DOM Stockholm

Transkript

1 Stockholm Mål nr Sid l (161 ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Vänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom den 28 juni 2005 i mål nr M , se bilaga A KLAGANDE Naturskyddsforeningen i Göteborg, Fjällgatan 3 E, Göteborg MOTPART Renova Aktiebolag, Box 156, Göteborg Ombud: Advokaterna Rudolf Laurin och Matilda Afzelius, Lilla Bommen 1, Göteborg SAKEN Ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till forbränning av avfall vid avfallskraftvärmeverk MILJÖÖVERSTOLENS SLUT ändrar miljödomstolens dom endast på följande sätt. A) Till villkorspunkten 6 skall läggas ett andra stycke med följande lydelse 6. Den nya fjärde linjen for avfallsförbränning skall även utrustas med anordningar for katalytisk reduktion av kväveoxider, SCR. B) Villkorspunkten 7 skall ha följande nya lydelse. 7. Utsläppet av kväveoxider (NO och N02) omräknat till N02 i renad rökgas från de tre befintliga linjerna for avfallsforbränning får som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 80 mg/nr' nt, till 11 % syrehalt omräknad, gas. C) För tillståndet skall därutöver följande nya villkor gälla. Transporter 34. För de avfallstransporter som har Sävenäsanläggningen som slutdestination (transporter från omlastningsstationer, lagring och sorteringsanläggningar samt direkttransporter av insamlat avfall från Centrum, Hisingen, Norr, Askim, Lerum, Partille, Härryda och Tjörn) skall följande gälla. Postadress Box Stockholm Besöksadress Birger Jarls Torg 2 Telefon Telefax E-post: svea.hovratt@dom.se Expeditionstid måndag -::-fredag 09:00-11:30 12:30-15:00

2 \ l 1 SVEA HOVRÄTT Sid 2 M Bolaget skall begränsa utsläppen av kväveoxider genom aktiv transportstyrning och förarutbildning enligt ett program som årligen skall redovisas till tillsynsmyndigheten tillsammans med miljörapporten.. Från och med den l oktober 2012 skall 75 % av transportarbetet med tunga fordon på väg ske med fordon av lägst miljöklass 2008 (enligt klassificeringen bilaga 1 till lagen (200 l: 1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen) eller motsvarande. i D) skjuter upp avgörandet av vilka villkor som slutligt skall gälla beträffande begränsningsvärde för kväveoxider till luft från den nya linjen för avfallsförbränning. Bolaget skall anmäla till tillsynsmyndigheten när den nya linjen tas i drift och senast två år efter idrifttagandet till Miljödomstolen i Vänersborg redovisa erfarenheter av reningsanordningarna samt förslag till begränsningsvärde. YRKANDEN I MILJÖÖVERSTOLEN Naturskyddsföreningen i Göteborg har i första hand yrkat att tillståndet för verksamheten och beslutet att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen skall upphävas. I andra hand har föreningen yrkat att följande villkor skall gälla för verksamheten. - För reduktion av utsläpp av kväveoxider till luft från anläggningen för ny och befintlig verksamhet skall minst SeR-rening eller motsvarande användas. Fordon som minst klarar Euro III skall användas för vägtransporter av avfall och restprodukter till och från verksamheten. Fr.o.m. år 2010 skall fordon som minst klarar Euro IV användas och fr.o.m. år 2013 skall fordon som minst klarar Euro V användas alternativt att utsläppen av kväveoxider från vägtransporter av avfall och restprodukter till och från verksamheten inom en radie på 20 km från anläggningen skall minska med 30 % till år 2006, med 50 % till år 2010 och med 70 % till år 2013 t) jämfört med år 2003 och att utsläppen av partiklar från vägtransporter av avfall och restprodukter till och från verksamheten inom en radie på 20 km från anläggningen skall minska med 30 % till år 2006 och med 80 % till år 2010 jämfört med år De gemensamma utsläppen av fossil koldioxid från förbränning och från transporter t,) till och från avfallsförbränningsverket skall minska med 15 % till år 2010,25 % till år 2015 och med 30 % till år 2020 jämfört med år Gas från förnyelsebar energikälla, biogas, skall köpas in till volym som motsvarar 50 % av gasförbrukningen för gasdrivna fordon för transporter till och från avfallsförbränningsverket. Fr.o.m. år 2010 skall inköpen av gas från förnyelsebar energikälla motsvara 100 % av gas förbrukningen som drivmedel. Bolaget skall årligen redogöra för den vikt avfall som förbränns uppdelat på fraktioner enligt gällande föreskrift om producentansvar för förpackningar samt miljökvalitetsmål för god bebyggd miljö, delmål för matavfall. Bolaget får endast förbränna den volym förpackningar från upptagningsområdet som överstiger målen om materialåtervinning enligt gällande föreskrift om producentansvar för förpackningar och endast den volym matavfall som överstiger

