Utvärdering av utskottens och EU-nämndens utrikesresor

Transkript

1 UTSKOTTSAVDELNINGEN Utvärderings- och forskningssekretariatet Peter Strand Dnr /13 Utvärdering av utskottens och EU-nämndens utrikesresor Stundom kan utskott vinna information genom omedelbara iakttagelser Herbert Tingsten 1934 Till riksdagsdirektören, Riksdagsdirektören beslutade den 17 december 2012 (dnr /13) om ett uppdrag att utvärdera de utrikesresor utskotten och EU-nämnden genomfört från och med valet Utvärderingen överlämnas härmed och uppdraget är därmed avslutat. Stockholm den 13 juni 2013 Peter Strand

2 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING INLEDNING UPPDRAGET METOD OCH GENOMFÖRANDE KORT HISTORIK TIDIGARE UTREDNINGAR MOTIONER OM UTSKOTTENS UTRIKESRESOR REGELVERKET GÄLLANDE BESTÄMMELSER TIDIGARE BESTÄMMELSER KARTLÄGGNING AV UTSKOTTENS UTRIKESRESOR UTSKOTTENS UTRIKESRESOR SEDAN UTSKOTTENS UTRIKESRESOR IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR PLANERING OCH BESLUT OM RESOR PLANERINGSPROCESSEN FÖRANMÄLAN OCH SAMRÅD MED RIKSDAGSSTYRELSEN IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR RESORNAS SYFTE UTGÅNGSPUNKTER RESORNAS SYFTE FÖRANMÄLAN RESORNAS SYFTE INTERVJUER SYFTE OCH VAL AV RESMÅL IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR RESORNAS RESULTAT RESERAPPORTERNAS VARA ELLER INTE VARA RESORNAS RESULTAT SOM DET BESKRIVS I RESERAPPORTERNA RESORNAS RESULTAT SYNPUNKTER I INTERVJUER IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR DELTAGANDE OCH DELEGATIONER PRINCIPER FÖR DELTAGANDE HELA UTSKOTTET ELLER DELEGATION? DELEGATIONSLEDNING IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR SAMARBETET MED DE SVENSKA AMBASSADERNA PLANERING GENOMFÖRANDE UPPFÖLJNING NÅGRA ENSTAKA PROBLEM KOSTNADSFÖRDELNING

3 8.6 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR UTSKOTTSKANSLIERNAS ARBETE MED RESORNA PLANERING OCH FÖRBEREDELSER GENOMFÖRANDE UPPFÖLJNING ÖVRIGT RESEBYRÅN IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR NÅGRA ÖVRIGA FRÅGOR EKONOMISKA RAMAR, KOSTNADER OCH KOSTNADSANSVAR TOLKNING MASSMEDIEFRÅGOR VETT OCH ETIKETT, GÅVOR M.M IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR SAMMANFATTANDE SLUTSATSER...47 BILAGA 1: INTERVJUADE PERSONER...48 BILAGA 2: UTSKOTTENS UTRIKESRESOR : RESMÅL, SYFTE, TID OCH DELTAGARE...50 BILAGA 3: TIDPUNKTER FÖR UTSKOTTSRESOR OCH ARBETSPLENUM M.M. I KAMMAREN...63 BILAGA 4: RFS 2012: BILAGA 5: RFS 2001: BILAGA 6: BAKGRUNDSPROMEMORIA TILL RIKSDAGSSTYRELSENS BESLUT DEN 28 MARS 2012 OM NYA REGLER FÖR UTSKOTTENS UTRIKESRESOR...69 BILAGA 7: UTSKOTTENS UTRIKESRESOR

4 Sammanfattning Uppdrag och genomförande På uppdrag av riksdagsdirektören har en utvärdering gjorts av de utrikesresor som utskotten och EU nämnden genomfört sedan valet Utvärderingen syftar till att vidareutveckla och förbättra verksamheten. Uppdraget har varit att undersöka hur resorna fördelats på olika resmål, om resornas syfte har uppnåtts, om delegationernas storlek varit ändamålsenliga, hur samarbetet med svenska ambassader har utfallit samt hur ledamöterna ser på utskottskansliernas arbete med planering och genomförande av resorna. Under utredningsarbetets gång har dessutom ett antal frågor uppmärksammats som inte ingår i uppdraget men som berör utskottens utrikesresor. Totalt har 36 riksdagsledamöter, samtliga kanslichefer och andra tjänstemän vid utskottskanslierna och EU-nämnden samt några övriga tjänstemän inom Riksdagsförvaltningen intervjuats. Kartläggning av resmål och tid Mot bakgrund av det stora antalet utskottsresor som hittills genomförts under valperioden, koncentrationen på vissa resmål och den begränsade tid som står till förfogande för utskottsresor, visar utvärderingen att val av resmål och tidpunkt för resorna fungerat bra med några få undantag. Möjligheterna att få till stånd en bättre spridning av utskottsresorna i tid och rum och därmed minska belastningen på vissa ambassader skulle kunna uppnås genom en tidigare planering på utskottsnivå, en övergripande samordning inom utskottsorganisationen och ett närmare samarbete mellan riksdagen och Utrikesdepartementet. Planering Beträffande planeringsprocessen visar utvärderingen att det är viktigt att synpunkter från alla partier kommer fram innan utskottet fattar beslut om en resa. Utvärderingen visar även att en tidig planering av resorna i valperioden är en fördel i flera avseenden och att denna bör vara en naturlig och integrerad del av utskottets ärendeplanering. Resornas syfte Utskottens utrikesresor ska röra frågor som har hög relevans för utskottens arbete. Hög relevans kan definieras som aktuella, större ärenden och frågor som utskottet ska behandla under valperioden. Utvärderingen visar att utskottens redogörelser för syftet med utskottsresorna inte alltid innehåller en tydlig beskrivning av de aktuella sakfrågor som ska behandlas under resan och varför det valda resmålet är särskilt lämpligt i sammanhanget. Enligt vad som framkommit i utvärderingen är det viktigt med en tydlig beskrivning av syftet med resan och kopplingen till resmålet, dels för att utskottet ska ha ett välmotiverat underlag som öppet kan redovisas för allmänhet och massmedier, dels för att det ska vara möjligt att följa upp resan i efterhand för att se om syftet med resan uppfyllts. Dessutom får riksdagsstyrelsen ett bättre underlag för sin bedömning av resans lämplighet inför samrådet med utskottet. I de fall syftet med en utskottsresa är diffust eller oklart borde utskottet överväga om resan överhuvudtaget ska genomföras. 4

