Rådgivningsuppdrag Styrning och ledning av MAX IV-projektet

Rapport 2012-07-06 Dnr. LS 2012/349 Internrevisionen Annette Nilsson Jonas Ahrberg Gunilla Norberg Rådgivningsuppdrag Styrning och ledning av MAX IV-projektet Postadress Box 117, 221 00 Lund Besöksadress Paradisgatan 5 Telefon dir 046-222 48 31, växel 046-222 00 00 Telefax 046-222 49 00 E-post annette.nilsson@irev.lu.se Internet http://www.irev.lu.se

2 Innehåll 1 Bakgrund, granskningsmål, metod och avgränsning... 3 2 Resultat från granskningen... 4 2.1 Organisation, ansvar och befogenheter... 4 2.2 Rapportering och uppföljning... 7 2.3 Riskhantering... 9 3 Slutsats och förslag till förbättringar... 10

3 1 Bakgrund, granskningsmål, metod och avgränsning Riksrevisionen lämnade en revisionspromemoria över sin löpande granskning av universitetet för 2011, Dnr 32-2011-0687, 2012-05-23. I denna framkom att universitetets styrning och uppföljning av MAX IV, såsom universitetets största investeringsprojekt, är otydlig. Med anledning av detta har rektor beslutat att ge internrevisionen i uppdrag att genomföra en granskning av projektets styrning och ledning. Internrevisionen har bedömt att kompetens finns för att genomföra granskningen. Syfte och mål med granskningen Granskningen har avsett att bedöma om universitetets övergripande styrning och ledning av projektet MAX IV säkerställer en god intern styrning och kontroll, med avseende på - organisation, ansvarsfördelning och beslutsbefogenheter - rapportering och uppföljning av verksamhet och ekonomi - riskhantering Förslag till förbättringar har lämnats. Metod och genomförande Granskningen har genomförts genom intervjuer med personer som på olika sätt är ansvariga för eller som på annat sätt berörs av genomförandet av projektet på övergripande nivå. Styrande och andra för projektet relevanta dokument har granskats. Avgränsningar och andra förutsättningar Granskningen har omfattat övergripande projektnivå och delprojektnivå. En förutsättning för att kunna genomföra uppdraget har varit tillgången till relevanta dokument och möjlighet att intervjua berörda personer. Uppdraget har efter överenskommelse med rektor slutrapporterats den 6 juli 2012. De intervjuade har haft möjlighet att faktagranska innehållet i rapporten.

4 2 Resultat från granskningen För tydlighets skull ska inledningsvis nämnas att med MAX IV-laboratoriet avses här både projektet MAX IV, inkluderande accelerator, strålrör och byggnation, och verksamheten vid MAX I-III. MAX I-III har inte ingått i granskningen. 2.1 Organisation, ansvar och befogenheter 2.1.1 Övergripande organisation MAX IV-laboratoriet (MAX IV) är en nationell forskningsanläggning som finns vid Lunds universitet (universitetet). För MAX IV gäller en särskild förordning 1 som stadgar att laboratoriet ska ledas av en styrelse som utser en direktör för laboratoriet. Styrelsen ska besluta i frågor som rör budget och verksamhetsplanering samt verka för medelsanskaffning. Enligt förordningen ska samtliga ledamöter utses av styrelsen för universitetet i samråd med Vetenskapsrådet (VR) och Verket för innovationssystem (Vinnova). Internrevisionen konstaterar att styrelsen för MAX IV inte utsetts av universitetets styrelse, utan genom beslut av rektor. Inom universitetet har MAX IV inrättats genom beslut av rektor och har sedan februari 2012 organisatoriskt placerats under rektor genom beslut av universitetsstyrelsen. För etableringen av MAX IV har universitetet, VR och Vinnova ingått en överenskommelse 2 (Överenskommelsen). Parterna reglerar i Överenskommelsen organisation, styrning och finansiering av MAX IV. I Överenskommelsen anges att universitetet i samråd med VR och Vinnova ska utse en styrelse som ska leda MAX IV och ha ansvar för att de åtgärder vidtas som krävs för att syftena med denna Överenskommelse och MAX IV-laboratoriet kan uppnås. Överenskommelsen ger styrelsen längre gående befogenheter än förordningen 3, men anger inte vilken återrapportering som finansiärerna kräver av styrelsen i egenskap av kravställare eller beställare av projektet. Överenskommelsen anger inte heller någon skillnad mellan parterna vad gäller ansvar för etableringen av MAX IV. I intervjuer som internrevisionen genomfört framkommer i huvudsak uppfattningen att ansvaret för etablering och finansiering är gemensamt för parterna, men att det är oklart. 1 Förordning (1994:946) om den nationella forskningsanläggningen i elektronacceleratorlaboratoriet (MAX IV-laboratoriet) i Lund 2 Överenskommelse om MAX IV 2010-07-01, Dnr LS 2010/544 3 Förordningen saknas förordningsmotiv enligt uppgift från Utbildningsdepartementet 2012-05-11, varför det är oklart om avsikten varit att reglera ett minimiansvar för styrelsen.