3 Milj ööverdomstolen Sid 3 gällande mål om återvinning genom biologisk behandling enligt miljökvalitetsmål för bebyggd miljö, delmål för matavfall, rar förbrännas. - Förbränning av fossilt brännbart avfall rar högst uppgå till 15 viktprocent av total förbränd volym, år 2010 rar det fossila brännbara avfallet högst uppgå till 10 viktprocent och år 2015 till högst 5 viktprocent. - Importerat avfall från annat land rar inte förbrännas inom anläggningen. - Avfall som förbränns inom anläggningen rar enbart komma från nuvarande kontrakterade kommuner. Renova AB har medgivit en skärpning av villkor 7 så att utsläppet av kväveoxider omräknat till N0 2 i renad rökgas som riktvärde och årsmedelvärde inte får överstiga 80 mg/nr' normal, torr, till 11 % Os-halt omräknad, gas. Bolaget har i övrigt bestritt bifall till överklagandet. Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Miljönämnden i Göteborgs stad har avstyrkt bifall till överklagandet. Bygg- och miljönämnden i Partille kommun har tillstyrkt överklagandet i den delen det avser förbud mot importerat avfall och avfall från andra än kontrakterade kommuner. Naturvårdsverket anser att då verksamheten vid Sävenäs avfallskraftvärmeverk bidrar till att miljökvalitetsnormerna sannolikt kommer att överskridas, bör det ställas ytterligare krav på verksamhetsutövaren än vad som normalt ställs på en verksamhet av detta slag. Naturvårdsverket anser att tillstånd inte bör ges till den utökade verksamheten innan det utretts om inte ytterligare villkor kan ställas på verksamhetsutövaren som medför att haltbidraget minskar eller förblir oförändrat i de mest utsatta delarna av närområdet. UTVECKLING A V T ALAN I MILJÖÖVERSTOLEN Parterna har i allt väsentligt anfört samma omständigheter till stöd för sin talan som vid miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden. Naturskyddsföreningen i Göteborg Miljökvalitetsnormer Enligt bolagets ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kommer den sökta verksamheten att öka utsläppen av kväveoxider från den fasta anläggningen och bidra till den totala halten kvävedioxid. Det finns därmed risk för att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid kommer att överskridas i områden nära de stora trafiklederna inom Göteborgs och Partille kommun. Miljökonsekvensbeskrivningen saknar underlag och information om bästa möjliga teknik för rening av kväveoxidutsläpp till luft från förbränningsanläggningen. Den innehåller inte heller någon beskrivning av miljö- och klimatpåverkan från transporterna, vilka kommer att öka med den sökta verksamheten. Miljökonsekvensbeskrivningen ger därmed inte tillräckligt underlag för en bedömning om verksam-

4 Sid 4 heten är tillåtlig och beslutet att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen upphävas. skall därför Enligt 16 kap. 5 miljöbalken får tillstånd inte lämnas till en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Stadgandet skall enligt föreningen tolkas som ett förbud mot all ny och utökad verksamhet som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Något lagstöd för att tillåta små bidrag till överskridande av miljökvalitetsnormen finns inte. Bolaget har inte visat att det föreligger något avtal som visar att andra verksamheter kommer att begränsa sina bidrag till kvävedioxid halten och därmed ge bolagets sökta verksamhet utrymme för en utsläppsökning. Bolagets ansökan skall därför inte bifallas. Även om 16 kap. 5 miljöbalken inte är tillämplig i målet är den tillståndsgivande ~ myndigheten enligt 2 kap. 7 och 5 kap. 3 miljöbalken skyldig att tillse att en verksamhet inte bidrar till att en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Föreligger det någon osäkerhet i mätningar och beräkningar av föroreningshalter och normöverskridande måste tillståndsgivande myndighet vara särskilt restriktiv vid meddelande av Q. eventuellt tillstånd och tillämpa erforderliga säkerhetsmarginaler. Bristande kunskap om ett eventuellt normöverskridande rar inte vara ett skäl till att ge tillstånd. Det ankommer på den sökande att visa att verksamheten inte bidrar till att miljökvalitetsnormen överskrids. Om tillstånd ges till den sökta verksamheten skall bästa möjlig teknik användas. Att bolaget redan har gjort investeringar för att minska miljöpåverkan från transporterna är inget skäl för att inte föreskriva villkor för transporterna samt fordon och bränslen som används till dessa. Villkor för rening av kväveoxider från den fasta anläggningen samt villkor för transporter skall därför fastställas. SYSAV, Sydskånes Avfallsaktiebolag, har installerat SeR-rening vid en av sina linjer för avfallsförbränning. Enligt SYSAV:s miljörapport var årsmedelvärdet för halten av kväveoxider under 2005 i de renade gaserna 11 mg/m' vid 11 % O 2.Föreningen anser att ett villkor på 20 mg/nr' vid 11 % O 2 bör motsvara bästa möjliga teknik. Installation av SeR-teknik på en av de befintliga linjerna, utöver på den nya fjärde linjen skulle ge en noll ökning till haltbidraget. Föreningen anser dock att detta inte är tillräckligt med hänsyn till principen om förbättringsöverskott, utan att SeR bör införas på samtliga förbränningslinjer. En sådan utsläppsminskning motiveras också av behovet av att. minska utsläpp av försurande och gödande ämnen och av att Sverige beräknas komma att överskrida det kväveoxidutsläpp som anges i EU:s takdirektiv. Beträffande transporterna bör utredning krävas av miljökonsekvenserna av dessa till och från anläggningen i anläggningens närområde. Med beaktande av att anläggningen har en skorsten som är 126 meter hög, transportflödet och att anläggningen ägs av kommuner i Göteborgsregionen, bör närområdet definieras som de kommuner som levererar avfall till anläggningen. Alternativt skall en redovisning av miljöpåverkan från transporter ske antingen inom minst 20 kilometers radie från bolagets anläggningar och som inkluderar de områden där dygnsmedelvärdet riskerar att överskridas, eller inom Göteborgs tätort.

