Yttrande fran Kemikalieinspektionen med anledning av betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster SOU 2013:68.

Transkript

1 KEMI Kemikalieinspektionen Swedish Chemicals Agency Strategier och uppdrag Per Nordmalm E-post: Tel a-H Miljödepartementet Stockholm cc: Yttrande fran Kemikalieinspektionen med anledning av betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster SOU 2013:68. KemikaHeinspektionen (Kemi) har beretts tillfälle att lämna yttrande över betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster åtgärderjör välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster (SOU2013:68). Vi lämnar synpunkter på uttedningens förslag och synpunkter på att kunskap, metoder och policy bör tas fram om ekosystemtjänster i förhållande till perspektivet miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, kemikauekontroll och farhga ämnen i ekosystem. Sammanfattning: Kemi välkomnar uttedningens förslag men saknar en analys om hur farhga ämnen synliggörs i ekosystemtjänstanalyser. Vi vill särskilt ge vårt stöd till förslagen om kunskapsnod, mformationsspridning och kapacitetsuppbyggande och om en delegation för ekosystemtjänster samt förslaget hur viktiga ekosystemtjänster som rör jord- och skogsbruk kan stödjas. FarHga ämnen kan störa viktiga ekosystemfunktioner. Men det saknas metoder att synhggöra påverkan från kemiska ämnen på ekosystemtjänster. Vi ser en risk att farhga ämnens bidrag till miljöpåverkan underskattas om ekosystemtjänstanalyser integreras i beslutsprocessen utan att man utvecklar lämphga verktyg för att beakta farhga ämnen i analyserna. Ekosystemtjänstanalyser håher på att introduceras för att värdera alternativ i EU-processer som rör kemikaher. Kemi efterlyser en svensk pohcy om ekosystemtjänstanalyser vilken ger vägledning för värderingsmetoder i arbetet i EU och internationellt. Kemi anser att farhga ämnens påverkan på ekosystem och ekosystemtjänster vidare behöver ägnas uppmärksamhet i utveckling av Kemikalieinspektionen Postadress Besök & leverans Faktureringsadress Telefon & fax Internet Org nr Box 2 Esplanaden 3A FE 124 Telefon Sundbyberg Sundbyberg Hackls Fax kemi@kemi.se

2 ekosystemtjänstanalyser. Så länge sambanden mellan kemiska ämnen och effekter på ekosystemen är svåra att tydliggöra bör försiktighetsprincipen tillämpas för att inte fördröja motiverade miljöåtgärder. Kemi anser att utredningen på ett förtjänstfullt sätt analyserat begreppen som ligger till grund för ekosystemtjänster och ger nedan kompletterande kommentarer som rör farliga ämnen och ekosystemtjänster. Kemi välkomnar utredningens förslag och kommenterar särskilt i yttrandet de som berör Giftfri miljö. Kemi vill inledningsvis slå fast att vi anser att utveckling av ekosystemtjänstbegreppet är viktigt och att det ger många möjligheter att analysera och förklara människans beroende av ekosystemen. Det ger möjlighet att på ett pedagogiskt sätt visa på de nyttor människan har av biologisk mångfald och vårt beroende av denna för välfärd. Dock ser vi ett stort behov av att vidareutveckla hur kemikaliefrågor ska kunna integreras på ett lämpligt sätt i ekosystemtjänstanalyser. Kunskapen om vilka kemiska ämnen som förekommer i ekosystem är begränsad och kunskap om olika ämnens effekter på organismer och ekosystem är än mer begränsad. Därtill är samspelet mellan organismerna i ett ekosystem mycket komplext samtidigt som kunskapen om relevanta samband i naturen ofta är begränsad. Farliga ämnen kan störa viktiga ekosystemfunktioner men det är svårt att med dagens metoder och modeller analysera hur ekosystemtjänster påverkas Kemisk påverkan av organismer och ekosystem har tydlig relevans för ekosystemtjänster. Hoten mot ekosystemen är viktiga att beskriva för att utforma effektiva strategier. Kemisk påverkan verkar dock vara mindre analyserat än annan