Arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd

2014-03-03 Arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd Rapport från socialdemokraternas forskningskommission * Bertil Holmlund, Eva Mörk, Mårten Palme och Robert Östling ** * Ett stort antal personer har varit behjälpliga under arbetet med rapporten. Ett särskilt tack vill vi rikta till författarna till de fyra underlagsrapporterna: Lina Aldén, Mats Hammarstedt, Helmut Hofer, Bas van der Klaauw, Hannes Malmberg, Jan van Ours, Andrea Weber, Rudolf Winter-Ebmer och Erik Öberg. Vi vill också tacka Robert Arnkil, Brian Krogh Graversen och Knut Røed för presentationer vid ett seminarium om nordiska erfarenheter av politik som berör arbetslösa som får ersättning från flera olika välfärdssystem. Maria Bergendahl Gerholm och Max Elger har följt vårt arbete på nära håll och varit till stor hjälp i arbetet. Vi är också tacksamma för värdefulla synpunkter från Anders Forslund, Assar Lindbeck, Georg Marthin, Jonas Olofsson, Mats Persson, Anders Stenberg och Lars E.O. Svensson. Ansvaret för innehållet i rapporten ligger dock helt hos oss. ** Bertil Holmlund, Uppsala universitet (bertil.holmlund@nek.uu.se); Eva Mörk, Uppsala universitet (eva.mork@nek.uu.se); Mårten Palme, Stockholms universitet (marten.palme@ne.su.se); Robert Östling, Stockholms universitet (robert.ostling@iies.su.se).

Innehållsförteckning sid 1. Inledning och sammanfattning 2 2. Utvecklingen på arbetsmarknaden.14 3. Vässa konjunkturpolitiken.33 4. Utbildning, utbildning, utbildning.40 5. Arbetslöshetsförsäkring för alla 57 6. Aktivare arbetsmarknadspolitik 66 7. Anställningsskydd för fler.77 8. Bostadspolitik för ökad rörlighet...81 1

1. Inledning och sammanfattning Socialdemokraterna satte vid partikongressen 2013 upp ett nytt mål för sysselsättningen. Målet innebär att Sverige ska nå lägst arbetslöshet i EU 2020 genom att öka antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar. Ett led i att förverkliga detta mål var att tillsätta en forskningskommission som här avlämnar sin rapport. Kommissionen har beställt fyra underlagsrapporter från svenska och utländska forskare samt arrangerat ett seminarium med inbjudna nordiska forskare. 1 Det finns förmodligen ingen enkel lösning på arbetslöshetsproblemet. I arbetet med den här rapporten har vi försökt att utifrån existerande ekonomisk forskning besvara vilka verktyg som fungerar väl och vilka som fungerar mindre bra, eller medför höga kostnader för att nå ett visst resultat. Det faktum att arbetslöshetsforskningen inte löst problemet med arbetslöshet säger naturligtvis inte att ansträngningarna inom denna del av den ekonomiska forskningen varit förgäves. Tvärtom har forskningen hittills gett mycket värdefull kunskap om arbetsmarknadspolitikens effekter, vilket vi hoppas att den här rapporten visar prov på. Rapporten inleds med en relativt utförlig genomgång av utvecklingen på svensk arbetsmarknad. Därefter följer diskussion av sex områden, nämligen konjunkturpolitik, utbildning, arbetslöshetsförsäkring, arbetsmarknadspolitik, anställningsskydd och bostadsmarknad. I det följande sammanfattar vi de viktigaste observationerna och förslagen i rapporten. Utvecklingen på arbetsmarknaden Arbetslösheten i Sverige har efter finanskrisen bitit sig fast kring ca 8 procent av arbetskraften. Det är lägre nivåer än vad man finner i de flesta andra europeiska länder men högre än arbetslösheten i bland annat Danmark, Norge, Österrike, Tyskland och Nederländerna. Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter från mitten av 2008 till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre procentenheter, medan arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av 2009 inleddes en period med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättning. I slutet av 2013 var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före 1 Hannes Malmberg och Erik Öberg: Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse ; Lina Aldén och Mats Hammarstedt: Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden en översikt och en internationell jämförelse ; Bas van der Klaauw och Jan C. van Ours: The Dutch labor market as an example for Sweden? ; Helmut Hofer, Andrea Weber och Rudolf Winter-Ebmer: Labour market policy in Austria during the crises. 2

