Europas första uniformerade tjänst En fallstudie av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån

Transkript

1 Kandidatuppsats Europas första uniformerade tjänst En fallstudie av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Författare: Clara Thulin Handledare: Helena Ekelund Examinator: Anders Persson Termin: HT19 Ämne: Statsvetenskap Nivå: Kandidat Kurskod: 2SK31E

2 Abstract The European migrant crisis showed how fragile the external borders of Europe were. In December 2015 the European Commission put forward a proposal to reinforce the current border agency, Frontex, to become the European Border and Coast Guard Agency to manage EUs external borders. The proposal included a stronger mandate for the agency toward member states and showed more integration toward an issue that has been historically sensitive, since border management is close to state sovereignty. This theory consuming study aim to give further explanation through liberal intergovernmentalism in how the member states were a big part in shaping the outcome of this chosen policy. The study is focusing on state actors as France, Germany, Italy, Greece, Hungary and Poland in how their preferences shaped the intergovernmental negotiations and give explanations if the border agency became more independent in its functions and toward member states. Key words European border- and coast guard, Frontex, liberal intergovernmentalism, The European Council, European migrant crisis

3 Innehållsförteckning 1 Inledning Syfte Frågeställningar Avgränsning Disposition 3 2 Bakgrund Frontex Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån 5 3 Tidigare forskning Frontex & EGKB Liberal Intergovernmentalism & migrationskrisen 7 4 Teoretiskt ramverk Liberal intergovernmentalismen Nationella preferenser Mellanstatliga förhandlingar Institutionella val Operationalisering 13 5 Metod & Material Aktörer 18 6 Analys Nationella preferenser Mellanstatliga förhandlingar Institutionella val 27 7 Slutsatser 31 8 Referenser 34

4 Förkortningslista EU Europeiska Unionen LI Liberal intergovernmentalism EGKB Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån RIF Rådets rättsliga- inrikesfrågor

5 1 Inledning I början av 2015 ställdes Europeiska Unionen (EU) inför en av de största migrationsströmningarna sedan andra världskrigets slut. Över en miljon människor tog sig till Europa via havet vilket innebar en livsfara med flera tusen saknade till havs (Europaparlamentet 2019a). Den stora påfrestningen som flera av EU:s medlemsländer upplevde till följd av migrationsströmningarna ledde till att Europeiska kommissionen behövde agera snabbt inom ett högst politiserat område som migration. Frågor som rör nationella gränser är något som också är starkt sammankopplat med nationalstaten och därför svårt att implementera och driva igenom beslut inom. Dock la kommissionen fram ett förslag om att utöka EU:s gränsmyndighet, Frontex, som haft en mer migrationshanterande roll och därmed begränsade kompetenser och kapacitet att skydda EU:s yttre gräns. Förslaget om en utökning av Frontex till Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (EGKB)1 lades fram i december 2015 och trädde i kraft i oktober Inom EU godkändes denna utvidgning på rekordsnabb tid av både parlamentet och rådet trots byråns kontroversiella bakgrund (Europaparlamentet 2019b). I denna studie kommer utvidgningen av EGKB granskas genom liberal intergovernmentalism (LI) för att bidra med förklaring till medlemsstaternas motiv till en utökad gränsverksamhet på EUnivå. Detta eftersom teorin studerar hur stater når sina mål genom mellanstatlig förhandling och överenskommelser. Valet av fall grundar sig på att EGKB-förordningen är den första betydelsefulla lagstiftning till följd av EU:s hantering av migrationskrisen. Studiens fokus kommer därmed vara hur medlemsstaterna formade policyprocessen kring EGKB, från kravet till 1Enligt klausul 11 i förordningen kommer Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån fortsättningsvis kallas Frontex, men för att undvika förvirring och bringa analytisk klarhet kommer byrån fortsatt hänvisas genom studien som EGKB och inte Frontex. 1(40)

6 reform till att förordningen godkändes. Eftersom EGKB:s arbetsuppgifter är kopplade till sådant som traditionellt sätt varit starkt kopplat till nationalstaten, där styrningen av byrån har präglats mycket av vad medlemsstaterna vill, ses det därför som logiskt att söka förklaringar hos medlemsstaterna. Därmed kan LI bidra med förklaring till byråns utveckling och dessutom ge en inblick i medlemsländernas agerande under en sådan ansträngd tid som migrationskrisen Valda aktörer för studien är Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Ungern och Polen på grund av liknande politiskt tycke i frågan men även geopolitisk utsatthet, vilket motiveras ytterligare i metodavsnittet. Betydande forskning för denna studien är den gjord av Arne Niemann och Johanna Speyer (2018) som också har studerat EGKB men sett ur ett neofunktonalistiskt perspektiv. Därmed blir det intressant att använda en annan europeisk integrationsteori för att bidra med förklaring till byråns utvidgning. Sammanfattningsvis, kommer denna uppsats studera en möjlig förklaring på en samtida fråga som påverkar både de nationella systemen som den politiska debatten med hjälp av en teoretisk strategi med tre huvudsakliga förklaringsverktyg för att förstå den institutionella samarbetsformen. 1.1 Syfte Syftet med studien är att studera utvidgningen av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån under perioden med användning av liberala intergovernmentalismens tre grundläggande delar: nationella preferenser, mellanstatliga förhandlingar och institutionella val. Frågeställningarna blir därför följande: 1.2 Frågeställningar Vad var drivkraften hos aktörerna till att utvidga Europeiska gränsoch kustbevakningsbyrån enligt liberal intergovernmentalism? 2(40)

7 I vilken utsträckning kan byrån agera självständigt gentemot medlemsländerna? 1.3 Avgränsning Migrationsområdet är komplext och inkluderar en mängd olika policyfrågor. Därför togs valet att endast undersöka utvidgningen av EGKB som kommissionen presenterade i december 2015 och trädde i kraft i september Detta eftersom EGKB-förordningen är den första betydelsefulla lagstiftningen till följd av EU:s hantering av migrationskrisen och eftersom aktörerna valde att samarbeta ytterligare inom ett historiskt känsligt område. Studien fokuserar endast på perioden för att tolka aktörernas beteende i frågan under denna tid. Eftersom gränshantering fortfarande är ett område som är starkt anknutet till medlemsländers nationella suveränitet valdes liberal intergovernmentalism som fokuserar på medlemsstater och hur dessa utformar policyprocesser som sker inom EU, såsom EGKBförordningen. 1.4 Disposition I nästa avsnitt kommer bakgrund till Frontex och nuvarande EGKB presenteras gällande byråns funktion och arbetssätt. Därefter presenteras den tidigare forskningen på ämnet som delats upp i två delar, detta för att på bästa sätt kunna innefatta den vetenskaplig diskursen för denna studie. I avsnitt fyra redogörs det teoretiska ramverket, liberal intergovernmentalism och där teorin har operationaliserats inför genomgången av empirin. Avsnitt fem diskuteras valet av studiens metod och material men även motivering i val av aktörer. Därefter presenteras den empiriska genomgången av materialet med användning av teorin följt av det sista avsnittet som sammanfattar studiens resultat och författares avslutande kommentarer. 3(40)