5 Sid 5 Den utredning bolaget givit in efter föreläggande från saknar uppgifter om färdvägar för avfallstransporterna i förhållande till platser där miljökvalitetsnormen överskrids eller riskerar att överskridas. Redovisningen innehåller inte heller uppgifter om transporter av restprodukter (aska m.m.) från anläggningen. Bolaget har inte någon skyldighet att omhänderta avfall utan ansvaret ligger på kommunerna. Bolaget kan i avtal med sina kunder ställa villkor på de fordon kunden anlitar for att transportera avfall till Renovas anläggning, på samma sätt som bolaget i avtal ställer villkor beträffande avfallets sammansättning och reglerar i vilken utsträckning farligt avfall får levereras. Hushållningsprincipen Enligt 2 kap. 5 miljöbalken skall alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Avfall skall endast förbrännas med energiutvinning om det inte är möjligt att återanvända eller materialåtervinna avfallet. I ett långsiktigt perspektiv är det att föredra att kommuner och verksamhetsutövare ges möjlighet att bygga ut ökad kapacitet för materialåtervinning och biologisk behandling. Bolaget har inte visat i vilken mån det avfall som skall forbrännas i stället är lämpligt för materialåtervinning. Studier har till exempel visat att endast 13 % av hushållens restavfall, dvs. efter hushållens källsortering, lämpar sig för förbränning. Ett tillstånd till ökad avfallsförbränning bör därför begränsas till sådant avfall som kommer från insamlingar där återvinningsmålen för förpackningsavfall under producentansvar samt miljökvalitetsmålet för god bebyggd miljö, delrnål för återvinning av matavfall, klaras. En begränsning till mottagande av avfall endast från ägarkommunerna och i synnerhet ett förbud mot forbränning av importerat avfall skulle underlätta ett säkerställande av att endast avfall, från vilket tillräcklig utsortering av förpackningar respektive biologiskt behandlingsbart avfall skett, kommer att förbrännas. Klimatpåverkan Fossilt avfall består huvudsakligen av plast. I bolagets beräkningar har inte hänsyn tagits till att viktandelen kol är betydligt högre i avfall av fossilt ursprung än i övrigt avfall. Verksamhetens utsläpp av fossil koldioxid kan därför beräknas till ca 2,3 gånger högre än bolagets uppgifter i miljökonsekvensbeskrivningen. Om bolagets - värmeleveranser tränger ut andra källor i fjärrvärmenätet kommer inte det att innebära att de fossila koldioxidutsläppen minskar. Antingen kornmer de andra aktörerna att fortsätta tillverka sina produkter eller så ingår de i systemet för handel med utsläppsrätter. De aktörer som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter kan sälja sina utsläppsrätter. Sett i ett europeiskt perspektiv kommer därför inte koldioxidutsläppen att förändras. För att minska de fossila koldioxidutsläppen bör ett tillstånd begränsa förbränning av fossilt brännbart avfall. Ett annat sätt att begränsa klimatpåverkan från verksamheten är att sätta ett gemensamt villkor för utsläpp av fossilt koldioxid från avfallsförbränning och från transporter till och från anläggningen. Bolaget har då möjlighet att välja de åtgärder som minskar klimatpåverkan till lägsta kostnad. Till en mycket låg merkostnad skulle klimatpåverkan från de transporter som sker med gasfordon kunna minska genom att biogas köps in i stället för fossilgas.

6 Sid 6 Bolaget har inte visat att eventuella skatter på fossilt brännbart avfall eller andra styrmedel kommer att ge som resultat att det regionala miljömålet för en begränsad klimatpåverkan i Västra götaland kommer att nås. Långa transporter skall undvikas eftersom de genererar koldioxidutsläpp. Därför skall inte importerat avfall få förbrännas inom anläggningen utan endast avfall som kommer från nuvarande kontrakterade kommuner. Renova AB Miljökvalitetsnormer Förbudet i 16 kap. 5 miljöbalken gäller endast för ny verksamhet och inte för en utvidgning av befmtlig verksamhet. Vad som avses med ny verksamhet anges inte i förarbetena till bestämmelsen. I SOU 2005: 113 har det däremot konstaterats att 16 kap. 5 miljöbalken inte är tillämplig i samband med utvidgning eller ändring aven befintlig verksamhet med tillstånd sedan tidigare. Enligt förarbetena till 17 kap. 1 miljöbalken sägs bland annat att en ny byggnad inte är detsamma som en ny verksamhet utan så är fallet endast om denna.är avsedd för en verksamhet som har en helt annan omfattning än den befmtliga eller om det i den nya byggnaden skall bedrivas en helt annan typ av verksamhet. Ingen av dessa omständigheter föreligger i detta mål, varför 16 kap. 5 miljöbalken inte är tillämplig. Den miljökvalitetsnorm som är relevant i målet är dygnsmedelvärdet av kväveoxider som för 98-percentilen av dygnsmedelvärdena inte får överstiga 60 ug/rrr' N0 2. Den totala verksamhetens bidrag till halten av kväveoxid i de områden där miljökvalitetsnormen kan överskridas beräknas uppgå till maximalt 0,04-0,4 % av normen. Utsläpp från en fjärde förbränningslinje beräknas öka utsläppen av kväveoxid från 180 till 200 årston. Denna ökning har inte någon praktisk påverkan på kväveoxidhalten i berörda områden. Utsläpp av kväveoxider jrånfärbränning av avfall Bolaget använder SNCR för rening av kväveoxider i utgående rökgaser från de befintliga förbränningslinjerna. Bolaget kan godta en skärpning av villkor 7 så att utsläppet av kväveoxider omräknat till N0 2 i renad rökgas som riktvärde och årsmedelvärde inte får överstiga 80 mg/m' normal, torr, till 11 % Oy-halt omräknad, gas. Bolagets investering i en fjärde förbränningslinje med SNCR uppgår till ca 500 miljoner kronor. Ett alternativ till SNCR är SCR som kan utföras på olika sätt. "High Dust SCR" innebär att katalysatorn placeras direkt efter eller som en del i pannan. Risken för igensättningar och förgiftning av katalysatorn är stor. Tekniken är idag på försöks- och forskningsstadiet och kan inte anses kommersiellt tillgänglig. "Low Dust SCR" eller "Raw Gas SCR" innebär att katalysatorn placeras efter stoftavskiljning, dvs. vanligen efter elektrofilter. Arrangemanget kräver som regel ä'tt pannans ekonomiserytor placeras separat efter elektrofilter och katalysator. Tekniken är förhållandevis ung; det finns en handfull installationer i Europa, varav inte någon i

