EFFEKTIVARE HANTERING AV STORA OCH KOMPLICERADE BROTTMÅL. en idéskrift

Transkript

1 EFFEKTIVARE HANTERING AV STORA OCH KOMPLICERADE BROTTMÅL en idéskrift December 2006

2 EFFEKTIVARE HANTERING AV STORA OCH KOMPLICERADE BROTTMÅL en idéskrift December

3 Tryck & Produktion: Edita 2006 Omslag: Dan Palmbrink 4

4 Innehåll 1 Inledning Allmänt Uppdraget Arbetets bedrivande Sammanfattning Begränsning av förundersökning och åtal Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning Reglering Arbetsgruppens överväganden Slutsatser Idé Förändrad åtalsplikt Reglering Bakgrund Internationell utblick Arbetsgruppens överväganden Idé Avkriminalisering, administrativa påföljder och särskild...32 åtalsprövning Arbetsgruppens överväganden Idé Konkurrensläran Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Effektivare förundersökning Inledning

5 5.2 Förundersökningsplan Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Delgivning enligt 23 kap 18 RB Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Gärningsbeskrivning och åklagarens bevisuppgift Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Försvararens roll Arbetsgruppens överväganden Idé Genomströmningstid som kvalitetsmått Arbetsgruppens överväganden Idé Flera åklagare i stora och komplicerade mål Arbetsgruppens överväganden Idé Modern teknik Reglering Bakgrund Arbetsgruppens överväganden Idé Effektivare rättegång Inledning Dispositiva moment i straffprocessen Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Svaromål och den tilltalades bevisuppgift Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé

6 6.4 Förberedelse i brottmål Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Rättens sammansättning Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Den misstänktes erkännande och medverkan i...71 utredningen 7.1 Inledning Utrymme för förändringar inom gällande regelsystem Reglering Arbetsgruppens överväganden Idé Förenklat brottmålsförfarande Aktuella förslag Arbetsgruppens överväganden Idé Erkännande och medverkan som grund för straffl indring BRU:s förslag Arbetsgruppens överväganden Idé Åtalsuppgörelser och andra dispositiva moment i straffprocessen Arbetsgruppens överväganden Europakonventionen Idé...87 Bilaga 1 Inbjudna deltagare vid arbetsgruppens referensmöten

7 8

8 1 Inledning Vissa typer av brottslighet har under senare år inte minst på grund av den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen blivit mer komplicerad och svårutredd. Detta har i sin tur medfört att brottsutredningarna har blivit allt mer vidlyftiga. Det gäller särskilt utredningar om ekonomisk brottslighet, men förekommer även vid utredningar av andra typer av brott så som t.ex. narkotikabrottslighet, människohandel och miljöbrott. Mot bakgrund bland annat av den absoluta åtalsplikten, de höga beviskrav som ställs i brottmål och bevisbördans placering är dessa utredningar mycket resurskrävande. Förundersökning av sådan brottslighet ställer också särskilda krav vad gäller arbetsmetoder och samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Omfattande och långdragna utredningar innebär vidare påfrestningar för såväl misstänkta som målsägande och andra inblandade i processen. Samhällets resurser är begränsade. Det är inte realistiskt eller knappast ens önskvärt att rättsväsendet dimensioneras för att fullt ut utreda all brottslighet av denna karaktär. Det är därför nödvändigt att hitta nya vägar för att hantera denna utveckling. Det är viktigt att ständigt se över det rättsliga systemet och fundera över vad som kan göras för att förbättra och effektivisera hanteringen av det ökande målinflödet och de alltmer komplexa utredningarna. 9