finanskrisen och sysselsättningsgraden hade nått ungefär samma nivå som före krisen. Arbetslösheten har minskat i relativt långsam takt och var i slutet av 2013 ca två procentenheter högre än nivån före finanskrisen. Långtidsarbetslösheten har ökat. De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har ökat med ca 10 veckor mellan 2008 och 2013. I ett internationellt perspektiv har dock Sverige relativt låg långtidsarbetslöshet. En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År 2013 var drygt 30 procent av de arbetslösa heltidsstuderande; bland ungdomar var andelen nära 50 procent. Gruppen heltidsstuderande arbetslösa består främst av ungdomar i gymnasieskolan, högskolestuderande samt personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre, lägst för 45 54-åringar och högst för 16 24-åringar. Arbetslösheten bland 16 24-åringar har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet och uppgick till 23 procent år 2013, betydligt högre än OECD-genomsnittet. Den trendmässiga ökningen av arbetslösheten är betydligt starkare bland tonåringarna (16 19 år) än bland de äldre ungdomarna (20 24 år). Arbetsmarknadssituationen för den äldsta åldersgruppen (55 64 år) har utvecklats relativt gynnsamt under 00-talet; arbetslösheten har minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil ökning. Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Det beror i hög grad på att arbetslösa ungdomar ofta lämnar arbetskraften för att börja studera. Jobbchanserna sannolikheten att gå från arbetslöshet till arbete är också högre bland ungdomar än bland äldre. Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. Sedan millennieskiftet har andelen tidsbegränsade anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent. Ökningen skedde främst under 1990-talet. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för OECD-länder en hög andel tidsbegränsade anställningar. Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan 2007 och 2013 ökade antalet utlandsfödda i arbetskraften med drygt 200 000 personer som ett resultat av en växande utlandsfödd befolkning och av ökat arbetskraftsdeltagande i gruppen. Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter 3

högre än bland utlandsfödda. Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda; under de allra senaste åren har arbetslösheten varit ca 16 procent bland utrikes födda och ca 6 procent bland inrikes födda. De utlandsfödda är en mycket heterogen grupp där sysselsättning och arbetslöshet varierar med avseende på födelseland och utbildningsnivå. Högre utbildning innebär större chans att vara sysselsatt och lägre risk att vara arbetslös. Detta samband gäller både för inrikes och utrikes födda personer. För personer med förgymnasial utbildning har sysselsättningsgraden minskat dramatiskt sedan 1990 och arbetslösheten i gruppen har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet. Matchningen mellan arbetslösa och lediga platser har försämrats under senare år. I ett normalt konjunkturförlopp finns ett negativt samband mellan arbetslöshet och lediga platser, dvs. arbetslösheten är låg när det finns ett stort antal lediga platser och hög när det är ont om lediga jobb. I svenska data bryts detta mönster kring 2009; såväl arbetslöshet som lediga platser ökar och arbetslösheten under de senaste åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid givet antal lediga platser. En bidragande orsak är sannolikt att det skett förändringar av arbetskraftens sammansättning. Antalet arbetslösa med särskilt stora svårigheter att få arbete (bl.a. lågutbildade, utomeuropeiskt födda och personer med funktionsnedsättning) har ökat starkt under senare år och uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen. Bland de arbetslösa finns alltså en växande grupp som står särskilt långt från arbetsmarknaden, bland annat på grund låg utbildningsnivå. Detta innebär att det finns två principiellt skilda vägar för att sätta fler i arbete. Den ena strategin går ut på att försöka sänka reservationslönen bland de arbetslösa, t.ex. genom sänkta ersättningar i socialförsäkringar, och att försöka stimulera framväxten av fler låglönejobb genom t.ex. subventioner till vissa branscher. En sådan strategi skulle visserligen kunna minska arbetslösheten, men det skulle också leda till större lönespridning, sämre försäkringsskydd och förmodligen också till lägre produktivitetstillväxt. På grund av dessa negativa välfärdseffekter förordar vi i den här rapporten i stället en alternativ strategi som försöker stärka utsatta grupper på arbetsmarknaden så att dessa får bättre möjligheter att ta de jobb som finns, bland annat genom satsningar på utbildning. Utbildningspolitik Ökade resurser till utbildning har positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. Forskningen har framför allt omfattat tre områden, nämligen effekter av förlängning av den obligatoriska 4