5 Resornas resultat Av ledamotsintervjuerna framgår att nästan alla anser att resultatet av utrikesresorna under den innevarande valperioden väl motsvarat syftet och förväntningarna. Detta bekräftas även i de reserapporter som finns tillgängliga och som redovisar utfallet av resorna. Mot den bakgrunden kan man dra slutsatsen att utskottsresorna i huvudsak har uppfyllt de syften och den inriktning som utskotten beslutat om. Utvärderingen visar att under innevarande valperiod har utskotten och EUnämnden t.o.m. april 2013 genomfört eller planerat 84 resor och lämnat sammanlagt 40 reserapporter varav de flesta som redogörelser till riksdagsstyrelsen. Fem utskott har inte lämnat reserapporter till styrelsen för resor som genomförts före den 2 maj 2012 då den gamla föreskriften om krav på redogörelse fortfarande gällde. Två utskott har inte lämnat någon reserapport alls under valperioden. Att följa upp och utvärdera utskottsresorna när det inte finns reserapporter som dokumenterar utfallet innebär väsentliga svårigheter. Av de intervjuer som genomförts framgår att de flesta ledamöterna vill att utskottsresorna ska dokumenteras i någon form av reserapport. De flesta ledamöterna och utskottskanslierna vill dock inte ha den typ av redogörelser för resorna som tidigare skulle lämnas till riksdagsstyrelsen. De skäl som framkommit för att skriva någon form av reserapport kan sammanfattas i följande punkter. - Resultatet av resorna och den kunskap som hämtats in bör dokumenteras för att användas i utskottets ärendeberedning och för information till övriga ledamöter och utskott. - Resultatet av resorna bör redovisas för allmänhet, massmedier och andra intresserade för att öka öppenheten och stärka legitimiteten kring utskottsresorna. - Resultatet av resorna bör dokumenteras för att revisionen ska kunna göra en bedömning av om budgetmedlen använts på ett kostnadseffektivt sätt. En ny typ av reserapporter skulle t.ex. kunna innehålla en redogörelse för syftet med resan och fokusera på en sammanfattande analys av de mest väsentliga lärdomarna och erfarenheterna. En kort sammanfattning av genomförda programpunkter, kontaktuppgifter om personer, institutioner, etc. skulle kunna läggas i en bilaga. Utifrån analysen skulle det vara möjligt att även svara på frågan om syftet med resan infriats. Ett offentliggörande av reserapporterna skulle i väsentlig grad öka öppenheten och stärka legitimiteten kring utskottsresorna. Beträffande strategin för riksdagens internationella kontaktverksamhet har denna inte uttryckligen nämnts i vare sig reserapporter eller intervjuer. De flesta utskotts- och EU-nämndsresor som hittills genomförts under valperioden ligger dock i linje med strategin utan att detta direkt påtalas. Deltagande och delegationer Utvärderingen visar att principen om att deltagarna i utskottsresorna antingen ska vara ordinarie ledamöter eller arbetande suppleanter i utskottet före- 5

6 faller allmänt accepterad i alla utskott. Problemet med att vissa arbetande suppleanter inte får delta i utskottsresorna skulle kunna lösas genom att utöka budgetunderlaget med ett antal arbetande suppleanter per utskott. Enligt vad utvärderingen visar finns det ett flertal för- och nackdelar i frågan om att resa i delegation eller med hela utskottet. Olika syften med resorna, varierande resmål samt utskottets inriktning gör att formerna för utskottsresorna bör vara så öppna och flexibla som möjligt. Det bör som hittills vara upp till varje utskott att besluta om i vilken form man vill resa. Delegationsledarens roll som arbetsledare är viktig särskilt när det gäller att ta ansvar i olika konfliktsituationer. Det är angeläget att rollfördelning och ansvarsområden tydligt klaras ut mellan delegationsledaren, övriga ledamöter och medföljande tjänstemän innan resan påbörjas. Samarbetet med ambassaderna Utvärderingen visar att nästan alla ledamöter och kanslier anser att samarbetet med ambassaderna i allmänhet fungerar mycket bra och att ambassadpersonalen är professionell, serviceinriktad och lyhörd. De enstaka problem som framkommit i utredningen beträffande planering och utarbetande av program skulle kunna förebyggas genom en tidigare planering och en öppnare och tydligare kommunikation mellan utskotten och ambassaderna. Den extra arbetsbelastning som kan drabba en del ambassader till följd av flera utskottsbesök under kort tid skulle kunna undvikas genom en mer samordnad planeringsprocess i riksdagen och ett mer utvecklat samarbete mellan riksdagen och UD. Utskottskansliernas arbete Enligt vad som framkommit i utvärderingen är riksdagsledamöterna genomgående mycket positiva till utskottskansliernas arbete med resorna. Vidare har synpunkter om att utskotten på ett bättre sätt bör tillgodogöra sig resultaten av utskottsresorna lagts fram. Dels föreslås att delegationen eller utskottet avslutar varje dag under resan med en kort, organiserad summering av de besök och resultat som uppnåtts. Dels att delegationen eller hela utskottet systematiskt följer upp resans resultat efter hemkomsten för att kunna dokumentera kunskaper och erfarenheter som kan användas i ärendeberedningen. En uppföljning med hela utskottet kan vara särskilt värdefull i de fall utskottet rest i delegationer med olika uppgifter och till olika resmål. Flera ledamöter och kanslier framhåller att reseprogrammen ska vara täta och intensiva men att det också måste finnas visst utrymme för återhämtning, särskilt i samband med jetlag vid långa resor. Några övriga frågor Utgifterna för utrikesresorna har, räknat i fast penningvärde (mars 2013), uppgått till miljoner kronor per valperiod sedan med undantag för perioden då utgifterna minskade. Frågan om tolkning från engelska till svenska vid utskottsresor hanteras olika från utskott till utskott. Utvärderingen visar att många ledamöter känner sig obekväma med engelska och kan ha svårt att förstå och prata språket vilket inte alltid klart kommer till uttryck. Frågan bör därför uppmärksammas 6