8 2 Bakgrund 2.1 Frontex Frontex etablerades 2004 för att hjälpa EU:s medlemsstater och de länder inom Schengen att skydda de yttre gränserna av EU:s område med fri rörlighet. Tyskland och Italien var de länder som la fram förslaget redan år 2000 men som kommissionen inte tog vidare förrän 2002 (Léonard 2009: 376). Vid EU:s stora utvidgning 2004 fanns det en oro bland befintliga medlemsländer att de nya medlemmarna inte skulle kunna kontrollera sina externa gränser vilket då gjorde att Europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid Europeiska Unionens medlemsstaters yttre gränser, förkortat Frontex, skapades genom förordning 2007/2004 (Léonard 2009: 380). Även om EU:s utvidgning spelade en stor roll i skapandet av Frontex, var byrån också ett resultat av det ökade trycket på gränserna hos speciellt Italien och Spanien under tidigt 2000-tal (Ekelund 2014: 111). Myndighetens arbete skulle vara att samordna operationella samarbeten och stötta medlemsländer i träning, teknisk utrustning och gemensamma operationer, följa upp teknisk innovation samt utföra riskanalyser (Slominski & Trauner 2017). Tre år efter inrättningen fick myndigheten tillägg genom förordning 863/2007 vilket skapade Rapid Border Intervention Teams (RABITs). En egen insatsgrupp med gränsvakter som på kort tid kunde utplaceras för att stötta den tekniska och operationella kapaciteten som ett land kan uppleva med en kris vid sin yttre gräns (Léonard 2009: 372). Inrättandet av Frontex och dess arbete har varit kontroversiellt både inom EU-institutioner och i medlemsländerna. Byrån har dragit till sig mycket uppmärksamhet i media speciellt gällande hanteringen i medelhavet efter krisen i Libyen och grupper för mänskliga rättigheter har varit starkt kritiska mot byrån (FN 2013; Ekelund 2014: 100). 4(40)

9 2.2 Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Med den ökade tillströmningen av asylsökande i Europa under 2015 hamnade flera medlemsländers gränsmyndigheter under stor press och det blev tydligt att de hade svårt att hantera den ökande mängden människor. Detta märktes speciellt av i Grekland och Italien men senare även Ungern. Europaparlamentet utlyste en förstärkning till EU:s gränsbevakningsbyrå Frontex för att kunna stötta medlemsländerna ytterligare. EU-kommissionen tog fram ett förslag i december 2015 om en ny gemensam gränsmyndighet och i september 2016 fick byrån förstärkning med förordning 2016/1624 och blev numera den Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån som fick utökat mandat och inflytande. Efter en omröstning gav Europaparlamentet sitt stöd till ökad finansiering till migrations- och gränshanteringen för åren , jämfört med budgeten mellan , och det finns även planer om att utöka styrkan till permanenta gränsvakter till år 2027 (Europaparlamentet 2019b). Byrån gick från att endast ha en roll inom migrationshantering till att också omfatta gränsförvaltning och ett ökat ansvar för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Byrån har mandat i sök- och räddningsinsatser om dessa blir nödvändiga i och med övervakningen av sjögränserna och verksamheten vid EGKB:s lägescentral. Lägescentralen ansvarar för övervakning av de yttre gränserna och pågår under dygnets alla timmar för att kunna kontrollera och följa ifall det sker någon ovanlig aktivitet. EGKB anses numera vara en av hörnstenarna inom EU gällande frihet, säkerhet och rättvisa. EGKB står som ansvarsskyldig inför Europaparlamentet och Europeiska rådet eftersom de är byråns budgetmyndigheter. Den verkställande direktören för EGKB deltar regelbundet i utfrågningar och lämnar information till Europaparlamentet och rådets inrikes- och migrationsministrar, för att hela tiden visa på byråns transparens. De sammanträder fem gånger om året och består av två ledamöter från Europeiska kommissionen och företrädare för ansvariga vid gränsmyndigheter i de 26 EU-medlemsstater som ingår i Schengenområdet. 5(40)

10 De länder som inte är EU-medlemmar men en del av Schengenområdet, Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz skickar också företrädare till styrelsen men har då begränsad rösträtt. Länder som bara delvis deltar i Schengensamarbetet, Storbritannien och Irland, har ingen rösträtt (Frontex 2019). 3 Tidigare forskning Den tidigare forskningen är uppdelad på två delar för att ha möjlighet att täcka in den vetenskapliga diskursen både när det gäller studier kring byråns natur men även teorins användning på migrationskrisen. Detta eftersom det saknas en grundlig analys av EU:s yttre gränspolitik ur ett liberal intergovernmentalistiskt perspektiv och därmed kan de båda delarna bidra till en bättre förståelse för den vetenskapliga forskningen på ämnet. 3.1 Frontex & EGKB Den nuvarande forskningen kring EU:s yttre gränshantering har haft ett fokus kring dess mer institutionella natur och hur denna sedan har utvecklats mot en myndighet (Ekelund 2014; Léonard 2009; Ripoll Servent 2017). En annan vinkel har istället varit migrationen inom EU och om denna i sin tur blivit securitized, vilket definieras som en process för social konstruktion som driver ett område inom symmetrisk politik, som till exempel asyl, till ett säkerhetsområde, inom EU och/eller ifall Frontex kan ha varit en del av det (Léonard 2010; Horii 2016; Moreno-Lax 2017). Andrew Neal (2009) studerade även han Frontex ur securitized vinkeln men valde att fokusera på byråns inrättande snarare än dess utövning efter att den var etablerad. Integrationsforskningen inom yttre gränshantering har som sagt varit begränsad. Detta eftersom integrationsteorier i större avseende har använts för att bidra med förklaring till en mer övergripande bild av migrationskrisen och inte på en detaljnivå. Dock har Arne Niemann och Johanna Speyer 6(40)