5 Parterna sammanträder tillsammans med Region Skåne 4 två gånger per år i ett forum kallat Finansiärsforum, dit styrelsen och ledningen för MAX IV uppfattar att de rapporterar. Syftet med Finansiärsforum beskrivs bl a vara att ge finansiärerna övergripande information kring MAX IV-projektet. Enligt uppgift har forumet ingen beslutanderätt utan är en samordnande funktion för finansiärerna. I något fall framgår att parterna tagit med sig en fråga till respektive organisation för beslut. Av protokoll från möte i Finansiärsforum framgår dock att gruppen ser sig som bolagsstämman i ett aktiebolag. Internrevisionen menar att det är anmärkningsvärt att parterna inte reglerat sitt inbördes förhållande och ansvar för etableringen av MAX IV, och att universitetet bör verka för att detta tydliggörs. Det är också oklart om Överenskommelsen genomgått juridisk granskning för universitetets del. Internrevisionen vill framhålla att juridisk granskning är en viktig kontroll bl a för att säkerställa att universitetets ingångna avtal fungerar tillsammans med det regelverk som övergripande styr universitetet och för att rätt balansera universitetets åtaganden. 2.1.2 Beslutsstruktur och befogenheter Universitetet har beslutat om fördelning av beslutsbefogenheter för MAXlaboratoriet 1996. Delegationen utgår från att laboratoriet före 2012 var organisatoriskt placerad inom universitetets särskilda verksamheter och är enligt internrevisionens mening inte ämnad att fungera för ett stort projekt. I rektors beslut om inrättande av MAX IV 2010 anges att för MAX IV gäller Överenskommelsen och styrelsens för MAX IV arbetsordning (Arbetsordningen). Internrevisionen menar att delegationerna inte fungerar tillsammans och behöver ses över. Styrelsen för MAX IV har i enlighet med Överenskommelsen beslutat om utseende av direktör och övriga personer i en ledningsgrupp för MAX IV. Projektdirektören för byggnationsprojektet har inte sitt uppdrag från styrelsen för MAX IV och ingår inte formellt i ledningsgruppen, men deltar i sammanträden. Uppdraget kommer enligt uppgift från rektor men skriftligt uppdrag saknas. Projektdirektören har dock en fullmakt från förvaltningschefen som innebär rätt att företräda universitetet i angelägenheter rörande MAX IV-projektet till och med den 31 december 2013. Internrevisionen noterar att denna fullmakt ger långtgående befogenheter som är vidare än de som åligger direktören för MAX IV. Det kan ifrågasättas om det är nödvändigt eller ens lämpligt med en så generell fullmakt. Internrevisionen ifrågasätter också om förvaltningschefen har befogenhet att lämna en sådan fullmakt. Enligt Överenskommelsen ska styrelsen för MAX IV besluta i frågor som rör MAX IV. I Arbetsordningen har detta kompletterats så att styrelsen beslutar i viktiga frågor, liksom avtal, som rör MAX IV och som inte på grund av lag eller 4 Region Skåne har biträtt Överenskommelsen 2010-07-02 vad gäller finansieringen, i ett avtal med Lunds universitet, Dnr LS 2010/542.