7 Sid 7 Skandinavien. Bolaget har besökt tre referensanläggningar och konstaterat att metoden förefaller fungera väl både tekniskt och miljömässigt med de förhållanden som råder vid respektive anläggning. Det är ännu inte fullt utrett hur applikationen skulle fungera i Sävenäsanläggningen. "Tail End SCR" är den teknik som hittills dominerat vid avfallsförbränning och är det system som kommit till utförande i flera av de senaste installationerna, bland annat i SYSAV:s anläggning. Tekniken kan anses etablerad. Den är dock förenad med höga investerings- och driftkostnader. Metoden med SNCR respektive "Tail End" och "Low Dust" SCR har följande jämförelsedata. SNCR Tail End SCR LowDust SCR investering (processutrustning 100% ca 130 % ca 110 % och bvggkostnader) driftkostnader (energi och kemi- 8 MSEKlår 12 MSEKlår 8 MSEKlår kalier) påverkan på elproduktion +/- O -7,2 GWh/år - 1,2 GWh/år "Tail End SCR" innebär att en tillbyggnad krävs. "Low Dust SCR" eller SNCR fordrar inte lika omfattande tillbyggnad. "Tail End SCR" fordrar återuppvärmning av rökgaserna efter kondenseringen, vilket minskar möjligheterna till elproduktion. Även om värmen återvinns ur den renade gasen uppkommer en exergiförlust. Marginalkostnaderna för ett kilo avskilt NO x med "Tail End SCR" jämfört med SNCR beräknas uppgå till nästan 300 kr. Bolaget anser inte att det är rimligt att kräva denna åtgärd på den fjärde förbränningslinjen med hänsyn till anläggningens begränsade bidrag till koncentrationen av NOx i utomhusluft. "Lo w Dust SCR" kan dock vara ett tillgängligt alternativ trots att denna teknik inte har uppförts i Skandinavien. Avskiljningsgraden av NOx är likvärdig med "Tail End" och "Low Dust" SCR. Marginalkostnaden för ett kilo avskilt NO x är något högre med "Low Dust SCR" än med SNCR. Bolaget motsätter sig inte SCR-rening i sig, men vill ha möjlighet att utvärdera olika system tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt under den upphandling som påböljats. Transporter Transporter till och från verksamheten är inte tillståndspliktiga men hänsyn skall tas till dessa som en följdverksamhet till den tillståndspliktiga verksamheten. I målet är det utsläppens påverkan på kväveoxidkoncentrationen i utomhusluft som är av intresse.

8 Sid 8 Bolaget har redovisat det totala utsläppet av kväveoxider från all insamling av avfall och vidare transport till Sävenäsverket. Transportfordonen ägs till viss del av bolaget och i övrigt av externa avfallsinsamlare. Redovisningen kan sammanfattas enligt följande där utsläppsmängderna anges i ton NOx/år. Nuläge 2005 Ansökt 2010 Nollalt A Omlastat avfall omlastn. - Sävenäs 2,1 2,2 1,7 källa - omlastn. 9,9 10,2 8,1 B Lagrat avfall lager - Sävenäs 0,4 0,4 0,3 källa - lager 1,7 1,5 1,3 C Sortering sortering - Sävenäs 0,9 0,8 0,7 källa - sortering 4,8 4,7 3,8 D Direkttransporter närtransporter 10,6 9,6 8,3 fjärrtransp. t. oml 2,8 2,6 2,2 fjärrtransp fr omi. 1,3 1,2 l, l totalt 34,5 33,2 27,5 Bidraget från bolagets anläggning i Sävenäs till kväveoxidhalterna i utomhus luft är så låga att utsläppen inte kommer att medföra någon påvisbar påverkan på något närområde till anläggningen. De områden inom vilka normen riskerar att överskridas utgörs av vägområden inom vilka människor normalt sett inte vistas. Bolaget har som första verksamhetsutövare i landet tagit i drift en lastbil som uppfyller Euro 5. Bolaget har fortsatt att föra diskussioner med Volvo om den kommande utvecklingen av lastbilsmotorer. Överläggningarna har lett till följande avsiktsförklaring. I lastbilar för storbilstransporterna från omlastningsstationerna skall kunna användas en nyutvecklad motor som uppfyller Euro 5 och som kan framföras med DME (dimetylester); ett icke-fossilt bränsle som uppges kunna framställas av svartlut. Tekniken kräver för ett kommersiellt utnyttjande att tillgången på DME säkras. De första fordonen beräknas kunna levereras i böljan av år Bolaget anser inte att transporterna skall villkorsregleras. För detförsta råder fri konkurrens om insamlingsverksamheten. Bolaget är en av flera transportörer som lämnar anbud på denna verksamhet till respektive huvudman. För det andra är bolaget beroende av att nyutvecklad teknik blir kommersiellt tillgänglig. Slutligen har bolaget visat

9 SVEA HOVRÄTT Sid 9 att villkor i denna del tidigare inte varit nödvändiga. Även utan villkorsreglering har bolaget varit ledande inom området. Av spridningsberäkningen avseende partiklar framgår att bidraget till dygnsmedelvärdet beräknas till högst 0,04 ug/m', vilket skalljämföras med miljökvalitetsnormen om 50 ug/nr', och bidraget till årmedelvärdet beräknas till högst 0,0 12Jlg/m3, järnfört med miljökvalitetsnormen om 40 ug/m', Den ansökta produktionsökningen innebär endast en marginell påverkan på koncentrationen. Haltbidraget från bolagets anläggning bedöms även, med hänsyn till att det stora problemet med överskridande av miljökvalitetsnormer gällande partiklar är att hänföra till trafiken och främst användandet av dubbdäck, sakna betydelse för möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormen for partiklar. Bolagets anläggning tillhör världens mest effektiva anläggningar. Verksamheten styrs av omfattande generell lagstiftning rörande bland annat producentansvar for förpackningsavfall, hantering av brännbart avfall och skatt på fossilt brännbart avfall. Någon ytterligare reglering av mottaget avfallsbränsle är inte nödvändig. Tillståndet enligt den överklagade domen har tagits i anspråk, men ingen byggnation är påbörjad. Det pågår en utvärdering av den upphandling som är"gjord. REMISSYTTRANDEN TILL MILJÖÖVERSTOLEN Länsstyrelsen ivästra Götalands län Miljökvalitetsnormen gäller där människor vistas. Den omständigheten att värdena överskrids längs trafikleder medfor inte att värdena automatiskt överskrids där människor visas. De beräkningar och mätningar som kommunen genomför är även förenade med osäkerheter som gör att överskridande inte med säkerhet har fastställts i Göteborg. Länsstyrelsen gör därför ingen annan bedömning beträffande miljökvalitetsnormer än den miljödomstolen har gjort. Bolagets verksamhet i Sävenäs utgör en viktig del av regionens avfallsbehandlingssystem. Med hänsyn till att verksamheten, liksom avfallshanteringen i övrigt, är utförligt reglerad kan det på goda grunder antas att en stor del av avfallet som lämnas till förbränning inte är lämpligt för något annat än energiutvinning. Det är ofrånkomligt att en miljöriktig avfallshantering medför ett omfattande transportarbete, vars nackdelar dock klart understiger fördelarna. Transportarbetets bidrag är jämfört med 2500 ton från hela transportsektom i Göteborg marginellt. Av bolagets ansökan framgår även att bolaget har en hög ambition och standard på sina fordon. Några ytterligare villkor behöver inte föreskrivas för bolagets tillstånd. Miljödomstolens dom bör ändras så att "Low Dust SeR" föreskrivs för den nya ugnen. Vidare bör riktvärdet för kväveoxider och befintliga ugnar ändras från 100 mg/nr' till 80 mg/nr'. För den nya ugnen bör föreskrivas värdet 40 mg/nr'.