typ av påverkan inom området ekosystemtjänstanalyser. Farliga ämnen kan störa grundläggande och vitala funktioner i allt liv på jorden och därmed också störa populationer och ekosystem i mindre och större skala. Det finns flera exempel när ett eller flera farliga ämnen hämmat populationer och stört hela ekosystemen, t ex DDT, PCB, dioxiner och kvicksilver. Farliga ämnen kan även förstöra råvatten för (Mcksvattenförsörjningen. De minskar därmed värdet av de ekosystemtjänster som levereras eller skulle kunna levereras i en framtid. Om mångfalden i ett system utarmas genom påverkan från tex. kemikalier minskar även dess förmåga att klara andra typer av störningar och minskar därmed ekosystemens resiliens. Nyttan av att farliga ämnen från samhället inte förorenar ekosystemen kan verka uppenbar. Denna nytta är emellertid svår att tydliggöra i nuvarande ekosystemmodeller, särskilt de som fokuserar på försörjande, reglerande och kulturella ekosystemtjänster. Ett exempel på det är Naturvårdsverkets skrivelse 2012 Sammanställd information om Ekosystemtjänster som utgår från ekosystem som är representerade i miljömålen, men inte vidare analyserar stödjande tjänster eller tvärgående frågor. Vi ser därmed en risk att farliga ämnens påverkan underskattas 2(7)

3 när analyser bygger på ekosystemtjänstanalyser så som de ofta formuleras i dag. Kunskapen om farliga kemikaliers effekter baseras i huvudsak på studier som har undersökt hur dessa ämnen påverkar individer och ibland, men mer sällan, på populationer. Det finns mycket få studier av hur kemikalier stör större system. Ett undantag är vissa akvatiska system, där man även i regulatoriska studier undersöker hur exempelvis bekämpningsmedel påverkar mindre vattenekosystem. Den begränsade kunskapen om kemikaliers påverkan på ekosystemnivå skulle kunna vara en förklaring till att de ofta verkar förbises i ekosystemtjänstanalyser. Ytterligare en bidragande orsak kan vara att det är sannolikt att effekter på ekosystem inte orsaks av ett farligt ämne, utan snarare av många samverkande, vilket gör situation än mer komplex och bedöiriningen av enskilda ämnens påverkan mycket svår. Kemiska ämnen påverkar såväl reglerande som stödjande ekosystemtjänster. I betänkandet framhålls i flera sammanhang hur viktiga de stödjande och reglerande ekosystemtjänsterna är, att de representerar ett "försäkringsvärde"( enligt beskrivningen från TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) på sid 196) som är svårare att omsätta i monetära termer och just därför behöver beaktas och hanteras på annat sätt för att inte falla ur bilden, t ex med en mer kvalitativ analys i karläggningar och värderingar. Kemi anser därför att farliga ämnens påverkan på ekosystem och ekosystemtjänster vidare behöver ägnas uppmärksamhet i utveckling av ekosystemtjänstanalyser. Så länge samband kemiska ämnen och effekter på ekosystemen är svåra att tydliggöra bör försiktighetsprincipen tillämpas för att inte fördröja motiverade miljöåtgärder. Ytterligare ett skäl till försiktighet med att värdera samband mellan kemikalier och ekosystemtjänster i monetära termer är svårigheterna att med rimlig precision och trovärdighet skatta monetära värden för ekosystemtjänster. I de fall då sådana skattningar har gjorts är kostnaderna för påverkan så höga att det inte kan bli aktuellt att tillämpa som besluts underlag i enskilda fall. Däremot har skattningarna ett värde för att illustrera viktiga generella samband. Det finns idag inte fömtsättningar att göra kvantitativa värderingar av ekosystemtjänster som underlag för beslut i enskilda ärenden rörande kemikalier. Ekosystemtjänstvärderingar används för att värdera alternativ i EU-processer - tillvägagångsättet kan vara tveksamt Kemikalieinspektionen möter i sitt uppdrag att företräda Sverige som behörig myndighet (Competent