utbildningen, effekter av mindre skolklasser samt effekter av mer kvalificerade lärare. Utvärderingar av grundskolereformen som genomfördes mellan 1949 och 1962 som bl.a. medförde en förlängning av den obligatoriska skolgången visar att obligatoriet medförde högre arbetsinkomster för grupper med lågutbildade fäder. Utvärderingar av liknande reformer i Storbritannien i början på 1970-talet visar också positiva effekter. Ny svensk forskning visar att mindre klasser i den svenska grundskolan ökar bl.a. den slutgiltiga utbildningslängden och arbetsinkomsterna. Utvärderingar av det s.k. STARexperimentet i Tennessee ger också stöd för att mindre klasser är bra för elevernas utfall. Det finns också studier som visar att lärarkompetens har stor betydelse för hur det går på arbetsmarknaden i framtiden. Det kommunala vuxengymnasiet fyller en viktig funktion för att lyfta utbildningen för dem som fortfarande saknar gymnasial utbildning. I denna grupp ökade arbetslösheten mest i den ekonomiska nedgången efter finanskrisen. Utvärderingar av vuxenutbildningen genom Kunskapslyftet visar generellt positiva effekter. En sådan satsning bör övervägas. Övergången från studier till arbete har visat sig vara något av en akilleshäl i det svenska utbildningssystemet. Länder som har ett väl utbyggt lärlingssystem som Tyskland och Österrike har haft en låg ungdomsarbetslöshet. Den svenska lärlingsutbildningen har brottats med en rad problem och har haft svårt att attrahera elever. Ett komplement till lärlingsprogrammen är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning. Ett viktigt led i detta är att öka den arbetsplatsförlagda delen av yrkesutbildningen och att kvalitetssäkra denna. Aktiv konjunkturpolitik Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder. Om man med aktiv konjunkturpolitik kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta också leda till lägre arbetslöshet på sikt. Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör ombildas till ett råd som regelbundet bevakar måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken (Finans- och penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och 5

penningpolitiken är ömsesidigt beroende av varandra och det är naturligt att politikens utfall granskas i ett sammanhang. Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k. automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över konjunkturcykeln. Dessa mekanismer är starkare i länder med stor offentlig sektor och höga (och progressiva) skatter. Det är troligt att senare års svenska skattesänkningar har försvagat de automatiska stabilisatorerna. Detta är ett argument för att förstärka den aktiva finanspolitiken. Finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar. Det tar tid för riksdag och regering att komma fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har fattats. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns spadfärdiga projekt som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta andra program, t.ex. program för subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa ramar, kunna fatta beslut om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande. En lag om marginella sysselsättningsstöd (MSS) bör införas. MSS innebär i princip ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag. En fördel jämfört med generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att budgetkostnaden blir avsevärt lägre. MSS kan utformas som ett system med fast regelverk som kan aktiveras vid lågkonjunktur. Arbetslöshetsförsäkringen Arbetslöshetsförsäkringen har positiva välfärdseffekter genom att ge skydd mot inkomstförluster till följd av ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen kan samtidigt påverka människors beteende via bl.a. sökaktivitet och viljan att acceptera jobberbjudanden. Gängse teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till längre arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Dessa mekanismer försvagas om det i försäkringens regelsystem finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och starka kontrollmekanismer för att säkerställa att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också försvagas genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor för ersättning. En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande eftersom deltagande i arbetskraften är en förutsättning för ersättning. Vidare kan högre ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa genom att längre söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats. 6

Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen har inte ändrats sedan 2002, vilket har inneburit en väsentlig urholkning av försäkringsskyddet. Endast ca 10 procent av alla heltidsanställda personer kan idag räkna med ersättning motsvarande 80 procent av tidigare lön. Vidare har införandet av jobbskatteavdraget haft stor betydelse för försäkringens kompensationsgrad efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men inte på transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt idag lägre än 50 procent och lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder. Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna ska tas på allvar så måste taket i arbetslöshetsersättningen höjas. Taket bör också indexeras till löneutvecklingen. Det är ersättningen vid arbetslöshet i relation till utebliven lön som är relevant för att bedöma försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Förändringar av ersättningsgraden bör ske efter öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att tillåta en gradvis urholkning av försäkringsskyddet via den allmänna löneutvecklingen. Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Försörjningsstödet är dock illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får tillfälligt arbete. Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första hand vara en tillfällig ersättning för personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en ersättning som arbetslösa får under en lång tid. Även arbetslösa som inte har upparbetat ett arbetsvillkor bör kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Aktiv arbetsmarknadspolitik Idag bedrivs aktiv arbetsmarknadspolitik både av Arbetsförmedlingen och av kommunerna, där de senare inriktar sig på personer med försörjningsstöd. Denna uppdelning är olycklig av flera skäl. Arbetslösa bör få åtgärder efter behov snarare än efter finansieringsform. Dubbelarbete och risk för att personer hamnar mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi anser därför att det är viktigt att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd flyttas över från kommunerna till Arbetsförmedlingen, så att huvudansvaret förtydligas. 7

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken syftar till att förbättra anställningsbarheten hos de arbetslösa. Därutöver kan politiken också testa de arbetslösas arbetsvilja. Det finns tecken på att sökintensiteten kan gå ner hos programdeltagare under den tid de vistas i åtgärderna. Förstärkta förmedlingsinsatser fungerar väl för personer med svag ställning på arbetsmarknaden, särskilt om fokus läggs på arbetsgivarkontakter och kontroll. Dock verkar förstärkta förmedlingsinsatser fungera sämre för personer som tar emot försörjningsstöd. En förklaring till detta kan vara att de står längre från arbetsmarknaden och har delvis andra problem än arbetslöshet. Generellt sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett statsfinansiellt kostsamt sätt att skapa arbete. Däremot är riktade anställningsstöd ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet (varaktigt), men då undanträngningseffekter kan förekomma är det viktigt att stöden gäller personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Nystartsjobben har visat sig vara effektiva. Instegsjobben för nyanlända borde också vara framgångsrika men få personer utnyttjar dem. 2000-talets arbetsmarknadsutbildningar har visat sig vara mer framgångsrika än de som bedrevs under 1990-talet. Eftersom detta är en mycket dyr insats med potentiellt stora inlåsningseffekter är det viktigt att utbildningarna riktas till grupper som kan antas ha störst nytta av dessa, samt att innehållet i utbildningen är utformat för att möta flaskhalsar och bristyrken. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och utomnordiska invandrare. Personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa efter ett år bör erbjudas Samhällsjobb i offentlig sektor. Sådana jobb kan också fungera som ett sätt att testa arbetsviljan. Samhällsjobb bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter reguljär sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar drivkrafterna att söka efter reguljär sysselsättning. Det norska så kallade kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är därför värt att överväga ett liknande program i Sverige. Då programmet är mycket dyrt bör det dock initialt implementeras genom ett utvärderingsbart försök. 8

