltningskostnaderna för Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden år 2007 utgjorde drygt 2 respektive knappt 4 % av totalt utbetalda förmåner/bidrag (källa: årsredovisningar och regleringsbrev för 2007). Länsstyrelserna och Jordbruksverket svarar för den absolut största delen av administrationen och därmed hanteringskostnaderna. Tabell 1 Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnader för administrationen av jordbruksstöden Stödår Jordbruksverkets kostnader, mnkr Länsstyrelsernas kostnader, mnkr Sammanlagda kostnader, mnkr Ökningen av kostnaderna hänger tydligt samman med genomförandet av de större reformerna inom jordbruks- och landsbygdområdet. Bland annat ingår kostnader för utveckling av nya IT-system. För Jordbruksverkets del har de betydande kostnaderna för systemutveckling under senare år till stor del kunnat aktiveras som investering. 18

15 SOU 2009:7 Inledning Gårdsstödet infördes i Sverige Reformen innebar betydande förändringar av administrationen. Bland annat infördes ett helt nytt system med stödrätter som grund för utbetalningarna av gårdsstöd. Reformen har även inneburit att ett flertal mindre stödformer tillkommit samtidigt som de tidigare djurstöden med undantag av handjursbidraget upphört. Ytterligare en bidragande orsak till kostnadsökningarna är det utökade kontrollbetinget. Den stora ökningen av antalet ansökningar 2005 har inneburit en ökning av antalet kontroller påföljande år. Även kontrollfrekvenserna har ökat till följd av bl.a. större avvikelser i genomförda kontroller. En följd av gårdsstödsreformen är vidare det successiva införandet av tvärvillkoren. För att jordbrukarna ska få fullt stödbelopp för de arealbaserade stöden och djurbidragen krävs att jordbrukaren, förutom att uppfylla stödvillkoren enligt respektive stödordning, också sköter sin jordbruksmark enligt särskilda skötselkrav samt följer vissa regler inom miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Ett nytt landsbygdsprogram infördes 2007 och ska gälla till och med Programmets omfattning, drygt 35 miljarder kr, innebär en väsentlig förstärkning jämfört med föregående period. Innehållsmässigt innebär programmet också en utökning, särskilt genom stöden till landsbygdsutveckling och Leader. Ungefär hälften av budgeten för programmet finansieras via EU. Båda dessa händelser har inneburit omfattande insatser för såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna för att anpassa den administrativa hanteringen till förändringarna i stödsystemen. Inom länsstyrelserna uppgavs ungefär 680 årsarbetskrafter, av totalt ca årsarbetskrafter, vara direkt sysselsatta med verksamheten lantbruk under år Ungefär 470 årsarbetskrafter avsåg verksamhet med jordbruksstöden. Om man räknar med indirekt sysselsatta inom övergripande och gemensamma funktioner uppgick antalet inom jordbruksstödsadministrationen till ungefär 660. Detta motsvarar ungefär 13 % av årsarbetskrafterna men andelen varierar betydligt mellan olika länsstyrelser (mellan 4 och 24 %). Inom Jordbruksverket beräknas ungefär 170 årsarbetskrafter vara direkt eller indirekt sysselsatta med hanteringen av jordbruksstöd. Av följande tabell framgår resursanvändningen i de olika länen: 19

16 Inledning SOU 2009:7 Tabell 2 Antal årsarbetskrafter inom EU-jordbruksstöd, lantbruk samt totalt inom respektive länsstyrelse Län AB C D E F G H I K 1 M N O Tot EU S T U W X Y Z AC BD Samtl. ca Siffran för K län avser Tot = Hela länsstyrelsen. EU = Direkt sysselsatta med hanteringen av EU-stöden till jordbruk och landsbygd. Källa: Underlag från länsstyrelserna till Jordbruksverket. 1.3 Tidigare utredningar Frågor om jordbruksadministrationen har, som påpekas i direktivet, berörts i flera tidigare utredningar. Nedan ges en kort sammanfattning av innehållet i de två senaste utredningarna. Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen (arbetsgrupp inom regeringskansliet juli/augusti 2000). Gruppens uppdrag var att redovisa förslag till den framtida organisationen och finansieringen av administrationen på jordbruksområdet. En utgångspunkt var att effektivisera verksamheten. Man tittade först på olika administrativa åtgärder inom ramen för befintlig organisation. Det gällde sådant som ändrad ambitionsnivå, användning av minimibelopp, förenklingar i miljöstöden, utvecklat ITstöd, informationsåtgärder, ändrade ansökningsperioder m.m. men också åtgärder som påverkade kvalitet och styrning. Därefter bedömdes olika organisationsmodeller för administrationen i stort, som gällde arbetsfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna, mellan länsstyrelserna inbördes och alternativ med totalt resursansvar för Jordbruksverket eller en organisation helt inom Jordbruksverket. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att de rationaliseringar och förenklingar som genomförts (t.ex. vad gäller regelverken samt på IT-sidan) tillsammans med pågående strukturrationalisering och allmän kunskapshöjning inom jordbruket borde medföra ytterligare effektiviseringar eller kostnadsminskningar. Man fäste också 20

17 SOU 2009:7 Inledning stor vikt vid det pågående kvalitetsprojektet (SeQnd). En stor del av kostnadsvariationerna mellan olika länsstyrelser borde samtidigt kunna reduceras genom en mer likartad stödhantering. Det kan noteras att gruppen konstaterade att de resurser som hittills ställts till förfogande måste kunna sägas vara tillräckliga i så måtto att målsättningen att helt undvika sanktioner hittills i stort sett kunnat nås. När det gäller organisationen i stort konstaterade arbetsgruppen att behovet av en förändring av den regionala organisationen kommer att accentueras och att en organisation med 22 fristående myndigheter inte utgör en långsiktigt stabil lösning. En organisation direkt underställd Jordbruksverket bedömdes som det mest kostnadseffektiva alternativet, vilket också skulle begränsa eventuella oklarheter beträffande ansvarsförhållanden och förenkla den administrativa och finansiella styrningen. Ett annat alternativ, som borde kunna prövas, skulle vara att koncentrera delar av verksamheten i likhet med vad som gäller för strukturfonderna. Betänkandet Effektivare jordbruksadministration koncentration och samverkan (Utredningen Fi 2001:02). Utredningen, i fortsättningen benämnd 2001 års utredning, hade i uppdrag att ge förslag till en effektivare jordbruksadministration genom koncentration till väsentligt färre länsstyrelser. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt konsekvenserna för miljö- och kulturmiljöarbetet. Utredningen noterade att andra studier funnit stora variationer i resursåtgång och betydande effektivitetsskillnader mellan länen. Utredningen uppmärksammade också brister i stödhanteringen som synes vara förknippade med en splittrad styrning och oklara ansvarsförhållanden. Detta gällde bland annat IT-investeringarna där Jordbruksverket fick bära kostnaderna medan besparingarna huvudsakligen föll ut inom länsstyrelserna. Utredningen lämnade i enlighet med direktiven ett förslag där stödhanteringen koncentreras till nio länsstyrelser. Fördelarna skulle bland annat bestå i att styrningen och möjligheten till likabehandling och jämnare kvalitet underlättas med färre enheter och att vissa besparingseffekter uppkommer. Nackdelar skulle uppstå för brukarna som i 12 län behöver ha kontakt med två länsstyrelser i stället för en i frågor om miljö och landsbygdsutveckling samt för de 12 länsstyrelser som förlorar stödadministrationen (bland annat sämre integration och samordning med t.ex. naturvård, miljö och regional utveckling). Detta skulle också innebära höga omställningskostnader och uppsägning av personal. 21

18 Inledning SOU 2009:7 Med hänsyn till dessa negativa konsekvenser förordade utredaren i stället ett alternativ där dels ett antal länsstyrelser utses till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan bildas av Jordbruksverket och länsstyrelserna för att utveckla planering och styrning. De samordningsansvariga länen skulle för sin respektive region vara kontaktyta mot Jordbruksverket i frågor rörande policy, benchmarking och erfarenhetsutbyte, föreskriftsarbete, utveckling/prioriteringar rörande IT-systemen, gemensamma projekt m.m. Inom respektive region skulle samordningen avse bl.a. benchmarking, personalsamarbete, information, kompetensutveckling, kontrollverksamhet, sanktionsskalor, rutiner, gemensam teknik m.m. Besparingsmöjligheten bedömdes till 9 10 mnkr per år. Fördelarna med detta alternativ skulle vara att den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställningskostnaderna blir små, närheten till brukarna bibehålls och att kontinuiteten i nuvarande system bibehålls inför kommande förändringar av EU:s jordbrukspolitik. Nackdelarna jämfört med ett koncentrationsalternativ var sämre möjligheter till styrning för Jordbruksverket och något mindre besparingar (9 10 mnkr i stället för 20 mnkr) genom stordriftsfördelar m.m. Regeringen beslutade år 2001 om förändringar i administrationen som i stor utsträckning byggde på förslagen i 2001 års utredning. De sju samordningsregioner som skapades i och med regeringsbeslutet finns förtecknade i bilaga Beskrivning av utredningsarbetet För att utvärdera de reformer som genomfördes år 2001 (samordningsregioner och samverkansråd) har utredningen genomfört en enkät till samtliga länsstyrelser och Jordbruksverket. Resultatet av enkäten samt mina bedömningar återfinns i avsnitt 5.2. Utredningen har vidare lagt ned ett relativt omfattande arbete på att sammanställa och analysera statistik rörande kostnader för administrationen vid de berörda myndigheterna. För ändamålet utsågs en särskild arbetsgrupp i vilken ingick bland annat expertis från Jordbruksverket och länsstyrelserna. Arbetsgruppen har bestått av, förutom utredningens sekreterare, handläggaren Maria Hessel, Jordbruksverket, bitr. landsbygdsdirektören Sven-Gunnar Hultmark, länsstyrelsen i Västra Götalands län, lantbruksdirektö- 22

19 SOU 2009:7 Inledning ren Stefan Carlsson, länsstyrelsen i Kronobergs län och lantbruksdirektören Sven Lingegård, länsstyrelsen i Västerbottens län. I arbetet har även medverkat chefsekonomen Harald Svensson, Jordbruksverket och experten Rickard Broddvall. Arbetsgruppen har huvudsakligen utnyttjat det statistiska underlag som regelbundet insamlas, bearbetas och publiceras av Jordbruksverket. Gruppen har också samlat in material genom särskilda enkäter samt genom besök på ett antal länsstyrelser. Gruppens arbete har resulterat i en rapport som bland annat utgör underlag för de konstateranden och bedömningar som görs i avsnitt 4.1. Rapporten återfinns som bilaga 3 till betänkandet. Som ett led i utredningens arbete med att analysera alternativa organisationsmodeller och för att få uppslag till effektiviseringar och förenklingar genomfördes ett seminarium i juni Vid seminariet deltog utredningens experter samt särskilt inbjuden expertis. Utredningen ska enligt direktivet göra jämförelser med närliggande EU-länder. Kontakt har därför tagits med representanter för jordbruksadministrationen i Danmark och Finland. I avsnitt 6, samt i bilaga 6 redovisar jag resultatet av dessa jämförelser och mina bedömningar i sammanhanget. I enlighet med regeringens beslut (Dir. 2008:65) bortföll den del av uppdraget som gällde att avge delbetänkande. Jag har dock i skrivelse till regeringen i juli 2008 lämnat en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekat på ett antal åtgärder som bör övervägas på kort sikt. Skrivelsen sammanfattas nedan under avsnitt 1.5 samt bifogas betänkandet som bilaga 2. Regeringen har beslutat (Dir. 2008:122 samt 2008:150) om förlängd tid för slutredovisning av uppdraget till den 31 januari Skrivelsen Vissa frågor rörande jordbruksadministrationen I skrivelsen redogörs för bakgrunden, så som jag uppfattar den, till den oroväckande situation som jordbruksadministrationen befinner sig i. Skrivelsen utmynnar i ett antal förslag till åtgärder som bör övervägas på kort sikt. I skrivelsen pekas på de återkommande problemen med finansiering av länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden som till största delen tycks hänga samman med över 23

20 Inledning SOU 2009:7 tiden varierande och på senare år kraftigt stigande kontrollkostnader. Samtidigt noteras EU-organens allt allvarligare invändningar mot delar av den svenska stödhanteringen, som tagit sig uttryck i revisionsanmärkningar och hot om stora s.k. finansiella korrigeringar (sanktioner). Myndigheternas sammanlagda kostnader för hantering av jordbruksstöden har ökat under den senaste femårsperioden, och särskilt mellan 2006 och 2007 (i samband med införandet av det nya landsbygdsprogrammet). Kostnaderna för den del av hanteringen som avser kontrollverksamheten har ökat kraftigt framför allt mellan 2005 och 2006 (jfr avsnitt 4.1 samt bilaga 3). Detta är en direkt följd av ändringar i jordbrukspolitiken och en ökad kontrollvolym till följd av stigande kontrollfrekvenser och ökat antal stödansökningar i samband med att gårdsstödet infördes. I skrivelsen pekar jag också på de trögheter som finns i administrationssystemet och som jag anser vara av både teknisk och psykologisk natur. De tekniska trögheterna hänger samman med att det är svårt att snabbt anpassa kontrollresurserna när kontrollfrekvenserna varierar mellan åren och till och med kan ändras under löpande budgetår. De psykologiska är mer relaterade till styrningen och har att göra med att det är olika organisationer med från varandra fristående budgetar som är inblandade. Det är också min uppfattning att de komplicerade stödsystemen, särskilt när det gäller miljöersättningar, bidrar till att kostnaderna, särskilt för kontroller, har ökat och till att brister i systemet uppdagats med sanktionshot som följd. Bristerna i styrningsmöjligheter är också en av huvudorsakerna till att säkerheten i Sveriges hantering av EUstöden ifrågasätts av EU-kommissionen. Till bristerna i styrningen bidrar den komplexa myndighetsstrukturen och den därtill hörande splittrade finansieringsbilden. Även om myndigheterna tagit tag i problemen bland annat genom snabb igångsättning av ett omfattande projekt för att revidera blockdatabasen är det stor risk för att Sverige kommer att drabbas av sanktioner. Jag betonar i skrivelsen att det behövs en mer genomgripande förändring av organisationen, sannolikt med inslag av centralisering på vissa områden. I avvaktan på mina förslag härom redovisar jag i skrivelsen ett antal åtgärder, nämligen: tydligare ansvar åt samordningslänen i de sju samordningsregionerna 24