7 och hanteras med känsla och respekt och lösas i god tid av delegationsledningen och kansliet innan resan påbörjas. Enligt vad som framkommit i utvärderingen är ledamöter och utskottskanslier positiva till att riksdagen öppet och aktivt informerar allmänhet och medier om utskottsresorna. Det är viktigt att förmedla en öppen, saklig och tydlig redovisning av fakta kring utskottsresorna och att förklara deras betydelse för ledamöternas kunskapsinhämtning samt resornas roll i utskottens ärendehantering. I de fall massmedierna ger en skev och osaklig bild av utskottsresorna är det viktigt att ledningen i riksdagen agerar snabbt och kraftfullt med faktainformation. En annan åtgärd som visat sig betydelsefull är de enskilda ledamöternas initiativ och informationsspridning om utskottsresorna via sociala medier. Resultatet av utvärderingen visar att hanteringen av mediefrågorna i samband med utskottsresorna har stor betydelse för förtroendet för riksdagen, utskotten och de enskilda ledamöternas arbete. Sammanfattande slutsatser För att stärka öppenheten, förtroendet för och legitimiteten kring utskottsresorna pekar utvärderingen mot följande sammanfattande slutsatser. - Utskottsresorna ska vara väl motiverade och ha ett tydligt syfte knutet till resmålet och till aktuell ärendeberedning i utskottet. - Utskottsresorna ska vara väl dokumenterade i föranmälningar, program och reserapporter för att ge öppen information till allmänhet och medier och för att möjliggöra uppföljning och revision. - Informationen om utskottsresorna ska vara saklig och tydlig och bedrivas på ett aktivt och öppet sätt. 1 Inledning 1.1 Uppdraget Den 17 december 2012 beslutade riksdagsdirektören att ge utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdelningen i uppdrag att utvärdera de utrikes resor som utskotten och EU nämnden genomfört sedan valet Uppdraget har varit att undersöka hur resorna fördelats på olika resmål, om resornas syfte har uppnåtts, om delegationernas storlek varit ändamålsenliga, hur samarbetet med svenska ambassader har utfallit samt hur ledamöterna ser på utskottskansliernas arbete med planering och genomförande av resorna. Utvärderingen omfattar de s.k. studieresor som utskotten och EU-nämnden eller delegationer från dessa genomför samt resor för s.k. EU-ändamål. Resor för deltagande i EU-konferenser, regeringsdelegationer eller internationella konferenser, ledamöternas enskilda utrikes tjänsteresor och ledamöternas resor på uppdrag av partigrupperna berörs inte i utvärderingen. Syftet med utredningen är att vidareutveckla och förbättra utskottens och EU-nämndens reseverksamhet. 1.2 Metod och genomförande I utredningsarbetet har bl.a. ingått att kartlägga och analysera dokumentationen kring resorna som exempelvis riksdagsstyrelsens beslut, föranmälningar, 7

8 reseprogram, deltagarförteckningar, presentationsfoldrar, reserapporter m.m. Totalt har 36 riksdagsledamöter från samtliga partier och utskott samt EUnämnden intervjuats. Ledamöterna har valts ut utifrån kriterier om parti- och utskottstillhörighet, kön och antal år i riksdagen samt om de varit delegationsledare. Samtliga kanslichefer och andra tjänstemän vid utskottskanslierna och EU-nämnden har intervjuats och besvarat e-post-förfrågningar. Även tjänstemän inom andra enheter vid Riksdagsförvaltningen har intervjuats. En förteckning över samtliga intervjuade återfinns i bilaga 1. Under utredningsarbetets gång, bl.a. genom de intervjuer som genomförts, har ett antal frågor uppmärksammats som inte ingår i uppdraget men som sammanhänger med utskottens utrikesresor. Dessa frågor behandlas kortfattat i avsnittet Några övriga frågor. Till framställningen hör ett antal bilagor som är bärande för resonemangen i rapporten och som är relativt omfattande. Framställningen i avsnitten 3, 5 och 7 bygger till stora delar på bilaga 2 som är en sammanställning av uppgifter om samtliga utskotts och EU-nämndens utrikesresor under valperioden. Bilaga 3 utgör grunden för redogörelsen och diskussionen i avsnitt och Kort historik Stundom kan utskott vinna information genom omedelbara iakttagelser; när det t.ex. är fråga om att bestämma platsen för en anläggnings uppförande eller att undersöka behovet av nyanskaffningar och nya anläggningar kunna besök på ort och ställe vara av betydelse. Så skrev Herbert Tingsten i mitten av 1930-talet om en del av utskottens beredning av den tidens riksdagsärenden. 1 Riksdagens dåvarande detaljstyrning av statsbudgeten och statens investeringar, som enligt Tingsten kunde motivera ett besök på ort och ställe, är sedan länge ett minne blott. Men utskottens inhämtning av information genom omedelbara iakttagelser är betydligt vanligare idag än på den tiden. I dagens globaliserade värld är dock syftet med resorna ett helt annat. Enligt Tingsten blev det i mitten av 1930-talet allt vanligare att utskotten företog resor i informationssyfte, framförallt statsutskottet. Han fortsätter: under de senaste årtiondena, ha vid så gott som varje riksdag, en eller flera resor företagits, och dessa ha utsträckts till alla delar av landet. Oftast reste endast den del av utskottet (utskottsavdelning) som hade ansvar för beredningen av det ärende som resan skulle belysa. Resor med hela utskottet förekom mera sällan. Att utskotten reste utrikes för att inhämta information blev mer vanligt först med enkammarriksdagens införande Innan dess förekom enstaka resor. Exempelvis besökte konstitutionsutskottets studiedelegation för riksdagsfrågor Folketinget, Stortinget och den finländska riksdagen i början av 1960-talet 1 Sveriges riksdag, senare avdelningen, Riksdagen från 1866, elfte bandet : utskottsväsendet, 1934, s

