Nya tider nya anslag?

2012:32 Nya tider nya anslag? En analys av Folke Bernadotteakademins anslag och ekonomiadministration

MISSIV DATUM DIARIENR 2012-10-24 2012/61-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2012-03-01 UF2012/14636/UD/SP Regeringen Utrikesdepartementet 103 39 Stockholm Uppdrag att genomföra en kompletterande analys av struktur, intern styrning och kostnadseffektvitet av Folke Bernadotteakademins anslag Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en analys av Folke Bernadotteakademins anslagsstruktur. I uppdraget har det även ingått att analysera myndighetens interna budgetering och kostnadsredovisning, att granska om verksamhetskostnaderna belastar rätt anslagspost samt att bedöma om myndighetens ekonomiadministrativa rutiner och budgetprocesser är tillfredställande. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Nya tider nya anslag? En analys av Folke Bernadotteakademins anslag och ekonomiadministration (2012:32). Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Erik Nyberg och utredare Matilda Hultgren, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Matilda Hultgren POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Regeringens uppdrag till Statskontoret 9 1.1 Bakgrund och problembild 9 1.2 Uppdraget till Statskontoret 10 1.3 Hur vi har genomfört uppdraget 11 1.4 Rapportens disposition 13 2 Kort om Folke Bernadotteakademin 15 2.1 Myndighetens fem verksamhetsområden 16 2.2 Organiseringen av verksamheten 18 3 FBA:s intäkter och anslagsstruktur 21 3.1 Myndigheten har vuxit och intäkterna ökat 21 3.2 Principer vid anslagsfinansiering 24 3.3 FBA:s anslagsfinansiering 24 3.4 Ett ökat antal anslagsposter över tid 25 3.5 Anslagens ändamål och användning 25 3.6 Statskontorets bedömning av finansiering och anslagsstruktur 29 4 Redovisningsstruktur och fördelning av kostnader 31 4.1 Komplicerad redovisningsstruktur 31 4.2 Myndighetens fördelning av verksamhetens kostnader 34 4.3 Myndighetens transfereringar 36 4.4 FBA:s fördelning av kostnader på anslagen 37 4.5 Oklar fördelning av finansiering över utgiftsområde 5 och 7 38 4.6 Statskontorets bedömning av redovisningsstruktur och kostnadsfördelning. 39 5 FBA:s förvaltningskostnader 43 5.1 Statskontorets beräkning av FBA:s förvaltningskostnader 43 5.2 Myndighetens overheadkostnader 44 5.3 Anslag belastas med förvaltningskostnader 46 5.4 Statskontorets bedömning av förvaltningskostnaderna 50 6 Budget och ekonomiadministration 53 6.1 Myndighetens interna styrning och kontroll 53 6.2 Långtgående delegering av budget- och kostnadsansvar 53 6.3 Många etablerade rutiner är bristfälligt dokumenterade 55 6.4 Budgetering och verksamhetsplanering 56 6.5 Bristfälligt underbyggda budgetunderlag 57 6.6 Regelbunden uppföljning, men komplicerad redovisning 57 6.7 Statskontorets bedömning av budget och ekonomiadministration 58 5

7 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer 61 7.1 Behov av ökad transparens och kostnadseffektivitet 61 7.2 Regeringen bör överväga en förändrad anslagsstruktur 64 Referenser 69 Bilagor 1 Regeringens uppdrag till Statskontoret 71 2 Centrala begrepp i rapporten 73 3 Myndighetens redovisningsstruktur samt indirekta kostnader 75 4 Riktlinjer för budgetansvar med mera 83 6

Sammanfattning Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en analys av Folke Bernadotteakademins anslagsstruktur. I uppdraget har det även ingått att analysera myndighetens interna budgetering och kostnadsredovisning, att granska om verksamhetskostnaderna belastar rätt anslagspost samt att bedöma om myndighetens ekonomiadministrativa rutiner och budgetprocesser är tillfredställande. Flera brister och problem i myndighetens redovisning och rutiner Statskontorets analys visar att Folke Bernadotteakademins nuvarande anslagstilldelning i kombination med den komplicerade redovisningsstrukturen försvårar möjligheterna att se om myndigheten belastar sina verksamhetskostnader på rätt anslagspost. Detta innebär risker för den interna styrningen och kontrollen samt begränsar regeringens möjligheter att följa upp verksamheten och avgöra om den har en rimlig finansering. När det gäller myndighetens ekonomiadministrativa rutiner och budgetprocesser fungerar delar av myndighetens interna styrning och kontroll tillfredställande med tanke på myndighetens komplexa verksamhet och ringa storlek. Samtidigt visar analysen att det finns utrymme för förbättringar för att uppnå en god kontrollmiljö och en effektiv hantering av statens medel. Regeringen bör överväga en förändrad anslagsstruktur Statskontorets rapport visar att den nuvarande anslagsstrukturen innebär merarbete för både regeringen och Folke Bernadotteakademin. Detta merarbete orsakas dels av att det saknas tydliga formella anvisningar från regeringen om anslagsposternas användning, dels på att olika verksamhetsdelar får finansiering från flera anslagsposter utan att grunderna för detta har klargjorts. Enligt Statskontoret skulle en förändrad anslagsstruktur kunna bidra till att optimera regeringens styrning och uppföljning. Det skulle också skapa bättre incitament till att effektivisera myndighetens verksamhet. Av analysen framgår att myndighetens sakanslag belastas med förvaltningskostnader. Att sakanslag belastas med förvaltningskostnader är varken i enlighet med Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till anslagsförordningen eller i linje med riksdagens intentioner om att kunna särskilja förvaltningskostnader från övriga kostnader. Statskontoret menar att de allmänna principerna om åtskillnad mellan förvaltningsanslag och sakanslag bör tillämpas i så stor utsträckning som möjligt. Statskontoret förordar därför en modell 7

där myndighetens samtliga förvaltningskostnader täcks av ett förvaltningsanslag. Utöver ett förvaltningsanslag bör vissa delar av verksamheten även fortsättningsvis finansieras genom sakanslag. Statskontoret anser också att regeringen bör eftersträva så få sakanslag som möjligt. Sammantaget visar analysen att de uppmärksammade problemen utgör ett hinder för en transparent och kostnadseffektiv verksamhet. I rapporten lämnar Statskontoret en rad konkreta åtgärdsförslag till både regeringen och Folke Bernadotteakademin. 8