Anställningsskydd I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Huvudresultaten är att lagstiftning om anställningsskydd leder till färre uppsägningar av arbetskraft men också färre nyanställningar. Det är inte mycket som tyder på att antalet sysselsatta eller arbetslösa skulle påverkas nämnvärt. Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade anställningar samtidigt som det är relativt kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar. Denna kombination av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och restriktiva regler för tillsvidareanställningar är en bidragande orsak till att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. Skillnaderna är särskilt stora för ungdomar. Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade anställningar istället för anställning tillsvidare. Visstidsanställningar är förenade med betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka arbetsgivarnas incitament att skapa fasta anställningar föreslår vi differentierade arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för tillsvidareanställda än för tidsbegränsat anställda. Även andra ekonomiska styrmedel för att påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade anställningar bör övervägas. Nuvarande turordningsregler vid uppsägningar är knappast optimala men de har sannolikt inte några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen. Det faktum att reglerna är dispositiva skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. Vidare innebär nuvarande system med dispositiva turordningsregler incitament för arbetsgivarna att sluta kollektivavtal och därmed skapa förutsättningar för förhandlade avsteg från reglerna. Bostadspolitik En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad nära arbetet. Detta gör att arbetsmarknaden är intimt sammankopplad med bostadsmarknaden. Det finns många tecken på att den svenska bostadsmarknaden fungerar dåligt. Rörligheten på hyresmarknaden är låg och allra svårast är det att hitta en hyreslägenhet där det är lättast att hitta ett jobb, det vill säga i landets tillväxtregioner. Andelen hyresrätter har dessutom minskat i storstäderna där arbetsmarknaden är som mest dynamisk och där de förmodligen behövs som bäst. Detta beror till viss del på att hyresboende under lång tid varit skattemässigt missgynnat i förhållande till ägande, men framförallt beror det på ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Till 9

exempel har andelen hyresrätter i Stor-Stockholm minskat från 54 procent 1990 till 36 procent 2011. Rörligheten på egnahemsmarknaden är också låg, byggandet är lågt och det råder bostadsbrist på många håll i landet. För att komma till rätta med dessa problem på bostadsmarknaden krävs en lång rad åtgärder. Hyresmarknaden måste reformeras så att hyrorna bättre speglar marknadsvärdet. Detta måste ske på sätt som innebär bibehållet starkt besittningsskydd och förutsägbarhet för hyresgästerna. Reformerna bör heller inte i onödan berika nuvarande hyresfastighetsägare. Fastighetsskatten bör återinföras för ägt boende och avskaffas för hyresfastigheter för att skapa större neutralitet mellan hyrt och ägt boende. ROT-avdraget kan behöva förändras så att det utformas neutralt med avseende på upplåtelseform. Återinförd fastighetsskatt skulle även stimulera rörligheten på egnahemsmarknaden, men för att stimulera rörlighet är det också önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra uppskovsreglerna mer generösa. Slutligen krävs en lång rad åtgärder för ökat byggande. Det handlar om att underlätta planprocesser, förenkla byggregler, förbättra konkurrensen i byggsektorn och att stärka kommunernas incitament att bygga bostäder. Vidare behövs det offentligt stöd till nybyggnation för att säkerställa god tillgång till bostäder för alla. Eftersom investeringar i bostäder görs med mycket lång planeringshorisont är det viktigt att bostadspolitiken präglas av stabilitet och långsiktighet. Genomgripande reformer av bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande överenskommelser. Ett första steg för att möjliggöra en sådan överenskommelse är en förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken. Utvärdering Arbetslöshet är ett problem i princip alla länder, vilket pekar på att det är svårt att utforma en politik för låg arbetslöshet. De tänkbara lösningarna är förknippade med osäkerhet och det är därför viktigt att de genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering och att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Kunskapsläget när det gäller delar av arbetsmarknadspolitiken är ganska god, mycket tack vare det kontinuerliga utvärderingsarbetet vid IFAU. Vi menar att i princip alla reformer bör genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering, till exempel genom att genomföra reformer gradvis eller till och med som randomiserade försök. Det är också viktigt att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Politiskt reformarbete är svårt och politiska åtgärder riskerar alltid att inte ha de effekter man trodde eller i vissa fall helt oförutsedda effekter. Misstag kommer alltid att begås, till och med av de mest välvilliga och 10