21 SOU 2009:7 Inledning bättre möjligheter att flytta ärenden mellan länsstyrelserna i syfte att utnyttja de samlade resurserna på ett bättre sätt tydligare ansvarsfördelning mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna vad gäller IT-stöd uppdrag åt Jordbruksverket och länsstyrelserna om effektivisering av kontrollprocessen ökad anslagskredit för Jordbruksverket och länsstyrelserna svenskt agerande för större möjligheter att höja minimigränsen för stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken 1.6 Utvecklingen under andra halvåret 2008 EU:s ministerråd beslutade i december 2008 om ett antal förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Förändringarna är resultatet av den översyn, den s.k. hälsokontrollen, av 2003 års reform av GJP som förberetts en längre tid. Beslutet innebär bland annat att den frikoppling av stöden som påbörjades i och med 2003 års reform fortsätter, att moduleringen, dvs. överföringen av medel från gårdsstödet till åtgärder för landsbygdsutveckling, ökar och att vissa åtgärder i förenklingssyfte vidtas. Nedan redogörs kortfattat för de beslut som bedöms kunna få störst betydelse för administrationen av jordbruksstöden i Sverige. Den viktigaste åtgärden sett i förhållande till jordbruksadministrationen torde vara beslutet att höja den lägsta gränsen för stödutbetalningar inom gårdsstödet och samtidigt möjliggöra för medlemsländerna att sätta en högre lägsta gräns, inom ramen för vissa nationella takvärden. För Sveriges del kan gränsen sättas vid maximalt 200 euro eller 4 hektar. I dagsläget gäller generellt 100 euro eller 0,3 hektar. Ur administrativ synvinkel öppnar detta vissa möjligheter till besparingar i och med att omkring ansökningar därmed kan falla bort. Eftersom såväl gårdsstödet som miljöersättningarna söks på SAM-blanketten skulle dock även miljöersättningarna behöva ändras på samma sätt för att så många ansökningar skulle bortfalla. Inom landsbygdspolitiken finns ingen minimigräns fastställd på EU-nivå utan detta regleras inom ramen för landsbygdsprogrammet för respektive medlemsstat. Enligt vad jag erfarit analyseras för närvarande inom myndigheterna tänkbara 25

22 Inledning SOU 2009:7 konsekvenser för Sveriges del vid olika alternativ för en lägsta stödnivå. Beslutet om ökning av den s.k. moduleringen innebär att 10 % av stödbeloppen inom gårdsstödet genom successiva årliga ökningar överförs till landsbygdsprogrammet. En nationell medfinansiering om 25 % krävs därutöver. Eftersom hanteringen av stöden inom landsbygdsprogrammet, och särskilt företags- och projektstöden, är betydligt mer resurskrävande än hanteringen av gårdsstödet riskerar varje sådan förskjutning att innebära ett ökat tryck på administrationen och en ökning av kostnaderna. Hälsokontrollen innebär också att det öppnas en möjlighet att föra över medel från gårdsstödet till s.k. särskilt stöd för vissa specificerade ändamål (bland annat av miljöskäl eller för att åtgärda problem inom vissa sektorer eller områden eller för premier vid skördeförsäkring m.m.). Detta kan ses som en fortsättning och utvidgning av det s.k. nationella kuvertet som tillämpas för närvarande. Förändringar i förenklande syfte genomförs också i tvärvillkoren bland annat genom borttagande av vissa verksamhetskrav. Det är för ögonblicket inte helt klart hur dessa och andra förändringar i tvärvillkoren totalt sett kommer att påverka administrationen i Sverige. I anslutning till överenskommelsen om hälsokontrollen har kommissionen också gjort vissa förtydliganden angående betesmarksbegreppet i syfte att tillmötesgå Sveriges önskemål om större flexibilitet. Det återstår att se vilken betydelse detta kommer att få för den administrativa bördan för myndigheter och företagare. Det kan emellertid inte uteslutas att det kommer att medföra fortsatta betydande komplikationer för såväl myndigheter som företagare. Några avgörande beslut tycks ännu inte ha tagits med anledning av de två utredningar som särskilt berör länsstyrelserna och som är av stor vikt för denna utredning, nämligen Ansvarskommittén och Koncentrationsutredningen. Länsstyrelserna har sedan en tid beskrivit sin ekonomiska situation som alltmer ansträngd till följd av bland annat ökande kontrollkostnader, blockdataprojektet med efterarbete och ökat inslag av hanteringsmässigt komplicerade företags- och projektstöd i landsbygdsprogrammet. Man hänvisar till att TA-medlen samtidigt minskar och har därför hemställt om ytterligare medel för att finansiera administrationen. Regeringen har med anledning härav i länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2009 anvisat en ökning av 26

23 SOU 2009:7 Inledning TA-medlen till 83 mnkr (föregående år 72 mnkr). För år 2009 har också länsstyrelsernas förvaltningsanslag ökats med 20 mnkr för arbetet med kontroller av jordbruksstöden. Som framgår av min skrivelse finns behov av och pågår också en rad samverkansaktiviteter inom myndigheterna i syfte att förbättra och effektivisera stödhanteringen. Enligt en sammanställning som gjorts inom Jordbruksverket fanns i december 2008 ett 25-tal sådana permanenta eller tidsbegränsade aktiviteter. Länsstyrelserna har på uppdrag av regeringen lagt ned mycket arbete på att utveckla gemensamma funktioner och former för styrning och ledning av gemensamma stödverksamheter. Här ingår även utvecklingen inom området e-förvaltning. Inom IT-området har det inbördes samarbetet lett till utvecklandet av bland annat lst-net och uppbyggandet av en gemensam IT-förvaltning. Den nya förvaltningen trädde i kraft 1 januari

24 2 Omvärldsanalys Vi har de senaste två åren fått uppleva en marknadssituation för jordbruksprodukter som har präglats av stor osäkerhet om framtiden och snabba förändringar i prisbilden. Faktorer som har bidragit till detta är som vanligt årsmånsvariationer i produktionen, men också en ökad efterfrågan i folkrika delar av världen, höjda oljepriser, sjukdomar, en ökad efterfrågan på jordbruksprodukter för energiändamål m.m. Till bilden av osäkerhet hör också frågan om långsiktiga klimatförändringar. Även om bedömare av marknaden förutspår en stabilisering av prisnivån på en något högre nivå än vi tidigare har varit vana vid är jag övertygad om att vi fortsättningsvis måste vänja oss vid snabbare förändringar av marknaderna i alla led av livsmedelskedjan. Om kedjans olika led kommer i otakt ökar osäkerheten om framtiden, inte minst i primärledet och det finns därför ingen anledning att anta att strukturförändringarna inom jordbruket kommer att avvika från de som vi har upplevt de senaste årtiondena. De traditionella jordbruksföretagen har blivit färre och större. I Sverige kommer vi också sannolikt att få se större regionala skillnader i denna utveckling. Sverige har sedan lång tid förordat en avreglering av bl.a. jordbrukspolitiken och en öppnare världshandel. Om samhället samtidigt genom politiska beslut sätter upp mycket ambitiösa mål för utvecklingen inom olika politikområden som miljöpolitiken, regionalpolitiken och energipolitiken så kräver detta normalt någon form av regleringar för att nå dessa mål. Det är lätt att inse att denna situation kan ge upphov till målkonflikter. Denna situation kan också sägas återspeglas i EU:s gemensamma jordbrukspolitik där ekonomiska resurser i allt större utsträckning förs över från mer generella och marknadsreglerande åtgärder till mer riktade stöd med större bäring på regionalpolitik och miljöpolitik. Som jag tidigare har påpekat leder detta till en jordbrukspolitik med differentierade och komplexa stödsystem. 29

25 Omvärldsanalys SOU 2009:7 Samtidigt finns det vissa inslag i den s.k. hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken som kan möjliggöra en viss minskning av administrationen. Beslutet att tillåta en höjning av den minsta nivån för att vara berättigad till gårdsstöd kan till exempel medföra att antalet företag som söker stöd på SAM-blanketten minskar, även om man tar hänsyn till miljöersättningarna. Särskilt torde detta gälla i norra Sverige med en struktur som innebär en stor andel företag i intervallet 0 4 ha. Det är troligt att minskningen av företag inte medför motsvarande minskning av total areal. Inom EU pågår arbetet med det finansiella perspektivet från tiden efter Några avgörande förändringar på den av EU inslagna vägen är knappast att vänta vad gäller jordbrukspolitiken. Av större betydelse för olika framtida markanvändningar kan vara förändringar vad gäller EU:s energi- och klimatpolitik. Livsmedelspolitikens krav på säkerhet och kvalitet i produktionen har också en stor betydelse för utvecklingen i jordbrukets primärled. En tendens inom den gemensamma jordbrukspolitiken som är tydligt märkbar är att landsbygdsföretagande vid sidan av det traditionella jordbruksföretagandet givits ett allt större utrymme inom stödsystemen. Även om de belopp som avdelas till sådana företag i dagsläget har en begränsad omfattning får detta naturligtvis konsekvenser för administrationen. De traditionella företagen blir färre men brukar i stort sett samma totalareal. Nya grupper av företag och nya stödformer tillkommer vilket uppväger den förenkling som annars skulle följa av storleksrationaliseringen i de traditionella jordbruksföretagen. Utvecklingen av den statliga administrationen har varit och är föremål för flera utredningar. Ett stort antal förslag som berör den framtida statliga regionala organisationen är för närvarande föremål för beredning inom regeringskansliet. En förnyelse av den statliga sektorns struktur och funktion har i olika sammanhang sagts vara en målsättning. Inte minst gäller detta länsstyrelsernas roll och organisation. Inom jordbruksdepartementets område är också de centrala myndigheternas framtida organisation och verksamhet föremål för överväganden. EU ställer samtidigt krav på medlemsstaternas tillämpning av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa krav kan gälla såväl funktion som ansvarsförhållanden och får därmed åtminstone indirekt betydelse för organiserandet av stödhanteringen. Det finns i dagsläget ingenting som tyder på att dessa förutsättningar kommer att ändras i framtiden. 30

26 3 Problemanalys Administrationen av jordbruksstöden innefattar komplicerade stödordningar och ett regelverk som är föremål för såväl täta som genomgripande ändringar och ofta återkommande tolkningsdiskussioner. Myndigheterna får sägas hittills, åtminstone under den första 10-årsperioden efter EU-inträdet, ha genomfört politiken på ett bra sätt. Måluppfyllelsen torde för denna period kunna beskrivas som tillfredsställande och inga större invändningar mot implementeringen från vare sig politiska beslutsfattare, EU-kommissionen (i form av sanktioner) eller näringen har kunnat noteras. Som framgått ovan finns det dock en rad problem som börjat torna upp sig och som i grunden har att göra med utvecklingen av jordbrukspolitiken, kostnadsutvecklingen, sanktionshoten och de planeringssvårigheter som hänger samman med styrningsmodellen och den splittrade finansieringen. Jämfört med läget vid tidpunkten för min skrivelse i juni 2008 har situationen knappast förbättrats. Länsstyrelserna beskriver själva sin ekonomiska situation som ytterst ansträngd och har under senare år fört en kontinuerlig dialog med Jordbruksverket och regeringen om finansieringen. Det är heller inte förvånande om detta i kombination med de överhängande sanktionshoten även innebär en ansträngning i relationerna mellan de inblandade myndigheterna. Det har också uppstått en osäker situation för länsstyrelserna där förändringar aviserats eller föreslagits som rör grunderna för länsstyrelseorganisationen. Som framgått ovan finns behov av och pågår också en rad projekt inom myndigheterna i syfte att förbättra och effektivisera stödhanteringen. Myndigheterna har ett starkt gemensamt intresse av detta och det faller sig därför naturligt att så mycket som möjligt av denna verksamhet sker i nära samarbete mellan dem. Samtidigt går det inte att bortse ifrån att myndigheterna befinner sig i en något olika situation. Det kan därmed bli en utmaning att kombinera verkets behov av tydlig och snabb styrning inom jordbruks- 31

27 Problemanalys SOU 2009:7 stödsprocessen med länsstyrelsernas roll som länssamordnare av en rad politikområden. Inte minst inom IT-området har dessa olika behov tydliggjorts. Förändringar och ibland snabba kast i politiken leder till krav på mer resurser och kan medföra påfrestningar i samarbetet mellan myndigheterna. Blockinventeringsprojektet är ett tydligt exempel på detta. Även andra projekt, ofta kopplade till systemutveckling, har givit upphov till långvariga diskussioner om inriktning, ansvar och finansiering. Myndigheterna har dock på senare tid gjort stora ansträngningar för att komma förbi svårigheterna och kunna utveckla samarbetet. 32

28 4 Specifika frågeställningar i direktivet 4.1 Redovisa och analysera kostnader Utredningen har låtit en särskild arbetsgrupp analysera data om kostnader för administrationen. Gruppens redovisning återfinns som bilaga 3. Nedan återges gruppens sammanfattning samt mina egna slutsatser av denna. Gruppen har med utgångspunkt i det underlag som tagits fram genom Jordbruksverkets och länsstyrelsernas årliga rapportering gjort en fördjupad analys av kostnadsutvecklingen för jordbruksadministrationen och skillnaderna mellan länen, särskilt vad gäller kontrollkostnader. Som framgår av Jordbruksverket rapport 2008:4 har Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnader för hantering av jordbruksstöden ökat från 412 mnkr år 2003 till 501 mnkr år För länsstyrelsernas del har kostnaderna ökat från 266 mnkr till 368 mnkr, vilket innebär en ökning med 38 %. Här ingår även stöden till landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammet, vilka medförde en betydande kostnadsökning i samband med att ett nytt program introducerades år Beträffande länsstyrelsernas kostnader för enbart jordbrukarstöden har dessa ökat med 30 % från 230 mnkr 2003 till 298 mnkr Bland orsakerna till ökningarna de senaste åren kan nämnas utvecklingen av stödsystemen och det nya landsbygdsprogrammet som medfört att helt nya stödformer introducerats, det ökade antalet ansökningar efter introduktion av gårdsstödet samt ökade kontrollbeting. Skillnaderna mellan länen har undersökts dels med hjälp av statistisk analys av kostnads- och strukturdata, dels med hjälp av intervjuer på plats vid vissa länsstyrelser. På basis av dessa data har gruppen sökt belysa i vilken mån det finns stordriftsfördelar i hanteringen. Materialet visar att län med större antal ärenden tenderar 33