9 10

10 2 Allmänt 2.1 Arbetsgruppen Riksåklagaren tillsatte i september 2005 en arbetsgrupp med uppdrag att undersöka vad som kan göras för att ytterligare effektivisera hanteringen av stora och komplicerade brottmål. Arbetsgruppen har letts av riksåklagaren Fredrik Wersäll och i övrigt bestått av överåklagaren Peter Hertting, vice överåklagaren Roland Andersson, polismästaren Peter Tjäder, advokaten Leif Gustafson, t.f. chefsrådmannen Ann-Britt Jansson, professor emeritus Nils Jareborg samt kammaråklagaren Eva Thunegard (sekreterare). 2.2 Uppdraget Arbetsgruppens arbete har i allt väsentligt inriktats på att undersöka förändringar och förbättringar när det gäller hanteringen av stora och komplicerade brottmål fram till dess att åtal väcks och huvudförhandling påbörjas. Gruppen har koncentrerat diskussionerna till hur utredningar skall drivas fram till åtal i syfte att förkorta utredningstiden samt begränsa målens volym. Därutöver har gruppen diskuterat vissa frågor som rent allmänt skulle minska belastningen på det straffrättsliga systemet. Utgångspunkten för gruppens arbete har varit gällande regler och frågan om dessa utnyttjas fullt ut. Förbättringar inom ramen för gällande lagstiftning har diskuterats. Gruppen har därefter även analyserat behovet av förändrade regler. Där ett sådant behov har konstaterats har en huvudsaklig inriktning av dessa förändringar angetts. Syftet med gruppens diskussioner har varit att lyfta upp och diskutera möjliga förbättringar och förändringar på ett sätt som kan tjäna som 11

11 idéer och inspiration för framtiden. Gruppens arbete har inte varit inriktat på att lägga fram färdiga författningsförslag. Den rapport som gruppen härmed presenterar bör i stället ses som en idéskrift. Förhoppningsvis kan gruppens tankar och idéer utgöra grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete kring viktiga frågor när det gäller hanteringen av stora och komplicerade brottmål. Ett fortsatt utvecklingsarbete kan förslagsvis ske genom erfarenhetsseminarier, föreskrifter, riktlinjer, handböcker, handlingsplaner och metodstöd. Tanken är även att rapporten skall inspirera till fortsatta diskussioner kring de rättspolitiskt intressanta frågorna om åtalspliktens och förundersökningspliktens utformning och frågan om ett utökat inslag av dispositiva moment i brottmålsprocessen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är det samarbete i brottmålsfrågor som börjar växa fram mellan Domstolsverket, Advokatsamfundet och Åklagarmyndigheten och som hittills resulterat i bland annat anordnandet av en brottmålsdag i december Arbetets bedrivande Arbetsgruppen har haft fem sammanträden under tiden oktober 2005 till oktober Arbetsgruppen har vid två av sammanträdena bjudit in och inhämtat synpunkter från olika referenspersoner. Ett av dessa möten har huvudsakligen ägnats åt fallstudier. Åklagare, försvarare, polis och domare har som utgångspunkt för diskussion och analys presenterat två omfattande fall (det s.k. Systembolagsmålet samt ett mål rörande människohandel). En förteckning över de personer som deltagit i referensgruppsmötena finns i bilaga 1. 12

12 3 Sammanfattning Bedömning Det är av kriminalpolitiska skäl och av hänsyn till rättssäkerhetsaspekter bättre att fler personer lagförs i mer begränsade och renodlade processer än att vissa komplicerade mål utreds i alltför stor omfattning och lagförs efter lång tid samtidigt som andra ärenden på grund av bristande resurser blir liggande. Gruppen föreslår att reglerna om förundersökningsbegränsning skall användas mer offensivt. Det är ofta tillräckligt att en begränsad del av en misstänkts brottslighet utreds och lagförs. Att utnyttja möjligheten till förundersökningsbegränsning är ett effektivt sätt att förkorta utredningstiderna och hushålla med resurserna. Fler inskränkningar i den absoluta åtalsplikten och i den absoluta förundersökningsplikten föreslås. En sådan utveckling skulle medföra ett ökat utrymme för kriminalpolitiska prioriteringar. Genomtänkta prioriteringar och korta genomströmningstider bedöms ha stor allmänpreventiv effekt. Förslag lämnas till hur såväl förundersökningen som rättegången (framförallt genom åtgärder som ligger på förundersökningsstadiet) kan effektiviseras. En förstärkt försvararroll, gemensam metodutveckling för polis och åklagare, utnyttjande av modern teknik samt en utökad materiell processledning från domstolens sida ingår i detta. I rapporten diskuteras också utökade dispositiva inslag i straffprocessen. Den tilltalade föreslås i utökad utsträckning kunna disponera över sin egen talan och exempelvis själv avgöra vad som kan vitsordas. 13

13 Erkännande och medverkan föreslås, i ökad utsträckning, kunna utgöra grund för strafflindring. För att skapa incitament och motivera den misstänkte att medverka bör åklagarna ges rätten att förfoga över påföljdsramen. Gruppen ser vidare en utveckling, liksom i många andra länder, mot att uppgörelser skall kunna ingås mellan åklagaren och den misstänkte. 14