10 Sid 10 Miljönämnden i Göteborgs stad Miljönämnden har godtagit miljödomstolens dom och har inget ytterligare att tillföra målet. Bygg- och miljönämnden i Partille kommun Importerat avfall från annat land får inte förbrännas inom anläggningen. Inom anläggningen skall endast avfall som kommer från nuvarande kontrakterade kommuner få förbrännas. Naturvårdsverket Problemen med luftkvaliteten är så stora i Göteborgsregionen att ett åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormerna har fastställs av regeringen. Det är därför sär- t" skilt viktigt att miljökvalitetsnormerna för utomhusluft beaktas vid tillståndsprövningar i Göteborgsområdet. Tillstånd till verksamheter i områden där det är svårt att uppfylla miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken bör endast medges under förutsättning att sådana villkor ställs på verksamheten som medför att haltbidraget av föroreningen minskar eller i vart fall inte ökar överskridandet eller risken för överskridande av normerna. Bolagets verksamhet kommer sannolikt att bidra till att miljökvalitetsnormerna överskrids. Det bör därför, i enlighet med 2 kap. 7 miljöbalken, ställas ytterligare krav på verksamheten innan tillstånd kan ges för den utökade verksamheten. Att haltbidragen, som bolaget hävdar, är låga från anläggningen saknar betydelse vid tillämpningen av 2 kap. 7 eller 5 kap. 3 miljöbalken. Ett haltbidrag på en procent av normen är inte heller så litet att det skulle kunna anses försumbart. Bolaget har inte visat hur den utökade verksamhetens utsläpp från avfallsförbränningsanläggningen och transporterna till och från verksamheten påverkar möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna beträffande partiklar. Det är därför inte möjligt att ~ bedöma i hur stor utsträckning den utökade verksamheten skulle bidra till överskridanden av miljökvalitetsnormen för partiklar. I underlaget finns inte heller redovisat vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas så att utsläppen minskar och därmed halterna i påverkansområdet. Om utsläppen från andra anläggningar for värmeproduktion kommer att minska i samband med att den utökade verksamheten kommer att ersätta produktion i dessa anläggningar är det ett sådant forhållande som bör beaktas vid avvägningen enligt 2 kap. 7 miljöbalken. I underlaget framgår inte att så är fallet.

11 Milj ööverdomstolen MILJÖÖVERSTOLENS Verksamhetens tillåtlighet SKÄL Sid Il Naturskyddsföreningen har anfört att det inte går att lämna tillstånd till den sökta verksamheten eftersom miljökonsekvensbeskrivningen är otillräcklig och inte borde ha godkänts av miljödomstolen. delar inte den uppfattningen, utan anser att det beslutsunderlag som nu finns tillgängligt i målet kan ligga till grund för en tillståndsprövning av den sökta verksamheten. Den miljökonsekvensbeskrivning som givits in i målet och som därefter kompletterats i miljödomstolen och har inte några sådana brister att miljödomstolens godkännande skall upphävas. Miljökvalitetsnormer Enligt 16 kap. 5 miljöbalken rar tillstånd inte lämnas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt Naturskyddsföreningen skall bestämmelsen tolkas så att en utökning av verksamheten vid bolagets avfallsanläggning inte kan tillåtas eftersom den innebär ökade utsläpp av kvävedioxid samtidigt som miljökvalitetsnormen för detta ämne överskrids eller riskerar att överskridas i Göteborg och Partille. Av förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 206 f.) framgår att det är nyetableringar som är avsedda att träffas av denna bestämmelse. Begreppet "ny verksamhet" får antas ha samma betydelse som i 17 kap. miljöbalken där begreppet enligt förarbetena (prop. 1997/98:45, del 2, s. 215) normalt inte skall omfatta utbyggnader av befintliga verksamheter, t.ex. nya kompletterande fabriksbyggnader. konstaterar att det i detta fall är fråga om en befintlig verksamhet - avfalls förbränning - och att bestämmelsen därför inte är tillämplig. Oavsett i vilken utsträckning rniljökvalitetsnormen är överskriden och vilket utsläpp den utökade verksamheten bidrar med så kan alltså inte bestämmelsen i 16 kap. 5 miljöbalken utgöra grund för att förbjuda utbyggnaden. Vid tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken kan däremot utsläpp som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids leda till stängare krav än om normen klaras (2 kap. 7 andra stycket). Hushållnings- och kretsloppsprinciperna samt klimatpåverkan Naturskyddsföreningen har anfört att den sökta verksamheten inte uppfyller miljöbalkens hushållnings- och kretsloppsprinciper som blånd annat innebär att energiutvinning ur avfall endast bör uttnyttjas om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning (prop. 1997/98:45, del 1, s. 222). Föreningen anser därför att den utökade verksamheten inte är tillåtlig eller att det i andra hand fordras villkor - beträffande vilket förpacknings- och matavfall som rar tas emot vid anläggningen. Föreningen anser också att mängden avfall med fossilt ursprung - plast - successivt bör begränsas för att klimatpåverkan skall minskas. I samma syfte fordras enligt fåreningen villkor om drivmedlet för transporter i anslutning till anläggningen. anser att sammansättningen av det avfall som levereras till bolagets anläggning i huvudsak är en fråga får kommunerna och de enskilda avfallsproducenterna. Bolaget bör se till att det inkommande avfallet har en sådan samman-

