2016:29. En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

Transkript

1 2016:29 En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /240-5 ERT DATUM ER BETECKNING N2015/08915/DL Regeringen Näringsdepartementet Stockholm Uppdrag till Statskontoret att bedöma om verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård Regeringen gav den 17 december 2015 Statskontoret i uppdrag att bedöma om den operativa tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna även bör omfatta tillsyn över verksamheten som sådan, så kallad verksamhetstillsyn. Bedömningen ska ta sin utgångspunkt i en analys av hur den nuvarande tillsynen bidrar till att uppnå en god och säker vård och en god djurhälsa samt i vad mån verksamhetstillsyn ytterligare kan bidra till detta. I uppdraget ingår även att bedöma hur kostnaderna för tillsynen påverkas. Statskontoret överlämnar härmed sin redovisning av uppdraget i rapporten En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård (2016:29). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Erik Nyberg och utredare Åsa von Sydow, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Åsa von Sydow POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: registrator@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattning 7 1 Övergripande slutsatser och rekommendationer Verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälsooch sjukvård Nuvarande tillsyn är otillräcklig En modern och mer resurseffektiv tillsyn Verksamhetstillsyn innebär vissa kostnader Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen Statskontorets rekommendationer 19 2 Individtillsynen är otillräcklig Den nuvarande tillsynen är inte anpassad till den nuvarande branschen Små resurser men fler kontroller Tillsynen blir i praktiken snävt inriktad Länsstyrelserna önskar mer stöd Djurhälsopersonalen ser behov av tillsyn Få brister upptäcks men viss oro för utvecklingen 40 3 Verksamhetstillsyn kan ytterligare bidra till målen Vad verksamhetstillsyn konkret skulle kunna innebära Viss erfarenhet av verksamhetstillsyn finns redan Brett stöd för verksamhetstillsyn Bredare tillsyn på rätt nivå En mer resurseffektiv tillsyn 58 4 Verksamhetstillsyn medför vissa kostnader Det går att genomföra vissa förbättringar inom ramen för individtillsynen Åtgärder inom ramen för individtillsynen löser inte grundproblemet Verksamhetstillsyn medför uppstartskostnader Verksamhetstillsyn innebär viss ökning av länsstyrelsernas årliga kostnader 69 5

6 4.5 Svårt skatta kostnader på sikt för kombinerad tillsyn Jordbruksverket och länsstyrelserna bör erhålla särskilda medel för förberedelsearbetet Vissa konsekvenser för branschen Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen 73 Referenser 77 Bilagor 1 Regeringsuppdrag 79 2 Genomförande av uppdrag 83 3 Utgångspunkter för analys av tillsyn 91 4 Enkät till tillsynad djurhälsopersonal 93 5 Frågor strukturerade telefonintervjuer 97 6

7 Sammanfattning Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat om det vid sidan av den tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna, även bör införas tillsyn av själva verksamheterna inom djurens hälsooch sjukvård. Syftet med tillsynen över djurhälsopersonal är att säkerställa att djurens hälso- och sjukvård uppnår lagens mål om en god och säker vård av djur och en god djurhälsa. Tillsynen ska också se till att vården uppfyller lagstiftningens krav om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel. Det är enligt Statskontoret möjligt att öka måluppfyllelsen något genom att förändra den individtillsyn som redan finns, bland annat genom att införa så kallade förskrivarkoder för veterinärer så att länsstyrelserna kan följa upp läkemedelsförskrivningen för varje individ. Måluppfyllelsen ökar sannolikt även om länsstyrelserna kunde lägga mer resurser på individtillsynen och om Jordbruksverket utvecklar sitt stöd till länsstyrelserna. Däremot kommer det att finnas kvar grundläggande problem som har med tillsynens utformning att göra och som inte kan åtgärdas inom ramen för individtillsynen. Individtillsyn bör kompletteras med verksamhetstillsyn Statskontoret bedömer att verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård. En kombinerad individ- och verksamhetstillsyn har förutsättningar att bli mer flexibel, situationsanpassad och resurseffektiv. Dagens tillsyn är inte anpassad till förutsättningarna inom dagens djursjukvård, eftersom tillsynen enbart riktas mot individer. Tillsynen kontrollerar inte vilka förutsättningar personalen har för att kunna följa lagens krav, vilket innebär att tillsynen får begränsat genomslag. Med dagens tillsyn kan länsstyrelserna inte kontrollera brister på verksamhetsnivå. 7

8 Ytterligare ett problem med dagens tillsyn är att all personal inte omfattas av kontrollen, utan bara de med legitimation eller behörighet (så kallad djurhälsopersonal). Vår utredning visar att ansvarsfördelningen mellan behörig och övrig personal upplevs vara otydlig, vilket försvårar kontrollen på individnivå. Statskontoret anser att individtillsyn i kombination med verksamhetstillsyn har förutsättningar att öka måluppfyllelsen. Vi bedömer att värdet av tillsynen ökar om länsstyrelserna kan granska exempelvis verksamheternas rutiner, lokaler och ansvarsfördelning mellan yrkesgrupperna på kliniken. Det innebär även att länsstyrelserna kan utkräva ansvar på två nivåer. Med verksamhetstillsyn blir hela verksamheten föremål för tillsyn, och därmed indirekt all anställd personal. Vi bedömer att tillsynen blir mer resurseffektiv om verksamhetstillsyn införs. Genom att rikta tillsynen mot en verksamhetsansvarig kan genomslaget blir större, eftersom denne har mandat att genomföra förbättringar i verksamheten. En kombination av individ- och verksamhetstillsyn kan också bli mer träffsäker och leda till att fler brister identifieras. Det är vidare rimligt att behovet av individkontroller kommer att minska på sikt. Att införa verksamhetstillsyn innebär vissa kostnader Statskontoret uppskattar kostnaderna för att införa verksamhetstillsyn till cirka 2,3 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar både länsstyrelsernas och Jordbruksverkets insatser, för exempelvis stöd, information och utbildningsinsatser. Vi uppskattar även att den årliga kostnaden för länsstyrelserna kommer att öka om verksamhetstillsyn införs. Ökningen blir mellan 0,6 och 1,4 miljoner, beroende på hur ofta verksamheterna ska kontrolleras. Under de senaste fem åren har kostnaden för individtillsyn varit 3 miljoner kronor per år. Kostnaden för en kombinerad tillsyn blir då mellan 3,6 och 4,4 miljoner kronor per år om kostnaderna för individtillsyn ligger kvar på samma nivå som under de senaste fem åren. Kostnaderna på lång sikt är svåra att bedöma, eftersom de påverkas av faktorer som är svåra att förutse. Däremot bedömer vi att det är orimligt att kostnaderna minskar. Det beror på att de nuvarande resurser som 8