14 4 Begränsning av förundersökning och åtal 4.1 Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning Bedömning Dagens regelsystem medger stora effektiviseringar. Gällande bestämmelser kan tolkas på ett mer offensivt sätt. Förundersökningsbegränsningsinstitutet kan användas i större omfattning än vad som görs i dag. Med utgångspunkt i att gruppen sett som sin uppgift att främst diskutera möjligheten till förbättringar inom gällande regler har gruppen funnit det naturligt att i första hand göra en bedömning av om inskränkningarna i åtalsplikten utnyttjas fullt ut eller om utrymme finns att använda dessa i större omfattning Reglering Förundersökningsbegränsningsreglerna i 23 kap. 4 a rättegångsbalken (RB) bygger i allt väsentligt på reglerna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 RB. Om förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger får åklagare besluta att lägga ned en förundersökning. Är förundersökning inte inledd får åklagare även besluta att förundersökning inte skall inledas. En grundförutsättning för både åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning är att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. För gruppens diskussioner är det framförallt 20 kap. 7 första stycket p. 3 som är av intresse d.v.s. (åtalsunderlåtelse eller) förundersökningsbegränsning med hänsyn till att den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs särskild påföljd med anledning av det föreliggande brottet. 15

15 När regeln i tredje punkten tillkom angavs i motiven att det bland annat med hänsyn till processekonomiska skäl var befogat med en avsevärd utvidgning av möjligheterna till åtalsunderlåtelse. Det framhölls också att de processekonomiska skälen blev än starkare om man beaktade möjligheterna till förundersökningsbegränsning (prop. 1984/85:3 s. 31). Vidare framhölls att det utöver rent processekonomiska skäl fanns ett starkt intresse från både allmän synpunkt och av hänsyn till den misstänkte att en reaktion på redan utredd brottslighet kom till stånd inom rimlig tid och inte fördröjdes av en utredning som endast i mindre mån kunde påverka påföljdsfrågan (a.a. s. 31). I prop. 1982/83:134 framfördes det också som exempel att om ett ärende avser ett flertal skattebrott, där ett av dem medför utredningssvårigheter, det för att åstadkomma ett snabbt avgörande av de mer lättutredda fallen kan vara befogat att besluta om förundersökningsbegränsning beträffande det mer svårutredda brottet (s. 39) Arbetsgruppens överväganden Syftet bakom möjligheterna till förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a och 20 kap. 7 första stycket p. 3 är framförallt processekonomiskt. När regeln tillkom avsågs som ovan nämnts en avsevärd utvidgning av området. Aktuella regler är dock skrivna i en tid då brottsligheten såg annorlunda ut än i dag. Sedan reglerna tillkom har det hänt mycket, både med brottslighetens utveckling och utvecklingen av samhället i stort. Brottsligheten, särskilt vad avser vissa typer av allvarliga brott, har ökat i såväl omfattning som komplexitet. Stora brottshärvor med förgreningar både inom landet och internationellt är inte ovanliga. Processekonomiska överväganden innefattar framförallt en avvägning av hur tillgängliga resurser skall användas på bästa sätt. När rättsväsendet ställs inför nya krav måste tillämpningen av reglerna anpassas härefter. Brottslighetens utveckling och ökat fokus på genomström- 16

16 ningstider utgör enligt gruppens uppfattning ett tydligt exempel på att en sådan anpassning måste ske. De bakomliggande syftena med de aktuella reglerna om förundersökningsbegränsning medger således att processekonomiska överväganden ges större tyngd än som kunde förutses vid bestämmelsernas tillkomst. Gruppens erfarenhet visar bland annat att olika åklagare tillämpar reglerna om förundersökningsbegränsning på olika sätt. Åklagare gör t.ex. olika bedömningar av om aktuell påföljd är tillräcklig för den samlade brottsligheten. Det kan vidare konstateras att reglerna om förundersökningsbegränsning inte utnyttjas i någon högre grad av åklagarna, i vart fall inte om man ser till antalet beslut om begränsning i förhållande till samtliga brottsmisstankar. År 2005 var, inom Åklagarmyndigheten, andelen beslut om förundersökningsbegränsning och beslut om att inte inleda förundersökning enligt 20 kap. 7 första stycket 3 p., fyra procent av det totala antalet beslut avseende brottsmisstankar. De senaste åren har denna andel, både inom Åklagar myndigheten och Ekobrottsmyndigheten, legat på denna nivå. Enligt en undersökning som EBM har gjort (som presenterades på EBM-dagen den 6 december 2005) om användandet av förundersökningsbegränsning anges som skäl för det låga användandet bland annat att åklagarna anser att de begränsningsregler som finns att tillgå generellt sett är för begränsade samt att det finns en oro över att ett felaktigt användande av reglerna innebär en risk för tjänstefel, vilket inte uppfattas vara fallet om man i stället använder sig av motiveringen brott kan inte styrkas. Det konstateras också i undersökningen att det finns önskemål från åklagarna om tydligare riktlinjer om när begränsningsreglerna får användas. Utrymmet att begränsa förundersökningar vid flerfaldig brottslighet är betydande. Åklagaren skall inte göra någon förutsägelse av hur en domstol skulle bedöma påföljdsfrågan om åtal väcktes för samtliga 17