1 Regeringens uppdrag till Statskontoret Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera Folke Bernadotteakademins anslagstruktur, kostnadsredovisning samt interna styrning och kontroll av budget och budgetprocesser. I detta inledande kapitel beskriver vi bland annat bakgrunden till uppdraget samt hur vi har gått till väga för att besvara uppdragets olika frågor. 1.1 Bakgrund och problembild Folke Bernadotteakademin (FBA) bildades 2002 och är således en relativt ny myndighet. Deras övergripande uppgift är att bidra till ett samordnat och effektivt genomförande av insatser för fred, säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande och krishantering. Från 2008 har myndigheten vuxit kraftigt, både uppdragsmässigt och finansiellt. År 2011 genomförde Statskontoret på uppdrag av regeringen en myndighetsanalys av FBA. 1 Statskontoret konstaterade då att FBA har en flora av uppdrag och uppgifter som inte sällan tangerar varandra, samt att dessa uppgifter till stor del är formulerade som att myndigheten ska bidra till eller samordna vissa verksamheter. I myndighetsanalysen menade Statskontoret att dessa formuleringar bidrog till svårigheten att mäta och utvärdera FBA:s resultat. Statskontoret bedömde därför att det är viktigt att de fortsätter sitt arbete med att bryta ned och konkretisera sitt uppdrag. Statskontoret ansåg också att FBA:s instruktion och regleringsbrev kan behöva ses över. Statskontorets myndighetsanalys konstaterade också att myndighetens expansion de senare åren måste avlösas av en period av konsolidering. Bland annat måste flera processer som myndigheten satt i gång internt fullföljas med ett lyckat resultat. Statskontoret bedömde dessutom att myndigheten ytterligare behöver integrera enheter och delverksamheter, innan den fullt ut kan ta till vara de synergieffekter som kan komma av att ha denna bredd inom samma organisation. FBA har i dag en komplex finansieringsmodell där flera av verksamheterna finansieras med intäkter från både bidrag, anslag och avgifter. Det statliga regelverket för hantering av bidrag, avgifter respektive anslag skiljer sig åt, vilket ställer stora krav på myndighetens interna styrning och kontrollen. FBA:s verksamhet finansieras av flera anslag inom såväl utgiftsområde 5 (Internationell samverkan) som utgiftsområde 7 (Internationellt bistånd). 1 Se vidare Myndighetsanalys av Folke Bernadotteakademin, Statskontoret 2011:21. 9

Därutöver finansieras de av bidrag och avgifter. Under de senaste tre åren har många av myndighetens bidragsfinansierade program och projekt omvandlats till anslagsfinansierad verksamhet. Detta har medfört en stor ökning av sakanslagen och en motsvarande minskning av bidragen. Riksrevisionens årliga revision iakttog hösten 2011 att FBA belastade vissa förvaltningskostnader på ett felaktigt sätt. På uppmaning av Riksrevisionen kontaktade därför FBA regeringen och bad om en ändrad skrivning i regleringsbrevet. 2 Regeringen medgav dock inte några ändringar, och myndigheten gjorde i stället nödvändiga förändringar inom givna ramar genom att fördela om de myndighetsgemensamma kostnaderna. 1.2 Uppdraget till Statskontoret Mot bakgrund av resultaten i myndighetsanalysen och Riksrevisionens iakttagelser har Statskontoret nu fått i uppdrag att besvara följande frågor: 1. Är anslagsstrukturen rätt utformad eller bör den ändras? 2. Är myndighetens förvaltningskostnader rimliga? (I uppdraget ställdes frågan om verksamheten är kostnadseffektiv. I samråd med Utrikesdepartementet har vi omformulerat frågan. 3 ) 3. Belastar verksamhetskostnader rätt anslagspost? 4. Finns det en intern styrning och kontroll av budget som fungerar på ett tillfredsställande sätt? 5. Är myndighetens ekonomiadministrativa rutiner för budgetering tillfredsställande? Uppdraget återges i sin helhet i bilaga 1. 1.2.1 Statskontorets tolkning och precisering av uppdraget Statskontoret har diskuterat de ovanstående frågorna med företrädare för Utrikesdepartementet. Mot bakgrund av den diskussionen har frågorna tolkats och preciserats enligt följande: 1. Är anslagsstrukturen rätt utformad eller bör den ändras? Frågan innebär att Statskontoret ska se över FBA:s nuvarande anslagsstruktur och hur denna relaterar till övriga intäkter (flerfinansiering), men även hur anslagen används i relation till anslagens ändamål. Vi kommer även att ge förslag på en ändrad anslagsstruktur. En förändrad anslagsstruktur kräver flera överväganden, såsom vilka myndighetens instruktionsenliga uppgifter är samt hur de använder befintliga resurser. En 2 Revisionsrapport för Folke Bernadotteakademin. Daterad 2012-05-03, Dnr 32-2011-0607. 3 Möte UD 2012-03-14 10

förbättrad anslagsstruktur måste utgå från grundläggande principer om riksdagens och regeringens intentioner med den finansiella styrningen, som finns tydliggjorda i statens ekonomiadministrativa regelverk och dess tilllämpning. 4 En förändrad anslagsstruktur måste givetvis också ha sin utgångspunkt i myndighetens verksamhet och förutsättningar. 2. Är myndighetens förvaltningskostnader rimliga? Utrikesdepartementets ursprungliga intention var att Statskontoret skulle analysera FBA:s overheadkostnader och andra administrativa kostnader och sedan bedöma om dessa kostnader var rimliga. Att bedöma om myndighetens verksamhet i stort är kostnadseffektiv skulle innebära en analys av om myndigheten fullgör sina uppgifter på ett effektivt sätt. I stället har vi i samråd med Utrikesdepartementet beslutat att frågan avser att bedöma om myndighetens förvaltningskostnader är rimliga. För att kunna besvara denna fråga krävs att vi kartlägger vad myndighetens förvaltningskostnader består av. I kartläggningen ingår även en analys av myndighetens administrativa kostnader (även kallat overheadkostnader eller indirekta kostnader) i relation till övriga kostnader och jämfört med andra myndigheter med motsvarande storlek och uppdrag. För att kunna göra en bedömning av rimligheten i FBA:s förvaltningskostnader bör vi se dessa i relation till deras uppgifter enligt instruktionen och andra krav från regeringen. I samband med denna analys kommer vi även att behandla vissa aspekter av myndighetens kostnadseffektivitet. 3. Belastar verksamhetskostnader rätt anslagspost? Denna fråga berör främst myndighetens redovisningsstruktur men även kostnadernas fördelning utifrån anslagsposternas ändamål, villkoren i olika regleringsbrev samt kriterier enligt OECD: s biståndskommitté DAC. 4. Finns det en intern styrning och kontroll av budget som fungerar på ett tillfredsställande sätt? 5. Är myndighetens ekonomiadministrativa rutiner för budgetering tillfredsställande? Dessa frågor besvarar vi framför allt genom att visa på brister och risker i myndighetens interna styrning och kontroll, som vi anser har att göra med budgetarbetet. 1.3 Hur vi har genomfört uppdraget För att kunna besvara frågorna 1, 2 och 3 har Statskontoret anlitat redovisningskonsulterna Curt Öberg och Amanda Ryde från Ernst & Young. Konsulterna har gjort en omfattande analys av FBA:s redovisning för åren 2009 4 Se ESV (2012:2) Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. 11