29 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 att ha lägre genomsnittliga kostnader per ärende. Att det föreligger vissa fasta kostnader i samband med administrationen (kopplade till lokaler, utrustning, grundbemanning och grundkompetens, internadministrativa funktioner etc.) är naturligt, vilket också har konstaterats i tidigare analyser. Den statistiska analysen antyder en fast kostnad i storleksordningen närmare 3 mnkr per länsstyrelse 1. Sambandet mellan kostnader och antal ärenden är dock inte strikt proportionellt och det är uppenbart att även andra faktorer spelar in. Kostnaderna styrs av ett stort antal såväl påverkbara (organisation m.m.) som icke påverkbara (strukturella och naturgivna) faktorer. I direktiven till utredningen har särskilt pekats på de stora skillnaderna mellan länen i styckkostnader för kontrollverksamheten. Gruppen har utifrån antaganden om tänkbara kostnadsdrivande faktorer studerat de statistiska sambanden mellan olika strukturella faktorer och de redovisade kostnaderna, framför allt när det gäller kontrollverksamheten. Analyserna visar för ett antal av länen att de faktiska kostnaderna för fältkontroller avviker påtagligt från de kostnader som (statistiskt) skulle ha förväntats med hänsyn till antalet genomförda kontroller. Inom analysgruppen råder samstämmighet om att antalet miljöersättningskontroller (inte minst avseende kulturmiljöersättningarna), användning av fjärranalys, arealen betesmarker, blockstorleken samt avstånd till kontrollföretagen har mycket stor betydelse för tidsåtgången för kontrollverksamheten. Ett försök att studera hur väl dessa strukturvariabler samvarierar med kostnaderna har gjorts. Med hänsyn till att dataunderlaget endast avser två år, måste resultatet av beräkningarna bedömas med viss försiktighet. Resultatet av de genomförda beräkningarna indikerar att de nämnda strukturvariablerna förklarar den större delen av variationerna i kostnader för fältkontrollverksamheten mellan länen. Någon hundraprocentig förklaringsgrad uppnås naturligtvis inte och det är uppenbart att kostnaderna och kostnadsskillnaderna mellan länen också påverkas av andra faktorer. Det är troligt att dessa faktorer dels hänger samman med organisation, styrning och planering samt kompetenssituationen på respektive länsstyrelse 1 En enkel regressionsmodell med kostnaden som beroende variabel och antalet företag alternativt utbetalningsärenden som oberoende variabel antyder en fast kostnad på i genomsnitt 2,8 mnkr per länsstyrelse under de analyserade åren. 34

30 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet (påverkbara faktorer), dels har att göra med omfattningen av verksamheten. Arbetets organisation skiljer sig dock inte avsevärt mellan länen och är tämligen styrd genom Jordbruksverkets föreskrifter. Däremot kan skillnader beträffande kompetens och kompetensförsörjning föreligga. Beträffande variationerna i kontrollkostnaderna kan t.ex. en förklaring vara behovet i vissa län att genomföra kontrollerna med en stor andel oerfaren och tillfällig personal. Det förefaller också som att de mindre enheterna av förklarliga skäl tenderar att arbeta mindre specialiserat. Gruppen har pekat på att några av de mindre enheterna förefaller att vara i minsta laget för att på egen hand kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna. Även om de redovisade strukturvariablerna har ett tydligt samband med kostnaderna för fältkontrollverksamheten har de en mindre inverkan på de totala kostnaderna för jordbruksstödshanteringen. Gruppen anser likväl att de samband som antyds av analysen kan vara ett skäl att modifiera den fördelningsmodell som används vid fastställandet av respektive länsstyrelses förvaltningsanslag. I denna modell representeras jordbruksadministrationen för närvarande endast genom andelen SAM-utbetalningar. Resonemangen ovan gäller de s.k. jordbrukarstöden (SAMblankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller rättighetskaraktär. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden, har gruppen, med hänsyn till att ett nytt landsbygdsprogram trädde i kraft 2007, inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys (se vidare bilaga 3). Analysgruppen har funnit att länsstyrelserna i varierande grad utnyttjar de möjligheter till en utvecklad kostnadsuppföljning som ges av den gemensamma verksamhets- och ärendestrukturen (VÄS). Gruppen föreslår att länsstyrelserna i samarbete med Jordbruksverket ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning. Min tolkning av rapportens huvudbudskap är följande. Ökningen av administrationskostnaderna under senare år hänger till största delen samman med ett antal yttre omständigheter som myndigheterna haft mycket små möjligheter att påverka. Detta utesluter inte att det går att pressa kostnaderna genom effektivisering och organisatoriska förändringar. De kostnadsskillnader mellan länsstyrelserna vad gäller kontrollverksamheten som framhålles i direktivet går att till största delen förklara med strukturfaktorer 35

31 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 men det finns också skillnader som beror på påverkbara faktorer som till exempel arbetets uppläggning, kompetensförhållanden m.m. Det är också tydligt att det finns stordriftsfördelar i handläggningen och jag bedömer att det går att schablonmässigt räkna på besparingsmöjligheter genom koncentration eller centralisering (se nedan avsnitt 7). Om nuvarande länsorganisation består (och kanske även vid en ändrad sådan) bör man, som arbetsgruppen föreslår, pröva att ändra fördelningsmodellen för länsstyrelsernas förvaltningsanslag så att den tydligare beaktar de strukturella skillnaderna på jordbruksområdet. Eventuellt skulle en särskild lantbruksnyckel kunna övervägas. Vad gäller gruppens förslag om uppdrag att se över redovisningsstrukturen kan jag konstatera att regeringen har gett ett uppdrag till länsstyrelserna att under år 2009 komma med ett förslag inom detta område. 4.2 Utvärdera Samverkansrådet och indelningen i samordningsregioner Nuvarande samordningsregioner med respektive samordningsansvariga län finns förtecknade i bilaga 4. Enligt direktivet ska en utvärdering göras av indelningen i samordningsregioner och skapandet av Samverkansrådet och om detta har bidragit till att intentionerna i förslaget från 2001 års utredning har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Intentioner och önskat resultat beskrivs i nämnda utredning ungefär enligt följande: Ökad samverkan inom samordningsregionerna kan ge en besparing på uppemot 10 mnkr per år (exempelvis information till brukare, SAM-handläggningen, handläggning övriga stöd, fältkontroller, kompetensutveckling av brukare, samutnyttjande av spetskompetens). Lantbruksområdet kan även fortsättningsvis utgöra en betydelsefull del i den samordnade länsförvaltningen. Samverkan inom t.ex. det regionalekonomiska området och miljöområdet som byggts upp under senare år kan bestå och utvecklas vidare. Fördelarna med att den lokala anknytningen bevaras. 36

32 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet Kontinuiteten i den nuvarande stödadministrationen bibehålls samtidigt som beredskap för kommande förändringar finns. Eftersom Jordbruksverket och länsstyrelserna är skilda myndigheter utan gemensam verksamhetsplanering och budgetberedning och dessutom sorterar under olika departement krävs särskilda åtgärder för samverkan. Samverkansrådet ska åstadkomma bättre samverkan kring övergripande verksamhets- och ekonomifrågor som berör både Jordbruksverket och länsstyrelserna (frågor om prestationer, kvalitet och kostnader, IT-investeringar och medelsfördelning till olika delar inom jordbruksadministrationen). Genom dialog med regeringskansliet skapas ett bättre underlag för budgetproposition och regleringsbrev. Bättre överensstämmelse mellan arbetsuppgifter och finansiering. Ökad effektivitet och bättre flexibilitet vid förändringar inom jordbruksadministrationen. I utredningen redovisades även ett koncentrationsalternativ med nio ansvariga länsstyrelser. Enligt utredningen hade ett sådant alternativ fördelar i form av bättre styrningsmöjligheter, mer likabehandling och jämnare kvalitet, större möjligheter att omfördela resurser samt större besparingseffekter. Fördelarna med koncentrationsalternativet bedömdes dock vara mindre än de som gällde för det valda alternativet (bibehållen samordnad länsförvaltning, små omställningskostnader, närheten till brukarna samt bibehållen kontinuitet). Som en viktig utgångspunkt för utvärderingen har synpunkter från länsstyrelserna och Jordbruksverket inhämtats genom en enkät. Denna enkät har sedan följts upp med ett antal mer preciserade frågor (se bilaga 5). I samband med den analys av hanteringskostnaderna som genomförs inom utredningen har också frågor ställts till ett urval länsstyrelser angående samordningsregionernas betydelse. Svaren på den enkät som skickats till länsstyrelserna och Jordbruksverket kan sammanfattas på följande sätt. Samordningsregionerna: De flesta av länsstyrelsernas enkätsvar ger en mycket likartad bild av erfarenheterna. För flera län är skrivningarna i långa stycken helt eller i det närmaste identiska. Den bild 37

33 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 som ges är över lag positiv och man framhåller ofta de dynamiska effekterna genom kompetenshöjning och erfarenhetsutbyte som lett till kvalitetsförbättring och ökad likabehandling inom och mellan regionerna. Samarbete mellan länsstyrelserna förekommer åtminstone inom någon region inom alla de ovan exemplifierade verksamhetsområdena. Svaren är dock olika detaljerade och någon fullständig bild kan inte presenteras. Det förefaller inte som om samtliga regioner utvecklat samarbetet inom samtliga områden. Ingenting tyder på att man inte kan gå längre. Någon länsstyrelse betonar dock att flera moment i stödhanteringen inte kan påverkas eller effektiviseras genom samordningsregionen. Med undantag för någon enstaka verksamhet har länen inte kunnat kvantifiera besparingarna. I en tid av stora förändringar i stödsystemen är detta naturligtvis svårt att göra men de flesta förefaller övertygade om att samordningsregioner innebär sådana vinster. De exempel på effektiviseringar och kvalitetshöjning som ges är samtidigt ofta sådana som torde ha genomförts oavsett de nya samarbetsformerna, till exempel inom ramen för SeQnd-projektet. Även om man alltså inte kan ge några siffror understryker dock flertalet länsstyrelser den stora positiva effekten av ett förbättrat samarbetsklimat och de dynamiska effekterna av ökat erfarenhetsutbyte generellt sett. Gemensamma samordnare för vissa verksamheter (kompetensutveckling m.m.), utlåning av personal, gemensam skanning, gemensam fortbildning av personal, gemensamma planeringsträffar, gemensamma analyser i arbetet med landsbygdsstrategierna är några konkreta exempel. I vilken utsträckning allt detta hänger samman med tillkomsten av samordningsregioner råder delade meningar om. Att skillnaderna i administrationskostnader mellan länen minskat framhålls av några länsstyrelser som ett resultat av regionsamordningen. Flera länsstyrelser betonar också vikten av lokal anknytning och betydelsen av den samordnade länsförvaltningen för myndigheternas möjligheter att genomföra sitt uppdrag. Det fåtal bekymmer som nämns gäller bland annat bristen på uttalade och tydliga beslutsbefogenheter för samordningslänet. Ett län menar att det inom dess samordningsregion borde varit möjligt att komma längre, att styrningen varit för svag och att uttalade beslutsbefogenheter skulle ha underlättat arbetet för den samordnande länsstyrelsen. Det förefaller också som om regionerna gått olika långt när det gäller att formalisera den interna samordningen/samarbetet. Vidare nämns svårigheten att flytta ärenden 38

34 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet mellan länsstyrelser, skillnader i intern organisation mellan länen och regionuppdelning mellan olika verksamhetsområden, stora geografiska avstånd, svårigheter att koncentrera verksamheten i regioner med många län. Jordbruksverket menar att endast begränsade effekter uppnåtts. Jordbruksverket arbetar i huvudsak fortfarande mot 21 länsstyrelser. Effektiviseringspotentialen genom koncentration kvarstår i huvudsak. Färre regionala enheter skulle ge fördelar i form av bättre likformighet, enklare genomförande av gemensamma utvecklingsprojekt, en mer kostnadseffektiv administration samt större möjligheter att undvika sanktioner. Enligt verket utgör huvuddelen av den effektivisering som uppnåtts när det gäller hanteringen av jordbrukar- och landsbygdsstöden resultatet av gemensamma utvecklings- och kvalitetsinsatser. Samverkansrådet: Enligt de flesta länsstyrelser har detta fungerat väl. Några län redovisar ingen uppfattning. En länsstyrelse vill ha jämställdhet mellan länsstyrelserepresentanterna och Jordbruksverket genom konsensusbeslut i rådet, framför allt i tyngre, strategiska frågor. Man menar att Jordbruksverkets agerande i Samverkansrådet över huvud taget kunnat vara mera inriktat på övergripande, strategiska frågor. Jordbruksverket skall också ha visat brist på förståelse för länsstyrelsernas situation genom att maximera kraven vad gäller tid, kvalitet och resurser. Liknande synpunkter beträffande bristande helhetssyn och lyhördhet för länsstyrelsernas situation har också framkommit från ett annat län efter det att enkäten gjordes. Jordbruksverket framhåller den tungrodda förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären som inte underlättat möjligheterna att genomföra gemensamma IT-investeringar. Verket understryker att samarbetet bygger på samråd vilket gör Jordbruksverkets roll som utbetalningsställe komplicerad på grund av de starka krav som EU ställer på styrning och kontroll av organ som utför delegerade uppgifter. Man menar att rådet bidragit till att samarbetet mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket förbättrats och kunnat utvecklas. Diskussionerna i Samverkansrådet har dock visat att resursfrågan sätter tydliga gränser för möjligheterna att genomföra förändringar. Jordbruksverket förfogar inte över de resurser som krävs för hanteringen. Man framhåller att möjligheterna för verket som utbetalningsställe att styra med den organisation som nu gäller är mindre än vad som skulle ha gällt om hanteringen ägt rum inom en och samma organisation. De kompletterande frågor som ställts till Jordbruksverket och samtliga eller ett urval länsstyrelser har i stort bekräftat de uppfatt- 39