9 och statsutskottets första avdelning, som beredde biståndsfrågor, reste hösten 1965 till Afrika. År 1966 till hundraårsjubileet av tvåkammarriksdagen skriver statsvetaren och professorn Nils Stjernquist apropå utskottens utrikesresor. Att den information, som förvärvas på detta sätt, är värdefull, torde numera endast undantagsvis bestridas Tidigare utredningar Inför enkammarriksdagens införande tillsatte talmanskonferensen en kommitté för översyn av riksdagens förvaltnings- och personalorganisation, benämnd 1969 års organisationsutredning. 3 Utredningen behandlade bl.a. utskottens studieresor som tidigare varit föremål för uttalanden av bl.a års organisationsutredning och bankoutskottet. Utredningen anförde följande beträffande prövningen av utrikesresorna. Även 1969 års organisationsutredning anser att det skulle vara av värde, att talmanskonferensen yttrade sig över utskottens planer att företaga studieresor. Sådana planer bör enligt utredningens mening bedömas inte bara med tanke på det värde de kan ha som hjälpmedel i utskottens beredningsarbete utan också från mer allmänna utgångspunkter. Olika utskotts och avdelningars resor bör samplaneras så att i regel inte olika riksdagsorgan besöker samma land samtidigt eller med kort mellanrum. Det bör också tillses att ett utskott inte företar en resa som är svår att förena med vårt lands utrikespolitik. Kostnaderna för resan bör komma under bedömning, dels med hänsyn till riksdagens budget, dels mera allmänt. Utredningen anser härvidlag att syftet med en resa att skaffa utredning för något ärende hos utskottet eller eljest i något ämne inom utskottets kompetensområde ofta kan nås, om ett begränsat antal av utskottets ledamöter jämte någon tjänsteman deltar i resan. Utredningen drog även upp riktlinjer för vad som skulle regleras om resorna i den dåvarande riksdagsstadgan 4. Mot bakgrund av erfarenheterna från utskottens utrikesresor under 1970-talet tillsatte talmanskonferensen i december 1980 en arbetsgrupp med uppdrag att se över reglerna om utskottens studieresor. 5 Arbetsgruppen lämnade i januari 1982 ett förslag till nya regler för utskottsresor och stipendieresor. 6 Arbetsgruppen föreslog bl.a. att kostnadskontrollen skulle skärpas och att talmanskonferensen borde ta ställning till vad resorna totalt borde få kosta under en treårsperiod vilket vid denna tid motsvarade valperiodens längd. Arbetsgruppen menade att beloppet borde anpassas så att utskotten, liksom dittills, skulle ha möjlighet att genomföra en utomnordisk studieresa under varje valperiod. Någon begränsning av antalet resor inom Norden fanns inte. Ar- 2 Nils Stjernquist i Samhälle och riksdag, band IV, s I kommittén ingick talmännen Erik Boheman och Henry Allard samt fem övriga riksdagsledamöter. 4 Riksdagsstadgan ersattes senare av riksdagsordningen. 5 Arbetsgruppen bestod av förste vice talman Ingegerd Troedsson, tredje vice talman Karl Erik Eriksson och ledamöterna Iris Mårtensson (s), Martin Olsson (c) och Bertil Måbrink (vpk). Sekreterare var bitr. kammarsekreteraren Bengt Törnell. 6 Regler för resor. 9

10 betsgruppens genomgång visade att talmanskonferensen medgivit ett flertal undantag från reglerna, främst beträffande antalet utomnordiska resor per utskott men även för resor under pågående riksmöte. Arbetsgruppen ansåg vidare att kraven på ändamålet för studieresorna borde skärpas. Utöver det grundläggande kravet i riksdagsordningen om att inhämta upplysningar inom utskottets beredningsområde, borde resorna även gälla frågor som har stor aktualitet för utskottet. Utskotten borde också kunna visa att förhållandena i det land, till vilket studieresa planeras, kan väntas ge särskilt värdefulla informationer eller intryck. Reglerna för utskottens utrikesresor har sedan dess genomgått mindre förändringar fram till den mer genomgripande revidering som riksdagsstyrelsen beslutade om i mars Motioner om utskottens utrikesresor Konstitutionsutskottet behandlade under våren 2013 två motioner om utskottens utrikesresor i sitt betänkande 2012/13:KU17. 8 Motionärerna tog upp olika frågor som rör utskottsresorna och yrkade bl.a. på förtydliganden av reglerna kring resorna. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till sina tidigare ställningstaganden, att föreskrifterna om utskottens utrikes resor nyligen setts över och att erfarenheterna av de nya föreskrifterna var begränsade. Kammaren beslutade enligt utskottets förslag. 2 Regelverket 2.1 Gällande bestämmelser Beslut om utskottens utrikesresor fattas enligt riksdagsordningen (RO) av utskotten själva efter samråd med riksdagsstyrelsen. Styrelsen ska uttala sig om resans lämplighet och därvid ta hänsyn till riksdagens internationella förbindelser, till kostnaderna och till omständigheterna i övrigt. Riksdagsstyrelsen får också meddela närmare bestämmelser om utskottens utrikesresor. 9 I mars 2012 beslutade riksdagsstyrelsen om en ny föreskrift för utskottens utrikes resor. 10 Av föreskriften framgår att styrelsen för varje valperiod fastställer ekonomiska ramar för utskottens utrikesresor och att utskotten inom de ekonomiska ramarna och med beaktande av skyldigheten om samråd med styrelsen själva beslutar om sina resor. För det samråd med riksdagsstyrelsen som föreskrivs i RO ska utskottet lämna in en föranmälan om resa. Föranmälan ska innehålla uppgifter om resmål, syftet med och tidpunkten för resan, samt beräknade kostnader. Om föranmälan inte hinner lämnas före resan ska den lämnas till styrelsen så fort som möjligt efter resans avslutande. Samma regler tillämpas för EU-nämnden vilket inte framgår av vare sig riksdagsordningen eller riksdagsstyrelsens föreskrift. 7 Se avsnitt Motionerna 2011/12:K393 och 2012/13:K227 av Lise Nordin m.fl. (MP). 9 RO 4 kap RFS 2012:1, se bilaga 4. 10