till 2011 samt för de första månaderna under 2012. Med utgångspunkt i redovisningen har de analyserat myndighetens transaktioner i syfte att bekräfta muntliga uppgifter som myndigheten lämnat vid intervjuer och i skriftliga underlag. För dessa analyser har Ernst & Young använt ett analysprogram som kan hantera stora transaktionsvolymer (ACL Audit Command Language). Detta har möjliggjort att hela redovisningen för dessa år har kunnat läsas in och sammanställas. Konsulterna har även verifierat vissa transaktioner. Dessutom har de haft en tät dialog med såväl Statskontoret som FBA när de har genomfört uppdraget. Utöver Ernst & Youngs analys grundar vi våra iakttagelser på en genomgång av befintlig dokumentation. Till de dokument vi har studerat räknas bland annat myndighetens instruktion och samtliga av myndighetens regleringsbrev från dess bildande till och med 2012. Vi har även tagit del av andra regeringsbeslut, årsredovisningar, budgetunderlag och Statskontorets myndighetsanalys av FBA. Vi har även tagit del av FBA:s interna beslut, styrdokument, rutinbeskrivningar och dokumenterade rutiner. Vi har vid flera tillfällen också genomfört intervjuer med representanter för myndighetens ledning. Därutöver har vi besökt FBA:s huvudkontor i Sandö tillsammans med redovisningskonsulterna. Vid det två dagar långa besöket förde vi diskussioner med ekonomichefen samt ansvariga ekonomihandläggare. Vi har även intervjuat budgetansvariga chefer samt projektledare vid FBA för att få en ökad förståelse för såväl verksamheten som den interna styrningen och kontrollen inom myndigheten. Urvalet av dessa personer gjordes också utifrån vårt behov att reda ut vissa oklarheter i redovisningen. I syfte att kunna besvara frågorna som berör FBA:s interna styrning och kontroll (fråga 4 och 5) har vi även granskat verifikationerna för vissa kostnadsposter i FBA:s redovisning. Urvalet har vi gjort med utgångspunkt i myndighetens största kostnadsposter: personal, resor och representation samt köp av tjänster. Därefter har vi utgått ifrån risk och väsentlighet, det vill säga vi har valt större poster med oklara rubriker. Vi har i vår analys utgått ifrån det statliga ekonomiadministrativa regelverket samt Ekonomistyrningsverkets handledningar och tolkningar av detta. Vi har även inhämtat ytterligare kunskap från budgethandläggare och sakkunniga inom Finansdepartementet, samt från ansvariga revisorer inom Riksrevisionens årliga revision och Ekonomistyrningsverket. Vi har även genomfört intervjuer med ansvariga inom Utrikesdepartementets enhet för säkerhetspolitik (SP) samt inom Utrikesdepartementets enhet för styrning av och metoder i utvecklingssamarbetet (U-STYR). Uppdraget har genomförts av utredarna Matilda Hultgren (projektledare) och Peter Ambroson. FBA har haft möjlighet att kontrollera faktauppgifter i ett utkast till rapporten. Även de anlitade redovisningskonsulterna samt företrädare för Riksrevisonen har tagit del av ett utkast till rapporten. 12

1.4 Rapportens disposition De frågor som Statskontoret fått i uppdrag att besvara tangerar ofta varandra. Vi har dock valt att ändå besvara frågorna var för sig i varsitt kapitel. Frågorna besvaras emellertid inte i samma ordning som de anges i uppdraget, eftersom detta skulle försämra såväl läsvänligheten som analysmöjligheterna för vissa av frågorna. I det sista kapitlet finns vår samlade analys, våra slutsatser och rekommendationer. Det betyder att rapporten disponeras enligt följande: I kapitel 2 beskriver vi kortfattat FBA:s uppdrag, verksamhet och organisation. För en utförligare beskrivning hänvisar vi till Statskontorets Myndighetsanalys av Folke Bernadotteakademin. I kapitel 3 redogör vi för FBA:s finansiella intäkter och anslagsstruktur. Här besvarar vi delvis den första frågan om myndighetens anslagsstruktur. För att vi ska kunna besvara frågan fullt ut krävs dock att vi först besvarar de andra frågorna i uppdraget. Vi återkommer därför med ett fullständigt svar i det avslutande kapitlet (kapitel 7). I kapitel 4 besvarar vi den tredje frågan om huruvida verksamhetskostnaderna belastar rätt anslagspost. Detta gör vi genom att redogöra för myndighetens redovisningsstruktur och fördelningen av dess kostnader utifrån myndighetens verksamhet. I kapitel 5 redogör vi för FBA:s förvaltningskostnader genom att visa hur de fördelar sina kostnader. Vi analyserar även myndighetens administrativa kostnader (som också kallas overheadkostnader eller indirekta kostnader) och gör en jämförelse mellan FBA:s och andra myndigheters nyckeltal för vissa overheadkostnader. I kapitlet resonerar vi även om det är möjligt att bedöma om myndighetens förvaltningskostnader är rimliga. I kapitel 6 besvarar vi de av uppdragets frågor som rör FBA:s interna styrning och kontroll samt ekonomiadministrativa rutiner för budgetering. I kapitel 7 finns vår samlade analys och våra slutsatser. Här ger vi även våra rekommendationer om en förändrad anslagsstruktur. Rapporten innehåller ett antal bilagor: Bilaga 1: Regeringens uppdrag till Statskontoret Bilaga 2: Centrala begrepp i rapporten Bilaga 3: Fördjupat underlag om redovisningens struktur samt beräkning av overheadkostnader Bilaga 4: FBA:s riktlinjer för budgetansvar m.m. 13