12 Sid 12 sättning att det inte kan störa processerna vid anläggningen eller ge upphov till störningar för omgivningen. Denna fråga får lösas avtalsvägen mellan bolaget och avfallsleverantörerna. Det är inte möjligt att reglera dessa frågor genom villkor för tillståndet. Utsläpp av koldioxid har globala effekter och regleras lämpligen genom generella bestämmelser. De bör inte regleras i ett enskilt tillståndsavgörande som avser en anläggning för förbränning av avfall. Enligt s mening lägger varken hushållnings- och kretsloppsprinciperna eller risken för klimatpåverkan hinder i vägen för ett tillstånd till den sökta verksamheten. Frågor av detta slag bör heller inte villkorsregleras i tillståndet. Naturskyddsföreningens yrkanden om villkor som gäller.det mottagna avfallets sammansättning eller geografiska ursprung skall därför avslås, liksom yrkandena om villkor beträffande utsläpp av koldioxid från anläggningen och transporter i anslutning till ~ verksamheten. Sammanfattning Vad Naturskyddsföreningen invänt mot den sökta verksamhetens tillåtlighet leder enligt s mening inte till att tillståndet skall upphävas. Det behövs heller inte ytterligare villkor med hänsyn till hushållnings- och kretsloppsprinciperna eller verksamhetens klimatpåverkan. Däremot kan det finnas skäl att i vissa avseenden skärpa de villkor som skall gälla beträffande utsläpp av i första hand kväveoxider. Kväveoxider och partiklar Påverkan på miljö och hälsa samt samhällets krav och mål Kväveoxider påverkar miljön på flera olika sätt. De har försurande och gödande effekter och deltar vid bildningen av fotokemiska oxidanter, exempelvis marknära ozon. De har också direkta hälsoeffekter. I syfte att minska miljöpåverkan på grund av bland annat kväveoxider har EU i direktivet (200 1/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar - takdirektivet - angivit hur mycket medlemsstaterna skall minska sina totala utsläpp. För Sveriges del gäller att utsläppet från och med år 2010 skall ha minskat till ton per år. Enligt Naturvårdsverkets lägesrapport till regeringen angående genomförandet av direktivet var utsläppet ton per år under år 2004 och det fordras enligt verket kraftfulla insatser för att klara takdirektivets krav. För att minska risken för hälsoeffekter gäller enligt förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhus luft bestämmelser om halter av kvävedioxid som endast på visst sätt får överskridas. Av länsstyrelsens åtgärdsprogram från maj 2006 framgår att miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid inte klaras i gatumiljö i centrala Göteborgsregionen. Det gäller för såväl årsmedelvärde, dygnsmedelvärde som timmedelvärde. De hö.gsta halterna av kvävedioxid förekommer längs de stora lederna och vid tunnelmynmngar. Utsläpp av kväveoxider har betydelse för möjligheterna att uppnå flera av de miljökvalitetsmål som beslutats av riksdagen. I miljömålet "Frisk luft" ingår som delmål 2 att halterna av kvävedioxid till år 2010 skall ha begränsats till vissa värden som är

13 SVEA HOVRÄTT Sid 13 ytterligare lägre än vad som följer av miljökvalitetsnormerna. Genom att delta vid bildningen av marknära ozon har kväveoxider även betydelse för delmål 3 som anger en högsta ozonhalt. I miljömålet "Bara naturlig försurning" ingår som delmål4 att de totala utsläppen av kväveoxider till luft i Sverige skall klara EU:s takdirektiv. Detta ingår också som delmål4 i miljömålet "Ingen övergödning". (Se Miljömålen, Miljömålsrådets uppföljning av Sveriges 16 miljömål, de Facto 2006.) Verksamheten vid bolagets anläggning ger upphov till utsläpp av kväveoxider dels från förbränningen av avfall, dels från transporterna av främst insamlat avfall. Av diagram som bolaget redovisat vid s huvudforhandling i målet framgår att utsläppet från forbränningen under år 2005 uppgick till knappt 150 ton per år. Motsvarande utsläpp från den sökta utbyggda verksamheten beräknas uppgå till 200 ton per år. Bolaget har beräknat att det totala utsläppet av kväveoxider från transporterna av avfall i hela insamlingskedjan - ända från enskilda hushåll och övriga produktionsställen fram till Sävenäsanläggningen - uppgick till 34 ton år De beräknas uppgå till 33 ton år 2010 då anläggningen byggts ut enligt ansökan. Minskningen beror på förutsedda forbättringar av fordonen. anser att det är angeläget att både minska det totala utsläppet av kväveoxider med hänsyn till bland annat deras forsurande och gödande egenskaper, och att begränsa halterna av kvävedioxid i Göteborgsregionen med hänsyn till hälsoeffekterna. ' Bolagets utsläpp av kväveoxider från avfallsförbränningen - som utgör en relativt stor punktkälla - har betydelse for totalbelastningen av kväveoxider på miljön mätt som ton per år, men bidrar på grund av den höga utsläppspunkten bara i liten del till halterna av kvävedioxid i gatunivå i centrala Göteborgsregionen. Utsläppen från avfallstransporterna däremot sker i gatunivå. Transporterna rör sig till allra största delen inom regionen och i anläggningens närområde. De deltar därmed i stort sett i sin. helhet till de kvävedioxidhalter som byggs upp utmed transportlederna i Göteborgsområdet. Behovet av att minska utsläppen av kväveoxider från bolagets verksamhet motiveras således när det gäller utsläppet från forbränningen främst av totalbelastningen på miljön i ett storskaligt perspektiv, medan behovet aven minskning av utsläppen från transporterna främst motiveras av att de bidrar till haltnivåer som är skadliga for hälsan och till en risk for överskridande av miljökvalitetsnormer lokalt i Göteborgsområdet. Det är givetvis av intresse att kunna begränsa även bidraget till totalbelastningen på miljön av transporter. I detta fall är dock utsläppet från transporterna litet i förhållande till utsläppet från förbränningen. Totalbelastningen på miljön begränsas också genom generella bestämmelser for transportsektorn som helhet, och en sådan reglering bör inte ske i ett enskilt tillståndsmål. (Jämför NJA 2004 s. 421.) Liksom for kvävedioxid finns till skydd for människors hälsa en miljökvalitetsnorm som anger vilka halter av partiklar (PM 10) som inte får överskridas annat än på visst sätt. Det finns viss risk för överskridande av normen i gatunivå på de mest utsatta platserna i Göteborg. Enligt riksdagens miljökvalitetsmål "Frisk luft", delmål 5, skall halter ytterligare lägre än normvärdena klaras. Dessutom anges haltvärden även for