11 2.2 Tidigare bestämmelser Den föreskrift om utskottens utrikesresor som ersattes 2012 innehöll betydligt fler och mer detaljerade bestämmelser. 11 Flera av dessa ansågs föråldrade och vissa hade blivit inaktuella genom ny praxis. Avregleringen innebar att utskotten själva fick ett större ansvar för sina utrikesresor. Eftersom några frågor kring de tidigare reglerna återkommer i intervjuer och i denna utvärderings kartläggning redovisas några av dessa kortfattat nedan samt de motiveringar som anförts för att avskaffa eller ändra dem. Vid planering av resor utomlands skall utgångspunkten vara att de skall ha hög relevans för utskottens arbete, föreskrevs det i paragraf 2 i den tidigare föreskriften. I motiveringen för att avskaffa bestämmelsen sägs att det är en självklarhet att utskottens utrikes resor ska röra frågor som har hög relevans för utskottens arbete vilket inte behöver vara föreskrivet. 12 Enligt den tidigare föreskriften skulle utskotten inom sex månader efter resans avslutande lämna en skriftlig redogörelse för resan till styrelsen (6 ). Kravet avskaffades då användningsområdet för de skriftliga redogörelserna ansågs begränsat. I motiveringen till beslutet anfördes att utskotten i stället har möjlighet att dokumentera resorna på det sätt de själva tycker är bäst. Enligt 8 i den gamla föreskriften fick endast ledamöter och suppleanter i utskottet samt tjänstemän vid utskottets kansli delta i resorna. Detta krav avskaffades med motiveringen att det kunde medföra problem för små partier (med få suppleanter) som någon gång kanske inte kunde bli representerade på grund av sjukdom eller annat åtagande. Frågan om partierna då ska bli representerade på resan är enligt motivtexten en fråga som utskottet får lösa. 3 Kartläggning av utskottens utrikesresor 3.1 Utskottens utrikesresor sedan 1971 Med enkammarriksdagens införande 1971 infördes en ny utskottsorganisation. Från att ha varit organiserade efter statsrättslig funktion delades utskotten nu in efter fackutskottsprincipen vilket innebar att varje utskott skulle behandla såväl lagstiftnings- som budgetärenden inom sitt beredningsområde. Fördelarna med en fackutskottsindelning var, enligt den dåvarande Grundlagsberedningen, både ökad samordning och ökad sakkunskap. Alla frågor inom ett visst område samlades i ett och samma utskott vilket skulle ge sakfrågorna en kompetent och grundlig beredning. Den ökade fokuseringen på specialisering och sakkunskap inom respektive utskottsområde var också en anledning till att utskotten i ökad utsträckning vände sig utrikes för att vidga perspektiven, knyta nya kontakter och få kunskap om hur man försökte lösa olika samhällsproblem i andra länder. Riksdagens internationella kontakter utvecklades och satte avtryck i allt fler utskottsresor inte bara till de nordis- 11 RFS 2001:2, senaste lydelse: RFS 2006:8, se bilaga Se bakgrundspromemoria till riksdagsstyrelsens beslut den 28 mars 2012 om nya regler för utskottens utrikesresor ( /12, bilaga 6). 11

12 ka grannländerna. Redan 1971 reste t.ex. kulturutskottet, näringsutskottet och försvarsutskottet till Frankrike, jordbruksutskottet till dåvarande Sovjetunionen och utrikesutskottet både till Afrika (Kenya, Tanzania och Zambia) och USA. Lagutskottet besökte Storbritannien och socialförsäkringsutskottet dåvarande Tjeckoslovakien medan socialutskottet reste till Nederländerna och dåvarande Västtyskland. Under hela 1970-talet reste nästan alltid hela utskottet tillsammans. Delegationsresor med deltagande av ett mindre antal utskottsledamöter blev vanliga först på 1980-talet. Utrikesutskottet introducerade delegationsresor 1983 då en delegation på åtta ledamöter besökte Tanzania, Zimbabwe och Kenya medan en annan delegation samtidigt reste till Sri Lanka, Thailand, Vietnam och Malaysia. Den tidigare nämnda utredningen ( ), om utskottens studieresor, diskuterade också möjligheten att resa i delegationer. Enligt arbetsgruppen kunde det vara motiverat att resa i delegationer av ekonomiska skäl eller när det bedömdes vara lättare att få kontakter med en mindre grupp. Utskotten skulle dock själva få avgöra om man ville resa i delegation eller med hela utskottet. Av en sammanställning som gjordes av utrikesutskottets kansli 1987 framgår att utskottens vanligaste resmål under perioden var Finland (med 30 utskottsbesök), Danmark (28), Norge (24), Frankrike (22), USA (22), Västtyskland (13), Kanada (12), Storbritannien (11) och Japan (11). Totalt besökte utskotten 60 länder under denna period och antalet utskottsbesök uppgick till totalt 330, varav två tredjedelar till Norden och övriga Europa. 13 Berlinmurens fall, slutet på Kalla kriget och Sovjetunionens sönderfall innebar en förändring i utskottens resmönster där Europa fick en alltmer framträdande roll. Det svenska EU-medlemskapet 1995 och EU:s successiva utvidgning medförde en ytterligare fokusering mot övriga Europa på bekostnad av resor till de nordiska länderna. I följande diagram och sammanställning jämförs utskottens resor till andra länder under två tidsperioder om vardera 17 år: och Uppgifterna avser antalet utskottsbesök i olika länder och inte antalet resor eftersom utskotten i många fall besöker flera länder under en och samma resa. Utskottsbesöken i våra nordiska grannländer minskade med en tredjedel och särskilt besöken i Danmark som minskade från 28 till I bilaga 7 redovisas en sammanställning över utskottsresorna Uppgifterna för har hämtats från ovan nämnda sammanställning. Uppgifterna för har hämtats ur utskottens verksamhetsberättelser, historieprojektet Riksdagsförvaltningen och från utskottskanslierna (inkl. planerade resor för 2013 status 1 april). 12

13 Diagram 1. Antal utskottsbesök i de nordiska länderna jämfört med Danmark Finland Grönland Island Norge Antal utskottsbesök Antal utskottsbesök Källor: Utrikesutskottets kansli 1987, utskottens verksamhetsberättelser, historieprojektet Riksdagsförvaltningen och respektive utskottskansli. Den mest påtagliga förändringen mellan dessa tidsperioder är ökningen av antalet utskottsbesök i europeiska länder utanför Norden som mer än fördubblades. Här är det främst resor till Bryssel, till de baltiska staterna och till övriga nya och nygamla stater i Östeuropa som står för ökningen. Antalet besök i de västeuropeiska staterna, med undantag för Belgien (Bryssel), minskade eller var oförändrat. Tabell 1. Antal utskottsbesök i olika regioner Förändring antal % Norden Övriga Europa Asien Afrika Australien/Nya Zeeland Nordamerika Latinamerika Totalt Totalt ökade antalet utskottsbesök i andra länder med nästan 40 procent jämfört med den tidigare perioden. Procentuellt ökade antalet besök mest i Afrika (främst Sydafrika) och Latinamerika (främst Brasilien), medan utskottsbesöken i Asien minskade något. Resor till Kanada ökade från 12 till 19 och resorna till USA från 22 till