14

2 Kort om Folke Bernadotteakademin Folke Bernadotteakademin (FBA) bildades 2002 som en statlig myndighet och lyder sedan dess under Utrikesdepartementet. Bildandet föregicks av ett antal utredningar om innehåll och placering. Myndigheten förlades till Sandö i Kramfors kommun och var från början en relativt liten myndighet med cirka 20 miljoner kronor i anslagsmedel. Därefter har myndigheten vuxit kraftigt vad gäller verksamhetens omfattning och finansiering, och för 2011 redovisade de kostnader på drygt 200 miljoner kronor. FBA:s övergripande uppgift är att stärka och utveckla den svenska och internationella förmågan inom området konflikt- och krishantering, med en särskild inriktning på fredsinsatser. Deras verksamhet finansieras i huvudsak genom anslag från utgiftsområde 7 (Internationellt bistånd) respektive 5 (Internationell samverkan). Myndigheten får även omfattande bidrag. De får också i viss mån finansiering från till exempel EU-kommissionen, Sida, Försvarsmakten och utländska samarbetspartner. Myndighetens uppgifter och verksamhet ska bidra till att uppfylla regeringens mål för säkerhets-, bistånds- och utrikespolitik. FBA bedriver inte traditionell biståndsverksamhet, men arbetet och resultaten ska utgöra en integrerad del av Sveriges ansträngningar för att hantera fattigdom, konflikter, brott mot de mänskliga rättigheterna, hot mot civilbefolkningar och avsaknad av fred, säkerhet och utveckling. Arbetet med att förbättra och öka effekten av internationella fredsinsatser omfattar bland annat rekrytering av och stöd till svensk personal i fredsinsatser utbildning, övning och förberedelser av svensk och utländsk personal erfarenhetshantering (det vill säga dokumentation och delgivning av erfarenheter) tillämpad forskning inom utvalda tematiska områden (ofta inkluderas ett forskningsfrämjande syfte) metodutveckling och stöd till policy-och doktrinutveckling direkt stöd till insatser i prioriterade eller akuta frågor samverkan mellan och samordning av berörda myndigheter och organisationer i Sverige och utomlands inom verksamhetsområdena ovan. 15

2.1 Myndighetens fem verksamhetsområden FBA:s övergripande uppdrag är alltså att bidra till ett samordnat och effektivt genomförande av insatser för fred, säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande och krishantering eller liknande uppdrag (internationella insatser). 5 Med utgångspunkt i detta uppdrag har myndigheten delat in sin verksamhet i fem verksamhetsområden: nationell och internationell samverkan och samordning utbildning, samträning och övning forskning, utveckling och erfarenhetshantering förvaltning av anslagsposten statligt stöd för information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling, den så kallade Fredsmiljonen personalförsörjning och bidrag till internationella insatser. I myndighetens instruktion och regleringsbrev specificeras uppgifterna inom dessa verksamhetsområden ytterligare. 2.1.1 Nationell och internationell samverkan och samordning FBA:s första verksamhetsområde syftar till att bidra till ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser, samt upprätthålla och utveckla en effekthöjande nationell samverkansprocess. Myndighetens konkreta verksamhet inom detta område består till stor del i att de driver eller deltar i samverkansforum av olika slag. Samverkan ska dessutom vara en utgångspunkt i deras planering och förhållningssätt och på andra sätt genomsyra verksamheten. Med detta avses att myndigheten utför en stor del av aktiviteterna inom övriga verksamhetsområden tillsammans med andra nationella och internationella aktörer. Inom verksamhetsområdet finns till exempel uppgifter såsom nationella kontaktgruppen för Säkerhetssektorreform (SSR), samverkansforum för utbildningsfrågor, Challenges Forum, FN:s säkerhetsresolution 1325, utbildningsfrågor och samrådsgruppen för insatser. 2.1.2 Utbildning, samträning och övning FBA:s andra verksamhetsområde avser utbildning, samträning och övning. Inom detta område genomför de utbildning, samträning och övning i samverkan med andra myndigheter och aktörer. Syftet med verksamheten är att förbereda svensk och utländsk personal som ska delta i internationella insatser. 5 1 2 förordning (2007:1218) med instruktion för Folke Bernadotteakademin 16

Inom ramen för detta verksamhetsområde erbjuder FBA ett antal generella kurser på såväl grund- som specialistnivå. Utöver detta ger de också missionsförberedande utbildning till de individer som ska sekunderas 6 till internationella insatser (se presentationen av verksamhetsområdet Personalförsörjning i avsnitt 2.1.5 nedan). Förutom de kurser FBA själva svarar för samarrangerar de i viss utsträckning kurser tillsammans med andra aktörer. De har även övningsverksamhet som genomförs i samarbete med Försvarsmakten. 2.1.3 Forskning, utveckling och erfarenhetshantering FBA:s tredje uppgift är att bidra till kunskapsuppbyggnad och kunskapstillämpning inom hela sitt verksamhetsområde, genom att främja och bedriva forskning och studier. De ska även vara sammanhållande för hanteringen av erfarenheterna från svenskt deltagande med civil personal i internationella insatser samt bidra till utvecklingen av arbetssätt, metoder och styrdokument inom detta område. Därtill har de i uppdrag att bidra till doktrinutvecklingen inom FN, EU och andra relevanta organisationer. Inom detta verksamhetsområde har FBA flera olika program och delverksamheter. Det handlar bland annat om stöd till olika internationella forskararbetsgrupper samt hanteringen av Folke Bernadottesamlingarna, som är ett digitalt forskningsarkiv över svenskt deltagande i internationella insatser Arbetet med metod- och doktrinutveckling bedriver FBA genom program och tematiska grupper som inriktar sig på områdena konfliktförebyggande rättsstatsuppbyggnad Säkerhetssektorreform (SSR) avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR). 2.1.4 Fredsmiljonen Detta fjärde verksamhetsområde handlar om att fördela bidrag till svenska ideella organisationer och stiftelser inom det civila samhället. Syftet med bidragen är att öka och fördjupa kunskapen om säkerhetspolitik, inklusive fredsfrämjande, nedrustning och icke-spridning. Den så kallade fredsmiljonen finansieras genom två särskilda anslagsposter och genom särskilda villkor. För 2012 har FBA fått drygt 13 miljoner kronor att fördela. 6 Sekundera betyder enligt Svenska Akademins ordlista hjälpa, bistå, understödja och innebär i dessa sammanhang att Sverige ställer personal till en internationell organisations förfogande för en viss uppgift i en viss internationell insats. 17