11 (2018) gjort precis det i sin studie genom att undersöka EGKB:s utveckling ur en annan europeisk integrationsteori, nämligen neofunktionalismen. Studien undersöker ifall neofunktionalismen kan bidra med viktig förklaring till EGKB trots att yttre gränshantering fortfarande är av mellanstatlig natur. Det har ifrågasatts ifall teorin ens går att använda i ett område som är så starkt förknippat med nationell suveränitet som gränshantering, men författarna anser att teorin kan bidra med ytterligare förklaring inom området (Niemann & Speyer, 2018: 24). Forskningen av Niemann och Speyer är viktig och visar på att studier kring EGKB är mångfacetterade för att förklara dess funktion och inrättning. Därmed visar deras forskning att gränshantering inom EU leder till en allt mer fördjupad integration mellan medlemsländer enligt neofunktionalismen (Niemann & Speyer 2018: 38). 3.2 Liberal Intergovernmentalism & migrationskrisen Natascha Zaun (2017) studerade migrationskrisen men kring den infekterade konflikten om att ansvarsfördela flyktingar över EU. Där använder hon sig av LI för att förklara hur vissa medlemsstater blockerade förslaget och därmed tydligt visar på staternas asymmetriska maktbalans när det kommer till policyförhandling inom EU. Schimmelfennig (2018a, 2018b), Biermann et al. (2017) och Börzel och Risse (2017) har i sin forskning studerat integrationen efter olika institutionella kriser inom EU och hur väl LI kan bidra med förklaring. Schimmelfennig (2018a: 1579, 1592) valde i sin studie att jämföra nutida kriser inom EU såsom eurokrisen, migrationskrisen och Brexit och granska å ena sidan hur väl LI kan förklara de olika kriserna å andra sidan hur teorin står sig gentemot andra integrationsteorier. I sin studie konkluderar han att den desintegration som sker i och med en kris bidrar till stor utmaning för LI i att försöka förklara. I sin studie kommer Schimmelfennig fram till viktiga aspekter när det gäller användningen av teorin inom forskning. Han menar på att LI inte har tappat relevans i ett krisdrabbat stadie av EU:s utveckling. Teorin kan fortfarande redovisa 7(40)

12 korrekt när det kommer till statspreferenser, förklara mellanstatliga förhandlingar och institutionella utfall baserat på asymmetriskt beroende och förhandlingsmakt. Schimmelfennig menar dessutom att teorin är oersättlig eftersom andra integrationsteorier inte teoretiserar mellanstatliga förhandlingsprocesser tillräckligt och att mellanstatliga förhandlingar, baserad på statliga preferenser och makt, förblir kärnprocessen för europeisk integration. Den tidigare forskningen har dels visat på byråns komplexitet och mångfald både i sitt inrättande och dess roll som skiftat över åren. Dels på styrkan i att använda teorin i stort på migrationskrisen och vad som är teorins främsta styrka inom forskning. Därav en stark motivering till att använda vald teori i denna studien eftersom byråns utveckling har varit beroende och driven av medlemsländerna och hur dessa har utformat policyprocessen när det kommer till EGKB. 4 Teoretiskt ramverk Den traditionella intergovernmentalismen har genom Stanley Hoffmans bidrag till mitten av 1960-talet fortsatt att ge förklaring till den europeiska integrationen. Genom åren har teorin utvecklats allt mer och samtida varianter av intergovernmentalismen används fortfarande i den akademiska diskursen inom europeisk integration. Studien kommer grunda sig på den variant som Andrew Moravcsik utvecklade under 1990-talet, den så kallade liberal intergovernmentalism (LI). LI har sedan dess blivit en av de viktigaste teorierna inom europeisk integrationsforskning och en prövningsgrund gentemot andra teorier även för dem som inte håller med dess antaganden, metod eller slutsatser (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 67). 8(40)

13 4.1 Liberal intergovernmentalismen Enligt LI är den Europeiska Unionen ett framgångsrikt mellanstatligt styrelseskick utvecklad för att hantera ekonomisk interaktion genom förhandlad policysamordning. LI kan, i kontrast till andra teorier inom europeisk integration, bidra med förklaring till motiven för samhällsaktörer, stater och ledare. Teorin kan sedan dra slutsatser av det samlade beteendet eller växlande effekterna från deras samspel, som sedan kan bli utsatta för empiriska tester (Moravcsik 1998: 13 14). LI är en omfångsrik teori mycket på grund av att den söker efter en mer bredare förklaring och utveckling av regional integration. Teorin grundar sig även på att det inte går att förklara integration med hjälp av en faktor utan kan sammanlänka flera faktorer i ett enda sammanhängande antagande för att bättre kunna förklara vägen som integrationen tar över tid. Även fast den är multikausal är teorin i sig enkel där dess grundläggande premiss kan sammanfattas i några generella meningar som i sig vill förenkla EU-politiken och fokusera på det väsentliga men exkludera vissa sekundära processer (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 67 68). LI utgår, på den mest grundläggande nivån, från två antaganden gällande politik. Den första är att stater är aktörer, där EU likt andra internationella institutioner kan studeras genom att behandla stater som de kritiska aktörerna i en kontext av anarki. Stater når sina mål genom mellanstatliga förhandlingar och överenskommelser istället för en centraliserad auktoritet som tar och framtvingar politiska beslut. Det andra antagandet är att stater är rationella, där rationalism bygger på ett antagande om individualist eller agentperspektivet. Aktörerna beräknar nyttan av det alternativa tillvägagångssättet och väljer sedan det som maximerar eller tillfredsställer deras användbarhet under de förutsättningar som finns. Det kollektiva utfallet är då förklarat som resultatet på det samlade individuella handlingarna baserat på den effektiva strävan efter dessa preferenser. Överenskommelser om att samarbeta eller för att upprätta internationella institutioner, förklaras 9(40)