9 länsstyrelserna avsätter för tillsyn av djurens hälso- och sjukvård är små och inte heller motsvarar länsstyrelsernas uppskattade behov av resurser. Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen I regeringens tillsynsskrivelse framgår att det kan vara lämpligt att låta tillsynen finansieras via skatter i fall då kostnaderna för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt. Eftersom de löpande kostnaderna för verksamhetstillsynen beräknas bli relativt små bedömer vi att detta är ett sådant fall. Regeringens utgångspunkt är dock att tillsyn i normalfallet bör finansieras via avgifter. Om avgifter med full kostnadstäckning införs kommer statens kostnader för tillsynen att minska med tre miljoner kronor årligen. Regeringen bör därför undersöka möjligheten att utforma en avgiftsmodell som inkluderar kostnaderna för både individ- och verksamhetstillsyn och där kostnaden för ett tillsynsbesök kan tillfalla en verksamhet. Om det är möjligt anser vi att avgiftsfinansiering bör införas. 9

10 10

11 1 Övergripande slutsatser och rekommendationer I Sverige finns tillsyn över djurhälsopersonal, det vill säga tillsyn över individer som arbetar inom behörighetsreglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård. Tillsynen ska säkerställa att djurens hälso- och sjukvård uppnår lagens mål om en god och säker vård av djur och en god djurhälsa. 1 En god och säker vård innebär att det enskilda djuret som är sjukt eller skadat och behöver vård får adekvat behandling av personal med relevant utbildning och som har tillgång till lämplig utrustning. 2 Tillsynen över djurhälsopersonalen ska också se till att djurens hälsooch sjukvård uppfyller lagstiftningens krav om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel. Ett gott smittskydd är viktigt för folkhälsan eftersom vissa sjukdomar och smittämnen kan överföras från djur till människor. Smittan kan överföras antingen direkt från ett djur till en människa eller via animaliska produkter. En väl fungerande hälso- och sjukvård för djur är också viktig för att få livsmedel av god kvalitet. Det innebär bland annat att animaliska livsmedel ska vara fria från smittämnen och restsubstanser från exempelvis läkemedel. Inom detta område har veterinären en stor roll, bland annat genom att se till att läkemedel används på ett optimalt sätt. Djurens hälso- och sjukvård har förändrats under senare år. Branschen omsätter drygt fyra miljarder kronor årligen och har haft en tillväxt på i genomsnitt 9 procent per år sedan Vidare har veterinärmedicinen utvecklats snabbt vilket bland annat har medfört att fler yrkesgrupper än 1 Lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. 2 Lagrådsremiss Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, s Uppgifterna gäller perioden Senare uppgifter finns inte vid rapportens publicering. Statistiska centralbyrån, Branschnyckeltal, SNI , NV NV0109 NV010 9L/BasfaktaFEngs07/table/tableViewLayout1/?rxid=347c9279-3fd b49-7dedc (hämtat ) samt e-post från SCB

12 tidigare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Utöver djurhälsopersonalen som är legitimerad och behörig arbetar till exempel djurvårdare, biomedicinska analytiker och alternativmedicinska yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård. Den veterinärmedicinska utvecklingen har även påverkat hur verksamheterna bedrivs. Vården bedrivs i många fall i stora enheter, som kliniker och djursjukhus. Där arbetar personalen ofta i team med personer från olika yrkesgrupper. Mot bakgrund av de förändringar som har skett inom djurens hälso- och sjukvård har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att bedöma om den tillsyn av djurhälsopersonal, så kallad individtillsyn, som i dag bedrivs av länsstyrelserna även bör omfatta tillsyn över verksamheten som sådan, det vill säga verksamhetstillsyn. Bedömningen ska ta sin utgångspunkt i en analys av hur den nuvarande tillsynen bidrar till att uppnå en god och säker vård samt i vilken utsträckning verksamhetstillsyn ytterligare kan bidra till detta. Statskontoret ska även bedöma hur kostnaderna för tillsynen kan komma att påverkas om verksamhetstillsyn införs. Rapportens slutsatser bygger på strukturerade telefonintervjuer med landets samtliga länsstyrelser (representerade av en länsveterinär). Slutsatserna bygger också på intervjuer med Jordbruksverket, branschorganisationer, yrkesförbund och försäkringsbolag. Vi har dessutom genomfört en enkätundersökning riktad till djurhälsopersonal som har varit föremål för tillsyn under perioden Vi har också besökt en mindre veterinärklinik och ett stort djursjukhus. Vid platsbesöken har de olika personalkategorierna intervjuats. En närmare beskrivning av genomförandet finns i bilaga 2. 12

13 Kort introduktion till tillsyn över djurens hälso- och sjukvård Djurens hälso- och sjukvård är bland annat åtgärder för att medicinskt förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller jämförligt tillstånd hos djur. Djurhälsopersonal är de personer som utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som tillhör vissa angivna grupper. Bland dessa grupper är de som har legitimation för yrket, som veterinär och djursjukskötare. Länsstyrelserna utövar tillsyn över djurhälsopersonalen inom respektive län. I praktiken är det länsveterinärerna som utför denna tillsyn. Jordbruksverket samordnar länsstyrelsernas tillsyn och ger stöd, råd och vägledning till dem. Antalet kontrollobjekt för tillsynen var drygt stycken under Länsstyrelserna avsatte under 2015 totalt cirka 3 årsarbetskrafter för tillsyn över djurens hälso- och sjukvård. 91 procent av kontrollerna 2015 gällde veterinärer, 9 procent gällde övrig djurhälsopersonal. Det fanns verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård Av dessa var 842 egenföretagare och 515 hade en eller flera anställda. Distriktsveterinärerna är en del av Jordbruksverket och har i uppdrag att säkerställa tillgången till veterinärer. De har cirka 400 anställda och finns på cirka 100 platser i Sverige. 1.1 Verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård Statskontoret bedömer att verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård som ett komplement till individtillsynen. Vi gör denna bedömning trots att det finns argument som talar emot förslaget. Ett motargument är att det inte finns indikationer på stora kvalitetsbrister inom djurens hälso- och sjukvård. Ett annat motargument är att det skulle innebära vissa kostnader för staten att införa verksamhetstillsyn. 13