2.1.5 Personalförsörjning och bidrag till internationella insatser År 2008 tillkom ett femte verksamhetsområde som innebär att FBA har ansvar för att rekrytera, utbilda och utrusta viss civil personal till internationella insatser. 7 De väljer då ut och nominerar personer till den internationella organisation som ansvarar för en viss insats. För de individer som blir antagna av organisationen ansvarar FBA för utbildning, utrustning, utsändning, uppföljning och hemkomstprogram. Myndigheten har också det så kallade nationella arbetsgivaransvaret för den utsända personalen under den tid som den befinner sig i insatsen. Den operativa ledningen av insatserna sköts dock av den internationella organisation som ansvarar för insatsen. Vid 2011 års slut hade FBA personalansvar för 88 utsända personer i 28 olika internationella insatser. 8 FBA ansvarar även för en nationell resurspool för rekrytering av personal till internationella insatser. Dessutom har de ett nationellt samordningsansvar för personalförsörjning av civil personal till de internationella insatser som omfattar personal från fler än en myndighet. 2.2 Organiseringen av verksamheten Myndigheten har fördelat sina fem verksamhetsområden på tre enheter. Den första är enheten för utbildning, samträning och övning (Education, Training and Exercises, ETE), som i princip ansvarar för den verksamhet som ingår i enhetens namn. Det samma gäller för den andra, enheten för personalförsörjning och insatsstöd (Policy, Research and Development, PRD). Den tredje är enheten för policy, forskning och utveckling som är organiserad utifrån olika projekt och program. I figur 1 ger vi en övergripande illustration av myndighetens organisation. 7 Med viss civil personal avses sådan personal som inte har sin hemvist hos de andra svenska myndigheter som rekryterar personal till internationella insatser, såsom Rikspolisstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Domstolsverket. 8 FBA årsredovisning 2011, s. 19. 18

Figur 1 Folke Bernadotteakademins organisation Ledning Administration Stab Enheten för utbildning, samträning och övning (ETE) Enheten för policy, forskning och utveckling (PRD) Enheten för personalförsörjning och insatsstöd (PFF) Enheten för utbildning, samträning och övning (ETE) Enheten ETE har ansvaret för utbildnings- och övningsverksamheten inom FBA. Dessutom har de ett samordningsansvar för civil-militära relationer, EU-relaterade frågor och jämställdhetsfrågor. I missionsförberedande utbildning och kurser för den internationella resurspoolen samverkar de med Enheten för personalförsörjning och insatsstöd. Enheten för policy, forskning och utveckling (PRD) Enheten PRD ansvarar för forskning samt för konfliktförebyggande verksamhet, metod- och doktrinutveckling, Säkerhetssektorreform, avväpning, DDR (demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter), rättsstatsuppbyggnad, Good Offices 9, Fredsmiljonen och sekretariatet som koordinerar Challenges Forum. Enheten för personalförsörjning och insatsstöd Denna enhet ansvarar för uttagning, utbildning, utrustning, utsändning, uppföljning och hemkomstprogram för FBA:s sekunderade personal. Tillsammans med PRD arbetar de med nationell erfarenhetshantering där lärdomar från tidigare utsänd personal tas till vara. Utöver dessa tre enheter har FBA även en administrativ enhet som ansvarar för stödet inom områdena ekonomi, inköp, personal, registratur och ITfrågor. Under 2011 inrättades dessutom en stabsfunktion för att stärka stödet till myndighetens ledning och enheterna, bland annat genom att utveckla myndighetsövergripande samordning, planering, uppföljning och utvärdering. I 9 Good Offices är en verksamhet som i förenkling innebär att man erbjuder en neutral plats för parter som söker en fredlig samexistens i en politisk process. 19

staben ingår även myndighetens funktionschefer för information, personal, säkerhet och ekonomi. Enligt årsredovisningen 2011 hade FBA en personalstyrka motsvarande 77 personer i Sverige. Av de 77 utgjordes cirka 70 procent av kärnpersonal och resterande 30 procent av ledning och stödpersonal. 10 Myndigheten har ungefär dubbelt så många anställda i Stockholm som i Sandö. 11 10 FBA:s årsredovisning 2011, s. 20. 11 Myndighetsanalys av Folke Bernadotteakademin, Statskontoret 2011:21, s. 51. 20

3 FBA:s intäkter och anslagsstruktur I detta kapitel besvarar vi frågan om anslagsstrukturen för FBA är rätt utformad. I kapitlet beskriver vi vilka intäkter myndigheten har och hur dessa har utvecklats över tid. Vi redovisar också vilka principer som gäller allmänt för anslagsfinansiering och vad FBA:s anslag är avsedda att användas till. 3.1 Myndigheten har vuxit och intäkterna ökat FBA:s verksamhet finansieras genom anslag, bidrag samt avgifter och ersättningar. 12 År 2011 var myndighetens intäkter från anslag cirka 120 miljoner kronor vilket utgjorde cirka 62 procent av de totala intäkterna (se tabell 1). Anslagsintäkterna kommer från två utgiftsområden, fem anslag och sju anslagsposter. Därutöver får myndigheten bidrag från regeringen men även från andra myndigheter och utomstatliga aktörer såsom FN. Bidragen används för enskilda aktiviteter men även för att komplettera finansieringen av verksamhet som annars huvudsakligen finansieras av anslag. I tabell 1 framgår även att FBA:s intäkter från både anslag och bidrag har ökat kraftigt de senaste åren. Tabell 1 FBA: s intäkter 2007 2011 (tkr) Intäkt 2007 2008 2009 2010 2011 Intäkter av anslag 31 788 59 000 57 987 86 623 120 017 Intäkter av avgifter och andra ersättningar 1 196 6 865 4 652 10 521 7 734 Intäkter av bidrag 19 672 65 236 113 462 110 571 71 786 Finansiella intäkter 454 683 199 317 636 Summa 53 110 131 784 176 300 208 031 200 173 Anmärkning: I posterna ingår inte transfereringar. Källa: FBA:s årsredovisningar 2007 2011 samt myndighetens redovisning (bokföring). 12 9 förordning (2007:1218) med instruktion för Folke Bernadotteakademin. FBA får ta ut avgifter för utbildningsverksamheten, konferenser och seminarier. Myndigheten bestämmer avgifternas storlek och disponerar inkomsterna. FBA får ta emot bidrag från såväl statliga som icke-statliga finansiärer för sin verksamhet. Inkomsterna disponeras av akademin i enlighet medförordning (2009:25). 9 a Folke Bernadotteakademin får bedriva tjänsteexportverksamhet utan att uppnå full kostnadstäckning. Vid utvecklingsinsatser i biståndsländer och i andra länder som Sida samarbetar med, ska tjänsteexportförordningens (1992:192) regler inte tillämpas. FBA får utföra utbildningsverksamhet på uppdrag med full kostnadstäckning. Inkomsterna disponeras av FBA. 21