17 brott. En bedömning skall i stället göras av om den beräknade eller redan utdömda påföljden för övriga brott kan anses tillräcklig för all brottslighet. Vid bedömningen av om påföljden är tillräcklig måste, förutom straffvärdet av brotten, även tidsaspekten beaktas. Från allmänpreventiv synpunkt är en snabb reaktion från samhällets sida betydelsefull. Problemet är dock att utredningar i stora och komplicerade mål tar tid. Det rör sig ofta om komplicerade och komplexa förhållanden. De internationella kopplingarna har också blivit allt vanligare. Sammantaget gör detta att tidsutdräkten ofta blir lång. Att en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid har förflutit sedan brottet begicks skall, utöver brottets straffvärde, beaktas vid straffmätningen i enlighet med 29 kap. 5 första stycket p. 7 brottsbalken (BrB). Inte alltför sällan blir tidsutdräkten så lång att frågan om rätten till prövning inom skälig tid, enligt artikel 6.1 i Europakonventionen, aktualiseras när domstolen skall bestämma påföljden. Högsta domstolen har i målet NJA 2003 s. 414 angett i vilken utsträckning de tidsutdräkter som förekommit mellan brotten och slutlig dom skall beaktas vid påföljdsbestämningen. HD konstaterade att det vid bedömningen om kravet på skälig tid iakttagits det är av särskild betydelse hur komplicerat målet varit samt hur den tilltalade och berörda myndigheter agerat under förfarandet. I det aktuella fallet ansåg HD att tidsutdräkten varit av en sådan omfattning att den inneburit en kränkning av den tilltalades rätt till rättegång inom skälig tid och att denne därför var berättigad till gottgörelse i form av lindrigare påföljd än han annars skulle ha dömts till. Fängelsestraffet i målet reducerades i anledning av detta till hälften (ett år och sex månader) i förhållande till vad som motiverades av brottslighetens straffvärde (tre år). 18

18 En slutsats som kan dras av domen är att frågan om prövningen skett inom skälig tid skall tillmätas en avgörande betydelse vid påföljdsbestämningen och att en kränkning berättigar till en lindrigare påföljd. En annan konsekvens av oskäligt lång handläggningstid är kompensation genom ekonomisk ersättning. Enligt HD:s avgörande i en dom den 9 juni 2005 i mål T skall, i de fall inte kompensation i form av påföljdsreduktion aktualiserats, ersättning för kränkning av rätten till en prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen utgå med euro per år som den totala handläggningen av ärendet varat. Också för att undvika skadestånd från staten är därför en kort handläggningstid mycket angelägen. Den straffrabatt som tillämpas vid flerfaldig brottslighet gör också ofta att utredning av samtliga brott knappast kan motiveras från påföljdssynpunkt; påföljden blir obetydligt lindrigare även om inte alla brott utreds och lagförs. Förutsättningar för förundersökningsbegränsning föreligger därför i stor utsträckning. Samma resonemang kan appliceras när det gäller den s.k. strafftrappan. Vid bedömningen av om påföljden är tillräcklig måste beaktas att ju längre fängelsestraff som blir aktuellt ju längre blir också avståndet till nästa nivå i straffskalan. Om en gärning har ett visst straffvärde, t.ex. tre års fängelse, krävs det att gärningen bedöms som avsevärt mycket grövre för att ett längre fängelsestraff än tre år skall dömas ut. Att föra bevisning kring hur mycket mer grov, kränkande etc. som gärningen har varit kan kräva omotiverade extra stora och svårbemästrade utredningsinsatser. Åklagaren skulle då, genom en avvägning av de olika intressena, kunna nöja sig med att visa att gärningen har ett straffvärde på tre år. Det är angeläget att fokus under förundersökningen riktas mot rekvisiten i brottsbeskrivningen och mot de särskilda straffskärpnings- 19