35 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 ningar som redovisas ovan. Min egen bedömning är att samverkansorganisationen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna inbördes har varit otillräcklig som styrinstrument för att säkerställa en enhetlig och kostnadseffektiv hantering av verksamheten. Jag finner det också tveksamt om den samordnade länsförvaltningen varit någon nämnvärd hjälp i arbetet, i betydelsen av att lätt kunna flytta resurser inom en länsstyrelse. Det är enligt min uppfattning osäkert om man kan nå så mycket längre i effektivisering med hjälp av samverkansorganisationen inom ramen för nuvarande organisationsmodell. Givet att nuvarande ordning råder framöver framstår det dock som angeläget att samordningsregionerna får en uppgift som formaliseras på ett tydligare sätt, inkluderande ett starkare mandat och tydligare ansvar för det samordningsansvariga länet att leda arbetet. Jag anser det också angeläget att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket vad gäller IT-stöd klargörs i till exempel regleringsbrev. Detta har också framhållits i min skrivelse i juli Föreslå lämplig modell för finansiering av kontrollverksamheten Finansieringsproblem kan i princip angripas på två sätt, antingen genom åtgärder för att minska behovet av (snabb) finansiering eller genom åtgärder för att beräkna och förse administrationen med tillräckliga ekonomiska resurser. Som framgått ovan och av min skrivelse i juli 2008 hänger finansieringsproblemen samman med såväl arbetsbehovet, dvs. arbetsinsatsens omfattning och variation, som med svårigheterna att ordna adekvat finansiering. I det följande diskuteras kortfattat åtgärder av båda slagen. Problemen med finansieringen av kontrollverksamheten hänger enligt länsstyrelserna delvis samman med att tilldelade medel generellt sett är otillräckliga i förhållande till ökningen av kontrollbetinget under senare år. Ett annat bekymmer är de ändringar med kort varsel i kontrollfrekvenser som har förekommit vid några tillfällen. Sådana ändringar ska enligt regelverket genomföras under pågående kontrollsäsong när upptäckta fel motiverar detta. Man har i nuvarande resursläge inte kunnat budgetera för detta slag av oförutsedda utgifter och det har också varit praktiskt svårt att snabbt uppbringa den kompetens som erfordras för kontrollarbe- 40

36 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet tet. Man skulle kunna tänka sig att den samordnade länsförvaltningen kan ge möjlighet att på ett flexibelt sätt (om)disponera resurser för att möta variationer i arbetsbelastning. Om denna potential utnyttjats till fullo är svårt att bedöma, men det har uppenbarligen inte hittills varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt hantera de svängningar i arbetsbelastning som uppstått i kontrollprocessen. Några tydliga signaler från regeringen har heller inte getts som ger länsstyrelserna stöd för några större omprioriteringar gentemot andra arbetsuppgifter som man har att utföra. Finansieringen av jordbruksadministrationen sker huvudsakligen via förvaltningsanslaget (anslaget 5.1 Länsstyrelserna m.m.), som är länsstyrelsernas dominerande intäktskälla, samt särskilt avdelade medel inom landsbygdsprogrammet (TA-medel). De senare medlen får användas för att finansiera förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller inom programmet. Eftersom arbetet med jordbruksstöd endast utgör en del av länsstyrelsernas totala verksamhet (omkring 660 av totalt årsarbetskrafter eller ca 13 % år 2007) är det svårt att utifrån utvecklingen av förvaltningsanslaget utan vidare dra slutsatser om huruvida just jordbruksadministrationen är gynnad eller missgynnad finansiellt. Anslaget uppgick till mnkr år 2007 och år 2008 till mnkr. För år 2009 har i budgetpropositionen anvisats en förstärkning med 20 mnkr specifikt för arbetet med kontroller av jordbruksstöd. Inom ramen för TA-medlen inom landsbygdsprogrammet avsattes för länsstyrelsernas hantering år mnkr. För år 2008 avsattes 72 mnkr. De ursprungliga planerna byggde på att TA-medlen skulle minskas under återstående period av programmet. Regeringen har dock i regleringsbrev för år 2009 anvisat 83 mnkr. I min skrivelse pekades på möjligheten av en ökad anslagskredit för att möta finansieringsbehovet. Jag noterade samtidigt att detta knappast kunde ses som en lösning på ett långsiktigt finansieringsproblem. För att möta kortsiktiga, eller cykliska svängningar i kontrollbetingen kan det dock vara ändamålsenligt. En annan metod att hantera svängningar i arbetsbelastningen kan vara att i högre grad utnyttja samarbete och arbetsfördelning mellan länsstyrelserna eller att ge Jordbruksverket ansvar för fördelning av resurser för kontrollarbetet. I det senare fallet skulle avsikten vara att styra medlen dit där de bäst behövs, med hjälp av en reserv som disponeras av verket. På liknande sätt skulle en hel regions budget för kontroller kunna fördelas via den samordnande länsstyrelsen 41

37 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 och därmed ge en större flexibilitet och utrymme för att omprioritera vid behov. En ändrad metod för att fastställa kontrollfrekvenser, baserad på större regioner, skulle också kunna minska variationerna i belastningen och därmed trycket på finansieringen. För detta fordras dock, så vitt jag kan se, att dessa större regioner även fastställs som den formella, administrativa, nivån (jämför resonemangen i avsnitt 7 nedan). Betydande belopp har som nämnts tillförts via TA-medlen och har haft stor betydelse genom att avlasta trycket på länsstyrelsernas förvaltningsanslag. TA-medlen, inklusive för andra ändamål än administration, uppgår totalt till 630 mnkr under programperioden och motsvarar ungefär 1,8 % av programbudgeten. EU:s regler medger att maximalt 4 % av budgeten går till TA. Möjligheter finns alltså att genom en programändring omdisponera budgeten så att ytterligare medel tillförs för att finansiera arbetet inom landsbygdsprogrammet. Detta skulle dock gå ut över andra insatser inom programmet. Samtidigt kan noteras att förslagen/besluten inom den s.k. hälsokontrollen av GJP innebär en ytterligare överföring av medel till landsbygdspolitiken, vilket i sig innebär en ökad verksamhetsvolym. Slutligen kan jag konstatera att finansieringen av kontrollverksamheten givetvis skulle underlättas om man genom rationaliseringar/effektiviseringar i administrationen kan minska kostnaderna. Mina förslag i avsnitt 7 och 8 är exempel på åtgärder av detta slag. 4.4 Föreslå förbättringar för att uppnå mer enhetlig hantering av kontrollverksamheten Som påpekades i skrivelsen den 4 juli pågår inom myndigheterna ett kontinuerligt arbete i syfte att ensa, förenkla och effektivisera kontrollverksamheten. Jag nämnde i skrivelsen särskilt vikten av tidiga beslut om kontrollfrekvenser. Det är också med tanke på kostnader och planeringsbehov angeläget att undvika stora och snabba variationer i kontrollfrekvenserna. De förslag beträffande koncentration av verksamheten till färre länsstyrelser som jag diskuterar i avsnitt 7 och 8 borde kunna föra med sig att variationerna minskar. Förslagen bidrar också till att skapa större enhetlighet. 42

38 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet 4.5 Bedöma möjligheterna till en ingång samt minskad administrativ börda och bättre service till företagen Förutsättningarna för en effektivare kundtjänst förbättras allteftersom fler företagare utnyttjar IT i sin vardag. I delbetänkande (november 2008) från utredningen Utveckling av lokal service i samverkan (SOU 2008:97) skisseras en utveckling som innebär större samordning mellan offentliga verksamheter på lokal och regional nivå i syfte att bibehålla eller förbättra servicenivån trots rationaliseringar i organisationen. Beträffande jordbruksstöden finns i dag flera ingångar till myndigheterna i och med att kunden dels kan vända sig till den ordinarie beslutande myndigheten, dvs. i normalfallet länsstyrelsen eller i vissa fall Jordbruksverket, Skogsstyrelsen eller Sametinget, dels alltid har möjlighet att kontakta den centrala förvaltningsmyndigheten, Jordbruksverket. Svårigheterna med detta upplägg ska inte överdrivas men det är ett känt faktum att många bönder/företagare inte känner till skillnaden mellan myndigheterna och är osäkra på vem man i första hand ska vända sig till vid frågor angående stöd och ersättningar. Myndigheterna har dock en vana och också skyldighet att lotsa kunden rätt i byråkratin. En för myndigheterna gemensam kundtjänst finns med bland förenklingsförslagen som tagits fram inom Jordbruksverket och frågan övervägs nu inom verkets egen kundavdelning. Det finns där preliminära tankar om två etapper i genomförandet av en mer eller mindre gemensam kundtjänst för jordbrukarstöden. I etapp 1 skulle Jordbruksverkets kundtjänst ha möjlighet att koppla kunden direkt till rätt länsstyrelse och enhet (via anknytning som är kontinuerligt bemannad genom den ordinarie personalen mellan 8:00 och 16:30). I etapp 2 skulle man skapa en gemensam växel/kundtjänst med särskilt tillsatt personal, uppdelad regionvis och täckande samtliga stödformer i respektive region. Etapp 1 torde i enklaste fallet kunna genomföras utan egentlig kostnad genom att utnyttja befintliga slingnummer inom länsstyrelserna. Etapp 2 medför såväl löpande kostnader i form av löner, lokaler och underhåll som engångskostnader för införandeprojekt, teknikinvesteringar, licenser m.m. En mycket preliminär uppskattning pekar mot engångskostnader på omkring 3 mnkr och löpande kostnader i storleksordningen 5 mnkr (huvudsakligen löner för uppskattningsvis 13 personer). Vinsterna eller fördelarna för kun- 43

39 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 derna av en tjänst av detta slag är uppenbara, särskilt om den innehåller någon form av FAQ-lösning. Det är däremot svårare att kvantifiera dessa vinster. Förutom att underlätta för kunderna skulle en sådan lösning, särskilt etapp 2, kunna bidra till att stärka medvetenheten hos de anställda om myndigheternas gemensamma mål. Nuvarande kundtjänst inom Jordbruksverket har uppfattats mycket positivt enligt de enkäter som gjorts (senast i juni 2008). 4.6 Utreda privat utförande av framför allt fältkontrollerna I förordningarna 2004:760 om EG:s direktstöd för jordbrukare samt 2007:481 om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder anges bland annat myndigheternas roller i jordbruksadministrationen. Jordbruksverket har som centralt ansvarig myndighet det övergripande ansvaret även för kontrollerna kopplade till jordbruksstöden. Länsstyrelserna svarar för huvuddelen av genomförandet av kontrollverksamheten. Även Skogsstyrelsen och Sametinget har uppgifter beträffande kontroller inom sina respektive ansvarsområden. Det finns i EU:s regelverk ingenting som hindrar att privata företag eller organisationer står för det praktiska utförandet av kontrollverksamheten. En förutsättning är dock att den eller de ansvariga myndigheterna står som garant gentemot EU för att kontrollerna utförs enligt gällande regler och att man kan visa att man har en tillfredsställande uppföljning av kvaliteten (regelverket framgår av EU:s förordningar som styr kontrollverksamheten, bland andra 796/2004 som avser direktstöden enligt 1782/2003 och 1975/2006 som avser landsbygdsstöden enligt 1698/2005). Sverige har i jordbruksstödsverksamheten inte utnyttjat denna möjlighet om man med privat utförande menar att tjänsten enligt angivna specifikationer som sådan i sin helhet upphandlats av en privat entreprenör. Däremot har det, framför allt under senare år, förekommit att arbetskraft hyrts in från bemanningsföretag i syfte att medverka specifikt i arbetet med till exempel fältkontroller under länsstyrelsens ledning. I Kalmar län genomfördes en sådan satsning under 2008 i och med att man korttidsanställde 11 personer via ett bemanningsföretag. Den utvärdering som gjorts av länsstyrelsen visar på goda erfarenheter såväl vad gäller själva rekryteringsprocessen som kvalite- 44

40 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet ten på utfört arbete. En viss fördyring (netto drygt kr) kunde konstateras sedan merkostnaden för inhyrd personal ställts mot besparingar vad gäller personaladministration, semester och kostnader för rekrytering. Samtidigt framhölls ett antal positiva effekter som är svåra att värdera i pengar, t.ex. att arbetsgivaransvaret åvilar bemanningsföretaget vilket minskar den tid som måste avsättas för olika insatser såsom utvecklings- och lönesamtal m.m. Vidare noterades att inga kostnader för eventuell ersättningsrekrytering vid t.ex. sjukdom uppstår. En synpunkt som framkommit från länsstyrelserna är att detta slag av korttidsanställningar innebär en begränsning i länsstyrelsens möjligheter att ge service åt jordbrukaren i form av information om stödverksamheten i vidare bemärkelse. Bemanningsföretagens personal är som regel specifikt (snabb)utbildade för kontrollarbetet och endast detta. Ordinarie tjänstemän har däremot normalt en större erfarenhet genom att de utöver kontrollarbetet har andra sysslor kopplade till stödhanteringen. Inför kommande säsong uppges flera länsstyrelser överväga att anlita bemanningsföretag i kontrollverksamheten. Att möjligheten prövas framstår som naturligt i en verksamhet som präglas av relativt stora variationer i belastning, såväl under året som mellan åren till följd av varierande kontrollfrekvenser. Sverige har som nämnts aldrig prövat att lägga ut kontrollverksamheten i samband med EU-stöden på entreprenad till privata organisationer eller företag. En del av kontrollverksamheten utgör ren myndighetsutövning (beslut med anledning av kontrollresultat) som i dagsläget inte kan och enligt min mening inte heller bör utföras av privata företag. Ett syfte med att öppna möjligheten för privata entreprenörer skulle kunna vara att åstadkomma konkurrens för att hålla nere kostnaderna. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den ansvariga myndigheten kan skaffa sig garantier för att en eventuell privat utförare av kontrollverksamheten kommer att utföra detta i enlighet med regelverket. Detta ställer krav på utformningen av kontrakt/avtal med utföraren, inklusive ansvarsförbindelse med sanktionsmöjlighet och på någon form av uppföljningssystem, det vill säga kontroll av kontrollen. Det är ovisst om någon privat aktör skulle ha kapacitet eller intresse att ta på sig arbetet med till exempel fältkontrollerna för hela eller delar av landet. En sådan lösning skulle givetvis kunna innebära en stor omställning för länsstyrelsernas del och leda till ytterligare svårigheter att planera verksam- 45