Mellan åren 2007 och 2008 ökade såväl anslagsintäkter som bidragsintäkter. Detta berodde bland annat på att myndigheten tog över delar av personalförsörjningen för vissa internationella insatser från Sida den 1 januari 2008. Mellan åren 2008 och 2009 ökade bidragen kraftigt medan anslagsintäkterna var stabila. Anledningen till att bidragen ökade var främst att antalet utsända personer ökade men även att flera projekt förstärktes resursmässigt. Från 2010 till 2011 skedde en tydlig skiftning i och med att bidragsintäkterna minskade medan intäkterna av anslag ökade. Detta berodde på att verksamhet som tidigare finansierades av bidrag från regeringen (UD) övergick till att finansieras av sakanslag. Diagrammet nedan (se figur 2) illustrerar hur intäkterna vuxit de senaste åren, men också hur finansieringen har skiftat från att till största delen vara bidragsfinansierad till att nu främst vara anslagsfinansierad. Figur 2 FBA:s intäktsutveckling 2007 2011 (tkr) 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 Intäkter av anslag Intäkter av avgifter och andra ersättningar Intäkter av bidrag Finansiella intäkter 0 2007 2008 2009 2010 2011 Anmärkning: I diagrammet är transfereringar exkluderade. Källa: Sammanställning från myndighetens årsredovisning samt redovisning (bokföring). Som framgår av figur 2 har finansieringen från anslag fördubblats mellan åren 2009 och 2011. Denna ökning beror dels på att verksamheten i sig ökat, dels på att verksamhet som tidigare var bidragsfinansierad har övergått till att vara anslagsfinansierad. 3.1.1 Fortsatt omfattande bidragsintäkter FBA har omfattande bidragsintäkter för olika uppgifter och uppdrag. Bidragsintäkterna uppgick till cirka 76 miljoner kronor under 2011, vilket motsvarade drygt en tredjedel (36 procent) av myndighetens totala intäkter. 22

Av bidragsintäkterna för 2011 stod bidrag från regeringen och Regeringskansliet (UD) för cirka 75 procent. 13 Det mest omfattande bidraget rörde utsänd personal till internationella insatser på uppdrag av EU. Inför 2013 pågår diskussioner mellan myndigheten och regeringen om att göra om även dessa bidrag till finansiering via sakanslag. Utöver bidragen från UD har FBA andra bidragsintäkter från till exempel Sida och Försvarsmakten för projekt, gemensamma övningar samt uppdrag inom ramen för regeringens biståndsstrategier. Enligt FBA handlar gemensam finansiering av viss verksamhet inte enbart om att dela på kostnaderna, utan det utgör även ett incitament till att ta gemensamt ansvar och att samverka i högre grad. I tabell 2 redovisar vi FBA:s bidragsintäkter under 2011 fördelade över respektive verksamhetsgren. Tabell 2 Folke Bernadotteakademins bidragsintäkter 2011 (kr) Källa: Myndighetens redovisning Som tabell 2 visar var samtliga verksamhetsgrenar finansierade med bidrag under 2011. Mest omfattade var bidragen till verksamhetsgrenen Personalförsörjning och bidrag till internationella insatser. 3.1.2 Avgiftsintäkter FBA får även intäkter från avgifter och andra ersättningar. Enligt årsredovisningen uppgick dessa till 7,7 miljoner kronor för 2011. Enligt instruktion och regleringsbrev får FBA i lämplig omfattning och utan att uppnå full kostnadstäckning ta ut avgifter för dem som deltar i myndighetens kurser och utbildningar. Myndigheten bestämmer själv avgifternas storlek och disponerar inkomsterna. Enligt FBA går det inte att ta ut full kostnadstäck- 13 Utrikesdepartementet (UD) bereder både bidrag som regeringen beslutar om och bidrag som Regeringskansliet (UD) beslutar om. Statskontoret har i sin analys inte gjort någon skillnad på bidrag från regeringen och Regeringskansliet så länge dessa har hanterats av Utrikesdepartementet. Hädanefter refererar vi till dessa bidrag som bidrag från UD. 23

ning vid prissättning av kurser och utbildningar, vilket de motiverar med att de ska kunna konkurrera med andra länders motsvarande utbildningar. Avgiftsintäkterna ska därför främst täcka externa kostnader som kost, logi, sociala aktiviteter samt lokala resor, medan övriga kostnader finansieras med medel som anvisats för verksamheten, i allt väsentligt via anslagsmedel. 3.2 Principer vid anslagsfinansiering Det är riksdagen som fastställer anslagens ändamål, deras belopp och vilken tid de ska gälla. Efter riksdagens beslut om att anvisa anslag kan regeringen komplettera dessa genom att etablera anslagsposter. Regeringen kan även förtydliga eller avgränsa anslagens ändamål i en myndighets regleringsbrev. I anslagsförordningen regleras hur myndigheterna får använda de anslag som regeringen har tilldelat dem. 14 Anslag delas informellt in i förvaltningsanslag och sakanslag. Med förvaltningsanslag avser Ekonomistyrningsverket sådana anslag som finansierar den löpande driften av en myndighet. 15 Om regeringen inte beslutat något annat ska en myndighets samtliga utgifter för verksamheten belasta myndighetens förvaltningsanslag, inklusive utgifterna för hantering av utbetalningar av transfereringar. 16 Flera myndigheter har enbart ett förvaltningsanslag som ska finansiera hela deras verksamhet, medan andra även har sakanslag. Med sakanslag menar man andra anslag, till exempel anslag för transfereringar och investeringar. 17 Det är inte alltid enkelt att särskilja ett förvaltningsanslag från övriga anslag, eftersom det inte alltid framgår av anslagets ändamål eller benämningen. Enligt Ekonomistyrningsverket är ett sätt att i praktiken särskilja förvaltningsanslag från sakanslag att utgå ifrån de anslag vars medel betalas ut på räntebärande konton utgör förvaltningsanslag. 18 Riksdagen har angett att förvaltningsanslag och sakanslag ska hållas åtskilda. Anledningen är att riksdagen ska kunna följa statens totala förvaltningskostnader, men det är också ett sätt att upprätthålla transparens och god utgiftskontroll inom staten. 19 3.3 FBA:s anslagsfinansiering FBA:s anslagsintäkter utgör en central del av deras finansiering. För 2012 får myndigheten nästan 150 miljoner kronor i anslagsintäkter. Dessa ska 14 Anslagsförordningen (1996:1189). 15 Termer för ekonomisk styrning i staten, ESV:s ordbok 2011 16 ESV:s föreskrifter till 10 anslagsförordningen (1996:1189) 17 ESV-rapport, Förslag till utvecklad finansiell styrning. s. 52. 18 Ibid. 19 Finansutskottets betänkande 2000/01: FiU27. 24