14 Diagram 2. Antal utskottsbesök jämfört med Norden Övriga Europa Asien Afrika Australien-Nya Z. Nordmerika Latinamerika Antal utskottsbesök Antal utskottsbesök Utskottens vanligaste resmål under perioden är i fallande ordning Bryssel (62), USA (26), Finland (23), Norge (22), Kanada (19), Tyskland (17), Schweiz (16), Ryssland (14), Frankrike (12), Litauen (12) och Storbritannien (10). 3.2 Utskottens utrikesresor Sedan 1970-talet har utskottens utrikesresor omfattat en större studieresa per utskott och valperiod samt en kortare resa till Norden eller övriga Europa. I slutet av 1990-talet tillkom även extra budgetmedel till resor för EUändamål. För utrikesutskottet och senare EU-nämnden har delvis andra kriterier gällt. På senare år har många utskott kunnat genomföra fler resor än tidigare inom befintlig budgetram. Dessa resor har främst gått till europeiska länder och har möjliggjorts genom att utskotten reser mer kostnadseffektivt i dag jämfört med tidigare. Flygresor görs numera generellt i ekonomiklass och utskotten bor i allmänhet på hotell i medelprisklass där så är möjligt. I detta avsnitt redovisas uppgifter om samtliga utrikesresor som utskotten och EU-nämnden företagit under valperioden t.o.m. april 2013 samt de resor som planerats in för resten av valperioden vid denna tidpunkt. I bilaga 2 finns en sammanställning som redovisar resmål, syfte, tidpunkt och deltagande för samtliga utskotts- och EU-nämndsresor under valperioden som genomförts t.o.m. april 2013 eller som planerats t.o.m. denna tidpunkt. I sammanhanget bör noteras att det stora flertalet resor görs i delegationer och att antalet utskottsresor per ledamot normalt är två eller tre per valperiod Resornas fördelning på resmål Utskotten ska i sin föranmälan till riksdagsstyrelsen ange resmål för utskottsresan. I följande sammanställning redovisas resornas fördelning på resmål med uppgift om tidpunkt (i kronologisk ordning) och utskott. Av sammanställningen framgår att totalt 42 länder besökts och att sammanlagt 97 utskottsbe- 14

15 sök genomförts eller planeras. 15 Det mest frekventerade resmålet är Bryssel som kommer att ha besökts av nio utskott och av EU-nämnden vid två tillfällen. Andra vanliga resmål under valperioden är USA och Kanada med fem utskottsbesök vardera och Brasilien, Finland, Frankrike och Tyskland med fyra besök vardera. Tabell 2. Utskottsresor fördelade efter resmål och tidpunkt Resmål Resmål, specifikt 16 Tid och utskott Afghanistan Kabul, Mazar-e Sharif 10 12/ UU Argentina Buenos Aires 3 9/ UU 2 7/ SoU Australien Sydney, Canberra 1 11/ KU 6 16/ SkU Belgien Bryssel 11 13/ EUN 23 25/ MJU 6 8/ UU 27/2 1/ TU 14 15/ AU 21 22/ UbU 4 5/ FöU 10 12/ SkU 29 31/ SoU 9 11/ EUN Aug sep 2013 SfU Brasilien Rio de Janeiro, Brasília, São Paulo Rio de Janeiro, Brasilia Rio de Janeiro 26/8 4/ NU 7 14/ AU 3-11/ UU 28/8 1/ SoU Chile Santiago Santiago, Valparaiso 3 9/ UU 2 7/ SoU Colombia Cartagena, Bogota 4-10/ UU Cypern Nicosia 28 30/ EUN Danmark Köpenhamn 30 31/ EUN 19 20/ SkU Estland Tallinn 20 21/ UU 4 5/ FiU Finland Helsingfors Åland 8 9/ FöU 4 5/ FiU maj 2013 UbU sep KU Frankrike Paris Strasbourg Paris 23 24/ UbU 10 12/ CU Årligen på våren (OECD) FiU, SkU Grekland Aten mfl. Aten 23 27/ SfU Vår 2014 EUN 15 Finansutskottets och skatteutskottets årliga delegationsresor till OECD i Paris har endast räknats med en gång. 16 Uppgifter om besökta orter har hämtats från utskottskanslierna, ur reseprogram eller ur utskottens reseberättelser. 15

16 Indien Delhi, Chennai, Bangalore Delhi 4 12/ MJU 4 8/ FöU Irland Dublin 4 5/ EUN Island Reykjavik 22 24/ FiU 22 24/ EUN Italien Sicilien 1/ FöU Japan Tokyo, Kyoto Tokyo 4 11/ KrU 8 13/ FöU Kanada Ottawa, Toronto Vancouver, Ottawa Vancouver, Ottawa, Montreal Ottawa, Toronto Ottawa, Kingston, Toronto 3 11/ SkU 3 12/ CU 4 14/ TU 27/10 3/ SfU 2 9/ JuU Kina Peking, Chongqing, Chengdu Peking, Shanghai Peking, Shanghai, Hangzhou 27/8 4/ NU 3 11/ FiU 5 13/ UbU Lettland Riga 12 17/ FöU 8 9/ UU Litauen Vilnius 12 17/ FöU 24 25/ UU 17 19/ AU Höst 2013 EUN Luxemburg Luxemburg 21 23/ KU 10 12/ SkU 5 7/ JuU Nederländerna Haag 5 7/ JuU 24 28/ KU Sep UbU Norge Kristiansand, Oslo Oslo 23 25/ KrU 6 8/ CU 17 19/ AU Nya Zeeland Wellington, Nelson, Auckland 3 13/ MJU Polen Warszawa 5 6/ EUN 24 28/ KU 9 12/ MJU Portugal Lissabon 9 11/ FiU Rumänien 9 12/ MJU Ryssland Moskva 13 15/ UU 10 13/ NU 3 6/ KU Singapore 5 6/ TU Spanien Madrid 21 23/ TU Storbritannien London 20 22/ FiU Sydafrika Kapstaden, Pretoria 2 9/ KU Sydkorea Seoul, Busan 7 13/ TU Tanzania Dar es Salaam, Zanzibar, 4-12/ KrU Bagamoyo Turkiet Ankara, Istanbul 30/10 3/ FiU 16