41 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 heten. Om privata organisationer skulle ges och också utnyttja en sådan utmaningsrätt (jfr Förvaltningskommittén) skulle emellertid enligt min uppfattning också betydande gränsdragningsproblem kunna uppstå vad gäller begreppet myndighetsutövning. Att öka antalet aktörer inom administrationen leder inte heller till en ur företagarnas synpunkt tydligare organisation. 4.7 Konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruks- respektive folkhälsopolitiskt perspektiv Enligt utredningens direktiv ska eventuella konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruks- respektive folkhälsopolitiskt perspektiv uppmärksammas. Direktivets skrivning är generell och kan med en lagom vid tolkning omfatta hela tvärvillkorsproblematiken. Svårigheterna i tillämpningen på detta område har dock redan uppmärksammats och lett till åtgärder. Jag uppfattar därför skrivningen i mera snäv bemärkelse till att syfta på kontrollerna av hampaodlingen. I Sverige var, enligt narkotikalagstiftningen, odling av hampa inte tillåten fram till år Från och med detta år genomfördes en ändring i lagstiftningen som möjliggör odling av sådan hampa som berättigar till stöd enligt gårdsstödsförordningen förutsatt att ansökan om stöd inlämnats till länsstyrelsen. Enligt denna förordning kan frikopplat stöd, gårdsstöd, erhållas vid odling av sådan hampa för fiberproduktion som finns angiven i en av EU godkänd sortlista. EU möjliggör även stöd till odling av hampa för industri- och energiändamål på uttagen areal samt för energiändamål på ordinarie åkermark. EU har också ett stöd till beredning av hampa och vissa andra fiberväxter. Inom ramen för gårdsstödet är hampa föremål för särskilda kontrollåtgärder. Reglerna föreskriver bland annat att vederbörlig ansökan görs på SAM-blanketten, att utsädet är certifierat och sås i renbestånd och att etiketterna på utsädesförpackningarna skickas in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska underrätta polismyndigheten om varje inlämnad ansökan. Kontrollfrekvensen är i enlighet med EU-regelverket fastställd till 30 % (av ansökande företag respektive areal). Fältkontrollen som alltså genomförs av länsstyrelsen innefattar dels arealmätning, dels kontroll av stödvillkoren som bland annat innefattar insamling av prov för analys av THC-halten i grödan. Kostnaden för att analysera ett prov har uppgivits vara ca 46

42 SOU 2009:7 Specifika frågeställningar i direktivet kr. Merkostnaden för hampakontrollen jämfört med en vanlig arealkontroll har av Jordbruksverket tidigare uppskattats till kr per ha. Kostnaderna ska täckas inom ramen för länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Enligt Jordbruksverkets register fanns det år odlare med totalt 389 ha fördelade över samtliga län utom Norrbotten. Störst antal ansökningar hade Skåne och Västernorrland med 29 respektive 23 ansökningar. Utredningen har kontaktat de två nämnda länsstyrelserna för att få närmare information om kontrollarbetet. I Skåne bedöms kontrollerna år 2008 ha tagit i anspråk 3 arbetsdagar avseende sammanlagt 6 skiften på 4 företag. I Västernorrland bedöms kontrollerna ha krävt 10 arbetsdagar för totalt 10 skiften. I dessa två län hittades ett fall med överskridet gränsvärde. Av Jordbruksverkets rapporter för de tre senaste åren framgår att antalet prov med överskridna gränsvärden varierat mellan 4 och 30 av totalt ca genomförda prov årligen i landet. Någon otillåten odling (otillåtna sorter etc.) uppges aldrig ha hittats i samband med hampakontrollen i de två nämnda länen. Utredningen har inte kunnat finna att det förs statistik över fall av otillåten odling upptäckta i samband med den särskilda EU-kontrollen. Jag vågar ändå dra slutsatsen att det inte är sannolikt att några sådana fall uppdagats i samband med den specifika hampakontrollen. När man upptäckt illegala odlingar i fält har det snarare skett genom anmälningar från privatpersoner eller att man stött på plantor i odlingar av andra grödor, t.ex. majs, i samband med den ordinarie arealkontrollen. Kontrollsystemet grundar sig som nämnts på EU-regelverket, bland annat gårdsstödsförordningen vars preambel nr 27 anger behovet att tillse att illegala grödor inte göms bland grödor som berättigar till samlat gårdsstöd. Man kan fråga sig om den särskilda kontrollapparaten i realiteten har någon betydelse för att tillgodose detta behov, eftersom illegal hampaodling även skulle kunna bedrivas i anslutning till vissa andra grödor eller helt utan koppling till annan odling över huvud taget. Även om kontrollerna tar en relativt liten del av länsstyrelsernas (och andra inblandade organs) resurser i anspråk så förefaller ändå kontrollsystemet mycket omfattande med tanke på riskerna. Jag bedömer att den ordinarie gårdsstödskontrollen i kombination med anmälningar från allmänheten innebär ungefär samma sannolikhet för upptäckt av illegala odlingar. Med tanke på detta vore det bättre att antingen återgå till att förbjuda odlingen av hampa över huvud taget eller att avskaffa 47

43 Specifika frågeställningar i direktivet SOU 2009:7 den särskilda kontrollen av industrihampa. I båda fallen ligger avgörandet på EU-nivå och utsikterna att få till stånd sådana ändringar bedömer jag som obefintliga eller i varje fall mycket små. Oavsett de tvivel man sålunda kan ha vad gäller effektiviteten i EU:s nuvarande kontrollsystem har detta system snarast motiverats av politiska skäl i syfte att markera en allmänt restriktiv hållning från samhällets sida gentemot droger. 48

44 5 Övriga förslag Som ansvarig myndighet för implementeringen av stödordningarna ankommer det på Jordbruksverket att vidta de åtgärder som krävs för att få till stånd en enhetlig hantering i hela landet. Samtidigt som Jordbruksverket i sitt arbete tydliggör sitt ansvar är det angeläget att verket upprätthåller den höga aktivitetsnivån vad gäller gemensamma arbetsgrupper med berörda myndigheter och organisationer i syfte att effektivisera, förenkla och utveckla verksamheten i dess olika led. Inte minst är samarbetet inom IT-området särskilt betydelsefullt. Länsstyrelserna har på regeringens uppdrag under år 2008 arbetat vidare med bland annat utvecklingen av e- förvaltningen och etableringen av en gemensam IT-funktion för länsstyrelserna. Den nya IT-organisationen trädde i kraft den 1 januari Jag anser det vara av största vikt att den vidare utvecklingen på detta område sker i nära samarbete med Jordbruksverket (och sannolikt vissa andra berörda centrala myndigheter) med tanke på de komplicerade stödsystem som finns inom jordbruksområdet och därmed stora behov att ta till vara alla möjligheter till förenklingar och rationaliseringar. Jag vill även understryka vikten av att regeringskansliet i samband med förhandlingar inom EU om förändringar i stödsystemen mm gör sig underrättad om konsekvenserna för den svenska administrationen och de svenska företagarna på ett tidigt stadium. Detsamma gäller naturligtvis vid överväganden om förändringar av regelsystem som beslutas på nationell nivå. 49

45 6 Stödadministrationen i närliggande EU-länder I det följande beskrivs översiktligt administrationen av jordbruksstöd i Danmark och Finland. Vidare görs ett försök att jämföra förhållandena i Danmark, Finland och Sverige med tonvikt på styrning, regionalisering och finansiering. I bilaga 6 har administrationen av jordbruksstöden i de tre länderna skisserats schematiskt. Skissen ger en förenklad bild och tar till exempel inte hänsyn till att en central myndighet kan ha regionala kontor, så länge kontoren hör till samma myndighet. Leader-administrationen har heller inte medtagits. 6.1 Danmark Administrationen styrs från Födevareministeriet, genom FödevareErhverv (tidigare Direktoratet för Födevareerhverv, DFFE). FödevareErhverv:s huvuduppgift är att ge stöd till produktion och avsättning av livsmedel, till utveckling av landsbygden och av fiskerisektorn och till forskning, innovation och utveckling. Direktoratet administrerar dessutom lantbruks- och jordförvärvslagstiftning, vissa kontroller m.m. FödevareErhverv är förvaltningsmyndighet och nationellt betalningsställe för EU-stöden och svarar för handläggning och beslut för alla stöd utom de som gäller skog inom axel 2 i landsbygdsprogrammet. De senare hanteras av Skov- og Naturstyrelsen som hör till Miljöministeriet. FödevareErhverv ligger i Köpenhamn men har även ett kontor på Jylland (Tönder) för hantering av miljöersättningar. De skogliga stöden handläggs vid 6 av Skov- og Naturstyrelsens 19 lokalkontor i landet. Ansökningar om stöd inges till FödevareErhverv respektive Skov- og Naturstyrelsen samt vad gäller Leader till LAG. 51

46 Stödadministrationen i närliggande EU-länder SOU 2009:7 Man har sedan 2007 integrerat miljöersättningarna i gårdsstödsansökan. Detta skedde i samband med att FödevareErhverv tog över ansvaret för den del av miljöersättningarna som tidigare handlades på länsstyrelserna ( amterna ), när dessa lades ned. FödevareErhverv ansvarar även för kontrollverksamheten när det gäller gårdsstödet (de s.k. IAKS-kontrollerna). Urval och behandling av kontrollresultat verkställs inom FödevareErhverv medan de fysiska kontrollerna utförs av Plantedirektoratet inom samma ministerium. Plantedirektoratet genomför fysisk kontroll från 6 lokalkontor i landet. FödevareErhverv tar även hjälp av Århus universitet för fjärranalyserna. För verkställandet av tvärvillkorskontrollerna ansvarar Födevarestyrelsen (ingår i Födevareministeriet), Plantedirektoratet och kommunerna (före 2007 hade amterna kontrollansvaret för vissa miljöordningar men detta ansvar ligger nu hos kommunerna). Dessa myndigheter gör kontrollurvalet själva medan behandlingen av resultaten sker inom FödevareErhverv. När det gäller landsbygdsprogrammets stöd sker urval och behandling av kontrollresultat inom FödevareErhverv medan kontrollerna genomförs av Plantedirektoratet, Födevarestyrelsen och kommunerna samt Skov- og Naturstyrelsen och Miljöstyrelsen (Ökonomistyrelsen, landökonomiska konsulenter, byggnadsinspektörer, revisorer m.m. anges också ha en roll, uppenbarligen främst avseende administrativa kontroller, intyg m.m.). Födevare- Erhverv:s samarbete med andra myndigheter regleras genom samarbetsavtal, arbetsprogram och kontrollinstruktioner. Utbetalning för huvuddelen av stöden görs av FödevareErhverv. För vissa skogliga åtgärder inom axel 2 i landsbygdsprogrammet görs utbetalningen av Skov- og Naturstyrelsen enligt avtal med och på ansvar av FödevareErhverv. Även Ökonomistyrelsen har vissa delar av administrationen av stöd enligt äldre landsbygdsprogram (etableringsstöd). FödevareErhverv:s driftskostnader uppgick 2007 till ungefär 400 miljoner DKK för hela verksamheten. Bemanningen uppgick till 483 årspersoner (varav 242 avsåg ledning, administration och hjälpfunktioner). Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffra för år 2004 var 398 årspersoner. Uppenbarligen har arbetet med gårdsstöden och genomförandet av det nya landsbygdsprogrammet inneburit ett ökat resursbehov, på liknande sätt som i Sverige (och Finland). I FödevareErhverv:s årsberättelse pekas bland annat på utmaningar i form av stort antal ansökningar behäftade med fel, många överföringar av stödrättigheter, revide- 52

47 SOU 2009:7 Stödadministrationen i närliggande EU-länder ring av blockdatabasen samt införande av ett nytt IT-system. Hur mycket av resurserna som avsåg arbete med jordbruksstöden, det vill säga gårdsstöd och landsbygdsprogrammets stöd, går inte att tydligt utläsa av tillgängliga rapporter. För det direkta arbetet med gårdsstödet använde man dock 69 årspersoner och för överföring av stödrätter 31 årspersoner. Med ett antagande att uppemot två tredjedelar av de totala resurserna avser jordbruksstöden skulle antalet årspersoner som direkt och indirekt ägnas åt denna verksamhet kunna uppskattas till drygt 300 och kostnaden till drygt 250 miljoner DKK. Antal ansökningar om gårdsstöd uppgick till Antalet ansökningar om miljöstöd och ekologiska ersättningsformer uppgick sammanlagt till Kostnaderna för Plantedirektoratets kontrollverksamhet, inkl indirekta kostnader, uppgick år 2007 till 58,1 milj DKK (98 årspersoner) och 2006 till 40,1 miljoner DKK. De direkta kostnaderna uppgick till 44 milj DKK resp 30 milj DKK. Antalet gårdsstödskontroller var 3 957, antalet ekostödskontroller 267 samt antalet miljöstödskontroller 632. Kort karaktäristik: Danmark har alltså huvudsakligen en central hantering inom en organisation (FödevareErhverv) med verksamhet på två platser i landet. Ett undantag gäller skogsstöden inom landsbygdsprogrammet vilka hanteras, inklusive utbetalas och kontrolleras, av Skov- og naturstyrelsen. FödevareErhvervhar det övergripande ansvaret och är nationellt utbetalningsställe. De fysiska kontrollerna genomförs inte av FödevareErhverv själv utan har delegerats. Till största delen utförs de av Plantedirektoratet som hör till samma ministerium. Även andra myndigheter och kommuner har kontrolluppgifter, särskilt när det gäller tvärvillkor och landsbygdsprogrammets stöd. FödevareErhverv har ingen styrning över de inblandade organens budgetar för uppgifterna utan varje organisation arbetar efter sin egen budget. FödevareErhverv och Plantedirektoratet hör dock som nämnts till samma ministerium. 6.2 Finland Under Skogs- och jordbruksministeriet har Landsbygdsverket det operativa ansvaret för såväl gårdsstödet som landsbygdsprogrammet. Verket är nationellt utbetalningsställe och vägleder de övriga myndigheterna, utformar blanketter, utbildar personal, utformar 53