Authority) i EU:s kommittéväsen svårigheter att hantera situationer där ekosystemtjänstanalyser används för avvägningar och beslutsunderlag i bestämda syften. I arbetet i EFSA (European Food Safety Authority) med växtskyddsmedel söker man definiera vad som är acceptabla skyddsnivåer för ekosystem utifrån ekosystemtjänstmodeller. I ECITA-kommittén (European Chemicals Agency) SEAC (Committee for Socio-Economic Analysis) har man i samband med begränsning av ett ämne diskuterat att beskriva nyttan av bevarade ekosystemtjänster. I SEAC har bevisbördan rörande effekter kommit att bli ganska tung för medlemsstater som ger förslag om begränsning. Detta gäller särskilt i frågor som rör värdering av nytta för människors hälsa och miljön av de olika 3(7)

4 beslutsmöjligheterna. Det finns en risk att SEAC kräver allt mer av kvantifierade nyttor, t.ex. en värdering av de ekosystemtjänster som påverkas i monetära termer om det handlar om begränsningsförslag som har bäring på miljön. En komplikation är att frågorna hanteras under EU:s kemikaheförordning Reach och Växtskyddsmedelsförordningen som båda samtidigt är miljö- och marlmadslagstiftningar där såväl miljö- som marknadsintressen är representerade i processerna. Från krafter som betonar marknadsintresset kan ställas stora krav på underlag om påverkan på ekosystemtjänster för att begränsa användningen av ämnen, vilket kan öka bevisbördan för miljöåtgärder. När detta sker systematiskt fördröjs och hämmas motiverade miljöbeslut. Det vill säga kostnaderna ökar genom mer resurskrävande beslutsprocesser och ökad risk för skada på hälsa och miljö. Det är t ex mycket svårt (på grund av kunskapsbrist och ekosystemens komplexitet samt kombinerade effekter från många olika påverkansfaktorer) att beskriva hur populationer av vattenlevande organismer berörs eller gynnas av ett förbud mot nonyl/nonylfenoletoxilater, och ännu svårare att extrapolera detta till hur ekosystemtjänster påverkas. Detta är sammanhang när försiktighetsprincipen bör tillämpas. Kemi ser ett behov av att kunna driva en konsekvent linje i olika EU-fora där Kemi som CA-myndighet företräder Sverige. För att göra det krävs en viss samsyn mellan svenska myndigheter kring hur begreppet ekosystemtjänster ska tolkas och användas. En utgångspunkt för denna samsyn skulle kunna vara de TEEB rekommendationer som refereras på sid Vidare vi ser som CA-myndighet ett behov av kompetensstöd och erfarenhetsutbyte som kan krävas för att matcha motstående intressens med hög kompetens på området ekosystemtjänster i förhandlingar om åtgärder eller begränsningar i EU-arbetet. Kemi efterlyser en svensk policy om tillämpningen av ekosystemtjänst analyser och om relevanta värderingsmetoder Kemi efterlyser en svensk policy för att på ett konsekvent sätt kunna förespråka en välgrundad och relevant tillämpning av ekosystemtjänstanalyser och värderingsmetoder för respektive situation i arbete inom EU och internationellt. Detta är speciellt viktigt i situationer när andra intressen kan hävda metoder som inte är lämpliga med hänsyn till frågornas komplexitet, när man istället bör ange "försäkringsvärden" och i fall då det är lämpligt att tillämpa försiktighetsprincipen. Betänkandet utgör ett gott underlag för en sådan ståndpunkt. I detta sammanhang instämmer Kemi i bedömningen att försäkringsvärdet som biologisk mångfald bidrar till är svårt att kvantifiera vilket motiverar att försiktighetsprincipen tillämpas (Sid ). Betänkandet refererar vidare (sid 202) till TEEB som påpekar att försäkringsvärden som regel inte beaktas i marknadspriser. Betänkandet drar slutsatsen att marknadspriser som strategi för att "Försäkringsvärdet" syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystemtjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de ekosystemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering. 4(7)