19 grunder som kan aktualiseras. Varje utredningsåtgärd skall vara av betydelse för den straffbara gärningen. Som exempel kan nämnas organiserad brottslighet där straffvärdet oftast endast marginellt påverkas av att gärningen utgjort ett led i en organiserad brottslighet. Gruppens erfarenhet är att det ibland läggs alltför stora resurser på att visa att en enskild gärning utgjort just ett led i en organiserad brottslighet. Det är viktigt att åklagaren stämmer av utrednings insatserna inte bara mot de särskilda rekvisiten för brottet utan även mot aktuella straffskärpningsgrunder. För att utredningsinsatser skall vara påkallade bör de medföra en tydlig påverkan på straffvärdet. När det gäller gärningens rubricering konstateras att om omfattande utredning krävs för att visa att en gärning är att bedöma som grov skulle åklagaren i stället kunna nöja sig med en rubricering av normalgraden och argumentera för ett högt straffvärde inom denna straffskala. Som exempel på detta kan nämnas frågan om en gärning är att bedöma som koppleri eller grovt koppleri och där omfattningen av verksamheten är avgörande för rubriceringen. Att förlänga utredningen, och även processen i domstol, med stora insatser kring bevisning rörande omfattningen av verksamheten skulle inte behöva vara påkallat om straffvärdet för ett brott av normalgraden ändå kan anses tillräckligt högt. Som exempel på ärenden där ett utökat användande av förundersökningsbegränsning kan användas kan nämnas härvor med svart arbetskraft eller härvor med annonsbedrägerier där ett antal personer gjort sig skyldiga till omfattande brottslighet med förgreningar åt flera olika håll. Här bör åklagaren kunna nöja sig med att åtala för viss brottslighet om man kan se att straffvärdet ändå i någon mån motsvarar brottslighetens omfattning. 20

20 Ett annat exempel är människohandel där det ofta är fråga om en omfattande, organiserad verksamhet som pågått under längre tid, där ett stort antal målsägande varit involverade och där verksamheten avbryts genom det tillslag som görs. Frågan om hur omfattande förundersökningsåtgärder som skall vidtas för att visa omfattningen av verksamheten måste ställas i relation till den tid som förundersökningen tar, den tid som misstänkta sitter häktade, målsägandens utsatthet, inte minst under utredningstiden, rättsväsendets samlade resurser och möjligheten att hantera omfattningen på det material som samlas in. I alla ärenden gäller att ett alltför stort förundersökningsmaterial med alltför många inblandade personer kan bli ohanterligt att presentera i rätten. I dessa fall bör det finnas förutsättningar för åklagaren att begränsa utredningen. På detta sätt frigörs i stället resurser för att hantera nya ärenden. En annan aspekt på detta är också att ju längre tid som spaning bedrivs desto längre tid låter polis och åklagare brottet fortgå med allt vad detta innebär för brottsoffer och en ökad ekonomisk förtjänst för gärningsmännen. Självklart gäller detta dock inte generellt. För att exempelvis komma åt huvudmännen inom den grova organiserade brottsligheten kan en mer omfattande spaning i vissa fall vara nödvändig Slutsatser Att utnyttja möjligheten till förundersökningsbegränsning är ett effektivt sätt att förkorta utredningstiderna och hushålla med de begränsade resurserna. Alla inblandade i processen torde kunna tjäna på detta. Inte minst för misstänkta bör en allmän förkortning av tiden för utredning och lagföring vara ett angeläget mål. 21