14 som det kollektiva utfallet av det ömsesidiga beroendet inom rationella val och mellanstatliga förhandlingar (ibid.). Det finns två dimensioner inom LI: tillgång och efterfrågan. Det byggs på argumentet att efterfrågan för överenskommelser vilket härleder från den nationella politiken, och tillgången av integration, uppkommer från mellanstatliga förhandlingar som är viktigt för att förstå europeisk integration. För att förklara länken mellan tillgång och efterfrågan baseras det på en trefaldig förklaring: ekonomiskt intresse, relativ makt och trovärdiga åtaganden (Moravcsik 1998: 4). Nedan vidareutvecklas de tre antaganden som används för att förklara resultatet av mellanstatliga förhandlingar Nationella preferenser Det första antagandet gäller nationella preferenser där LI anser att staten är den primära aktören i den internationella gemenskapen. Inrikes finns det flera aktörer vid skapandet av staters preferens och internationella beslutsfattande, teorin anser dock att staten är en homogen aktör i det internationella sammanhanget för att de representerar sin regerings intresse. Detta eftersom LI anser att nationell politisk förhandling, representation och diplomati skapar ett konsekvent resultat gällande statens preferens (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). I jämförelse till det realistiska perspektivet som också fokuserar på stater som den huvudsakliga aktören, inkluderas det liberalistiska synsättet som är den process som sker inrikes och som därav formar statens främsta preferens. Denna process kan beskrivas i två steg: först definierar regeringen/staten sina intressen och sedan förhandlar mellan varandra i ett försök att förverkliga dessa intressen. Dessa två steg är det som formar den efterfrågan och tillgång som finns för internationellt samarbete. Relationen mellan staten och samhället är därför viktig för att kunna förstå nationella preferenser. För att summera, efterfrågan (preferenser) och tillgång (strategiska möjligheter) avgör 10(40)

15 medlemsstaternas beteende inom det europeiska samarbetet (Moravcsik 1993: 481) Mellanstatliga förhandlingar Det andra antagandet som LI bygger på är den som kopplas till staters rationalitet, nämligen mellanstatliga förhandlingar. Enligt Moravcsik finns det vinnare och förlorare ur mellanstatliga förhandlingar inom EU eftersom resultaten alltid kommer gynna någon samtidigt som någon annan får det sämre. För att förstå medlemsländers samspel inom EU krävs det också en förståelse för den asymmetriska maktbalansen som förekommer mellan medlemsstater, vilket ges uttryck i förhandlingsförmågan i den mellanstatliga beslutsprocessen (Moravcsik 1998:7). Mellanstatliga förhandlingar fokuserar kring den områdes-specifika fördelningen av makt vilket i sin tur återspeglar egenskapen och kraften av statspreferenser. Enligt Moravcsik bygger detta på teorier om förhandlingar där mönstret för preferenser eller ömsesidigt beroende, bestämmer det relativa värdet som varje stat placerar på ett avtal vilket i sin tur bestämmer dess respektive intresse till att ge sitt medgivande (Moravcsik 1998: 60). Detta i sin tur bygger vidare på tre delar inom förhandlingsmakt: unilaterala policy alternativ, alternativa allianser och potentialen för kompromiss och förbindelser. Medlemsstater som inte bedömer multilaterala europeiska avtal lockande kommer troligen söka unilaterala alternativ eller forma mindre allianser och därmed hota med inget avtal till förslagna EU-policy (Moravcsik 1993: 499). Nationella regeringar är mer angelägna att söka samarbete i frågor där de har minst förhandlingsstyrka men där frågan fortfarande är viktig för dem (Moravcsik 1993: 505) Institutionella val Det tredje antagandet är institutionella val som går ut på att förklara de val som regeringar tar när de går samman och delegerar sin suveränitet till internationella institutioner som sedan påverkar den europeiska 11(40)

16 integrationen. Huruvida stater är intresserade av att överlåta sin suveränitet till europeiska institutioner kan variera stort mellan medlemsländer men det beror också på hur viktigt de uppfattar det specifika området. Inom vissa områden har makten delegerats till en central myndighet men i andra beslutas det genom majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning (Moravcsik 1998: 8). Antagandet relaterar till mellanstatliga förhandlingar gällande hur viktigt vissa problem är för en medlemsstat. Medlemsländer som är under hård press av ansökningar om internationellt skydd kommer troligen förespråka lösningar som kräver ett europeiskt samarbete medan stater under mindre press är intresserade av att behålla sin suveränitet och möjligheten till flexibla lösningar (Moravcsik 1998: 20). Moravcsik diskuterar hur dessa olika val från regeringar av att delegera sin suveränitet och gå samman kan förklaras och att det är en påfrestning för regeringar att begränsa och kontrollera varandra (Moravcsik 1998: 9). Enligt LI är policyprocessen som sker inom EU påverkat av mellanstatliga förhandlingar och medlemsstaters intresse att överlåta sin suveränitet till överstatliga institutioner. Därav är denna teori relevant för studien då den förklara de förhandlingar som sker och kan användas för att få en översikt kring utvecklingen av EGKB och den fördjupade integrationen. Genom att kombinera de tre antaganden kommer det ge en mer omfattande förståelse för EU:s verksamhet inom ett område, men också den rådande process som sker kring beslutsfattande. Enligt Moravcsik kan EU ses som ett internationellt styrelseskick för policykoordination (Moravcsik 1993: 480). Detta i sig är relaterat till det ekonomiska samspelet som finns inom EU och i en globaliserad värld kommer staters nationella politik alltid påverka varandra. I det fall där staters nationella politik har negativa effekter på en annan stat motiverar detta för ytterligare politisk koordination. Enligt Moravcsik handlar europeisk integration inte om att ersätta nationalstaten utan hjälpa och anpassa för att bättre kunna hantera globaliseringen 12(40)

17 (Moravcsik 1998: 493). Nedan operationaliseras teorin för att tydliggöra hur den ska användas i studiens genomgång av det empiriska materialet. 4.2 Operationalisering För att teorin ska användas på ett trovärdigt sätt men även göra det applicerbart i studien kring EGKB krävs det en operationalisering av LI. Operationalisering är den process som den teoretiska definitionen i detta fall de tre delarna, nationella preferenser, mellanstatliga förhandlingar och institutionella val, tilldelas en eller flera operationella indikatorer. Enligt Metodpraktikan (2017: 56 57) har de operationaliseringar som väljs i en undersökning stor betydelse för de resultat som framkommer men också hur säker man kan vara på resultatet. Det är därför viktigt att uppnå god validitet, att det är en god överensstämmelse mellan teoretiska definitioner och operationella indikatorer för att mäta just det som studien påstår sig mäta. Det är avgörande för att visa på trovärdiga slutsatser om verkligheten. Operationaliseringen är baserat på etablerad teori och inspiration från Lucas Krafts (2016) operationalisering i hans studie kring European Asylum Support Office. Därav för att studera EGKB byråns utvidgning med hjälp av LI är den teoretiska definitionen av de tre faktorerna avskriva till följande operationella indikatorer, presenterat här i figur 1: Figur 1: Operationalisering Faktorer Nationella preferenser Teoretisk definition Medlemsstaternas formade intresse i en fråga Operationell indikator - Högt eller växande antal flyktingar vid ett medlemslands havseller landsgränser - Den yttre gränsen hotas och därmed säkerheten inom EU 13(40)