5 Kerrrikalieinspektionen synliggöra värdet av ekosystemtjänster som uppvisar irreversibla effekter därför är högst diskutabel. Kemi instämmer i denna slutsats. Kemi instämmer även i det resonemang om värderingsmetoder som man för om marknadsvärden, monetära beräkningar samt icke-monetär värdering. Resonemanget är principiellt viktigt som vägledning för myndigheters arbete såväl nationellt som i EU-sammanhang. Kemi noterar särskilt referensen till TEEB gällande mer komplexa, sammanlänkande ekosystemtjänster (samt i de fall då värderingar påverkas kraftigt av olika etiska och kulturella utgångspunkter) då monetär värdering kan vara mindre tillförlitlig och helt enkelt olämplig, då TEEB bl a rekommenderar att värden bäst synliggörs genom att "erkännas och artikuleras i regelverk" 2. Ovanstående resonemang om försäkringsvärdet och värderingsmetoder i betänkandet kan enligt Kemi utgöra utgångspunkt för formuleringen av en svensk policy om ekosystemanalyser och värderingsmetoder som vi efterlyser. Kommentarer till utredningens förslag Kemi tolkar att avsnittet om sektorreglering och planering av mark- och vattenanvändning i första hand är adresserat till miljömålsmyndigheter med ansvar för ett miljömål som beskrivs som en naturtyp. Men förslag nr 5 om återrapportering i miljömålssystemet förefaller att vara riktat till samtliga miljömålsansvariga myndigheter. I det vidare arbetet bör det förtydligas vad som förväntas av respektive myndighet i detta avseende. I förslaget efterlyses identifiering av viktiga ekosystemtjänster. Det skulle kunna vara möjligt att identifiera viktiga ekosystemtjänster som berör Giftfri miljö. MiljökvaHtetsmålet Giftfri miljö har dock i förhållande till de miljömål som definieras som ekosystem en tvärgående karaktär. Kemi har i mars 2011 i Naturvårdsverkets rapport 6420 Miljömålen på ny grund, sid 235 ff, redovisat hur Giftfri miljö förhåller sig till ekosystemtjänster som det uttrycks i generationsmålets strecksatser. De samband Kemi pekar på har sin grund i stödjande ekosystemtjänster och påverkar direkt även flera utpekade försörjande ekosystemtjänster. Stödjande tjänster har ett brett påverkansspektrum och påverkar alla slags ekosystem, dock inte alltid så att de blir uppmärksammade i en analys av försörjande tjänster per ekosystem. Innebörden är att Giftfri miljö är mycket viktigt för ekosystemens grundläggande stödjande funktioner, men att det är svårt att följa upp och återrapportera om dessa t ex enligt Naturvårdsverkets ekosystembaserade klassificering av viktiga ekosystemtjänster (med slagsida åt försörjande ekosystemtjänster). Därför efterlyser Kemi andra kompletterande sätt att uppmärksamma hur stödjande ekosystemtjänster gagnas av Giftfri miljö. T ex skulle man kunna överväga att utarbeta en metod för att även kunna uppmärksamma och återrapportera stödjande ekosystemtjänster, vilka påverkas av Giftfri miljö och andra miljökvalitetsmålet som har en horisontell påverkan på många typer av ekosystem. Tanken med rapporteringskravet är också att det ska kunna adresseras till en relevant sektor, vilket är en utmärkt tanke för t ex skogsektorns ansvar för Levande skogar. Vi är dock tveksamma till om konceptet är användbart för kemikaliesektorn och alla de 2 TEEB, 2010a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. S12. 5(7)