6 andra föreskrifter eller universitetets delegationsordning ska beslutas av universitetsstyrelsen, rektor eller förvaltningschefen. Styrelsen för MAX IV har i enlighet härmed delegerat till direktören att besluta i olika frågor, bl a att vara firmatecknare för MAX IV och att underteckna avtal för MAX IV. Överenskommelsen anger vidare att innan universitetet i övrigt fattar beslut i frågor rörande MAX IV ska samråd ske med MAX IV-styrelsen. Vad detta avser och på vilket sätt eller om detta skett är inte klart. Enligt internrevisionens uppfattning är det inte tydligt i vilka fall rätt att fatta beslut åligger styrelsen för MAX IV eller annan funktion inom universitetet. Enligt uppgift pågår en översyn av delegationerna liksom av Arbetsordningen. Det bör i samband härmed säkerställas att delegationer och Arbetsordning tydliggör vilka beslut som ska fattas av olika funktioner. 2.1.3 Projektorganisation och roller Arbetet i projektet utförs i tre delar; accelerator, strålrör och byggnad. Projektets organisation har beskrivits på olika sätt av de personer som internrevisionen intervjuat. Övergripande nämns en styrgrupp vars roll är beskriven som att utifrån ett helhetsperspektiv säkerställa att projektets samtliga delar kvalitets-, funktions-, och budgetsäkras och att styra projektet genom beslut efter de krav som kanaliseras från bygg- accelerator- och strålrörsprojekten. Intervjuer visar att uppfattningen om styrgruppens roll varierar, alltifrån en diskussionsgrupp utan beslutanderätt till en grupp som styr projektet med beslut. De flesta uppfattar att gruppen arbetar med byggfrågor endast, medan någon menar att gruppens roll varierar med projektets fokus. Av protokoll från styrgruppens sammanträden synes främst frågor som relaterar till byggnationen behandlats. I vissa fall har anteckningar gjorts om att beslut fattats. Internrevisionen ifrågasätter om styrgruppen fungerar på det sätt som beskrivningen anger och menar att den inte kan anses fungera som ett organ för att hålla samman hela projektet. Detsamma gäller den grupp som kallas project management office mfl beteckningar. När det gäller organisationen i projektets olika delar så är den varierande. Inom en del av projektet har en organisation tagits fram och beskrivits. Motsvarande beskrivning saknas för övriga delar. Projektets organisation bör enligt internrevisionens uppfattning tydliggöras och kommuniceras. Enligt uppgift arbetar man med att ta fram en tydlig organisation. Roller och ansvar i projektet har endast delvis beskrivits. Styrelsens ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att uppnå syftet med Överenskommelsen och MAX IV framgår i Överenskommelsen. Enligt Arbetsordningen ansvarar direktören för den operativa ledningen av MAX IV med biträde av ledningsgruppen, vilket kan tolkas som ett ansvar för projektets genomförande. Styrelsen för MAX IV har inte beslutat om arbetsbeskrivningar för direktören och personer i ledningsgruppen, vilket enligt Arbetsordningen är deras uppgift. Enligt uppgift har man dock i praktiken arbetat efter ett utkast till arbetsbeskrivningar. Ansvariga för accelerator och strålrör är också ledamöter i ledningsgruppen, medan ansvarig för byggnadsprojektet som ovan nämnts inte har sitt uppdrag från styrelsen för MAX IV. Detta har lett till att uppfattningen att denna del av projektet inte integrerats