17 Tyskland Berlin München Berlin 11 13/ NU 24 28/ KU 21 24/ TU 6 8/ KrU Ungern Budapest 20 22/ EUN USA Atlanta, Washington, New York Washington, New York Los Angeles, San Diego Washington, New York Washington 3 12/ FiU 4 13/ CU 2 9/ JuU 7 13/ FöU Okt 2013 UU Venezuela Caracas 4 10/ UU Österrike Wien 21 24/ TU Resornas förläggning i tiden Enligt föreskriften om utskottens utrikesresor (RFS 2012:1) ska föranmälan om resa bl.a. innehålla uppgift om tidpunkten för resan (4 ). I den tidigare gällande föreskriften fastslogs att resa skall om inte särskilda skäl föreligger företas under tid då uppehåll görs i riksdagsarbetet. Eftersom tidpunkten för resan är föremål för samråd mellan utskottet och riksdagsstyrelsen ansågs det inte nödvändigt att närmare reglera denna, enligt bakgrundspromemorian till ändringsbeslutet. 17 Enligt den praxis som tillämpats på senare tid förutsätts dock att utskotten och nämnden så långt det är möjligt planerar sina resor så att de inte sammanfaller med arbetsplenum, votering eller andra större ärenden i kammaren. Utredningen har kartlagt tidpunkterna för samtliga utskotts- och nämndresor under innevarande valperiod t.o.m. april 2013 och jämfört dessa med tiderna för arbetsplenum och större debatter i kammaren. Med större debatt menas i detta sammanhang partiledardebatt, budgetdebatt, utrikespolitisk debatt, aktuell debatt eller återrapportering från Europeiska rådet. Interpellationsdebatter och bordläggningsplenum har således inte tagits med. Kartläggningen redovisas i kalenderform i bilaga Iakttagelser och bedömningar Sammanställningen över utskottsresornas resmål i tabell 2 visar bl.a. att inga utskottsbesök kolliderat på samma plats och vid samma tid i något fall under valperioden. Näringsutskottet och finansutskottet var visserligen i Kina samtidigt någon dag men på skilda orter - näringsutskottet i Chongqing och finansutskottet i Pekingområdet vilket inte förefaller ha orsakat något problem för ambassaden. Ett resmål där svenska ambassaden haft svårt att tillmötesgå utskottens önskemål p.g.a. arbetsbelastning är USA. Socialutskottet fick ändra resmål 2012 efter att svenska ambassaden i Washington avrått från besök vid den planerade tidpunkten p.g.a. partikonvent och presidentval. Även kulturutskottet tvingades ändra målet för sin resa från Kenya till Tanzania p.g.a. säkerhetsläget i Kenya. Förändringarna ledde till omprioriteringar av resornas syfte, in- 17 Se bilaga 6. 17

18 nehåll och inriktning samt ett betydande merarbete för utskottskanslierna. Svenska ambassaden i Ottawa kunde inte bistå civilutskottet och trafikutskottet i planeringen av besöksprogram inför utskottens resor till Kanada i september-oktober Enligt uppgift från kanslierna berodde detta på arbetsbelastningen vid ambassaden. Anhopningen av resor till Bryssel under våren 2011, då EU-nämnden och åtta utskott besökte EU-institutionerna, verkar inte heller ha vållat några större problem enligt uppgifter från ledamöter och utskottskanslier. Enligt riksdagens representant vid EU:s institutioner innebär det stora antalet utskottsbesök under en begränsad period en stor belastning på den svenska EUrepresentationen i Bryssel. Men representationen prioriterar utskottsbesöken och tycker det är viktigt att riksdagsledamöterna besöker Bryssel. Representationen har ca 120 medarbetare med kompetenser inom olika politikområden. Eftersom representationens arbete med besöken vanligtvis fördelas mellan olika medarbetare beroende på utskottets beredningsområde belastas inte alla funktioner inom representationen lika tungt hela tiden. Kartläggningen av tidpunkterna för utskottsresorna i bilaga 3 visar att två resor sammanfallit med arbetsplenum och votering i kammaren då ledamöterna inte kunnat delta. Det gäller försvarsutskottets delegation till Sicilien den 1 juni 2012 och utrikesutskottets delegation till Afghanistan den december Försvarsutskottets delegation bestod av nio ledamöter inga tjänstemän deltog resan. Resan omfattade ett besök vid det svenska flygförbandet (FL01) i Sigonella på Sicilien. 18 Delegationen reste fram och tillbaka på samma dag och resan arrangerades av Försvarsmakten. Utrikesutskottets delegationsresa till Afghanistan omgärdades av särskilda säkerhetsåtgärder. Delegationen bestod av fem ledamöter inga tjänstemän deltog. Båda dessa resor företogs under speciella förhållanden och kunde inte genomföras vid en annan tidpunkt. Kartläggningen visar också att flera utskott har rest på dagar då det varit arbetsplenum i kammaren men anpassat tidpunkten för avresa eller hemkomst så att ledamöterna kunnat delta i debatten och voteringen. Fem utskottsresor har sammanfallit med en aktuell debatt eller återrapportering från Europeiska rådet. Ämnet för de aktuella debatterna har inte i något fall sammanfallit med det resande utskottets beredningsområde. Mot bakgrund av det stora antalet utskottsresor som hittills genomförts under valperioden, koncentrationen på vissa resmål och den begränsade tid som står till förfogande för utskottsresor, är den samlade bilden att utskottens val av resmål och tidpunkt för resorna fungerat bra med några få undantag. Möjligheterna att få till stånd en bättre spridning av utskottsresorna i tid och rum och därmed minska belastningen på vissa ambassader skulle kunna uppnås genom en tidigare planering på utskottsnivå, en övergripande samordning inom utskottsorganisationen och ett närmare samarbete mellan riksdagen och Utrikesdepartementet. 18 Flygförbandet deltog i den internationella militära insatsen i Libyen. 18