48 Stödadministrationen i närliggande EU-länder SOU 2009:7 och finansierar utveckling av IT-system samt godkänner slutligt och verkställer utbetalningar. För det direkta genomförandet, dvs. att ta emot ansökningar samt besluta i stödärenden, och därmed den direkta kontakten med stödmottagarna, svarar dels TE-centralerna (landsbygdsprogrammet exklusive miljöersättningar och inklusive Leader via LAG), dels kommunerna (jordbrukarstöden inkl miljöersättningar, LFAstöd och nationellt stöd). Landsbygdsverket har även det övergripande ansvaret för kontrollverksamheten, inklusive urval och riskanalyser. För utförandet av IAKS-kontrollerna, inklusive landsbygdsprogrammets axel 2 samt strukturstöd, svarar TE-centralerna medan Livsmedelsverket (EVIRA) svarar för vissa tvärvillkorskontroller. Länsveterinärerna har också en roll i kontrollen av tvärvillkor (djur-id). I övrigt svarar Landsbygdsverket för utförandet av kontrollerna. Funktioner som upphandlats från utomstående organisationer är teknisk drift av blockdatabasen, tryckning av brukarkartor och teknisk drift av djurdatabasen. Landsbygdsverket sysselsätter drygt 200 personer. Av organisationsbeskrivningen att döma är dessa till allra största delen verksamma med hanteringen av jordbruksstöd inklusive stöd till landsbygden. Förvaltningsbudgeten uppgick till ungefär 12 miljoner euro år 2007 (förkortat år eftersom myndigheten bildades 1 maj 2007) och till 18 miljoner euro år Arbetskrafts- och näringscentralerna, eller TE-centralerna är 15 till antalet och kan beskrivas som statliga regionala utvecklingsorgan som ska främja innovationsmiljöer, sköta regional arbetskraftspolitik och främja utvecklandet av jordbruk och landsbygdsnäringar. Verksamheten finansieras av det under 2008 nybildade Arbets- och näringsministeriet men de delar som rör jordbruk och landsbygdsutveckling styrs av Jord- och skogsbruksministeriet via Landsbygdsverket. I framtiden kan TE-centralerna, liksom länsstyrelserna, komma att ingå som delar i en ny statlig regional administration i enlighet med ett utredningsförslag. TE-centralernas jordbruks- och landsbygdspersonal uppgår till 630 årsarbetskrafter av en total arbetsstyrka på ca Budgeten för jordbruks- och landsbygdsverksamheten rör sig om ca 38 miljoner euro av totalt närmare 80 miljoner euro. 54

49 SOU 2009:7 Stödadministrationen i närliggande EU-länder I omkring 350 kommuner finns s.k. Landsbygdssekreterare med biträdande personal, totalt ungefär 410 heltidsanställda personer. Därtill kommer deltidsanställda under perioder med hög belastning (sammanlagt finns 654 som arbetar i IAKS-systemet). I Landsbygdssekreterarnas uppgifter ingår uppenbarligen mer än bara stödadministration, såsom rådgivningsverksamhet m.m. Kommunernas verksamhet finansieras via anslag från finansministeriet. Detta anslag uppgick år 2007 till 185 miljoner euro men täcker då mer än jordbruksverksamheten. Antalet stödsökande jordbrukare uppgick år 2008 till ca Av dessa uttogs nära till fysisk kontroll års siffror var ungefär desamma. Ungefär ansökte om miljöersättningar. Karaktäristik: Finland uppvisar en relativt komplicerad myndighetsstruktur med två beslutsfattande myndigheter, TE-centraler respektive kommuner, beroende på typ av stöd och en utbetalande instans, Landsbygdsverket. Kontrollverksamheten är också något splittrad: Landsbygdsverket har det övergripande ansvaret med urval och riskanalyser och handhar också kontrollerna för vissa stöd (delar av axel 1 samt axel 3 och 4) medan TE-centralerna handhar kontrollerna för direktstöden, inklusive axel 2 samt strukturstöden. I tvärvillkorskontrollerna är även andra myndigheter inblandade. TE-centralerna får sin budget från Arbets- och näringsministeriet vilket ställer krav på samarbetet mellan ministerierna för att Landsbygdsverkets styrning ska bli effektiv. Det kan noteras att en arbetsgrupp inom Skogs- och jordbruksministeriet studerat olika alternativ för att reformera administrationen genom t.ex. koncentration geografiskt eller centralisering av vissa arbetsuppgifter. Gruppen har i december 2008 i sin slutrapport föreslagit att kommunerna även i framtiden på sitt område ska svara för organiseringen av uppgifterna inom förvaltningen av jordbrukarstöden. Enligt förslaget ska kommunerna åläggas att bilda samarbetsområden för landsbygdsförvaltningen. Målet ska vara att hanteringen ska samlas på högst 80 kommuner eller samkommuner med minst 800 företag/gårdar inom respektive område. Samarbetsområdena föreslås inleda sin verksamhet i början av

50 Stödadministrationen i närliggande EU-länder SOU 2009:7 6.3 Kortfattat om skillnader och likheter mellan Danmark, Finland och Sverige Danmarks administration framstår som funktionellt sett mer centraliserad än Sveriges och framför allt Finlands. En och samma myndighet både tar emot ansökningar, fattar beslut och betalar ut stöd (dock undantag beträffande skogliga stöd). I Finland finns två beslutsfattande myndigheter beroende på typ av stöd och i Sverige har vi huvudsakligen en beslutsmyndighet, länsstyrelserna, även om såväl Jordbruksverket som Skogsstyrelsen och Sametinget tar vissa beslut. Såväl Sverige som Finland har en utbetalningsmyndighet som för stora delar av stöden är skild från den beslutande myndigheten. Sett från styrningssynpunkt förefaller den danska modellen som mest renodlad i och med att beslut och utbetalningar samlats på i princip en myndighet tillsammans med det övergripande ansvaret för kontrollverksamheten. Utförandet av kontrollerna avtalas med andra myndigheter. I Sverige och Finland framstår styrningen som mer komplicerad i och med att ansvaret för beslut, utbetalningar och kontroller är splittrat på fler aktörer. Ytligt sett borde den danska modellen vara att föredra ur kundens synvinkel med i det närmaste en ingång, oavsett stöd. Samtidigt förefaller den fysiska närheten till kunden vara mindre väl tillgodosedd i Danmark än i Finland och Sverige, låt vara att landet är betydligt mindre till ytan. Bortsett från skogsåtgärderna finns handläggande/beslutande/utbetalande myndighet för stöden på endast två platser i landet, och med ansvar för olika stödordningar. Vad gäller kostnader och resurser kan man på basis av ovanstående redovisning beräkna att de viktigaste myndigheterna i Danmark, FödevareErhverv och Plantedirektoratet, år 2007 hade sammanlagda kostnader på drygt 300 miljoner DKK och en sysselsättning på drygt 400 årspersoner för jordbruksstödshanteringen. Det totala antalet gårdsstödsansökningar var Antalet ansökningar om miljöstöd, inklusive för ekologiskt jordbruk, uppgick till närmare I Sverige var den sammanlagda administrationskostnaden för Jordbruksverket, länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget enligt Jordbruksverkets redovisning 520 miljoner kr och antalet årsarbetskrafter kan beräknas till omkring 850. Antalet gårdsstödsansökningar var , varav innehöll ansökan om någon form av miljöersättning. För Finlands del sysselsätter Landsbygdsverket, TE-centraler och kommuner år 2008 mer än 56

51 SOU 2009:7 Stödadministrationen i närliggande EU-länder jordbruksadministratörer, eventuellt fler vid större belastningar. I siffran ingår även landsbygdssekreterarnas verksamhet med rådgivning, det vill säga annat än ren administration av stöden. Antalet ansökningar om gårdsstöd uppgår i Finland till ca , och antalet miljöstödsansökningar till ca Någon djupare analys av siffermaterialet och dess underlag har inte kunnat göras för Danmark och Finland. Jämförelser av siffrorna får därför göras med viss försiktighet. Exempelvis är det känt att visst inslag av rådgivningsverksamhet ingår i de finska Landsbygdssekreterarnas uppgifter och det är också sannolikt att arbete kopplat till tvärvillkorskontroller ingår i olika utsträckning i siffrorna för de tre länderna. I Danmark utgör den centrala förvaltningen en del i ministeriet medan Finland och Sverige har separata förvaltningsmyndigheter. Detta kan möjligen innebära att administrationens omfattning underskattas något i Finland och Sverige jämfört med i Danmark i och med att departementsnivån inte har medtagits i siffrorna. Det är också ovisst om arbete med utveckling och underhåll av IT-system finns med på samma villkor i siffrorna för de tre länderna. Det framstår ändå som att Finland är det av de tre länderna som utnyttjar mest personalresurser i förhållande till antalet stödansökningar. Det kan samtidigt noteras att Finland ännu inte har tillämpat något elektroniskt ansökningsförfarande av typen SAM/Internet. Endast ett mindre pilotprojekt har genomförts under Under år 2009 kommer dock denna möjlighet att erbjudas. Det förefaller också som att Danmarks administration drar minst resurser, även om man beaktar att antalet ansökningar inom gårdsstödet och omfattningen av miljöersättningarna är mindre än i de båda andra länderna och att jordbruket i Danmark har en annorlunda struktur och inriktning. 57

52 7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen 7.1 Inledning På senare tid har ett antal utredningar gjorts som på olika sätt berör länsstyrelseorganisationen. Av särskild betydelse är Ansvarskommitténs och Koncentrationsutredningens betänkanden. Förslagen i dessa utredningar har ännu inte resulterat i några större förändringar av rådande struktur och jag anser mig inte ha underlag att spekulera i någon sannolik utveckling på detta område. De resonemang och förslag till förändringar som jag presenterar i det följande görs därför i relation till den nuvarande regionala indelningen och strukturen, inklusive ordningen med Samordningsregioner för jordbruksstödshanteringen. Jag bedömer samtidigt att de förändringar jag anser påkallade behöver genomföras inom en snar framtid med tanke särskilt på problematiken i förhållande till EU. Att avvakta ett mera övergripande beslut avseende de ovan nämnda betänkandena, om ett sådant beslut skulle dröja, skulle enligt min mening öka risken för omfattande finansiella korrigeringar från EU:s sida vars effekter för den svenska statsbudgeten kan bli betydande. Beskrivningen ovan, liksom min redovisning i juli-skrivelsen, har visat på ett antal problem och svårigheter i stödhanteringen som erfarits under senare år och som är av sådan dignitet att åtgärder bör vidtas. Orsakerna till dessa problem är förvisso flera. Den långa beslutskedjan i samband med EU-stöden och tendensen till sena beslut på EU-nivå är bara ett exempel. Min bedömning är ändå att problemen till en inte obetydlig del hänger samman med organisation och finansiering av administrationen, eller annorlunda uttryckt: med en annan modell för styrning och finansiering är det troligt att svårigheterna hade kunnat begränsas. Samtidigt visar genomgången av kostnadsbilden i administrationen att det finns en 59

53 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 inte obetydlig potential för effektiviseringar genom framför allt en fortsatt koncentration av åtminstone delar av administrationen. För en koncentration talar också den fortgående strukturutvecklingen med ett minskande antal rena jordbruksföretag, även om detta skulle kunna motverkas av ett ökande antal andra landsbygdsföretag som söker företags- eller projektstöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Det är också möjligt att hälsokontrollen för Sveriges del kommer att leda till en höjning av minimigränsen för gårdsstödet vilket skulle medföra ett minskande antal ansökningar om gårdsstöd och även en viss minskning av det antal företag som kan komma att lämna in SAM-ansökan. Detta torde bli mest tydligt i områden med en struktur som kännetecknas av stor andel företag i arealintervallet 0 4 ha. Detta leder mig till att i följande avsnitt diskutera ett antal alternativa modeller för organisation av stödhanteringen som bygger på olika grad av koncentration och centralisering. Frågan om utförande i offentlig eller privat regi lämnar jag till största delen utanför dessa resonemang eftersom denna fråga enklare diskuteras utan någon koppling till val av regional/central organisationsmodell (se avsnitt 4.6). Först presenteras och kommenteras kort fyra alternativa modeller, därefter redovisas alternativa beräkningar av dels besparingseffekter, dels omställningskostnader vid några olika organisationsalternativ. Slutligen kommenteras vissa kvalitativa aspekter samt berörs kortfattat författningsmässiga konsekvenser. I en inlaga till utredningen har länsstyrelserna, samtidigt som man ställer sig bakom de förslag jag lämnat i min skrivelse i juli 2008, presenterat ett förslag till vissa förändringar inom ramen för nuvarande organisation med samordningsregioner. Länsstyrelsernas förslag innebär en viss ytterligare formalisering av dagens sju regioner innebärande avtal som garanterar samverkan och en styrgrupp som leder samordningen i respektive region. Indelningen i regioner kan behöva ses över och rollen som samordnande län (= ordförandeskap i styrgruppen) i respektive region bör kunna rotera. Styrgruppens samordningsuppgifter preciseras till att gälla bland annat SAM-ansökan, återkrav, fältkontroller, utvecklingsarbete och förslag till budget. Strukturstöd (dvs. företags- och projektstöd) berörs inte. Regionen ska vid fastställande av kontrollfrekvenser m.m. betraktas som ett kontrollområde men kontrollverksamheten ska, liksom SAM-handläggningen, utföras av respektive länsstyrelse. Ärenden ska kunna flyttas från en länsstyrelse till en annan efter beslut av ordföranden i styrgruppen (och i samråd med 60

54 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen berörda länsstyrelser). Inlagan innehåller ytterligare ett antal detaljförslag i syfte att effektivisera administrationen. Inlagan bifogas som bilaga Alternativa organisationsmodeller Resonemangen ovan motiverar att ett av alternativen bör innefatta en centralisering av åtminstone delar av stödhanteringen. Likaså bör alternativ finnas med som innebär att hela eller delar av verksamheten koncentreras till vissa länsstyrelser. Däremot finner jag det inte motiverat att ha med något alternativ som enbart innebär en begränsad förändring inom ramen för nuvarande organisation med samordningsregioner. Ett sådant alternativ, som alltså skulle motsvara den lösning som presenteras i länsstyrelsernas inlaga, bedömer jag inte skulle kunna medföra tillräckliga besparingar och förbättringar i styrningsmöjligheter. Jag har därmed valt att redovisa fyra olika alternativ vilka innebär i tur och ordning allt mer genomgripande förändringar i förhållande till nuvarande organisation. A. Nuvarande arbetsfördelning mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna men med koncentration av handläggning och kontroller av jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) till vissa på förhand angivna länsstyrelser De angivna länsstyrelserna svarar för var sin region som till exempel kan sammanfalla med nuvarande sju samordningsregioner. I ett sådant exempel förutsätts att ansvaret för hanteringen av jordbrukarstöden med kontrollverksamheten förläggs till de sju samordningslänen. Alternativet fordrar att formell möjlighet ges för ett län att hantera ärenden avseende stödmottagare i annat län. De sju ansvariga länen förutsätts ha rättigheter och skyldigheter i samband med nämnda delar av jordbruksadministrationen (inklusive tvärvillkorskontroller) och i förhållande till Jordbruksverket på samma sätt som de 21 länsstyrelserna i dag. I detta ligger alltså ett totalt personal- och budgetansvar för dessa delar av jordbruksstödsverksamheten i respektive region. De övriga 14 länsstyrelserna fråntas denna roll. 61