14 Införandet av verksamhetstillsyn är i stället motiverat av att individtillsynen är otillräcklig, eftersom den missar viktiga delar. Problemen med att utkräva ansvar på rätt nivå och kontrollera personalens förutsättningar att leva upp till lagens krav kan inte lösas inom ramen för individtillsyn. Verksamhetstillsyn i kombination med individtillsyn kan bidra till ökad måluppfyllelse på ett sätt som enbart individtillsyn inte kan. Att införa verksamhetstillsyn innebär att länsstyrelserna får två verktyg för tillsynen av djurens hälso- och sjukvård. Vi bedömer att tillsynen därmed blir mer resurseffektiv eftersom länsstyrelserna kan använda den tillsynsform som är lämpligast vid varje enskilt tillfälle. Det är också rimligt att anta att resultatet av tillsynen får större genomslag i verksamheten eftersom kontrollerna också gäller verksamhetsledningen. Därmed kommer resurserna inom tillsyn av djurens hälso- och sjukvård att kunna användas på ett mer effektivt sätt än i dag, när tillsynen är inriktad mot individer. Ytterligare ett argument för en förändrad tillsyn är den ökande antibiotikaanvändningen inom djursektorn, som utgör ett allvarligt hot mot den globala hälsan. Sverige använder minst antibiotika till djur i EU och resistensläget är gynnsamt. Men trots det fördelaktiga läget ökar antibiotikaresistensen över tid i Sverige. Sveriges goda resistensläge innebär alltså inte att det går att slå sig till ro. Enligt regeringen måste Sverige fortsätta med förebyggande åtgärder för att inte läget ska försämras. Ständiga insatser på bred front är nödvändiga för att uppnå ett framgångsrikt arbete mot antibiotikaresistens och vårdrelaterade infektioner inom djurhållning och djurens hälso- och sjukvård. 4 Vi bedömer att en modern tillsyn över djurens hälso- och sjukvård är ett av många redskap som kan bidra i Sveriges arbete mot antibiotikaresistens och för säkra livsmedel. Jordbruksverket har påtalat behovet av verksamhetstillsyn och behovet berördes också i den senaste utredningen om behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård. Förslaget har även starkt stöd från länsstyrelserna och från djurhälsopersonalen. Även arbetsgivar- och branschorganisationen SLA Svensk djursjukvård är principiellt positiv 4 Socialstyrelsen och Jordbruksverket (2015) Handlingsplan mot antibiotikaresistens och vårdrelaterade infektioner Underlag för myndigheternas fortsatta arbete. 14

15 till införandet av verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjukvård. Vi bedömer också att företagen får begränsade konsekvenser om verksamhetstillsyn införs. Förslaget borde därmed ha goda förutsättningar att kunna genomföras. Statskontorets bedömning grundar sig på resultaten i kapitel 2, 3 och Nuvarande tillsyn är otillräcklig Statskontoret bedömer att dagens individtillsyn är otillräcklig för att säkerställa att djurens hälso- och sjukvård uppnår lagens mål om en säker vård och god djurhälsa. Tillsynen måste anpassas efter de förutsättningar som finns på det aktuella området för att den ska vara ett effektivt styrmedel. På ett övergripande plan ska tillsyn bidra till ökad måluppfyllelse genom att kontrollera att lagstiftningen följs. Tillsyn kan därmed fungera som en kvalitetsgarant, som gör att medborgare eller kunder på en marknad kan lita på att den aktör som står under tillsyn når upp till lagens krav. 5 Statskontoret anser att den nuvarande tillsynsmodellen inte är ändamålsenlig eftersom den enbart är riktad mot individer men inte kontrollerar de förutsättningar som råder på arbetsplatsen. Länsstyrelserna saknar i dag möjlighet att kontrollera brister på verksamhetsnivå, exempelvis om rutiner finns på plats, att lokalerna och utrustningen är ändamålsenliga och att personalen har rätt kompetens. Tillsynen kontrollerar därmed inte vilka förutsättningar personalen har att leva upp till lagens krav. Hur verksamheten sköts och organiseras har stor betydelse för möjligheten att säkerställa en god och säker vård. Ytterligare ett problem är att all personal inom djurens hälso- och sjukvård inte omfattas av kontrollen. Tillsynen riktas bara mot den så kallade djurhälsopersonalen som omfattas av behörighetsreglering. Trots en lagändring 2010 som ledde till att fler yrkeskategorier behörighetsreglerades är det i praktiken fortfarande otydligt vad personer som inte tillhör djurhälsopersonalen får göra. Det är också otydligt vilket ansvar djurhälsopersonalen har i förhållande till dessa yrkesgrupper. 5 Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 15

16 Vår utredning visar att tillsynen av djurhälsopersonal är ett litet kontrollområde. Länsstyrelserna avsätter i genomsnitt 0,14 årsarbetskrafter för denna tillsyn, det vill säga totalt 2,94 årsarbetskrafter för hela landet. 6 Detta medför att tillsynen främst kontrollerar de veterinärer som behandlar livsmedelsproducerande djur. Övrig djurhälsopersonal kontrolleras i begränsad omfattning. Tillsynen blir därmed snävt inriktad. I kapitel 2 analyserar vi i vilken utsträckning nuvarande tillsyn bidrar till målen om en god och säker vård. I kapitel 4 redovisar vi i vilken omfattning problemen med dagens tillsyn kan lösas inom ramen för den nuvarande individtillsynen. Kapitel 3 fokuserar på hur en kompletterande verksamhetstillsyn kan bidra till att uppnå målen för djurens hälso- och sjukvård. 1.3 En modern och mer resurseffektiv tillsyn En kombinerad individ- och verksamhetstillsyn skulle innebära att tillsynen moderniseras och anpassas till hur branschen har utvecklats och fungerar i dag. Vi bedömer därmed att måluppfyllelsen kan öka. Vi baserar detta på följande tre huvudargument Situationsanpassad tillsyn Verksamhetstillsyn är ett flexiblare verktyg och ger länsstyrelserna möjlighet att situationsanpassa tillsynen. Det innebär att länsstyrelserna kan använda sig av olika kombinationer av individ- respektive verksamhetstillsyn utifrån den specifika kontrollsituationen Ansvar utkrävs på rätt nivå Verksamhetstillsyn fokuserar på förutsättningarna för individens yrkesutövning, som exempelvis rutiner, lokaler och utrustning. Det innebär att länsstyrelserna i större utsträckning kan utkräva ansvar på rätt nivå. Verksamhetstillsyn medför med andra ord en mer rättvisande ansvarsfördelning. Verksamhetstillsyn omfattar alltså hela verksamheter, och indirekt all anställd personal. Krav och sanktioner inom verksamhetstillsynen riktas 6 Jordbruksverket (2016) Jordbruksverkets redovisning av kontroll över djurhälsopersonal