18 Mellanstatliga förhandlingar Institutionella val Den asymmetriska maktbalansen mellan medlemsstater där det finns vinnare och förlorare i att ingå i multilaterala europeiska avtal De val som tas av att gå samman och delegera sin suveränitet, vilket typ av samarbete som uppkommer - Konsensus eller tydliga vinnare eller förlorare - Möjligheten till unilaterala policy alternativ, alternativa allianser, potential för kompromiss och förbindelser - Makten delegeras till en central myndighet - Besluten tas genom majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning Nationella preferenser hänvisar till staters intresse, maximala nytta och allmänna motivation till att antingen samtycka eller förkasta utvidgningen av EGKB i ett samarbete att hantera den stora mängd flyktingar under Indikatorn blir därför medlemsländernas formade intresse som reflekterar erfarenheten om högt eller växande tryck på både landets havsoch/eller landsgränser eller hotet mot EU:s yttre gräns som därmed äventyrar säkerheten inom EU. Mellanstatliga förhandlingar handlar om den maktbalans som finns mellan medlemsländer vid förhandlingar om att utvidga EGKB. Denna hänför till det nationella intresset eftersom den eller de staterna med ett visst intresse i frågan kommer driva för ett visst resultat i förhandlingarna. Därav är indikatorn ifall förhandlingarna var karaktäriserade av konsensus bland medlemsländer eller ifall det fanns tydligare vinnare och förlorare, eller ifall medlemsländer som inte ser multilaterala europeiska avtal lockande, sökte egna allianser och därmed hotade inrättandet av EGKB. Institutionella val ser EGKB som en form av samarbete som bäst passar de villkor och syften som avtalats i förhandlingarna. Indikatorn blir därför 14(40)

19 distinktionen mellan mellanstatlig och överstatlig funktion. Det vill säga till vilken grad som byrån anses vara självstyrande i relation till medlemsländerna och ifall makten centraliserats eller besluten tas genom majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning. 5 Metod & Material Studien baseras på en teorikonsumerande fallstudiedesign för att på bästa sätt kunna besvara frågeställningarna med hjälp av valda teori. Enligt Metodpraktikan (2017: 42 43) ska fallet vara i centrum, i denna studie EGKB, och med hjälp av existerande förklaringsfaktorer och teori kunna förklara vad som skedde i detta specifika fall. En teorikonsumerande forskningsdesign är också en del av den förklarande falangen inom empiriska undersökningar och ska därför besvara olika varförfrågor (Esaiasson et al. 2017: 37). Därav ska studien ta reda på varför en så omdebatterad myndighet inom EU kunde få ett förstärkt mandat och det görs genom LI som främst undersöker hur aktörerna, i detta fall medlemsstaterna inom EU, agerade och hanterade i den specifika frågan och området. Därför anses att en teorikonsumerande fallstudie är passande för att besvara studiens frågeställningar och således syftet. Trots att fallet står i centrum kommer det genom en teorikonsumerande studie också visa vilken tilltro som sätts till valda teori för att kunna förklara det givna fallet. Studien ska i första hand handla om att bidra till förklaring till EGKB-utvidgningen men resultatet har också betydelse för teorin som prövas. Det visar om teorin stärks, försvagas eller helt sonika misslyckas med att förklara det valda fallet. Därav är skillnaden mellan en teorikonsumerande och en teoriprövande studie en gradfråga eftersom även i teorikonsumerande studie visar det vilket tilltro som kan sättas till givna teori (Esaiasson et al. 2017: 42). Skillnaden mellan metoderna syns vid hanteringen där en teorikonsumerande studie inte sätter lika stor vikt ifall resultatet också är giltigt i andra sammanhang och fall. En 15(40)

20 teorikonsumerande studie grundar sig på att pröva ifall en given faktor kan ge förklaring till varför det blev som det blev i just det undersökta fallet, vilket är tänkt i denna studien (Esaiasson et al. 2017: 89 90). Metoden som använts för insamlingen av materialet har i huvudsak varit systematisk genomgång av offentliga handlingar som tillhandahålls genom Europeiska rådets hemsida men också relevanta EU-dokument från andra EU-institutioner och genom nyhetskällorna Agence Europe och EUobserver. Eftersom det stundtals var bristfällig information och transparens kring medlemsländernas agerande i Europeiska rådet krävdes det att använda källmaterial som kunde väga upp och ge en bättre bild av medlemsstaternas agerande. Detta eftersom rådets möten ibland sker informellt när det gäller känsliga frågor och ingen information ges gällande enskilda länders åsikt. Därav fångas detta upp av större EU-tidningar som rapporterar exklusivt kring nyheter om EU men inte tar stöd i något medlemsland och därför kan ge en översikt av aktörerna under tidsperioden. Medierapportering i kombination med rådets officiella dokument svarar väl till syftet med att beskriva aktörernas preferenser och kan tillsammans ge en bättre bild av valda aktörers ställning kring EGKB:s utvidgning. Således erbjuder det indikatorer för vilka preferenser de relevanta aktörerna har genom att söka på Frontex och Europeiska kust- och bevakningsbyrån från och med 1 januari 2015 till 31 december 2016 i Agence Europe och EUobserver. Urvalet har styrts genom den teori som studien använder sig av där det utefter en trefaldig grund granskas och analyseras kring hur stater agerar för att nå mellanstatliga förhandlingar. Analysen av materialet kommer ske genom en typ av kvalitativ textanalytisk metod för att bryta ner och kategorisera delar av innehållet för att kunna besvara frågeställningarna (Boréus & Kohl 2018: 50). Genom att analysera och se helheten i materialet kan det centrala och viktigaste fångas in för att besvara frågeställningar och att teorin kan appliceras på det empiriska materialet. De tänkbara svaren på frågeställningarna kommer ske genom ett öppet förhållningssätt där svaren 16(40)