55 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 Alternativet utesluter inte att nuvarande länsstyrelser/-orter har arbetsuppgifter för denna verksamhet inom respektive region men formellt är man delar av en och samma organisation/myndighet (jfr Västra Götaland). Ändringar krävs i instruktioner, regleringsbrev och stödförordningar liksom i fördelningsmodellen för finansieringen. Påtagliga rationaliseringsvinster/besparingar bör kunna uppnås. Med kontrollfrekvenser beräknade regionvis bör det vara möjligt att minska variationerna mellan åren. Jordbruksverkets styrning underlättas genom färre medaktörer men den grundläggande problematiken till följd av självständiga myndigheter med egen budget kvarstår. Omställningskostnader uppstår beroende på i vilken utsträckning uppsägningar/förflyttning av personal m.m. genomförs. Alternativet utgår från nuvarande indelning i samordningsregioner men borde kunna anpassas till och utvecklas i linje med övriga eventuella beslut om regionindelning av samhällsfunktionerna (jfr Ansvarskommittén, Koncentrationsutredningen, strukturfondernas regionala administration m.m.). Ett genomförande torde inte kräva något riksdagsbeslut. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter. Förenklad styrning. Nackdelar: Den grundläggande styrningsproblematiken med självständiga myndigheter kvarstår. Risk för försämrad regional/lokal närhet. Omställningskostnader. Betydande komplikationer kan tänkas uppstå med olika ansvariga länsstyrelser för olika slag av stöd. Detta gäller såväl i förhållande till kunder/företagare som till andra myndigheter och kommuner. B. Nuvarande arbetsfördelning mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna men med koncentration av hela jordbruksstödsverksamheten till vissa på förhand angivna länsstyrelser I detta alternativ förutsätts att hela jordbruksstödsverksamheten, alltså även hanteringen av företags- och projektstöden, koncentreras till vissa län. De angivna länsstyrelserna svarar för var sin region som till exempel kan sammanfalla med nuvarande sju samordningsregioner. I ett sådant exempel förutsätts att ansvaret för hela jordbruksstödshanteringen förläggs till de sju samordningslänen. Alternativet fordrar att formell möjlighet ges för ett län att hantera ärenden avseende stödmottagare i annat län. 62

56 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen De sju ansvariga länen förutsätts ha rättigheter och skyldigheter i samband med nämnda delar av jordbruksadministrationen (inklusive tvärvillkorskontroller) och i förhållande till Jordbruksverket på samma sätt som de 21 länsstyrelserna i dag. I detta ligger alltså ett totalt personal- och budgetansvar för hela jordbruksstödsverksamheten i respektive region. De övriga 14 länsstyrelserna fråntas denna roll. Alternativet utesluter inte att nuvarande länsstyrelser/-orter har arbetsuppgifter inom jordbruksstödsadministrationen inom respektive region men formellt är man delar av en och samma organisation/myndighet (jfr Västra Götaland). Ändringar krävs i instruktioner, regleringsbrev och stödförordningar liksom i fördelningsmodellen för finansieringen. Regionala strategier i landsbygdsprogrammet påverkas. Påtagliga rationaliseringsvinster/besparingar bör kunna uppnås. Med kontrollfrekvenser beräknade regionvis bör det vara möjligt att minska variationerna mellan åren. Jordbruksverkets styrning underlättas genom färre medaktörer men den grundläggande problematiken till följd av självständiga myndigheter med egen budget kvarstår. Omställningskostnader uppstår beroende på i vilken utsträckning uppsägningar/förflyttning av personal m.m. genomförs. Alternativet utgår från nuvarande indelning i samordningsregioner men borde kunna anpassas till och utvecklas i linje med övriga eventuella beslut om regionindelning av samhällsfunktionerna (jfr Ansvarskommittén, Koncentrationsutredningen, strukturfondernas regionala administration m.m.). Ett genomförande torde inte kräva något riksdagsbeslut. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter och förenklad styrning, även i förhållande till alternativ A. Nackdelar: Den grundläggande styrningsproblematiken med självständiga myndigheter kvarstår. Risk för försämrad regional/lokal närhet. Omställningskostnader. * * * I de två alternativen A och B bör det också finnas möjligheter att av till exempel effektivitetsskäl flytta viss verksamhet från länen till Jordbruksverket alternativt låta Jordbruksverket utföra viss verksamhet åt länen. Exempel på sådana verksamheter kan vara hantering av blockdatabasen, ankomsthantering/scanning av ansökningshandlingar, vissa administrativa kontroller m.m. Vilka 63

57 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 uppgifter och på vilket sätt detta ska genomföras bör i så fall utredas av myndigheterna i det kontinuerliga gemensamma utvecklingsarbetet. Genom att verksamheten koncentreras till 7 regioner underlättas verkets styrning. För att ytterligare förbättra möjligheterna till styrning bör effektiva lednings- och styrningssystem utnyttjas. I samband med blockinventeringsprojektet har Jordbruksverket utvecklat ett nytt styrnings- och ledningssystem (Cocos) för att styra och följa upp verksamhet som utförs på olika platser i landet men som styrs centralt. Erfarenheterna hittills av detta system är goda. Systemet som är organisationsoberoende ger möjlighet att ge behörigheter för att arbeta i verkets centrala system samtidigt som det innehåller stora möjligheter att fördela ut arbetsuppgifter samt att följa upp verksamheten i enskilda ärenden/tjänster ända ner på individuell handläggarnivå. Genom att utnyttja detta eller liknande system kan de ansvariga länen lätt styra och följa upp arbetet på olika platser. Ett sådant system ger också Jordbruksverket goda möjligheter att följa upp det arbete som utförs i regionerna. C. Ändrad arbetsfördelning med centralisering av hanteringen av jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) till Jordbruksverket Handläggningen av jordbrukarstöden läggs på Jordbruksverket. Länsstyrelserna behåller rollen beträffande företags- och projektstöden (handläggning, kontroller, beslut) och beträffande utförande av kontroller för samtliga stöd, eventuellt i konkurrens efter upphandling. Länsstyrelsernas verksamhet koncentreras samtidigt i övrigt i enlighet med alternativ B. Länsstyrelserna kan också ha en roll vid stödutredningar som kräver lokal kännedom och närhet. Alternativet kräver ändringar i instruktioner, regleringsbrev, stödförordningar, samt i landsbygdsprogrammet (miljöersättningar, regionala strategier m.m.). IT/handläggningssystemen måste anpassas. Betydande besparingar bör kunna uppnås på sikt. Jordbruksverkets styrning av beslutsprocessen stärks i och med centraliseringen av handläggningen av jordbrukarstöden. Styrningen av kontrollgenomförandet kan påverkas av om länsstyrelserna och eventuellt andra myndigheter (exempelvis Skogsstyrelsen) får en roll i kontrollverksamheten som regleras på förhand 64

58 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen genom instruktion och egen budget eller om kontrollerna upphandlas. För företags- och projektstöden och för kontrollerna kan besparingar uppnås genom koncentration på länsstyrelsenivån. Vid en sådan koncentration kan Jordbruksverkets styrning också förenklas. Ett genomförande kräver riksdagsbeslut åtminstone vad gäller anslagsfördelningen. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter. Jordbruksverkets styrning stärks och förenklas. Nackdelar: Betydande omställningskostnader. Risk att den regionala och lokala närheten försvagas. D. Jordbruksverket får hela ansvaret att organisera verksamheten (enmyndighetsmodell) Alternativet bygger på att Jordbruksverket själv får avgöra hur man vill lösa den regionala närvaron och om man vill söka samarbete med eller upphandla tjänster från andra myndigheter eller organisationer. Huruvida länsstyrelserna är en möjlig samarbetspartner beror givetvis på hur deras uppgift formuleras i den nya situationen. Även andra myndigheter, exempelvis Skogsstyrelsen, Nutek med flera skulle kunna komma i fråga för delar av stödhanteringen. Ett genomförande kräver riksdagsbeslut. Fördelar: Möjligheter till besparingar och effektiviseringar. Styrningsproblematiken med olika, självständiga, myndigheter elimineras. Nackdelar: Risk att den regionala och lokala närheten och samordningen försvagas. Betydande omställningskostnader. * * * Man kan också tänka sig ett antal kombinationer av ovan skisserade alternativ, liksom olika grader av koncentration. Det bör också påpekas att alla fyra alternativen kan komma att ställa nya krav på formerna för samverkan mellan jordbruksstödsverksamheten och andra verksamheter som fortsatt bedrivs på länsstyrelsenivån. För den fortsatta diskussionen är det önskvärt att få ett bättre grepp om besparingspotentialen i de olika alternativen. Här kan man utnyttja det underlag som tagits fram i samband med kostnadsanalyserna, bland annat resonemanget om fasta kostnader samt 65

59 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 i någon mån jämförelserna mellan länen. Dessa frågor behandlas nedan under avsnitt 7.3. Vidare behöver man se närmare på vilka förändringar i regelverk (stödförordningar, instruktion, regleringsbrev, landsbygdsprogram, genomförandestrategier etc.) som erfordras och möjliga tidplaner för detta. Behov av anpassningar av handläggningsrutiner och IT-system måste bedömas, såväl kostnadsmässigt som tidsmässigt. Övriga omställningskostnader (personal m.m.) behöver också beräknas. En sådan översiktlig beräkning gjordes i 2001 års utredning och jag har i avsnitt 7.4 gjort en enkel uppdatering och anpassning av denna beräkning för att ge en antydan om vilka kostnader det kan bli fråga om. För att kunna göra en mera fullständig jämförelse av alternativen måste givetvis de ekonomiska bedömningarna kompletteras med bedömningar av olika kvalitativa aspekter. Hit hör framför allt effekter på måluppfyllelse, styrning och tillförlitlighet i hanteringen, likabehandling, kundservice m.m. Sådana effekter har kortfattat berörts i det föregående. Styrningsproblematiken har också belysts något mera ingående i min skrivelse i juni I avsnitt 7.6 förs ett resonemang om de kvalitativa aspekterna, bland annat med koppling till kundservicebegreppet. 7.3 Tänkbara besparingar I det följande skisseras några metoder att schablonmässigt räkna på besparingseffekter vid en koncentration eller centralisering av hanteringen av jordbruksstöden eller delar av dem. Beräkningarna hänför sig till alternativen A, B och C i föregående avsnitt. Exemplen utgår från sifferunderlag i länsstyrelsernas kostnadsredovisning (jämför bilaga 3) och baseras på förenklade antaganden om hur dessa kostnader påverkas av en koncentration/centralisering. De tar till exempel inte hänsyn till eventuella dynamiska effekter som kan uppstå. Dynamiska effekter av olika slag kan uppstå exempelvis genom att stordrift kan innebära möjligheter till ökad specialisering och effektivisering av processer och rutiner. Lönsamheten i olika IT-investeringar kan också bli större. Vid en ökad koncentration av verksamheten ökar också förutsättningarna för t.ex. en samordnad kundtjänst. 66

60 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Koncentrationsmodell Verksamheten beträffande jordbruksstöden koncentreras till sju länsstyrelser, en i var och en av de sju nuvarande samordningsregionerna. Två alternativ diskuteras. Det ena (vilket kan ses som exempel på alternativ A i avsnitt 7.1) innebär att hantering och kontroller av jordbrukarstöd (SAM-blankettens stöd) blir föremål för koncentration, det andra (alternativ B) att såväl jordbrukarstöd, inklusive kontroller, som företags- och projektstöd koncentreras. Alternativ A: Koncentration av administration och kontrollverksamhet beträffande jordbrukarstöden Metod 1: En metod ungefär som i 2001 års utredning innebär att man beräknar en hypotetisk totalkostnad för regionen som baseras på styckkostnaden i det utvalda centrallänet ( oftast länet med lägst styckkostnad per ärende) multiplicerad med det totala antalet ärenden i regionen. Denna framräknade kostnad jämförs sedan med regionens faktiska kostnad varvid man får ett mått på besparingen. Metoden tar ingen hänsyn till strukturella, opåverkbara, skillnader mellan länen och inte heller effekter av ökade avstånd mellan länsstyrelseort och brukare. I den nämnda utredningen resonerades därför om olika grader av genomslag (25 %, 75 % och 100 %) av besparingen. Metoden beaktar inte heller stordrifts/sammanslagningseffekter. Följande räkneexempel baseras på dataunderlag till kostnadsanalysen (jämför bilaga 3). Exempel: Utgå från länet med den lägsta styckkostnaden (per utbetalning) i regionen. Multiplicera dess styckkostnad med antalet utbetalningar i regionen. Jämför med verklig kostnad för hela regionen. I Jönköpingsregionen (E, F, G, H län) har F län den lägsta kostnaden per utbetalning i genomsnitt för åren , nämligen 842 kr/år. Antalet utbetalningar i regionen var i genomsnitt , vilket ger en beräknad idealkostnad på 47 mnkr. Detta kan jämföras med den verkliga kostnaden som var 54,5 mnkr i genomsnitt för de tre åren. Alltså en beräknad besparing på 7,5 mnkr. Om motsvarande beräkning genomförs för samtliga regioner fås en besparing på sammanlagt drygt 29 mnkr. Märk väl att beräkningen i detta fall utgår från länet med lägst styckkostnad i respektive region. Det innebär i tre fall ett annat län än det samordningsansvariga länet (C län i region U, N län i region M samt W län i region 67