dels användas för att finansiera deras verksamhetskostnader, dels fördelas som bidrag (transfereringar). Som tabell 3 nedan visar har FBA anslagsintäkter från två utgiftsområden. Dessa föredelar sig på fem olika anslag om totalt sju olika anslagsposter (ap.). Tabell 3 Folke Bernadottes anslagstilldelning 2007 2012 (tkr) Utgiftsområde 5 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Freds och säkerhetsfrämjande 1:2 ap. 6 verksamhet 5 000 5 046 5 207 9 498 9 500 1:6 ap. 1 Information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling 13 946 13 946 14 046 12 000 11 000 11 243 Utgiftsområde 7 1:1 ap. 4 Biståndsverksamhet 26 100 60 100 56 000 Information och studier kring 1:1 ap. sambandet mellan säkerhets- 10 och utveckling 2 000 2 000 2 000 1:4 ap. 1 FBA förvaltningsanslag 30 828 41 056 41 896 44 967 48 175 48 918 1:4 ap. 2 Personal i fält 2 500 7 500 9 300 2:1 ap. 7 Personalstöd till OSSE i Östeuropa 13 000 15 000 15 000 15 000 12 000 Summa 44 774 73 002 75 988 107 774 153 273 148 961 Källa: Regleringsbrev för åren 2007 2012. 3.4 Ett ökat antal anslagsposter över tid När FBA bildades 2002 fick de 4 miljoner kronor i bidrag. År 2003 tilldelades myndigheten 20 miljoner kronor i totala förvaltningsmedel. Det var dock först i budgetpropositionen för 2004 som anslagets storlek fastställdes och räknades upp i enlighet med pris- och löneomräkningen (PLO). 20 FBA:s anslagsstruktur har därefter vuxit fram successivt. Anslagsposter har tillkommit genom att myndigheten har övertagit bidragsverksamhet som tidigare hanterats av UD, men även genom att tidigare bidrag från UD omvandlats till anslag. 3.5 Anslagens ändamål och användning FBA får medel från dels utgiftsområde 5 (Internationell samverkan), vars mål är att säkerställa Sveriges intressen i förbindelser med andra länder, dels utgiftsområde 7 (Internationellt bistånd). Utgiftsområde 7 är i sin tur indelat i två delar: internationellt utvecklingssamarbete och reformsamarbete i Öst- 20 För första halvåret 2003 utbetalades medlen via Sidas förvaltningsanslag. FBA fick ett förvaltningsanslag tilldelat 1 juli 2003. 25

europa. Målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Målet för reformsamarbetet i Östeuropa är att stärka demokrati och rättvis och hållbar utveckling samt dessa länders närmande till Europeiska unionen och dess värdegrunder. Som en generell riktlinje gäller att de medel som fördelas över utgiftsområde 7 ska betraktas som bistånd i enlighet med direktiv från OECD:s biståndskommitté DAC. 21 I DAC har givarländerna enats om en gemensam definition av vad som kan räknas som bistånd (Official Development Assistance, ODA). DAC definierar bistånd som det monetära värdet av flödet av resurser som fördelas antingen till länder och territorium som enligt DAC definieras som utvecklingsländer 22 eller till multilaterala organisationer, med det övergripande syftet att främja ekonomisk utveckling och välfärd i dessa länder. ODA-medel kan även användas för förvaltning av internationellt bistånd. Inom utgiftsområde 7 disponerar myndigheten fem anslagsposter från tre olika anslag. Dessa anslagsposter utgör 128 miljoner kronor av utgiftsområdets totalt 30 miljarder kronor. FBA disponerar två anslagsposter inom utgiftsområde 5 om totalt 20 miljoner kronor, vilket utgör cirka en procent av utgiftsområdet. 23 Figur 3 nedan visar myndighetens olika anslagsposter och från vilket anslag och utgiftsområde de härrör. Figur 3 FBA:s anslag och anslagsposter Av figur 3 framgår att FBA disponerar fem sakanslagsposter som utgör en mindre del av de anslag som de är en del av. Av figuren framgår även att två 21 OECD/DAC står för Organisation for Economic Co-operation and Development/ Development Assistance Commitee. 22 DAC statistical reporting directives, OECD/DAC. 2010-11-12, Annex 1: DAC list of ODA recipients. 23 Utgiftsområdet består av elva anslag om totalt cirka 2 miljarder kronor. 26

av myndighetens fem sakanslagsposter inte har fått någon precisering i sin benämning som tydliggör vad anslagsposten ska användas till. Detta gäller särskilt anslagsposten 6 på anslag 5.1:2 och anslagsposten 4 på anslag 7.1:1. Det framgår även att anslagsposten 1 på anslag 5.1:6 och anslagsposten 10 på anslag 7.1:1 syftar till samma verksamhet (Fredsmiljonen). Dessa båda anslagsposter har snarlika benämningar men utan att det är preciserat vilken verksamhet de avser. 3.5.1 Myndighetens förvaltningsanslag FBA disponerar ett förvaltningsanslag med två anslagsposter (anslagspost 1 och 2 på 7.1:4). Detta anslag är räntebärande och räknas upp enligt PLO (pris- och löneomräkningen). Det framgår inte av budgetpropositionen för 2012 vad anslaget är avsett att användas till. I regleringsbrevet för 2011 anger regeringen däremot flera områden som myndigheten ska arbeta inom, dock utan att precisera hur myndigheten ska använda de tilldelade medlen. I 2012 års regleringsbrev finns inte dessa skrivningar. Enligt företrädare för Utrikesdepartementet togs specificeringar och villkor bort från regleringsbrevet för att undvika detaljstyrning av myndigheten samt ge myndigheten flexibilitet och möjlighet att prioritera. FBA har successivt tillförts nya uppdrag och uppgifter, vilket i sin tur har gjort att förvaltningsanslaget under de senaste åren har ökat med mer än uppräkningen i enlighet med PLO. År 2008 fick myndigheten extra medel om totalt 10 miljoner kronor på förvaltningsanslaget. Enligt budgetpropositionen 2008 var 8 miljoner av dessa avsedda för att finansiera den personalförsörjningsfunktion som fördes över från Sida till FBA samma år. Resterande 2 miljoner var en omfördelning av medel från anslag 8:1 till förvaltningsanslaget för det så kallade Konfliktförebyggandeprojektet. År 2010 tillkom en ny anslagspost på förvaltningsanslaget (1:4 anslagspost 2, Personal i fält ), vilket innebar att ytterligare totalt 4,5 miljoner kronor tillfördes anslaget. Av dessa avsåg 2 miljoner en generell förstärkning av personalförsörjningsfunktionen. Inför 2011 tillfördes ytterligare totalt 8 miljoner kronor i syfte att dels stärka myndighetens administrativa kapacitet, dels finansiera två tjänster i Afghanistan. Även under 2012 förstärktes förvaltningsanslaget, då med 1,8 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2012 angavs att dessa var avsedda att användas för kostnader förknippade med tjänster i Afghanistan. Sammantaget har förvaltningsanslaget ökat med 14,3 miljoner kronor sedan 2008, men av dessa är 9,3 miljoner kronor öronmärkta för kostnader som relaterar till den svenska personalen vid det svenska PRT (Provincial Reconstruction Team) i Mazar-e-Sharif i Afghanistan. Dessa medel är fördelade över den nya anslagsposten på förvaltningsanslaget, benämnd Personal i fält. Anledningen till att just dessa tjänster ska finansieras från förvaltningsanslaget beror på att dessa tjänster jämförs med Sidas tjänster i fält, och de avser inte bidrag till internationella insatser. 27