17 mot den verksamhetsansvariga samtidigt som krav och sanktioner finns kvar även på individnivå. Vi har inte övervägt att utvidga statens ansvar för tillsyn av verksamheter som enbart har icke-legitimerad personal, exempelvis akupunktör, hundfysioterapeuter, och djurhomeopater. Det beror på att det är ett område där kunskapen om behandlingsmetodernas effekter är begränsade och att tillsyn kan uppfattas som en kvalitetsgarant. Vårt förslag rör alltså endast de verksamheter där det finns djurhälsopersonal En mer resurseffektiv tillsyn Vi bedömer även att tillsynen blir mer resurseffektiv om verksamhetstillsyn införs. Kombinationen av individ- och verksamhetstillsyn blir mer träffsäker vilket kan leda till att fler brister identifieras. Vi bedömer också att länsstyrelserna kommer att kunna anpassa tillsynen till varje situation, vilket leder till att de kan använda sina resurser mer effektivt. Antalet individkontroller kan till exempel minska när verksamhetstillsyn införs. Länsstyrelsen kan då börja med att kontrollera verksamhetsnivån för att få en överblick. Utifrån resultatet av verksamhetskontrollen kan länsstyrelsen sedan bedöma behovet av individkontroller. Det kräver dessutom mer resurser att förelägga enskilda i djurhälsopersonalen än att rikta tillsynen mot en verksamhetsansvarig. Det beror på att den verksamhetsansvariga har mandat att genomföra förändringar i hela organisationen. Genomslaget blir då större i verksamheten. I kapitel 3 analyserar vi hur verksamhetstillsyn ytterligare kan bidra till målen för djurens hälso- och sjukvård. I det kapitlet beskriver vi också vad en verksamhetstillsyn mer konkret skulle kunna innebära. 1.4 Verksamhetstillsyn innebär vissa kostnader Att införa verksamhetstillsyn medför uppstartskostnader för Regeringskansliet, Jordbruksverket och länsstyrelserna. Vi uppskattar att uppstartskostnaderna för länsstyrelserna och Jordbruksverket kommer att bli cirka 2,3 miljoner kronor. I våra beräkningar ingår inte Regeringskansliets kostnader för att ta fram de författningsförslag som krävs för att införa verksamhetstillsyn. 17

18 Vi uppskattar också att den årliga kostnaden för länsstyrelsernas tillsyn kommer att öka med mellan 0,6 och 1,4 miljoner kronor beroende på hur ofta verksamheterna kontrolleras. Den årliga kostnaden för en kombinerad tillsyn blir då mellan 3,6 och 4,4 miljoner kronor, under förutsättning att kostnaderna för individtillsyn ligger kvar på 3 miljoner kronor. Under de senaste fem åren har kostnaderna för individtillsyn varit ungefär 3 miljoner kronor per år. Det finns en rad faktorer som påverkar kostnadsutvecklingen på lång sikt. För det första kan behovet av individkontroller minska om verksamhetstillsyn införs. För det andra kan både individ- och verksamhetstillsynen effektiviseras om förskrivarkoder införs på individ- och verksamhetsnivå. För det tredje kan verksamhetstillsynen leda till att länsstyrelserna identifierar fler brister. Kostnaderna blir då sannolikt högre, dels för att själva kontrollen tar längre tid, dels för att kontrollen kräver uppföljning. Dessa faktorer kan alltså både öka och minska kostnaderna på lång sikt, men det går inte att bedöma i vilken utsträckning. Men de nuvarande resurser som länsstyrelserna använder för individtillsynen är små och motsvarar inte heller det uppskattade behovet av tillsyn. Därmed bedömer vi att det är orimligt att kostnaderna minskar. Analysen av vilka insatser som krävs och vilka kostnader dessa medför finns i kapitel 4. I det kapitlet redovisar vi också våra överväganden som ligger till grund för att tillsynen bör avgiftsfinansieras. 1.5 Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen I regeringens tillsynsskrivelse framgår att det kan vara lämpligt att låta tillsynen finansieras via skatter i fall då kostnaderna för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt. 7 Eftersom de löpande kostnaderna för verksamhetstillsynen beräknas bli relativt små bedömer vi att detta är ett sådant fall. Regeringens utgångspunkt är dock att tillsyn i normalfallet bör finansieras via avgifter. Om avgifter med full kostnadstäckning införs kommer 7 Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 18

19 statens kostnader för tillsynen att minska med tre miljoner kronor årligen. Regeringen bör därför undersöka möjligheten att utforma en avgiftsmodell som inkluderar kostnaderna för både individ- och verksamhetstillsyn och där kostnaden för ett tillsynsbesök kan tillfalla en verksamhet. Om det är möjligt anser vi att det bör införas avgiftsfinansiering. 1.6 Statskontorets rekommendationer Statskontoret lämnar ett antal rekommendationer för att göra det möjligt att införa verksamhetstillsyn av djurens hälso- och sjukvård. Dessa rekommendationer riktar sig till regeringen, Jordbruksverket och länsstyrelserna Rekommendationer till regeringen Regeringen bör: Ta fram lagstiftning där kraven på en god och säker vård och en god djurhälsa även omfattar verksamhetsansvarig. Ge Jordbruksverket och länsstyrelserna i uppdrag att genomföra det förberedelsearbete som behövs för att införa verksamhetstillsyn. Överväga möjligheten att införa avgiftsfinansiering av länsstyrelsernas individ- och verksamhetstillsyn. Överväga att ge e-hälsomyndigheten i uppdrag att fortsätta det förberedande arbetet med att införa förskrivningskoder Rekommendationer till Jordbruksverket Jordbruksverket bör: Ta fram föreskrifter där det framgår vilka krav som ska ställas på verksamheterna inom djurens hälso- och sjukvård. Jordbruksverket behöver även ta fram vägledning för den operativa tillsynen, det vill säga en tillsynsvägledning och lämpliga checklistor. Upprätta ett verksamhetsregister över verksamheter som ska omfattas av tillsynen. Ta fram information till länsstyrelserna om det nya regelverket. 19