61 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 X). Om beräkningen görs strikt utifrån respektive regions samordningslän blir besparingen ca 13 mnkr. Beräkningen ovan beaktar inte den direkta effekten av minskat antal kontor och därmed minskade fasta kostnader. Genom att den totala styckkostnaden för centrallänet multipliceras med antal utbetalningsärenden i hela regionen kommer den fasta delen i styckkostnaden att utgöra samma andel i den uppräknade kostnaden som i kostnaden för centrallänet. Rimligen borde den andelen minska när verksamheten koncentreras. För att beakta detta kan man i stället utgå från en beräknad rörlig styckkostnad, multiplicera med totala antalet utbetalningsärenden i regionen och som en approximation lägga till en fast kostnad (lika med konstanten i regressionsberäkningen = 2,8 mnkr, jfr avsnitt 4.1 samt bilaga 3). Exempel för Smålandsregionen (E, F, G, H län): Den rörliga styckkostnaden för F län fås genom att minska den totala kostnaden, 13,3 mnkr, med konstanten 2,8 mnkr vilket ger en rörlig kostnad på 10,5 mnkr. Med utbetalningar i länet ger detta en rörlig styckkostnad på 662 kr. Applicerat på hela regionens utbetalningar ger detta en beräknad rörlig kostnad på (662 gånger =) 37 mnkr. Med tillägg av en fast kostnad om 2,8 mnkr blir den totala beräknade kostnaden 39,8 mnkr, att jämföra med den faktiska kostnaden i hela regionen på 54,5 mnkr, alltså en besparing på närmare 15 mnkr. Genomförs motsvarande beräkning för samtliga regioner fås en total hypotetisk besparing på närmare 48 mnkr om man konsekvent utgår från koncentration till det nuvarande samordningsansvariga länet i respektive region. Om man i stället utgår från en koncentration till länet med lägst styckkostnad i respektive region blir den beräknade besparingen 61,6 mnkr. Metod 2: Utnyttja det mått på den fasta kostnaden (konstanten) som indikeras av vår regressionsanalys på länsstyrelsernas kostnader. I beräkningen sågs den totala kostnaden som den beroende variabeln och t.ex. antalet utbetalningsärenden som den oberoende, förklarande, variabeln. För åren blev konstanten i genomsnitt 2,8 mnkr. Multiplicera med antalet länsstyrelser som lämnar ifrån sig jordbruksstödshanteringen (= 14) vilket ger en teoretisk besparing på 39 mnkr. Metoden är grov och beaktar inte eventuella effektivitetsskillnader mellan länen och inte heller de kostnadsdrivande effekterna av större avstånd mellan länsstyrelse och brukare. 68

62 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Beräknad maximal besparingspotential enligt alternativ A blir således ca mnkr. Detta motsvarar % av den faktiska hanteringskostnaden under åren (i genomsnitt 268 mnkr). Alternativ B: Koncentration av handläggning och kontroll beträffande jordbrukarstöden samt företags- och projektstöden Besparingen vad gäller företags- och projektstöden är svårare att beräkna, framför allt eftersom sådana stöd kan vara mycket olika till inriktning och omfattning och eftersom prioriteringarna mellan olika länsstyrelser varierar i enlighet med genomförandestrategierna inom landsbygdsprogrammet. Jag anser det likväl sannolikt att det skulle gå att uppnå vissa besparingseffekter genom en koncentration av hanteringen av företags- och projektstöden. Mycket schablonmässigt skulle man därvid kunna anta att det går att uppnå samma relativa besparing i denna stödhantering som i jordbrukarstödshanteringen, det vill säga ca % av den faktiska hanteringskostnaden. Med en hanteringskostnad på 51 mnkr i genomsnitt för åren skulle besparingen för företags- och projektstöden då kunna beräknas till mellan 8 och 11 mnkr, vilket skulle innebära att alternativ B kan ge en maximal besparingspotential på mnkr eller ungefär mnkr Centraliseringsmodell Alternativet innebär en centralisering till Jordbruksverket av jordbrukarstödshanteringen och samtidig koncentration till sju länsstyrelser av övrig stödhantering (motsvarar alternativ C ovan). Jämfört med alternativ B innebär detta ett ytterligare steg mot storleksrationalisering i och med att delar av verksamheten (jordbrukarstödshanteringen exklusive kontrollverksamhet) antas komma att handläggas på endast ett ställe. De fasta kostnaderna bör således kunna minska ytterligare. Därav drar jag slutsatsen att ytterligare besparingar går att uppnå jämfört med alternativet B. Det går tekniskt sett med vissa antaganden att överföra analyserna beträffande en koncentration på länsnivån till att avse en centralisering till Jordbruksverket genom att utnyttja samma dataunderlag som använts i exemplen ovan. Det är emellertid knappast realistiskt 69

63 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 att grunda sådana slutsatser på dessa analyser som avser kostnadssambanden på länsnivå, det vill säga betydligt mindre enheter än Jordbruksverket. Om alternativ B kan bedömas ge potentiella besparingar på i storleksordningen mnkr förefaller det dock inte orimligt att anta att besparingspotentialen i alternativ C kan vara åtminstone något tiotal mnkr större och kanske ligga mellan 65 och 90 mnkr per år Enmyndighetsmodell De besparingar som skulle kunna uppnås genom en organisation enligt alternativ D som helt får läggas upp av och inom ramen för en myndighet, Jordbruksverket, bedömer jag som ännu större än vid alternativ C. Jag avstår dock från att försöka närmare bedöma storleken på den potentiella besparingen. 7.4 Omställningskostnader vid en koncentration eller centralisering av administrationen Personal och lokaler Den belastning som själva omställningen till en ny organisation innebär kan bestå i t.ex. behov att ändra i författningar och regelverk, att anpassa handläggnings- och IT-system samt givetvis i de direkta och indirekta kostnader som uppstår på grund av uppsägning av personal och lokaler, nyanskaffning, nyrekryteringar och andra omställningskostnader. I det följande görs ett försök att uppskatta omställningskostnaderna vad gäller personal och lokaler. Att uppskatta omställningskostnaderna är givetvis mycket svårt om man inte har mycket god kännedom om t.ex. arbetsmarknadssituation, åldersstruktur och preferenser hos personalen m.m. Man kan dock som räkneexempel laborera med olika schabloner. I 2001 års utredning lät man Statskontoret utföra en beräkning av omställningskostnaderna vid vissa givna förutsättningar, nämligen dels en koncentration av huvuddelen av stödhanteringen till 9 länsstyrelser, dels motsvarande koncentration av hela lantbruksverksamheten (med undantag av lantbruksdirektör plus någon handläggare). I beräkningarna ingick kostnader avseende personal, lokaler, s.k. indirekta avvecklingskostnader (kopplade till informa- 70

64 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen tion, kvalitetsförluster, förseningar, upplärningstid, rehabiliteringsinsatser etc.) och etableringskostnader (rekrytering, inventarier, flyttning etc.). Beräkningen byggde på en rad schablonmässiga antaganden baserade på erfarenheter av liknande omställningar. En enkel anpassning av siffrorna till den situation som vi nu diskuterar skulle kunna innebära att man räknar om beloppen dels till att avse det antal personer som skulle beröras av våra alternativ, dels för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen. Exempel: Ett genomförande av alternativ B, som innebär en koncentration av hela jordbruksstödshanteringen till, förslagsvis, de 7 samordningslänen, torde utifrån 2007 års statistik beröra ca 360 årsarbetskrafter, dvs. samtliga direkt och indirekt sysselsatta med EU-stödshanteringen i de 14 län som upphör med handläggningen. 1 Med den genomsnittliga omställningskostnaden på kr enligt 2001 års utredning skulle detta resultera i en totalkostnad på 216 mnkr, vilket efter prisomräkning med hjälp av PLO-index för år 2007 (med produktivitetsavdrag) skulle ge 1,13 x 216 = 244 mnkr. Siffran får, med tanke på hur den har tagits fram, ses som en mycket grov uppskattning av omställningskostnaden. Beräkningen tar till exempel inte hänsyn till att kostnadsmixen m.m. kanske har ändrats. Siffran bygger också på att all jordbruksstödsadministration omedelbart flyttas från de gamla orterna. I beräkningen förutsätts att all personal även de som arbetar med kontrollverksamheten flyttas. Om det är lönsamt (främst på grund av resekostnader) att behålla kontrollpersonal på flera orter blir omställningskostnaderna lägre. Sammantaget tyder detta på att de sammanlagda omställningskostnaderna troligen kommer att bli lägre än vad sifferuppgifterna indikerar. Kommentar: Beräkningen ovan gäller alltså alternativ B (en total koncentration). För att motsvara alternativ A skall beräkningen omfatta enbart jordbrukarstöden samt kontrollerna av dessa. Då får man enligt samma sätt att räkna en total omställningskostnad på 200 mnkr. 2 1 Se tabell 4.2 samt bilaga 1.2 och 1.3 i Jordbruksverkets rapport 2008:4. Direkt sysselsatta enligt objektkoderna 601, , 6031 och 604x samt schablonmässigt 40 % tillägg för övergripande och gemensamma funktioner på basis av tabell 4.2. Dessa senare funktioner kan tas fram mer exakt med hjälp av grundmaterialet från länsstyrelserna (jfr bilaga 3). 2 Denna beräkning grundar sig på enbart objektkod 601 för de 14 länen samt tillägg för den objektkodens andel av den resursförbrukning för övergripande funktioner som avser EUstöden. 71

65 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 Vid en samtidig centralisering av jordbrukarstöden enligt alternativ C berörs ett större antal årsarbetskrafter, förutom de vid de 14 nedläggningslänen, även de som hanterat jordbrukarstöd 3 vid de 7 kvarvarande länen. Den senare gruppen uppgick (uppskattning) år 2007 till ca 100 årsarbetskrafter direkt sysselsatta vilket motsvarar totalt ungefär 140 årsarbetskrafter inklusive indirekt sysselsatta. Med en genomsnittskostnad på 600 tkr per årsarbetskraft skulle det motsvara en ytterligare kostnad på (140 x 0,6 x 1,13 =) 95 mnkr, dvs. totalt mnkr = 339 mnkr. Detta exempel utgår alltså från en centralisering i geografisk bemärkelse. Om Jordbruksverket väljer att placera (delar av) verksamheten regionalt kan skillnaden bli mindre gentemot koncentrationsalternativet. Det ska nämnas att åtagandeplanerna står för en inte obetydlig del av arbetsåtgången för år Därmed är siffrorna i exemplen, som grundar sig enbart på anställningsläget år 2007, eventuellt något överdrivna jämfört med ett normalläge Handläggnings- och IT-system En koncentration av verksamheten till ett mindre antal länsstyrelser bedöms inte medföra behov av några genomgripande förändringar i IT-systemen. Dessa kan relativt enkelt anpassas till exempel med hänsyn till vilka länsstyrelser som får beslutsroll. Vid centralisering till Jordbruksverket av vissa funktioner som nu utförs av länsstyrelserna bedöms likaledes handläggnings/it-systemen kunna anpassas utan större svårighet. Sådana anpassningar torde kunna genomföras i det stora hela som en del i de ordinarie årsanpassningarna av systemen och i stort sett inom ramen för de resurser som normalt avsätts. Om koncentrationen avser endast delar av verksamheten kan det dock leda till ökade kostnader om detta skulle innebära att man tvingas ha olika och dubbla rutiner. 3 Koderna och

66 SOU 2009:7 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen 7.5 Sammanfattande bedömning av besparingsmöjligheter och omställningskostnader Resonemangen i de två föregående avsnitten bygger på delvis mycket schablonmässiga och statiska beräkningar av besparingar som kan göras årligen och omställningskostnader som är av engångskaraktär till följd av en koncentration eller centralisering av administrationen. Även om siffrorna kan ge intryck av viss exakthet kan de således endast ses som mycket ungefärliga indikationer på potentiella besparingar respektive omställningskostnader. De besparingar som räknats fram beaktar i varierande grad stordriftsfördelar samt skillnader i produktivitet mellan länsstyrelserna. Någon direkt hänsyn till strukturella skillnader i jordbruket mellan länen tas inte. Det faktum att beräkningarna utgår från kostnaden per utbetalning och inte per SAM-blankett innebär dock att viss hänsyn tas till varierande förekomst av miljöersättningar. Den särskilda kostnadsanalysen (bilaga 3) ger också vid handen att de faktiska kostnaderna i länen visar på en mycket stark samvariation med antalet utbetalningsärenden. Vad gäller omställningskostnaderna förutsätter dessa en omedelbar omställning. Redovisningen i föregående avsnitt är naturligtvis också begränsad i den meningen att den inte beaktar eller ger någon information om hur väl, eller med vilken kvalitet, en förändrad organisation skulle kunna utföra stödhanteringen. De ekonomiska aspekterna, det vill säga besparingsmöjligheter respektive omställningskostnader, skulle kunna sammanfattas enligt följande tabell (avrundade siffror): A Nuv. rollfördeln. + delvis koncentration B Nuv. rollfördeln + fullständig koncentration av jbr-admin. C Delvis centr. till SJV. Länsst. utför kontroller samt hanterar föret./proj.stöd D Enmyndighetsmodell, SJV får självständigt organisera hanteringen Besparingspotential (årlig) mnkr mnkr mnkr >65 90 mnkr Omställningskostnad (personal, lokaler) ca 200 mnkr ca 250 mnkr ca 350 mnkr >350 mnkr 73

67 Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen SOU 2009:7 7.6 Vissa kvalitativa aspekter För att kunna göra en mer fullständig jämförelse av alternativen måste givetvis de ekonomiska aspekterna kompletteras med bedömningar av olika kvalitativa aspekter. Hit hör framför allt effekter på måluppfyllelse, styrning och tillförlitlighet i hanteringen, likabehandling, kundservice m.m. En viktig kvalitativ aspekt på valet av organisationsalternativ rör den administrativa börda som kan uppstå för kunderna, dvs. organisationer, företag och enskilda som kommer i kontakt med stödhanteringen. Med en geografisk koncentration eller centralisering av verksamheten följer naturligen ett större fysiskt avstånd mellan tjänstemän/beslutsfattare och stödsökande. Som framgår av rapporten från kostnadsanalysgruppen finns det skillnader mellan länen vad gäller såväl genomsnittligt avstånd som andel brukare på längre avstånd (se diagram nedan). Medelavståndet varierar mellan ca 30 km (Boråskontoret i V Götalands län) och närmare 90 km (Gävleborgs län). Vissa län, framför allt länen i Norrland men även Kalmar län, har relativt stor andel av företagen på längre avstånd än 100 km från länsstyrelsekontoret. I dagens läge är det alltså många jordbrukare som har en timmes bilresa eller mer till sitt kontor. Det är självklart att detta antal skulle öka om stödadministrationen skulle koncentreras till exempelvis sju länsstyrelser. Diagram Medelavstånd samt procentuell andel jordbruksföretag inom givna avståndsintervall. För O-län är uppgifterna fördelade på respektive kontorsort, Uddevalla, Borås och Skara 74