19 4 Planering och beslut om resor 4.1 Planeringsprocessen Utskottens och EU-nämndens planering av utrikesresorna skiljer sig åt i vissa avseenden. I de flesta utskotten inleds beslutsprocessen med en diskussion i presidiet där olika alternativ diskuteras och där kanslichefen eller annan tjänsteman tar fram underlag. Processen börjar ofta redan under hösten efter valet eller senast under påföljande vår. Resultatet av de inledande diskussionerna förs vidare till partigrupperna och utskottet där övriga partier och ledamöter kan komma med synpunkter. När utskottet är överens om syfte och inriktning av resan samt resmålet lämnas en föranmälan om resan till riksdagsstyrelsen för samråd. Därefter fattas ett formellt beslut om resan i utskottet. Av intervjuerna framgår att utskotten har olika kulturer när det gäller beslut om utskottsresor. Några ledamöter framhåller vikten av att alla utskottsledamöter får medverka i planering och beslut och att detta inte bara är förbehållet presidiet. Ett utskottskansli betonar vikten av att utskottet är överens om motiv, resmål och delegationens omfattning innan beslut fattas om resan. Några kanslier pekar på fördelarna med att planera och besluta utskottets reseprogram redan i början av valperioden och att samtidigt fastställa budgeten för detta. Det ger, enligt kansliet, ett bra underlag för verksamheten och för information på webben och till massmedier. En delegationsledare framhåller att resorna måste kunna planeras efter relevans för respektive utskott t.ex. är EU-resor inte lika viktiga för de utskott vars beredningsområde huvudsakligen ligger utanför EU:s reglering. I en del utskott har ledamöterna framfört önskemål om att lägga utrikesresorna tidigt i valperioden, dels för att inte konkurrera med andra utskott om resmål och tidpunkter, dels för att resorna kan bidra till att ledamöterna lär känna varandra och därigenom lägga en god grund för umgänget i utskottsarbetet under resten av valperioden. Några ledamöter anser att det i planeringen av utskottsresor inom Europa bör tas hänsyn till möjligheten att resa mer miljövänligt med t.ex. tåg. Andra påpekar vikten av att resorna genomförs tidseffektivt för att inte inkräkta alltför mycket på andra uppdrag eller familjelivet. Utrikesutskottet och EU-nämnden har en delvis annorlunda planeringsprocess beroende på skillnader i uppgifter. Utrikesutskottet har genom sitt beredningsområde en särställning i förhållande till de övriga utskotten när det gäller utrikesresorna. 19 Utskottet tillämpar en särskild process för planeringen av resor och utskottets övriga verksamhet. Vanligtvis i januari året efter riksdagsval har utskottet en konferens där resor, studiebesök och andra ärenden som griper över hela valperioden planeras. Under den innevarande valperioden fokuserade ledamöterna tidigt på frågor med koppling till Latinamerika. 19 Bland annat ska utrikesutskottet bereda ärenden om rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer, om bistånd till andra länders utveckling samt om utrikeshandel i övrigt och internationellt ekonomiskt samarbete (RO 4.6.6). 19

20 För att kartlägga ledamöternas synpunkter genomförde kansliet under våren 2011 en enkät där ledamöterna fick ange önskemål om tematiska frågor, geografiska mål och specifika möten med institutioner, organisationer och fältbesök. Enkätsvaren gav ett underlag för utskottets fortsatta planering och beslut om resorna. EU-nämnden har, utifrån sina uppgifter, ett relativt fast reglerat resmönster som skiljer sig från utskotten. Nämndens resor följer i stort sett EU:s ordförandeskapsordning och studieresor genomförs till ansökarländer och till Bryssel. Planeringen gäller därför främst tidpunkten för resorna. Nämndens återkommande Brysselresa förläggs alltid tidigt under valperioden för att ge nyvalda ledamöter kunskap om EU-institutionernas arbete. Resan genomförs efter presidiebeslut med utökad nämnd, ca 20 ledamöter, som åtföljs av tjänstemän från kansliet. Nämndens resor till de stater som innehar EUordförandeskapet genomförs vanligen genom att ordförande och vice ordförande reser till Cosac-möte 20 i respektive land i början av ordförandeperioden medan sex ledamöter från nämnden deltar i Cosac:s plenarmöte i landet i slutet av perioden. 4.2 Föranmälan och samråd med riksdagsstyrelsen Enligt riksdagsordningen ska utskotten samråda med riksdagsstyrelsen vid beslut om utrikesresa. Samrådet sker genom att utskottens föranmälan om resa föredras i styrelsen. Föranmälan ska innehålla uppgifter om resmål, syftet med och tidpunkten för resan samt beräknade kostnader per ledamot. Om föranmälan inte hinner lämnas före resan ska den lämnas till styrelsen så fort som möjligt efter resans avslutande. Enligt den senaste versionen av kanslihandboken ska även eventuella hotbilder tas med i underlaget. 21 I samband med att den nya föreskriften om utskottens utrikesresor trädde i kraft i maj 2012 renodlades och förenklades såväl formerna för som innehållet i föranmälningarna. Numera är föranmälningarna ofta kortfattade och formaliserade i enlighet med en särskild mall som tagits fram. I några enstaka fall har, under innevarande valperiod, föranmälan lämnats först efter att resan genomförts. Detta har skett på grund av säkerhetsskäl eller hastigt påkomna resplaner. I de flesta utskotten är det kanslichefen som skriver och undertecknar föranmälningarna på uppdrag av utskottet. I några utskott är det ordförande eller både ordförande och vice ordförande som undertecknar föranmälan. Vem som undertecknat föranmälningarna under innevarande valperiod framgår av uppgifterna om syftet med respektive resa i bilaga 2. Utskottens utrikesresor är vanligtvis ingen stor fråga i riksdagsstyrelsen och föranleder sällan någon diskussion. Vid de tillfällen styrelsen under de senaste valperioderna diskuterat föranmälningarna om resor har det föranletts antingen av att flera utskott planerat att besöka samma resmål samtidigt eller att resorna sammanfallit i tiden med arbetsplenum. 20 Cosac= Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union är en konferens mellan organen för EU-frågor vid de nationella parlamenten i EU. Även representanter från Europaparlamentet deltar i Cosac:s möten. 21 Handbok för utskottskanslierna