7 fullt tillfredsställande med övriga delar. För underliggande nivåer av projektet har endast i visst fall beskrivning av roller och ansvar tagits fram. Formell delegationsordning saknas för olika nivåer inom projektet. Internrevisionen menar att roller och ansvar behöver beskrivas och kopplas till relevanta delegationer. Enligt uppgift pågår arbete inom MAX IV med att ta fram arbetsbeskrivningar. Frånsett en övergripande planering av projektet vad gäller tid och resurser, finns ingen fullständig projektplan som beskriver projektets genomförande. Avsaknaden av dokumenterade beskrivningar av organisation, roller och ansvar beror enligt personer som internrevisionen intervjuat på att man inom MAX-lab sedan många år tillbaka arbetat i en informell struktur som alltid fungerat bra. Någon menar att ingen egentligen har ett övergripande ansvar för integrationen utan detta ansvar finns i projektets delar. Flera menar att det dock finns behov av en sammanhållen och genomgående projektplan och att verksamheten nu är så stor att den tidigare strukturen inte längre fungerar. Internrevisionen instämmer i detta och menar att den otydliga organisationen av projektet kan leda till att målen inte nås och att de olika delarna av projektet inte integreras. Internrevisionen föreslår att en person tillsätts med ansvar för att säkerställa och tydliggöra organisationen och styrningen av projektet. 2.2 Rapportering och uppföljning Granskningen visar att det inte är klarlagt vilket ekonomiskt ansvar universitetet har vad gäller MAX IV-projektet och den framtida driften av MAX IVlaboratoriet. Av de underlag som internrevisionen tagit del av framgår att universitetet åtagit sig att bidra med 135 mnkr av de ursprungligen beräknade 1 055 mnkr (i 2009 års penningvärde) avseende den så kallade etapp 1 i Överenskommelsen. Något underlag som visar vilket ansvar universitetet har för tillkommande kostnader finns inte. Utöver de 135 mnkr har universitetet enligt uppgift förbundit sig att medfinansiera strålrör med 30 mnkr. När det gäller den framtida driften finns ännu inga formella beslut hur denna ska finansieras och detsamma gäller kostnader för avveckling av nuvarande MAX I-III och kostnader för att driva bägge anläggningarna parallellt under en period. Slutligen finns oklarheter vad gäller det ansvar universitetet har för de 135 mnkr som Region Skåne åtagit sig att finansiera avseende etapp I. Den budget som ursprungligen togs fram av MAX-laboratoriet och som baserades på beräkning av kostnaderna på 1 055 mnkr för etapp 1, var ospecificerad och på en övergripande nivå. Bristen på en tydlig budget har försvårat uppföljning och rapportering då det saknats underlag att följa upp mot. Av de protokoll och underlag som internrevisionen har fått del av framgår att regelbunden ekonomisk uppföljning och rapportering skett både till styrelsen för MAX IV och till Finansiärsforum, men att rapporteringen inte redovisat en helhetsbild för projektet. Den har också saknat koppling till projektets innehåll och fortskridande. Av genomförda intervjuer framkommer också uppfattningen att den rapportering som lämnats till styrelsen för MAX IV och Finansiärsforum inte har varit