21 avgörs av det som hittas i materialet. Det vill säga att studien kommer i hög grad styras av innehållet i det aktuella texterna som finns tillgängliga, främst genom Europeiska rådet, Agence Europe och EUobserver. Det ska också nämnas att studien naturligt blir aktörcentral snarare än idécentral då fokus ligger riktat mot EU:s medlemsstater som aktörer och dess agerande (Esaiasson et al. 2017: ). Studien har förhållit sig till de fyra klassiska källkritiska reglerna: äkthet, oberoende, samtidighet och tendens för att kunna ge en sanningsenlig bedömning. Källmaterialet har levt upp till äkthet genom att inhämta från huvudkällor som officiella EU-dokument, främst då från Europeiska rådet och även europeiska nyhetstidningar Agence Europe och EUobserver. Eftersom studien undersöker hur aktörerna, medlemsstaternas, agerade formade EGKB:s utvidgning, samlas materialet främst in från källan, Europeiska rådet, för att få en så rättvis bild som möjligt. Materialet lever också upp till andra kravet, oberoende, då materialet som analyseras i huvudsak är primärkällor från EU-institutioners officiella dokument kring EGKB och migrationskrisen. Eftersom EU-dokument inte får vara snedvridna eller vinklade för eller mot något medlemsland utan ska hållas opartiska visar detta också på dokumenten som används är i hög grad neutrala. Dock på grund av Europeiska rådets brist på transparens gällande medlemsländers exakta åsikt vid förhandlingar, krävdes det att materialet även inhämtades från media för att få en korrekt bild av valda aktörer. Valet att använda två oberoende nyhetskällor som rapporterar om samma händelseförlopp gör att det fortfarande kan leva upp till kravet om oberoende. Eftersom EU:s befolkning ska ha enkel tillgång det arbete som bedrivs och de beslut som tas i de olika EU-institutionerna uppdateras EUhemsidor kontinuerligt med information. Därmed uppfyller det kravet om samtidighet då de dokument som producerats och uppdaterats är kring tidpunkten för migrationskrisen och förhandlingarna gällande EGKB. Det uppfyller också det krav om tendens då officiella EU-dokument och de 17(40)

22 förordningar som tagits i bruk är vad medlemsländerna godkänt och EU speglar den samlade åsikten (Esaiasson et al. 2017: ). 5.1 Aktörer Teorin anser att medlemsstaterna är de främsta aktörerna för att förklara hur policyprocessen ser ut och påverkas inom EU. Genom förhandlingar och överenskommelser når de sina mål och är därför rationella i sitt agerande vilket i sin tur kan generera till mer integration. Därmed faller det sig naturligt att medlemsländerna står i centrum för att undersöka EGKB, därmed Europeiska rådet där stats- och regeringscheferna sammanträder och Rådets rättsliga- och inrikesfrågor (RIF) där ländernas justitie- och inrikesministrar samlas. Europeiska rådet är tillsammans med Europaparlamentet den institution som beslutar i frågor som rör EGKB. Det är 26 medlemsländer som tillämpar hela Schengenregelverket och har rösträtt i rådet och därmed när det kommer till EGKB byrån (Frontex 2019). Danmark valde inte att rösta vid voteringen av förordningen 2016/1624 (inrättandet av EGKB byrån) vilket lämnade studien med 25 medlemsländer att utgå ifrån. Det skulle dock bli problematiskt och svårhanterligt med så många medlemsländer för denna studie. Dessutom finns det bristande information kring ländernas exakta åsikt då rådets möten kan vara informella och inte informerar ut deras specifika åsikt. Mot denna bakgrund valdes aktörer av olika skäl och i åtanke kring hur väl valen kunde motiveras. Det blev tydligt i genomgången av materialet under perioden , vilka som gjorde sig hörda i diskussionen kring EU:s migration- och gränshantering. Tyskland, Frankrike och Italien stod tillsammans för 50 procent av de totala förstagångsansökningarna av asyl inom EU i slutet av 2015 och tillsammans med Grekland stod de för 80 procent av dessa under 2016 (Eurostat 2016: 9; Eurostat 2017: 2). Dock har länderna olika utgångspunkt när det kom till migrationskrisen och dess påverkan. Tyskland och Frankrike var stora mottagare av flyktingar och drev tillsammans frågor 18(40)

23 för att lösa migrationskrisen på olika sätt. De har allt mer utökat sitt samarbete gällande EU-frågor och är sedan innan starka röster inom europeisk politik (Engberg 2019: 3). Grekland och Italien hamnade under hård belastning på grund av det geopolitiska läget som första mottagarland för de tiotusentals migranter som tog sig över medelhavet (UNHCR 2015). På grund av misslyckande försök till en fungerande migrationspolitik inom EU blev de låsta av Dublinbestämmelserna och överväldigade av antalet migranter som i sin tur äventyrade Schengensamarbetet (EUobserver 2016a; 2015a; 2015b). Ungern och Polen, ena halvan av migrationskritiska Visegrádgruppen, höll under migrationskrisen en gemensam linje och blockerade EU:s förslag om flyktingkvot (EUobserver 2015c; 2015d). Ungern införde bland annat hårda migrationslagar, upprättade migrationsmur och Polen lät gränsvakter mota bort migranter som försökte ta sig in i landet (EUobserver 2015e; 2016b). De båda länderna är starkt kritiska till EU och vill i allt större utsträckning minska makten dit (Csehi & Zgut 2020: 3). Mot denna bakgrund fokuserar därmed studien kring Frankrike, Tyskland, Italien, Grekland, Ungern och Polens agerande och hur de har påverkat policyprocessen vid utformandet av EGKB byrån under Analys I december lanserade EU-kommissionen en europeisk gräns- och kustbevakning för att skydda Europas yttre gräns. Detta var en av de fyra pelarna i migrationspaketet som släpptes i maj tidigare under året och för att på olika sätt hantera migrations flödet inom EU (European Commission 2015a: 6, 10). EU:s inrikes- och migrationskommissionär Dimitris Avramopoulos kommenterade EGKB-förslaget i december What we are creating today is more Europe: to manage our external borders, to step up returns of irregular migrants, to allow our asylum system to function properly for those in need and to strengthen checks at the external borders of 19(40)