20 Rikta utbildningsinsatser till länsstyrelserna om vad den nya tillsynsformen innebär. Ta fram informationsmaterial som länsstyrelserna kan använda för att informera verksamheterna i sina respektive län om den nya tillsynsformen. Överväga att under pågående revidering av kontrollvägledningen minska inslaget av frekvenstillsyn till förmån för den regionalt baserade riskanalysen. Ytterligare öka användarvänligheten i dataregistren DAWA och Vet@bas Rekommendationer till länsstyrelserna Länsstyrelserna bör: Anpassa sitt arbetssätt till att arbeta med både individ- och verksamhetstillsyn. Informera branschen om verksamhetstillsyn och kraven i den nya lagstiftningen. Ytterligare samordna och samverka både inom och mellan länsstyrelserna i frågor som rör tillsyn över djurens hälso- och sjukvård. 20

21 2 Individtillsynen är otillräcklig Tillsynen av djurhälsopersonal syftar till att säkerställa att en god och säker vård av djur och en god djurhälsa uppnås. 8 Detta sker genom att kontrollera om djurhälsopersonal följer den lagstiftning som gäller och att de fattar beslut om att åtgärda de eventuella brister som upptäcks genom tillsyn. Tillsynen ska också se till att djurens hälso- och sjukvård uppfyller samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet. I detta kapitel beskriver vi i vilken utsträckning den nuvarande tillsynen bidrar till att uppnå målen. Vår huvudsakliga slutsats är att individtillsynen är otillräcklig. Vi bygger vår slutsats på följande övergripande resultat: Den nuvarande tillsynen är inte anpassad till den nuvarande branschen. Tillsynen omfattar inte all personal. Tillsynen fångar inte verksamhetsnivån, det vill säga den nivå som beslutar om personalens förutsättningar för att utföra sitt arbete och därmed leva upp till målet om en god och säker vård. Länsstyrelserna lägger små resurser på tillsyn av djurhälsopersonal. Tillsynen blir i praktiken snävt inriktad. Länsstyrelserna når inte upp till Jordbruksverkets allmänna råd om kontrollfrekvens. Länsstyrelserna upplever inte ett tillräckligt stöd från Jordbruksverket. Djurhälsopersonalen upplever en begränsad nytta med tillsynen men anser att det behövs mer tillsyn för att kontrollera att verksamheterna följer de regler som gäller. Djurhälsopersonalen upplever en viss oro för arbetsmiljön. 8 Lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. 21

22 2.1 Den nuvarande tillsynen är inte anpassad till den nuvarande branschen Djurens hälso- och sjukvård har utvecklats snabbt under de senaste årtiondena, bland annat när det gäller diagnostik, tillgång till medicinsk utrustning, behandlingsmetoder och rehabilitering. I allt högre grad erbjuds vård på en nivå som motsvarar humanmedicinen, vilket har resulterat i nya specialist- och yrkeskategorier. Det finns även personer som utövar så kallade alternativmedicinska metoder. Inom djurens hälso- och sjukvård krävs inget tillstånd för att etablera en verksamhet. Detta skiljer sig från andra verksamheter som hanterar djur i större omfattning, till exempel en ridskola eller en kennel. Enligt djurskyddslagen måste den som håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur ha tillstånd för att bedriva verksamheten. Vid tillståndsprövning bedömer länsstyrelsen sökandens lämplighet och även anläggningen där verksamheten ska bedrivas Fler yrkesgrupper kontrolleras inom tillsynen efter lagändringen 2010 Veterinärer var tidigare den enda yrkeskategorin inom djurens hälsooch sjukvård vars behörighet var reglerad och som därmed stod under samhällets tillsyn. 10 Detta innebar att veterinärer ansvarade för samtliga utförda behandlingar oavsett om veterinären var närvarande under behandlingstillfället eller inte. Regeringen såg ett behov av en ny behörighetsreglering som bättre avspeglade utvecklingen och arbetsmetoderna inom djurens hälso- och sjukvård. 11 Den 1 januari 2010 trädde lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i kraft. I och med den nya lagstiftningen har fler yrkesgrupper reglerats och fått eget ansvar och en egen yrkesroll. Dessa yrkesgrupper kallas för djurhälsopersonal och omfattar legitimerade veterinärer och djursjukskötare, godkända humanmedicinska yrkesgrupper (tandläkare, sjukgymnaster och sjuksköterskor) och godkända hovslagare samt personer som har särskilt tillstånd att 9 SOU 2005:98 Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård. 10 Lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. 11 Prop. 2008/09:94 Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, s

23 utöva veterinäryrket och personer som tillhandahåller tjänster inom yrket under tillfälligt besök i Sverige. 12 Regeländringarna medförde att länsstyrelsernas kontrollobjekt ökade från stycken 2010 till stycken 2015, det vill säga att antalet nästan tredubblades. Även om den övriga personalen inte omfattas av tillsynen av djurhälsopersonal omfattas de av djurskyddslagstiftningen. Det innebär att de också kan omfattas av en viss kontroll inom ramen för denna lagstiftning. 13 Dessutom bör länsstyrelserna polisanmäla personer som inte tillhör djurhälsopersonal och bedriver verksamhet som står i strid med lagstiftningen Tillsynen omfattar fortfarande inte alla Utredningen inför lagändringen bedömde att all personal som arbetar inom djurens hälso-och sjukvård inte bör omfattas av behörighetsregleringen. Både utredaren och regeringen ansåg att det är olämpligt att personer som inte har någon formell utbildning ska vara skyldiga att utföra sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det beror på att det skulle innebära att ett alltför stort ansvar läggs på personer som saknar formell kompetens för vissa arbetsuppgifter. 14 Efter lagändringen finns det alltså fortfarande yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård (exempelvis djurvårdare) som inte omfattas av behörighet. Därmed kontrolleras de inte heller inom ramen för länsstyrelsernas tillsyn. Men övrig personal omfattas ändå av det så kallade behandlingsförbudet som innebär att de bland annat inte får utföra operativa ingrepp och ge injektioner. 15 Brott mot behandlingsförbudet kan polisanmälas, men bara i situationer där länsstyrelserna misstänker brott mot djurskyddslagen (1988:534) eller djurplågeri Jordbruksverket (2015) Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. 13 Jordbruksverket (2015) Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. Verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård ska till exempel se till att djuren behandlas väl, får tillräckligt med vatten, foder och utrymme. 14 SOU 2005:98 Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård, s och Prop. 2008/09:94 Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, s kap. 1-2 lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård kap. 13 brottsbalken. 23