14 Sid 14 enbart mindre partiklar (PM 2,5). I tätorterna härrör partiklarna mätta som PM 10 främst från vägslitage och uppvirvling av damm, medan de i mindre utsträckning indikerar avgaspartiklar. Enligt s mening motiverar inte utsläppsförhållandena och miljökvalitetsnormen för partiklar i sig några särskilda krav i detta tillståndsmål. Utsläppet av kväveoxider från förbränningen av avfall Naturskyddsföreningen har yrkat att samtliga linjer för avfallsförbränning, både de befintliga och den nya, s~ll utrustas med SJ;;:.&Bolaget har åtagit sig att på samma sätt som skett vid befintliga linjer för avfallsförbränning, utrusta den nya fjärde linjen med SNCR för att begränsa utsläppen av kväveoxider. Bolaget har uppgivit att man inte motsätter sig SeR, men vill ha möjlighet att utvärdera olika system tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt. 6J Bolaget har, baserat på bland annat erfarenheter från europeiska installationer, redovisat uppgifter om SCR-teknik i tre olika utföranden; med katalysatorenheten placerad vid pannan ("High Dust SCR"), efter den torra stoftavskiljningen ("Low Dust SCR") respektive sist i rökgas systemet, efter rökgaskondenseringen ("Tail End SCR"). Av redovisningen framgår att "High Dust" -utförandet befinner sig på försöks- och forsknings stadiet. "Tail end" -tekniken kan enligt bolaget anses etablerad och har bland annat tillämpats i en svensk anläggning (SYSA V). Den har dock högre investeringsoch driftkostnader än SNCR-tekniken, och innebär framför allt en betydande förlust i möjligheterna till elproduktionen. "Low Dust" -tekniken som är förhållandevis ny innebär en något högre investering än SNCR, men samma driftkostnad och endast en mindre förlust avelproduktion. Mot bakgrund av vad som ovan redovisats om kväveoxiders miljöeffekter och omfattningen av bolagets utsläpp, finner att det inte är orimligt att kräva att den nya fjärde förbränningslinjen utrustas med SeR-teknik (jämför 2 kap. 7 första stycket miljöbalken). Det är dock alltför långtgående att även kräva att de befintliga linjerna skall byggas om för att utrustas med en sådan teknik. Vid bedömningen utgår från förutsättningen att ett utförande enligt "Low Dust" -utformningen är tekniskt genomförbart i Sävenäsanläggningen. "High Dust" -utformningen utgör ännu inte kommersiellt tillgänglig teknik och en installation enligt det utförandet kan därför inte krävas. "Tail End" -utformningen utgör visserligen etablerad teknik, men har samtidigt sådana nackdelar från energihushållningssynpunkt att den inte bör föreskrivas.. Det bör således föreskrivas som villkor för bolagets tillstånd att den nya fjärde förbränningslinjen skall utrustas med SCR-teknik. Det finns inte underlag för att föreskriva något begränsningsvärde för utsläppet av kväveoxider från den fjärde linjen. Den frågan bör skjutas upp och bolaget bör åläggas att s~nast två år efter det att..skn... nya linjen tagits i drift till miljödomstolen redovisa erfarenheter av driften samt förslag till begränsningsvärde~något provisoriskt begränsningsvärde behövs inte, utan de bestämmelser om utsläpp av kväveoxider som gäller enligt Naturvårdsverkets föreskrifter 2002:28 om avfallsförbränning är tillräckliga under prövotiden.