24 the European Union. Kommissionen sade att detta var ett direkt svar på migrationskrisen och det ökade hotet från utländska terrorister inom EU genom att förstärka säkerhetskontroller vid EU:s yttre gräns (European Commission 2015b). Det här var något som medlemsländernas inrikesministrar efterlyst efter deras ministermöte i november (Council of the EU 2015a). Kommissionens förslag innebar en betydande ökning i både finansiering och personal, rätten att förvärva egen utrustning och övervakning, kontroll och implementering av integrerad gränshantering som nu skulle delas mellan både byrån och medlemsländerna. Därmed skulle EU:s yttre gränser numera ses som gemensamma gränser (Niemann & Speyer 2018: 27 28; Carrera et al. 2017: 43). Detta skulle innebära en väsentlig utvidgning av den tidigare Frontex, mer självständig gentemot medlemsländerna och därmed gå långt utöver Frontex integrationsnivå. Den del av förslaget som var desto mer kontroversiell och ifrågasatt var kommissionens rätt att ingripa. Vilket skulle innebära att om ett land är under betydande migrationstryck som i sin tur kan äventyra Schengenområdet, skulle kommissionen i samråd med byrån kräva åtgärder på europeisk nivå även fast medlemsstaten i fråga motsätter sig (European Commission 2015b). Därmed går vi närmare in kring hur valda aktörer formade policyprocessen kring EGKB och dess slutresultat. 6.1 Nationella preferenser Enligt LI är staten den primära aktören i den internationella gemenskapen och anser att politisk förhandling, representation och diplomati skapar ett konsekvent resultat gällande statens preferens i en politisk fråga (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). Genom att först studera hur medlemsländerna röstade kring förordning 2016/1624 och inrättningen av EGKB byrån i september 2016, kan vi se det nationella intresset för att få en utökad europeisk gränsbevakningsbyrå på plats. Det är som sagt 26 medlemsländer som tillämpar Schengenregelverket och därmed har rösträtt i rådet men där 20(40)

25 valde Danmark att inte delta i denna omröstning. Därav var det 25 medlemsländer som röstade och resulterade i att alla gav sitt stöd till förordningen. Kravet för att anta förordningen var 14 medlemsländer eller 65 procent och antogs genom kvalificerad majoritet vilket därmed visar att det fanns ett allmänt intresse och preferens bland medlemsländerna att utöka EU:s yttre gränsverksamhet (Council of the European Union 2016a). LI utgår från att stater är rationella och därmed beräknar nyttan av de alternativa tillvägagångsätten som finns tillgängliga inom internationella överenskommelser. Därmed kan en slutsats dras från omröstningen att alla stater ansåg sig tjäna på att ingå i ett större samarbete kring yttre gränshantering vilket i sin tur leder till vidareintegration inom ett känsligt område som gränsbevakning (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). Men för att få en klar bild kring resultatet av de internationella förhandlingarna om EGKB krävs det att studera aktörernas motiv till att byrån, och därmed EU, fick större inflytande inom en fråga som varit uteslutande nationell. När det kommer till Tysklands och Frankrikes preferens visade båda upp en tydlig enighet kring att ge Frontex desto mer finansiering och utrustning under året men som då riktades till att förhindra fler tragiska olyckor på medelhavet (Agence Europe 2015a: ; 2015b: ). I september ansågs Tyskland som det andra mottagarlandet inom EU för flyktingar som tagit sig via Österrike från Ungern. Enligt Tysklands förbundskansler, Angela Merkel, skulle det kosta landet 10 miljarder euro under 2016 för att husera människor som flytt i krig (Agence Europe 2015c: ). Det fanns därför också ett ekonomiskt intresse hos Tyskland att förstärka mandatet eftersom byrån skulle då kunna begränsa antalet migranter som har rätt till asyl inom EU men även spela en viktig roll i att returnera illegala migranter som tagit sig in i unionen. Efter terrordåden i Paris i november ville Frankrike se hårdare kontroller vid EU:s yttre gräns för att förhindra fler terrorattentat och att detta ska därmed integreras i den framtida EGKB byrån (Agence Europé 2015d: ). Detta grundade sig också i att det framkom 21(40)

26 uppgifter att Grekland motsatt sig hjälp från Frontex, förbisett gränskontroller och låtit mer än migranter tagit sig vidare genom EU (EUobserver 2016a; 2015b). Därmed ser båda länderna fördelen med att integrera gränsverksamheten på EU-nivå för att få större kontroll, säkerhet och stävja inflödet av migranter vid berörda länder. Detta skulle i sin tur bidra till att antalet flyktingar som når deras gränser och därmed måste ta hand om minskar. Italiens och Greklands formade preferens kring förstärkningen grundar sig på den hårda press som de blev utsatta för som mottagarländer för de tusentals migranter som tog sig över medelhavet. Under 2015 tog sig över en miljon människor till Europa via havet med majoriteten av dem till Grekland och Italien, vilket satte deras myndigheter under en enorm belastning. Från att gå från cirka 5500 som tog sig över medelhavet i januari ökade det varje månad med en topp i oktober på över människor (UNHCR 2015; Europaparlamentet 2019c). Grekland som på egen hand försökt kontrollera den stora andelen migranter som tog sig in i landet insåg i december att det var omöjligt. Tillslut aktiverades ett antal mekanismer såsom Frontex operationer vid gränsen och den europeiska civilskyddsmekanismen där andra medlemsländer bidrog med tält, sängar och sanitetsutrustning, något som resten av EU hade väntat på i flera veckor (Agence Europé 2015f: ). Italiens premiärminister Matteo Renzi hade flera gånger under året visat sitt stöd till ytterligare resurser till EU:s gränsverksamhet. Han kommenterade Europeiska rådets beslut om större finansiering till Frontex operationer på medelhavet att det var a victory for Italian diplomacy and for Europe och tillade att detta var första gången som man diskuterade vad som egentligen pågick i södra Europa (Agence Europé 2015g: ). Italien som på eget bevåg ledde en större sök- och räddningsoperation på medelhavet under 2014 har sedan innan yrkat för ett samarbete på EU-nivå. Mare Nostrumoperationen kostade Italien nio miljoner euro per månad men hade inget större stöd bland medlemsländerna då eftersom det ansågs 22(40)