3.5.2 Myndighetens sakanslag Regeringen tilldelar FBA medel från tre regleringsbrev. I regleringsbrevet för FBA regleras förvaltningsanslaget (se 3.5.1 ovan) samt tre sakanslagsposter med finansiering från utgiftsområde 7. I de övriga två regleringsbreven tilldelas sakanslagsmedel från utgiftsområde 5. Sakanslag från utgiftsområde 7 I regleringsbreven för FBA framkommer att medel fördelade från utgiftsområde 7 endast får användas i enlighet med OECD/DAC:s riktlinjer för vad som kan klassificeras som bistånd. I budgetpropositionen för 2012 anger regeringen att ett av de sakanslag som har en anslagspost som FBA disponerar, anslag 7.1:1, som helhet avser internationellt bistånd. Anslaget får dock också användas för förvaltningskostnader för medel som Svenska Institutet och Kammarkollegiet disponerar. Motsvarande skrivning finns inte för den del som FBA disponerar. I propositionen anges vidare att den anslagspost som FBA disponerar avser projekt och uppdrag inom bland annat konfliktförebyggande och medling, personalförsörjning till internationella insatser, Säkerhetssektorreform, DDR (avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter), rättstatsuppbyggnad och genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution 1325. I FBA:s regleringsbrev för 2011 angav regeringen att medlen skulle användas till i princip samtliga av myndighetens projekt och uppdrag, om dessa var i enlighet med OECD/DAC:s riktlinjer för bistånd. Regeringen angav även indikativa belopp för tre olika verksamhetsdelar: Temporary International Presence in Hebron (TIPH), FN:s säkerhetsresolution 1325 och Rule of Law. I regleringsbrevet för 2012 finns inte dessa skrivningar, utan enbart ett indikativt belopp för utsänd personal till TIPH. För anslagspost 10 på anslag 7.1:1, benämnd Information och studier kring sambandet mellan säkerhet och utveckling, anges både i tidigare års regleringsbrev och i regleringsbrevet för 2012 vad medlen ska användas till. I villkoren för anslagposten Personalstöd till OSSE i Östeuropa (7.2:1 anslagspost 7) anger regeringen att medlen även får användas för personal till OSSE i södra Kaukasien och Centralasien. Sakanslag från utgiftsområde 5 Medlen som FBA disponerar enligt de övriga två regleringsbreven avser finansiering från utgiftsområde 5. Det ena regleringsbrevet reglerar en anslagspost som avser fredsfrämjande verksamhet och som får användas för verksamhetsområdena Säkerhetssektorreform, DDR, Challenges Forum, Internationella forskararbetsgrupper samt personal till den del av OSSE:s verksamhet som inte kan anses vara linje med OECD/DAC:s direktiv för bistånd. 28

Det andra regleringsbrevet på utgiftsområde 5 avser de av myndighetens medel som ska fördelas till stöd för svenska organisationer för att främja information och studier om fredsfrämjande, nedrustning och säkerhetspolitiska frågor (5.1:6). För denna anslagspost har regeringen angett att medlen på sakanslag får användas för förvaltningskostnader, genom att skriva att medlen även avser kostnader relaterade till handläggning av stödet. 3.5.3 Myndighetsledningen har fått större frihet Den exakta fördelningen av hur medlen ska användas i verksamheten successivt har tagits bort ur regleringsbreven sedan 2011. Villkoren för anslagsposters användning gäller endast så länge som regleringsbrevet gäller och behöver upprepas om de ska gälla under flera år. Därför är fördelningen av anslagen i FBA:s verksamhet numera en fråga för myndighetens ledning. 3.6 Statskontorets bedömning av finansiering och anslagsstruktur Sedan bildandet har FBA vuxit kraftigt både vad gäller verksamhetens bredd och dess kostnader. Mellan åren 2007 och 2011 ökade deras intäkter från drygt 50 miljoner kronor till 200 miljoner kronor. När det gäller anslagen så fördubblades dessa mellan 2009 och 2011 från nästan 60 miljoner till 120 miljoner kronor. Myndigheten har dessutom fått ökade resurser på sitt förvaltningsanslag, både genom öronmärkta resursförstärkningar och genom en extra anslagspost på förvaltningsanslaget. Utöver anslagen har de även omfattande intäkter från olika bidrag varav 75 procent består av olika bidrag från UD. För närvarande tilldelas FBA resurser på två utgiftsområden och fem anslag. Dessa är fördelade på sju olika anslagsposter. Utöver riksdagens angivna ändamål för anslagen har regeringen endast i liten utsträckning preciserat hur medlen ska användas. Det är därmed inte formellt reglerat hur FBA ska eller får använda medlen. Vi har till exempel inte funnit någon tydlig distinktion mellan vad förvaltningsanslaget respektive sakanslagen får användas till i verksamheten. Statskontoret anser att den nuvarande tilldelningen över sju olika anslagsposter, fördelade över på tre olika regleringsbrev, försvårar en överblick av myndighetens samlade anslagstilldelning. Benämningen av de anslagsposter som myndigheten disponerar ger ingen tydlig indikation om vad medlen är avsedda att användas till. Till exempel disponerar FBA två anslagsposter som har samma benämning som dess ursprungliga anslag. 29