15 SVEA HOVRÄTT Milj ööverdomstolen Sid 15 För de tre befintliga förbränningslinjerna bör begränsningsvärdet för kväveoxider skärpas i enlighet med vad bolaget godtagit. d, v, s. [3tJ 1«'1 / 1# 1 Transporter Naturskyddsföreningen har yrkat att bolaget skall åläggas att från och med vissa tidpunkter utnyttja fordon med allt högre så kallad Euroklass, alternativt att successivt minska utsläppen från transporter av kväveoxider och partiklar. Bolaget har motsatt sig en reglering av transporterna överhuvudtaget med hänsyn till att bolaget inte anser sig till fullo råda över frågan samt till att bolaget även utan reglering aktivt arbetar för minskad miljöpåverkan från transporterna. konstaterar att bolaget arbetar ambitiöst med att begränsa miljöpåverkan från avfallstransporterna genom bland annat ny fordonsteknik, ~ transport styrning, satsning på omlastning/samlastning och regelbunden utbildning av rur;e i så karrad ecodriving. Med hänsyn till vad som ovan redovisats beträffande utsläppen från avfallstransporterna av främst kväveoxider, utsläppens betydelse för människors hälsa, den geografiska anknytningen till Göteborgsregionen samt svårigheterna att i denna region klara gällande miljökvalitetsnormer, anser dock att det i detta fall är motiverat att genom villkor säkerställa att miljöpåverkan på grund av avfallstransporterna även i fortsättningen begränsas (jämför 2 kap. 7 andra stycketmiljöbalken), De avfallstransporter som enligt s mening har sådan anknytning till förbränningsverksamheten att de kan regleras i detta mål är de som har Sävenäsanläggningen som slutdestination, dvs. transporter från omlastningsstationer, lager och sortering till anläggningen, samt direkttransporter från närområdet. De insamlingstrf:.nsporter som sker från enskilda hushåll och övriga avfallsproducenter med omlas.!: ningsstationer, lager och sortering som slutdestination bör inte omfattas av regleringen. =~.-...-~--...,~,-_., -' ~ =-_.....~,., ',. ~... ~---- Med denna begränsning sker också en ytterligare geografisk avgränsning till anläggningens närområde och den centrala Göteborgsregionen, eftersom de åtta omlastningsstationerna ligger på ett medelavstånd på 22,4 km, lagret på ett avstånd på 11 km och de tre sorteringsanläggningarna på ett medelavstånd på 11,9 km från Sävenäsanläggningen. (Medelavstånden har viktats med hänsyn till antalet transporter). D~ tr~nsp.ortern,:!rån närområdet härrör i dagens läge främst från c;entrum, Hisinger; och... ~og:,.jp.en ~ve.!1xartilleoch HäID.:d'!.,Bolaget har i sin utredning även räknat transporter från Askim, Lerum och Tjörn som närområdestransporter. Även om dessa transporter inte till fullo skulle ske i bolagets egen regi, bedömer att bolaget har möjligheter att genom avtal med avfallsleverantörerna ställa krav på transporterna. Det finns därmed inte sådana brister i bolagets rådighet över transporterna att villkor inte kan föreskrivas. Eventuella direkttransporter som företas av enskilda privatpersoner bör inte regleras av villkoret utan enbart transporter av insamlat avfall. Bolaget bör åläggas att även fortsättningsvis begränsa utsläppen av främst kväveoxider från de nämnda transporterna genom bland annat aktiv transportstyrning och förarutbildning enligt ett program som årligen skall redovisas till tillsynsmyndigheten tillsammans med miljörapporten.

16 Milj ööverdomstolen Sid 16 Det bör också föreskrivas att 75 % av det transportarbete (mängd avfall i ton multiplicerad med vägsträcka i kilometer) som utförs genom de angivna transporterna. senast den 1 oktober 2012 skall ske me..dfonktl!jlyjigst miljöklass 2008 enligt lagen (2001: 1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen. Enligt denna lag och enligt förordningen (2001: 1085) om motorfordons avgasrening gäller miljöklassningen och de allmänna krav som följer av klassningen för tunga fordon med diesel- eller gasrnotor. Det villkor som bör föreskrivas i det aktuella fallet omfattar också sådana eventuella transporter som sker med tunga fordon som drivs med andra bränslen än diesel eller gas. I dessa fall får fordonen klassas på samma sätt som dieselfordon när det gäller utsläpp av kväveoxider och partiklar (se tabellerna 1 och 2 i bilaga 1 till europaparlamentets och rådets direktiv 1999/96/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från motorer med kompressionständning som används i fordon samt mot utsläpp av gasformiga föroreningar från motorer med gnisttändning drivna med naturgas eller motorgas (LPG) vilka används i fordon och om ändring av rådets direktiv 88/77/EEG). HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten samt hovrättsråden Liselotte Rågmark och Marinette Andersson, referent. Enhälligt.

17 SIDNR 14 BESKRIVNING AV NUVARANDE ANLÄGGNING, 2004 Avfallskraftvärmeverket Avfallskraftvärmeverket har idag tillstånd att förbränna ton avfall per år. Energiproduktionen per år är ca 1080 GWh värme och 220 GWh elkraft. Energin som levereras till Göteborg Energi AB, utgör c:a 25 % av Göteborgs totala fjärrvärmeförbrukning och c:a 4 % av elförbrukningen. Anläggningens nuvarande layout framgår av översiktsplanen nedan. vw.) TFALLSGA TAN TöMNINGSHALL BRÄNSLEBUNKER El EQ U5 U4 C1B[JXPCD ~AII WClat ~ ~ta" ut JI VXsIllA. fjicl.i.iol W. Q.1I 7CU),. ~ GlI 41W11 11I.1 AIIlY"- lfih2-lj &Q [D8fRG AVFAllSKRAFTVÄRMEVERK SÄVENÄS NUVARI.NOE UTfÖRANDE 100)... on

18 SIDNR 26 inhyser de ursprungliga luftkondensorerna (som togs ur drift 1995) kan användas får ett spärrfilter. Den plats som tidigare inhyste 20 bars turbinen har nu utnyttjats för värmepumpinstallation och den gamla uttjänta absorptionsvärmepumpen, AVP 635, är tagen ur drift och kommer att demonteras under våren Därmed frigörs utrymme i värmepumpbyggnaden där AVP 635 står idag och detta utrymme kan användas för ytterligare reningssteg och/eller rökgaskondensering. Således finns möjlighet att inrymma en komplett fjärde förbränningslinje med ugn, panna och avancerad rökgasrening i huvudsak inom befintliga byggnader. En översiktlig layout baserad på detta resonemang framgår av skissen nedan. VOIiJ TF ALLSGA TAN >ou TOMNJNGSHALL EL (O CJBDD[JD(]D U!>.!.!"'-'1!!ll<.l.-"J.==RI ~IPAD.JEKT AB ETAPP 2 Mr Förbränningskapacitet <7"'1' /l l, IA / () o,lt?v IM[ 4r Från och med hösten 2001 har anläggningen en teknisk kapacitet på = 59 ton/h., vilket med 7800 drifttimmar ger en årskapacitet på ca ton. En framtida fjärde linje bedöms, beroende på teknikval och tillgängligt utrymme, kunna ha en kapacitet på max 12 ton/h, vilket med 7500 drifttimmar ger en kapacitetsökning med årston. Totalt kan således kapaciteten uppgå till ton/år då anläggningen byggts ut.