21 Det finns ett större utrymme för att bedöma ett kortare straff för en samlad brottslighet som tillräcklig påföljd i stora och komplicerade ärenden. Detta gör sig särskilt gällande när målets handläggning kan förväntas dra ut på tiden. Den förväntade tidsåtgången bör beaktas i större omfattning vid bedömning av gärningarnas samlade straffvärde. Förutom rena straffvärde- och straffmätningsresonemang är det angeläget att i detta hänseende även beakta att bevisningen blir allt sämre med tiden. Eftersom åklagaren måste kunna förvänta sig en fällande dom när åtal väcks måste även bevisningens värde efter lång tid bedömas. Denna bedömning bör göras i början på en utredning, så snart omfattningen av ärendet och den förväntade tidsåtgången kan överblickas. Som tidigare nämnts är det från allmänpreventiv synpunkt viktigt med en snabb reaktion från samhällets sida. Ett snabbt avgörande är i sig av stort kriminalpolitiskt värde och bidrar till att skapa förtroende för rättsväsendet. En mer offensiv tillämpning av reglerna om begränsning av förundersökning bör därför inte i detta hänseende, framförallt inte vid ekonomisk brottslighet, åsidosätta väsentligt allmänt intresse. Ekonomisk brottslighet och t.ex. narkotikabrottslighet skiljer sig från övrig grov brottslighet, där det ofta finns en direkt skadelidande målsägande. Förundersökningsbegränsning bör därför, med hänsyn till det enskilda intresse som också skall beaktas, kunna användas i större omfattning vid denna typ av brottslighet jämfört med annan brottslighet. När det gäller frågan om väsentligt enskilt intresse skall dock beaktas att även en målsägande har intresse av ett snabbt avgörande och att en begränsning även här i många fall kan vara befogad. Avgörande blir om den förväntade påföljden kan anses tillräcklig för all brottslighet och att någon enskilds berättigade anspråk på exempelvis skadestånd inte åsidosätts. 22

22 Förundersökningsbegränsning bör ske i ett så tidigt skede som möjligt och tillämpas på likartat sätt. Misstanke bör inte delges om man inte inom rimlig tid kan förväntas avsluta förundersökningen. Åklagarnas arbetsmetod när en förundersökning inleds bör inte vara ett brett anslag med förhoppning om att något skall kunna styrkas. Vid omfattande utredningar bör i stället ett tidigt strategiskt inriktningsbeslut fattas så att resurser läggs ned på rätt åtgärder. Åklagaren bör göra en prognos med bedömning av vad som kan förväntas kunna utredas inom rimlig tid med hänsyn till brottslighetens karaktär, omfattning, straffvärde m.m Idé Eftersom erfarenheten visar att åklagare gör olika bedömningar av om t.ex. påföljden är tillräcklig för den samlade brottsligheten måste åklagarna få stöd i att våga prioritera och välja ut de misstankar som kan förväntas gå att styrka. Tydliga och mer offensiva kriterier för när förundersökningar kan och bör begränsas bör utarbetas. Riksåklagarens inledda arbete med riktlinjer bör inriktas på att, inom ramen för gällande lagstiftning, få till stånd en mer enhetlig och offensiv tillämpning av reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Riktlinjerna bör inriktas på att ge vägledning kring bedömningen av om enskilt eller allmänt intresse sätts åt sidan genom beslut om förundersökningsbegränsning. Riktlinjerna bör även ange en modell eller ge vägledning dels för en prognos för bedömningen av bevisningen och dels för hur straffvärdet bör behandlas i förhållande till den beräknade tiden som förundersökningen förväntas ta. 23

23 4.2 Förändrad åtalsplikt Bedömning Vid en relativ åtalsplikt skulle större utrymme för kriminalpolitiska prioriteringar kunna skapas. Detta skulle kunna få stor allmänpreventiv effekt. Samma effekt skulle (i vart fall delvis) kunna uppnås genom ytterligare inskränkningar av den absoluta åtalsplikten eller av den absoluta förundersökningsplikten. Gruppen bedömer det senare som en rättspolitiskt mer framkomlig väg, i vart fall för närvarande Reglering Enligt 20 kap. 6 RB skall åklagare, om inte något annat är föreskrivet, väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åtalet förutsätter att åklagaren på objektiva grunder kan emotse en fällande dom. Vidare följer av 23 kap. 1 RB att förundersökning skall inledas när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Den absoluta åtalsplikten bygger på den s.k. legalitetsprincipen i motsats till den s.k. opportunitetsprincipen. Grundprinciperna om absolut åtals- och förundersökningsplikt har flera omfattande undantag. Det gäller särskilt reglerna om åtalsunderlåtelse, särskild åtalsprövning och förundersökningsbegränsning. Reglerna om preskription kan till sina konsekvenser även ytterst uppfattas som ett avsteg från åtalsplikten. Åtals- och förundersökningsplikten kan i praktiken också sägas inskränkas av de prioriteringar som sker med hänsyn till resursbegränsningar. I praktiken är det således en relativt begränsad mängd av den totala brottsligheten som blir föremål för några utredningsåtgärder över huvud taget. Att så är fallet förutsätts också i de styrinstrument, t.ex. budgetproposition och 24