27 uppmuntra människosmugglare att korsa medelhavet. Något de andra medlemsländerna snabbt fick ångra med flera tragiska olyckor till följt av att den italienska kustbevakningen avslutade operationen under 2015 (Agence Europé 2015h: ). Länderna utsattes för både en enorm ekonomisk påfrestning och högt tryck på deras migrationsmyndigheter som inte klarade av det stora antalet ansökningar med den personalstyrka som fanns att tillgå (Ripoll Servent 2017: 95). Grekland och Italien insåg att de var i stort behov av större stöd och därmed ett intresse att ingå i ett avtal på EU-nivå för att klara av det stora migrationstrycket. Ungern och Polen, ena halvan av den EU-skeptiska Visegrádgruppen, kommenterade kommissionens förslag som djupt odemokratiskt. Båda länderna är starkt kritiska till att ge EU mer makt och sade att ifall Grekland behöver hjälp ska de be om det och inte bli tvingade (EUobserver 2015g). Men även Ungern började få problem att hantera den ökade mängden flyktingar som tog sig in i landet från Balkan. I september uppmättes över migranter i bara Ungern (Agence Europé 2015i: ). Detta ledde till att landet stängde gränserna gentemot Kroatien och Serbien och på eget bevåg byggde en anti-migrant mur längs hela gränsen mot Serbien som blev starkt kritiserat av andra medlemsländer och FN (Agence Europé 2015j: ; 2015k: ; EUobserver 2015d). Det blev tydligt att även Ungern insåg sitt behov av större insatser på EU-nivå och därmed ett sätt att förbättra sin egen säkerhet efter kaos utbröt gränsen mellan Ungern och Serbien under 2015 (Agence Europe 2015l: ). Kopplar vi till operationaliseringen kan vi se att de ökade trycket på flera länders lands- och havsgränser men även ett större intresse av att upprätthålla säkerheten inom EU formade aktörernas preferens gällande utvidgningen av EGKB. LI inkluderar även det liberalistiska synsätten som är den process som sker inrikes och är då med och formar statens preferens. Därav är det viktigt att inkludera en undersökning gjord av Eurobarometern under våren 2016 för att få en bättre förståelse för relationen mellan staten och samhället (Moravcsik 23(40)

28 1993: 481). På frågan om ytterligare åtgärder bör tas för att förhindra irreguljär migration av människor från länder utanför EU visade att totalt 89 procent av alla de tillfrågade höll med. Detta visar att det finns ett högt intresse inom hela EU att tillsätta ytterligare åtgärder, såsom EGKB byrån, för att stävja migrationen inom EU. Frågan var tilldelad fem olika alternativ: ja, på EU-nivå, ja, på nationell nivå, ja, på både nationell och EU-nivå, nej, det finns inget behov av ytterligare åtgärder och jag vet inte. Kollar vi enbart på aktörerna i denna studien kunde vi se att Frankrike stack ut med en högre andel som ansåg att det endast borde ske på en EU-nivå medan de andra länderna ansåg att det borde ske både på en nationell och EU-nivå. Detta visar att det fanns en efterfrågan för integrering på EU-nivå inrikes och de strategiska möjligheterna till en integrering ledde, i detta fall, till att EGKB kunde inrättas (Ibid.; Eurobarometer Report 2016: 55). 6.2 Mellanstatliga förhandlingar Med bakgrund mot de nationella preferenserna vänder vi oss nu till mellanstatliga förhandlingar, vilket är den process där statens preferens kanaliseras i förhandlingarna om skapandet av EGKB. Precis som i nationella prefenser där staten är den främsta aktören kopplas mellanstatliga förhandlingar till staters rationalitet. Detta antagande fokuserar på vad som blir resultatet av mellanstatliga förhandlingar och hur dessa resultat är verksamma. I studiens operationalisering gjordes det en skillnad mellan konsensus och vinnare eller förlorare ur mellanstatliga förhandlingar. Detta för att peka på den relativa kraften i balansen mellan medlemsländer inom EU. När det kommer till EGKB, framgår det av medlemsländernas ståndpunkt i antagandet av förordningen i september 2016 att det fanns en tydlig enighet bland staterna om ytterligare integration kring EU:s yttre gränsverksamhet. Därmed kollar vi närmare på vad som blev resultatet efter förhandlingarna och vilka av studiens aktörer skulle kunna gynnas mer än andra på detta avtal. 24(40)

29 Europeiska rådet möttes 17 december 2015 för att diskutera migrationskrisen och framförallt kommissionens förslag om EGKB som lanserades 15 december. Rådet blev ombedda att skyndsamt granska förslaget och måste i synnerhet anta en ståndpunkt kring EGKB under det kommande nederländska ordförandeskapet, som tog vid i januari fram tills juni 2016 (European Council 2015b; 2015c). Tysklands och Frankrikes inrikesministrar hade dessförinnan skickat ett gemensamt brev till kommissionen i början av december där de fastslår att den stora andel migranter som kommer till EU måste minska och gav sitt stöd till en förstärkning av byrån och därmed kommissionens rätt att ingripa (Agence Europé 2015e: ; EUobserver 2015f). Detta visade tydligt ländernas position i frågan och var därmed inte främmande att låta makten bli centraliserad då kommissionen skulle kunna ta beslut utan att medlemslandet i fråga ville eller krävde det själv. Greklands utrikesminister välkomnade förslaget men gjorde det väldigt tydligt att det måste respektera medlemsländernas intresse och deras makt i hänsyn till säkerhet och migration. Han förstärkte detta senare i en intervju gjord i februari 2016 att han inte kunde förstå hur EU skulle kunna gå emot viljan av ett medlemsland och att detta aldrig skett tidigare (Agence Europe 2015e: ; 2016a; ). Även Polen och Ungern var starkt kritiska till kommissionens förslag och Ungerns utrikesminister uttalade sig och sa forcing help on member states is incompatible with border protection being part of the national sovereignty (Agence Europé 2015e: ; EUobserver 2015g). Vid inrikesministrarnas möte i januari 2016 välkomnade även de kommissionens förslag men att man måste finna en balans mellan delad yttre gränshantering och respektera medlemsländerna och deras förutsättning att hantera sin del av de gemensamma gränserna (Agence Europé 2016b: ). Vilket därmed stängde dörren för att makten skulle kunna centraliseras helt. I april meddelade Europeiska rådet att de var redo att förhandla med Europaparlamentet, knappt fyra månader efter förslaget lagts 25(40)