24 Våra intervjuer med både arbetsgivar- och branschorganisationen SLA Svensk djursjukvård och yrkesförbunden Veterinärförbundet och Riksföreningen anställda inom djursjukvården (RAID) visar att branschen är positivt inställd till lagstiftningen. De anser att lagstiftningen har inneburit ett tydligare ansvar för just personal med behörighet. Men det framkommer också att även om ansvarsfördelningen mellan personalkategorier inom djurhälsopersonalen har blivit tydligare så finns ändå den problematiska oklarheten mellan den behöriga och den övriga personalen kvar. Det finns flera anledningar till att ansvarsfördelning mellan den behöriga och den övriga personalen i vissa fall upplevs som otydlig. En anledning är att det finns undantag från behandlingsförbudet. Det innebär att den övriga personalen i vissa fall får utföra mer omfattande behandlingar, till exempel åtgärder som görs i syfte att rädda djurets liv eller lindra dess lidande. 17 En annan anledning är att det i samband med införandet av den nya lagstiftningen också infördes undantagsregler som gäller under en övergångsperiod. Undantagen innebär att vissa djurvårdare har fått befogenheter som är i närheten av de legitimerade djursjukskötarnas befogenheter. 18 Till exempel får övrig personal som genomgått en utbildning i läkemedelshantering ge vissa intravenösa injektioner efter ordination av veterinär fram till 31 december Denna behandling sker då på den ordinerande veterinärens ansvar. Dessa otydligheter leder i sin tur till oklarheter i länsstyrelsernas tillsyn. Vissa länsstyrelser tolkar lagstiftningen som att det finns situationer där den behöriga personalen kan bli ansvarig för sådant som personal utan behörighet har gjort. Många veterinärer samarbetar exempelvis med massörer och equiterapeuter, som behandlar hästar med rörelsestörningar med behandlingsmetoder såsom kiropraktik, akupunktur, laser och massage. Då kan veterinärerna bli ansvariga om massören eller equiterapeuten begår fel. Men andra länsstyrelser menar att den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt tydlig och tolkar den som att en veterinär inte är ansvarig för vad någon som den övriga personalen gör kap. 2 lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård kap. 10 i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS. 2013:41) om operativa ingrepp samt skyldigheter för djurhållare och för personal. 24

25 2.1.3 Svårt att avgöra ansvar mellan individ och verksamhet Även om tillsynen skulle omfatta alla yrkeskategorier skulle det ändå vara ett problem med att den enbart är riktad mot enskilda individer. Med dagens tillsyn saknar länsstyrelserna nämligen möjligheter att kontrollera brister på verksamhetsnivå, det vill säga den nivå som beslutar om personalens förutsättningar för att utföra sitt arbete. Dessa förutsättningar kan individen inte ställas till svars för. I rutan nedan beskriver vi vilka skyldigheter och ansvar som enligt lagstiftningen ligger på den enskilde djurhälsopersonalen. Djurhälsopersonalens skyldigheter och ansvar: 19 Fullgöra sina arbetsuppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Iaktta noggrannhet och omsorg vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård. Föra journal över djurhälsovård och djursjukvård. Enbart fullgöra uppgifter som han eller hon har kompetens för och själv bära ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter. Om det är förenligt med kravet på en god och säker vård får den som tillhör djurhälsopersonalen överlåta en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Den som överlåter en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen ansvarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften. Om det behövs ska djurhälsopersonalen då få särskilda instruktioner. Många av arbetsplatserna inom djurens hälso- och sjukvård är i dag stora och specialiserade. I verksamheter där många är inblandade i vården finns ett större behov av gemensamma arbetsprocesser, tydlig ansvarsfördelning och rutiner än på små kliniker. När individen blir en del av 19 Lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. 25

26 en större verksamhet minskar den enskildes möjligheter att påverka sitt arbete och dess förutsättningar. En majoritet av länsstyrelserna återkommer under våra intervjuer till att dagens individtillsyn inte ger en helhetsbild av verksamheten. Individtillsynen kommer inte heller åt systemfel. Ett exempel som visar på svårigheten att avgöra vem som bär ansvar är rutiner kring journalföring. Brister i journalföring är också det vanligaste felet som länsstyrelserna upptäcker i sin tillsyn. Vissa verksamheter har inte ändamålsenliga system för journalföring, andra verksamheter ger inte personalen tillräckligt med utrymme att föra journal under arbetstid. I båda dessa fall menar länsstyrelserna att det är problematiskt att rikta sanktioner mot den enskilda individen. Även om ansvaret att föra journal ligger på den enskilde djurhälsopersonalen är det beslut som fattats på verksamhetsnivå som påverkar individens förutsättningar att göra rätt. Ett annat exempel är vem som bär ansvaret om verksamhetens utrustning går sönder mitt under en behandling. Djurhälsopersonalen är ansvarig för all behandling i lagens mening, men kan i praktiken ha ett begränsat inflytande över arbetsgivarens val av utrustning. 2.2 Små resurser men fler kontroller Länsstyrelserna avsätter relativt lite resurser för tillsynen av djurhälsopersonal. Tillsynen finansieras via länsstyrelsernas förvaltningsanslag, vilket innebär att länsstyrelserna själva avgör hur mycket medel som ska avsättas för just detta område. Under perioden 2010 till 2015 har ungefär samma mängd resurser lagts på kontrollen. År 2015 arbetade i genomsnitt 0,14 årsarbetskrafter per länsstyrelse med att kontrollera djurhälsopersonal. 20 Det innebär totalt 2,94 årsarbetskrafter på landets länsstyrelser. Detta kan jämföras med djurskyddskontrollen där drygt 208 årsarbetskrafter arbetade med djurskyddskontroll Tillsynen över djurens hälso- och sjukvård är alltså i praktiken ett förhållandevis litet kontrollområde. 20 Jordbruksverket (2016) Redovisning av kontroll över djurhälsopersonal Jordbruksverket (2015) Djurskyddskontrollen 2015 En redovisning av länsstyrelsernas arbete, s