6 KemikaHeinspektionen företag som genom sin tihverkning och försäljning av kemiska ämnen och varor indirekt också sprider kemiska ämnen. Även här kan ett annat angreppssätt behövas för att spegla påverkan på ett brett spektrum av framföraut stödjande ekosystemtjänster. I förslag nr 20 uttrycks ett vägledningsuppdrag till vissa myndigheter för ekosystemtjänstbedömningar som anknyter till återrapporteringsansvaret i förslag nr 5. Kemi viu att de kommentarer vi lämnat om förslag nr 5 vägs in även här, samt att det särskilt beaktas att även reglerande och stödjande ekosystemtjänster ska beaktas för att säkerstäua en balans mellan olika aspekter och att de stödjande ekosystemtjänsternas betydelse för ekosystemresihensen blir belyst. Vi välkomnar förslagen nr 8-9. vilka bl a innebär att regeringen bör ge Jordbruksverket uppdrag att, i samband med översyn och utvärdering av näringens stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster, särskilt sådana som kräver förvaltning på landskapsnivå, redan stöds och kan stödjas ytterhgare, samt även förslaget att andelen mnjöersättningar i jordbruksstödet bör öka. I samband med denna översyn skulle det vara värdefullt om man även utreder synergier med de riskhanterings åtgärder (exempelvis skyddszoner) som Kemi kan villkora vid produktgodkännande av bekämpningsmedel. Eftersom Sverige inte beviljar ersättningar från landsbygdsprogrammet till sådant som är svenska bestämmelser (ex. villkorade riskhanterings åtgärder) är det viktigt att även utreda hur riskhanteringsåtgärder för växtskyddsmedel och miljöersättningar, istäuet för att motverka varandra, kan samspela för att på bästa sätt bevara ekosystemtjänsterna i jordsbrukslandskapet. Kemi stöder förslagen nr om kunskapsnod, informationsspridning och kapacitetsuppbyggande, i synnerhet förslag nr 11 om en delegation för ekosystemtjänster med uppdrag att ge kunskap och stöd tiu bl a myndigheter. Kemi stöder även förslag nr 19 om internationeut samarbete för utveckling av ekosystemtjänstbedömningar. Kemi stöder förslag om en fortsatt utveckling av indikatorer som rör rnujömålsuppföljning, håubarhetsindikatorer, miljöräkenskaper och ekosystemtjänster (förslag nr 21). Kemi arbetar för närvarande med utveckling av indikatorer för Giftfri miljö. Det har visat sig svårt att på detta område hitta de ideala indikatorer som på ett tydhgt sätt representerar bredden och komplexiteten i miljökvahtetsmålet. Indikatorerna blir snarare exempel på olika aspekter av målet. Den typen av metodologiska svårigheter torde inte bh mindre om man försöker utveckla dimensionen ekosystemtjänster i sammanhanget Giftfri miljö. Angående förslag nr 22 om forskning, delplanering, utvärdering och förvaltning om ekosystemtjänster vill Kemi understryka betydelsen av att frågor om stödjande och reglerande tjänster även belyses i fråga om de processer där Sverige deltar inom EU genom myndigheter som t ex Kemi gör inom kemikaheområdet. Ifråga om förslag nr 25 om lärande i den nationeha förvaltningen viu vi även här påpeka att förslagen är svårare att tillämpa för tvärgående miljömål som inte är specieht kopplade tiu specifika ekosystem och landskapstyper, naturresurser eller 6(7)

7 näringar. Även behovet av att beakta stödjande och reglerande ekosystemtjänster bör uppmärksammas i underlaget. I förslag nr 17 föreslås att Konkurrensverket ska utreda om värderingar av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelanalyser för att ge uppköpare ett enkelt verktyg för att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänsteperspektiv. Livscykelanalyser har enhgt KemLs mening inte visat sig vara ett lämphgt verktyg för att välja bra kemikahealternativ och dessa svårigheter förefaher inte lösas genom att integrera ekosystemtjänster. En enklare väg är att uppköpare t ex använder Hstor över kemiska ämnen som bör undvikas. Detta bör uppmärksammas i utredningen så att lämphga verktyg för att beakta håhbarhet även utifrån kemikaheperspektiv inte förbises. I detta ärende har Generaldirektör Nina Cromnier beslutat. Per Nordmalm har varit föredragande. I den slutiiga handläggningen har också avdelningschef Mona Blomdin Persson, enhetschef Petra Ekblom, Jan Hammar, Markus Klar, Urban Boije af Gennäs, Lina Wendt-Rasch och Dag Lestander deltagit. På KemikaHeinspektionens vägnar f Per Nordmalm Utredare 7(7)