8 tillfredställande. För att kunna bedöma uppkomna utgifter är det viktigt att dessa kopplas till hur långt projektet framskridit och kalkylerade utgifter vid denna tidpunkt. I slutet av 2011 fick styrelsen för MAX IV kännedom om att de totala kostnaderna kopplat till projektets etapp 1 förväntas öka. Kostnadsökningarna uppskattas till 232 mkr och relaterar enligt uppgift främst till behov av mer avancerad teknologi än ursprungligen planerat, personalkostnader, uppdatering av kostnader relaterade till laboratoriet, prisökningar utanför projektets kontroll. Om hänsyn tas till indexering av 2009 års priser om 79 mkr och till beräknad unaccounted project costs om 65 mkr uppgår beloppet till 376 mkr. När det gäller byggnaden har enligt vad som framkommit väsentliga kostnadsökningar skett i förhållande till ursprunglig beräknad byggkostnad, vilket bedömts kunna påverka hyresnivån. Orsaken till de ökade byggkostnaderna anges bland annat vara ökade byggnadsareor, ökade tekniska krav, ändrade förutsättningar, utgifter för byggnadskreditiv. Åtgärder har vidtagits för att reducera kostnaderna, men effekten på den beräknade hyresnivån exklusive kostnader för el är ännu inte känd. Internrevisionen konstaterar att kravställandet i projektet synes ske underifrån snarare än från finansiärerna. Under 2012 har en ny budget och kostnadsuppskattning tagits fram för etapp 1. Den nya reviderade budgeten bygger på detaljerade kostnadsuppskattningar på kontraktsnivå. Avsikten är att framöver kunna göra systematiska budgetuppföljningar kopplat till en verksamhetsrapportering. Rapporten ska enligt uppgift vara ett stående inslag på styrelsemötena. För de nu planerade sju strålrören finns en detaljerad budget per strålrör och en överenskommelse med huvudfinansiären Knut och Alice Wallenbergs stiftelse om vilken rapportering som ska lämnas. Någon anskaffning kopplat till strålrören har ännu inte skett. Inom MAX IV uppfattar man att de rapporter som efterfrågats av styrelsen för MAX IV har lämnats och att mottagarna uttryckt att underlaget varit tillfredsställande. Vad gäller byggnationsprojektet så sker rapportering löpande till styrelsen för MAX IV och Finansiärsforum. De kostnadsökningar som skett i denna del av projektet har enligt uppgift, vilket också stöds av styrelseprotokoll, successivt rapporterats till styrelsen för MAX IV sedan slutet av 2010. Inte heller universitetets rapportering av projektet har hittills varit tillräcklig. Enligt uppgift arbetar man nu med att få in projektets ekonomiska rapportering i rutinerna. För att styra, följa upp och kontrollera den ekonomiska utvecklingen inom MAX IV har rektor beslutat att utse en rådgivande grupp. När det gäller universitetsledningens rapportering till universitetsstyrelsen visar en genomgång av styrelseprotokoll och styrelsehandlingar att rapportering skett regelbundet (muntligt eller skriftligen) men att det är först under 2012 som risker och ekonomiska oklarheter har tagits upp. Universitetsstyrelsen har sett ett behov av tydliggörande och har uppdragit åt rektor att vid varje styrelsesammanträde lämna rapport kring MAX IV.

9 Internrevisionen anser att de oklarheter som finns kring finansieringen av MAX IV-projektet och den framtida driften av laboratoriet innebär uppenbara ekonomiska risker för universitetet och allvarligt försvårar planering och budgetering inom universitetet. Det är därför angeläget att frågorna kring finansiering och universitetets ansvar och åtaganden klargörs. När det gäller uppföljning och rapportering anser internrevisionen att den rapportering som tidigare skett till styrelsen för MAX IV och Finansiärsforum varit bristfällig och inte gett tillräckligt stöd för åtgärder. Ett första och viktigt steg för att förbättra uppföljning och rapportering är den reviderade budget för etapp 1 som tagits fram under 2012 och det arbete som pågår för att koppla ekonomisk uppföljning och rapportering till en verksamhetsrapportering. Internrevisionen ser med tillfredställelse på det arbete som skett och som pågår men anser att det är viktigt att uppföljningen även involverar övriga delar i projektet för att ge en mer heltäckande bild och undvika silotänkande. För att underlätta arbetet med uppföljning och rapportering bör man sträva efter att samordna de olika finansiärernas krav och göra rapporteringen mer enhetligt. Internrevisionen framhåller också att det är viktigt att kommunikationen mellan styrelse och ledning för MAX IV fungerar och att det tydliggörs vilket underlag som behövs för att fatta informerade beslut. 2.3 Riskhantering Den övergripande riskanalysen som presenterats i styrelsen för MAX IV avser accelerator, organisation samt byggnation men innehåller inte risker relaterade till strålrörsprojektet. Internrevisionen anser att hänsyn bör tas till strålrörsprojektet och dess delar så att det går att säkerställa att styrelsen har en fullständig bild av hela MAX IV. Internrevisionens granskning visar att riskanalys för MAX IV-projektet i huvudsak sker på en övergripande nivå. Det finns inget dokumenterat, systematiskt riskarbete på detaljerad nivå inom alla delar av projektet. Det finns inte heller ett uttalat ansvar för någon funktion eller person att hålla samman riskanteringen inom hela MAX IV-projektet. Riskanalyser bör göras även på en mer detaljerad nivå för att dels säkerställa att den övergripande riskanalysen innehåller alla väsentliga risker men även för att kartlägga och hantera risker som inte måste lyftas till ledningen eller styrelsen. Det saknas rutiner för att kontinuerligt analysera och hantera risker på olika nivåer i projektet. Sådana rutiner bör finnas och fungera på samma sätt inom hela MAX IV för att säkerställa att ett strukturerat riskarbete genomförs. Det görs ingen särskild riskvärdering inom byggnationsprojektet men synpunkter hämtas in till den övergripande riskanalysen. En systematisk riskanalys bör göras även för denna del av projektet, för att säkerställa att väsentliga risker lyfts till ledningen eller styrelsen och att andra risker hanteras på lägre nivåer inom projektet.