27 Trots att antalet kontrollobjekt har ökat, och resurserna är desamma, genomför länsstyrelserna allt fler kontroller. Genom den nya lagstiftningen som infördes 2010 har antalet kontrollobjekt nästan tredubblats från stycken till stycken Antalet genomförda kontroller har under samma tidsperiod ökat från 227 till 926, vilket innebär att de har mer än fyrdubblats. 22 Jordbruksverket bedömer att länsstyrelsernas tillsyn har blivit mer effektiv. Det faktiska antalet genomförda kontroller 2015 har ökat med 18 procent jämfört med året innan, trots att resurserna och antalet tillsynsobjekt i stort sett är oförändrade. 23 Det är framförallt kontrollerna i kategorin övriga veterinärer som har ökat. Det går inte att utläsa ur materialet om detta beror på att fler veterinärer har kontrollerats eller om länsstyrelserna i större utsträckning än tidigare börjat kontrollera samma veterinär i olika roller (till exempel förskrivning av läkemedel till livsmedelsproducerande djur eller förskrivning till smådjur). Jordbruksverket konstaterar även att fler länsstyrelser samordnar kontrollen av djurhälsopersonal med andra närliggande kontrollområden. Det gäller till exempel kontroll av djurhållare som har tillstånd att förvara läkemedel på gård. 17 av landets 21 länsstyrelser har samordnat kontrollen av djurhälsopersonal med andra kontroller under Detta kan jämföras med 2014 då endast 10 av länsstyrelserna samordnade kontrollerna. Enligt Jordbruksverket är det rimligt att anta att den ökade samordningen gör att fler kontroller hinner utföras, men det går inte att utläsa det faktiska orsakssambandet ur materialet. Träffsäkerheten i kontrollen ökar också när iakttagelser från exempelvis kontroll av läkemedel på gård resulterar i att den ansvariga veterinären sedan kontrolleras inom ramen för kontroll av djurhälsopersonal. 2.3 Tillsynen blir i praktiken snävt inriktad Våra intervjuer med landets länsstyrelser visar att tillsynen endast i undantagsfall är händelsestyrd, vilket innebär att merparten är planerad. Länsstyrelsernas tillsyn av djurhälsopersonalen ska vara riskbaserad. Grunden för länsstyrelsernas riskanalyser är Jordbruksverkets allmänna 22 Jordbruksverket (2013) Redovisning av tillsyn över djurhälsopersonal år Jordbruksverket (2016) Redovisning av kontroll över djurhälsopersonal år

28 råd kring kontrollintervall av de olika yrkeskategorierna, men även länsstyrelsernas egna analyser av regionala faktorer och deras kännedom om djurhälsopersonalen i länet. Riskanalysen tillsammans med länsstyrelsens uppföljning och utvärdering är sedan underlag i den årliga kontrollplan som länsstyrelsen fastställer. I rutan nedan beskriver vi hur länsstyrelserna ska genomföra tillsynen. Hur länsstyrelsernas kontroll ska genomföras enligt Jordbruksverkets vägledning 24 Länsstyrelsernas kontroll ska grundas på en dokumenterad och fastställd riskanalys. Grunden för riskanalysen är Jordbruksverkets råd om hur ofta de olika yrkeskategorierna ska kontrolleras samt länsstyrelsernas analys av regionala faktorer och deras kännedom om den yrkesverksamma djurhälsopersonalen i länet. Länsstyrelserna ska fastställa en plan för den operativa kontrollen under året. Underlag för planen är länsstyrelsernas årliga uppföljning och utvärdering av tidigare kontroller av djurhälsopersonal och riskanalysen. Planen ska minst innehålla de eventuella brister som framkommit vid utvärderingen och hur de ska åtgärdas, planerad kontroll av djurhälsopersonal under året, vilka resurser som krävs (främst i form av personal) och en bedömning av om kraven är uppfyllda för kommande år. Planen ska skickas till Jordbruksverket om de begär det. Operativ kontroll genomförs både genom administrativ kontroll, det vill säga en granskning av den information som redan finns på länsstyrelserna, eller genom fysisk kontroll, det vill säga granskning av ett kontrollobjekt på plats. Den administrativa kontrollen kan ge underlag för vidare kontroll av ett objekt. Den operativa kontrollen baseras på en dokumenterad och fastställd checklista med kontrollpunkter som utarbetas med hjälp av den lagstiftning som gäller och resultatet av riskanalysen. Jordbruksverket tar fram förslag på kontrollpunkter till checklistan. Länsstyrelserna rapporterar om kontrollen i en kontrollrapport. 24 Jordbruksverket (2015) Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. 28

29 2.3.1 Främst veterinärer inom livsmedelsproduktion kontrolleras I rutan nedan framgår hur länsstyrelserna bör prioritera kontrollobjekten enligt Jordbruksverkets allmänna råd, och hur ofta länsstyrelserna bör kontrollera objekten. Jordbruksverkets allmänna råd om kontrollfrekvens: Veterinärer som förskriver läkemedel för villkorad läkemedelsanvändning 26 bör kontrolleras varje år 2. Veterinärer som förskriver läkemedel till livsmedelsproducerande djur bör kontrolleras minst var tredje år. 3. För veterinärer som förskriver läkemedel till övriga djur bör kontrollintervallet inte överstiga fem år. För övriga kategorier av djurhälsopersonal finns ingen rekommenderad kontrollfrekvens. Eftersom länsstyrelsernas resurser till tillsynen av djurhälsopersonal är små får Jordbruksverkets råd stort genomslag. Den tillsyn som länsstyrelserna bedriver i dag omfattar därför främst de veterinärer som behandlar livsmedelsproducerande djur. Det betyder i praktiken att tillsynen av djurhälsopersonal inriktad mot smådjur endast sker i begränsad omfattning. Det innebär också att tillsynen främst är inriktad mot veterinärer och att den övriga djurhälsopersonalen kontrolleras i betydligt lägre utsträckning. År 2015 var 9 procent av kontrollerna riktade mot övrig djurhälsopersonal Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:62) om offentlig kontroll av djurhälsopersonal. 26 Villkorad läkemedelsanvändning innebär att en lantbrukare under vissa förutsättningar kan ha läkemedel hemma och inleda behandling själv om vissa särskilt bestämda symptom uppstår. 27 Jordbruksverket (2016) Redovisning av kontroll över djurhälsopersonal