24 regleringsbrev, som gäller för rättsväsendets myndigheter. Däri anges vad som bör prioriteras, underförstått vad rättsväsendet härigenom bör lägga mer begränsade resurser på Bakgrund Frågan om åtalspliktens utformning är föremål för en ständig diskussion i Sverige och internationellt. Europarådet antog 1987 en rekommendation om relativ åtalsplikt i syfte att nå ett enklare brottmålsförfarande. Frågan diskuterades ingående i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). BRU (Beredningen för rättsväsendets utveckling) har i februari 2006 överlämnat sitt slutbetänkande Ett effektivare brottmålsförfarande några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). I betänkandet ser BRU bland annat över åtalspliktens utformning och diskuterar systemet med s.k. plea bargain. Plea bargain innebär att åklagaren kan besluta att inte väcka åtal för vissa gärningar om den misstänkte erkänner andra gärningar eller besluta att väcka åtal för ett lindrigare brott om detta erkänns (i common law-länderna är det egentligen fråga om medgivande av åtal, inte erkännande av brott). Utredningen kommer fram till att det saknas tillräckliga skäl att nu införa undantag från förundersöknings- och åtalsplikten som tar sikte på att den misstänktes erkännande och medverkan i en brottsutredning skulle kunna leda till att åtal för vissa brott inte väcks eller väcks för lindrigare brott än det som misstanken avser. Som skäl mot ett system med plea bargain anför BRU framförallt allas likhet inför lagen, brottsoffrens intressen, risken för felaktiga uppgifter och det faktum att, för att ingen oskyldig skall dömas, betydande utredningsinsatser ändå måste vidtas för att kontrollera riktigheten av den misstänktes uppgifter. De nackdelar som angetts uppväger, enligt BRU, inte de eventuella fördelar för effektiviteten som kan uppstå. BRU konstaterar dock att utredningen inte har haft möjlighet att överväga en översyn av åtalsplikten och förundersökningsplikten av processekonomiska skäl. 25

25 När det gäller begreppen absolut och relativ åtalsplikt vill gruppen i detta sammanhang hänvisa till Per Olof Ekelöfs terminologi om obligatoriskt och fakultativt åtal, som numera även används av Peter Fitger i Kommentaren till rättegångsbalken. Med obligatoriskt åtal avses att förutsättningarna för allmänt åtal är mera klart fixerade medan fakultativt åtal innebär att åtalsfrågan i större eller mindre utsträckning överlämnats till åklagarens skönsmässiga bedömning (Per Olof Ekelöf, Rättegång V, sjunde upplagan, 1988, s. 142). Terminologin med obligatoriskt och fakultativt åtal ger en mer rättvisande bild av vad det egentligen är som diskuteras Internationell utblick Olika länder har reglerat frågan om åtal på olika sätt. I många länder finns en grundbestämmelse om absolut åtalsplikt från vilken undantag kan ske. Detta gäller, förutom i Sverige, även i t.ex. Finland och Tyskland. I andra länder gäller principen om relativ åtalsplikt. Där är det på olika sätt överlämnat till åklagaren att, mer eller mindre diskretionärt, avgöra om åtal bör ske. Så är t.ex. förhållandet i Norge, Danmark och i England och USA. Utrymmet för åklagaren att på diskretionära grunder avgöra om åtal bör ske är generellt större i de anglosachsiska länderna. I dessa länder skall åklagaren ofta pröva om åtal krävs av allmänna hänsyn. I de nordiska länderna är den relativa åtalsplikten reglerad på ett annat sätt och försedd med många fler undantag. I Norge t.ex. kan åtalsunderlåtelse meddelas på två grunder, dels med hänvisning till opportunitetsprincipen (där en avvägning av individuella och allmänpreventiva hänsyn skall göras) och dels med hänvisning till processekonomiska skäl (motsvarande 20 kap. 7 RB). Till sina praktiska konsekvenser är regelsystemen i de nordiska länderna relativt lika. 26