10 Riskanalys för strålrörsprojekten sker för respektive delprojekt men det saknas en samlad övergripande riskanalys. Kvalitet i beskrivningar och detaljeringsgrad varierar mellan de olika riskanalyserna i delprojekten. En samlad riskanalys kan vara ett sätt att prioritera risker som bör lyftas till ledningsnivån för MAX IV. Ofullständiga eller bristfälligt beskrivna riskanalyser kan leda till att väsentliga risker inte uppmärksammas och hanteras. För acceleratorprojektet finns ingen dokumenterad riskanalys på detaljerad nivå utan det görs övergripande. Enligt uppgift görs detaljerade riskanalyser löpande men dokumenteras inte. Internrevisionen anser att om riskanalyserna inte dokumenteras kan de inte heller anses vara systematiska. MAX IV har hittills inte ingått i universitetets systematiska riskarbete vilket även påpekades i internrevisionens granskning av universitets arbete med riskhantering som genomfördes under år 2011. Vid intervjuer har det framkommit att ingen intervjuad inom MAX IV känner till att det inom universitetet finns ett systematiskt riskarbete. I förslag till riskvärdering för 2013 har hänsyn tagits till MAX IV i riskområdet forskningsfinansiering. Då metodik och grunder för värdering skiljer sig åt mellan universitetets riskmodell och det sätt riskerna tas fram inom MAX IV bör det säkerställas att alla risker, även exempelvis anseenderisker och inte enbart finansiella risker, kan värderas enligt samma skala som används inom universitetet i övrigt. 3 Slutsats och förslag till förbättringar MAX IV är det största projekt som genomförts av universitetet och innebär förutom en stor ekonomisk risk också en väsentlig risk för att universitetets varumärke och anseende påverkas negativt. Det är därför mycket viktigt att styrningen och ledningen av genomförandet av projektet fungerar tillfredsställande. Med stöd i ovanstående granskning föreslår internrevisionen att följande åtgärder vidtas för att förbättra den interna styrningen och kontrollen. att universitetets ansvar och åtaganden i etablering och drift av MAX IV klargörs att en tydlig projektorganisation med beskrivna roller och ansvar kopplade till relevanta befogenheter tas fram och kommuniceras att en projektledare med övergripande ansvar för att styra, leda och koordinera MAX IV-projektet tillsätts att en korrekt, relevant och fullständig rapportering och uppföljning av MAX IV-projektet säkerställs, både vad gäller ekonomi och verksamhet att rapporteringen till finansiärerna från MAX IV-projektet samordnas

11 att universitetets delegationer till MAX IV ses över och att det tydliggörs vilka beslut som ska fattas av olika funktioner att ledamöter i styrelsen för MAX IV utses av styrelsen för universitetet att fullständig riskanalys för MAX IV-projektets alla delar och nivåer regelbundet genomförs och dokumenteras, och att enhetliga rutiner för genomförandet införs att MAX IV ingår i universitetets riskhantering Lund som ovan Annette Nilsson Jonas Ahrberg Gunilla Norberg Revisionschef Internrevisor Internrevisor