30 Under 2015 var antalet kontrollobjekt stycken. 28 Samma år genomfördes 926 kontroller. Men detta betyder inte att 926 stycken djurhälsopersonal har kontrollerats, exempelvis kan en och samma veterinär ha kontrollerats flera gånger. En veterinär som kontrolleras både för förskrivning av läkemedel till livsmedelsproducerande djur och för villkorad läkemedelsanvändning motsvarar till exempel två kontroller i statistiken. Därmed visar inte statistiken hur många av djurhälsopersonalen som har varit föremål för tillsyn under ett år. Jordbruksverkets råd om kontrollfrekvens medför också att många veterinärer regelbundet återkommer som kontrollobjekt. Kombinerat med att länsstyrelserna avsätter små resurser för tillsynen innebär detta i praktiken att vissa veterinärer kontrolleras relativt ofta medan stora delar av den övriga djurhälsopersonalen aldrig kontrolleras Länsstyrelserna når inte upp till allmänna råd om kontrollfrekvens Mindre än hälften av landets länsstyrelser når upp till Jordbruksverkets allmänna råd om kontrollfrekvens av djurhälsopersonal. Nio länsstyrelser nådde 2015 upp till rådet att kontrollera de veterinärer som förskriver läkemedel för villkorad läkemedelsanvändning varje år (se tabell 2.1). Två länsstyrelser kontrollerade inte något objekt alls. En länsstyrelse nådde upp till rådet att kontrollera veterinärer som förskriver läkemedel till livsmedelsproducerande djur minst vart tredje år. Nio länsstyrelser nådde rådet att kontrollintervallet inte bör överstiga fem år för de veterinärer som förskriver läkemedel till övriga djur. Länsstyrelsernas kontroll behöver alltså öka ytterligare i omfattning för att nå upp till Jordbruksverkets allmänna råd om kontrollfrekvenser. 28 Jordbruksverket, Verksamhetstillsyn- Jordbruksverkets åsikter samt svar på Statskontorets frågor, e-post daterad

31 Tabell 2.1 Få länsstyrelser uppnår Jordbruksverkets allmänna råd för tillsynen Kontrollobjekt och kontrollintervall Antal länsstyrelser som nått Jordbruksverkets råd om kontrollintervall 2015 Kontroll av veterinärer som förskriver läkemedel för villkorad läkemedelsanvändning (bör ske varje år) Kontroll av veterinärer som förskriver läkemedel till livsmedelsproducerande djur (kontrollintervall bör inte överstiga tre år) Kontroll av övriga verksamma veterinärer (kontrollintervall bör inte överstiga fem år) Källa: Jordbruksverkets redovisning av kontroll över djurhälsopersonal Jordbruksverket bedömer att länsstyrelsernas årliga återrapportering inte innehåller något som tyder på att det geografiska läget, storleken eller folkmängden har någon avgörande betydelse för omfattningen av tillsynen eller kontrollfrekvensen i det enskilda länet. 29 Bland de länsstyrelserna som bedriver ett mer omfattande kontrollarbete med hög kontrollfrekvens finns stora, medelstora och små länsstyrelser. De är dessutom spridda över hela landet Majoriteten av länsstyrelserna anser att resurserna inte räcker Med några undantag har länsstyrelserna lagt betydligt mindre resurser på kontrollen än vad de själva uppskattar skulle behövas. Länsstyrelserna hade på förhand uppskattat behovet till ungefär tre gånger större än vad som sedan blev fallet. Behovet bedömdes till 0,38 årsarbetskrafter per länsstyrelse. Utfallet blev 0,14 årsarbetskrafter. 30 Företrädare för 5 länsstyrelser anser att deras länsstyrelse avsätter tillräckligt med resurser för tillsynen av djurens hälso- och sjukvård, Jordbruksverket (2016) Redovisning av kontroll över djurhälsopersonal 2015, s Jordbruksverket (2016) Redovisning av kontroll över djurhälsopersonal

32 anser att resurserna är otillräckliga medan 5 anser att de är delvis tillräckliga. Det framgår av våra intervjuer med länsveterinärer på landets samtliga länsstyrelser. På frågan om de har möjlighet att genomföra tillsynen i den omfattning som behövs svarar 14 av 21 länsstyrelser att de inte har det. I våra intervjuer med länsstyrelserna framkommer även att länsveterinärerna som utför tillsyn av djurhälsopersonal upplever att det ofta är svårt att väga tillsynen mot andra ansvarsområden. Länsveterinärerna har utöver tillsyn av djurhälsopersonal uppgifter inom smittskydd, livsmedelsfrågor, djurskydd, kontroll av läkemedel på gård samt tillståndsprövning för olika typer av verksamheter med djur. Flera länsveterinärer uppger att de inte får någon förstärkning trots att fler uppgifter har lagts på länsveterinärerna över tid och att arbetet ofta blir händelsestyrt. De planerade kontrollerna av djurhälsopersonalen kan till exempel helt utebli ett år om någonting större händer i länet som exempelvis ett smittoutbrott. Länsveterinärerna upplever därmed att situationen är sårbar Hälften av länsstyrelserna är inte nöjda med rekommendationerna Hälften av länsstyrelserna anser att Jordbruksverkets rekommendationer när det gäller tillsynsfrekvensen inte är rimliga. Flera länsstyrelser anser att de veterinärer som förskriver läkemedel till livsmedelsproducerande djur inte behöver kontrolleras årligen, eftersom länsveterinärerna ofta har god kännedom om denna kontrollgrupp. Det är därmed inte självklart att samtliga veterinärer inom denna kategori behöver kontrolleras årligen. Länsveterinärerna skulle i stället vilja att deras egen riskbedömning i högre utsträckning skulle styra tillsynsfrekvensen. Vidare anser länsveterinärerna att andra kategorier av tillsynsobjekt behöver kontrolleras oftare. Hälften av länsstyrelserna anser också att prioriteringsordningen inte är rimlig i förhållande till riskerna. Vissa länsstyrelser anser till exempel att det är rimligt att fokusera på veterinärer som arbetar med livsmedelsproducerande djur med tanke på att regeringens styrning fokuserar på folkhälsan och livsmedelskedjan. Andra menar att detta resulterar i att antibiotikaanvändningen i stort hamnar i skymundan eftersom veterinärerna inom smådjursbranschen använder bredare och fler sorters 32