kunniga politiker. Det är mänskligt att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag, i synnerhet när dessa misstag innebär att våra gemensamma resurser inte används på bästa sätt. TIO PRINCIPER FÖR JOBB OCH VÄLFÄRD De tio viktigaste observationerna och rekommendationerna kan summariskt sammanfattas i följande punkter. 1. Arbetslösheten i Sverige är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper. Arbetslöshet drabbar i allra störst utsträckning människor utan gymnasieexamen, ungdomar och utrikes födda. Ungdomar och utrikes födda har dessutom en svagare ställning på arbetsmarknaden än i flertalet jämförbara länder. Ofta står kommunerna för försörjning och aktivering av dessa grupper. Politik för lägre arbetslöshet bör särskilt utformas med dessa grupper i åtanke. 2. Politiken bör inriktas på att stärka utsatta grupper snarare än att försöka anpassa arbetsmarknaden efter dem. Konstaterandet att vissa grupper står långt från arbetsmarknaden leder till ett politiskt vägval: Antingen kan man försöka stimulera framväxten av fler låglönejobb för dessa grupper, eller så kan man vilket vi förordar försöka föra dessa grupper närmare arbetsmarknaden och de högproduktiva jobb som finns och som Sverige behöver fler av. 3. Sverige behöver en bättre utbildad arbetskraft. Det finns en myt att Sverige skulle ha en överutbildad arbetskraft. I själva verket ligger utbildningsnivån i Sverige nära OECDgenomsnittet. Högre utbildning är starkt förknippat med högre sysselsättning, både bland inrikes och utrikes födda. Särskilt tufft är det för personer utan gymnasieexamen. Vi föreslår därför generella utbildningssatsningar för att fler ska kunna läsa in gymnasieexamen: ungdomsgaranti för att säkerställa att ungdomar ges möjlighet att komplettera sin gymnasieutbildning och ett nytt kunskapslyft som möjliggör för arbetslösa vuxna att läsa in gymnasieexamen med bibehållen arbetslöshetsersättning. 4. Arbetsmarknadspolitiken bör inriktas på att subventionera övergång från arbetslöshet till arbete snarare än att subventionera hela befolkningsgrupper. Generella skattelättnader för alla som arbetar såsom nedsättningen av arbetsgivaravgifter för unga skapar få jobb och är dyra i termer av uteblivna skatteintäkter. 11

5. Aktiv arbetsmarknadspolitik kan minska arbetslösheten. Forskningen visar att riktade anställningsstöd, förstärkta förmedlingsinsatser och yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning med ett stort inslag av arbetsgivarkontakter är betydelsefulla åtgärder för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. För att minska undanträngningseffekterna är det viktigt att de subventionerade anställningarna riktas till personer med svag ställning på arbetsmarknaden. 6. Konjunkturpolitiken påverkar arbetslösheten på både kort och långt sikt. Den svenska 90-talskrisen visar att hög arbetslöshet i kristider riskerar att bita sig fast. Det är därför viktigt att finans- och penningpolitiken används kraftfullt för att hålla tillbaka arbetslösheten i lågkonjunkturer. Vi föreslår ett tydligare ramverk för finanspolitiska stimulansåtgärder med god tidsanpassning; det bör till exempel finnas spadfärdiga offentliga infrastruktur- och bostadsprojekt. Vi föreslår också en tydligare uppföljning av penningpolitiken så att inflationen inte varaktigt understiger inflationsmålet. Finans- och penningpolitiken bör utvärderas regelbundet i ett sammanhang genom ett finans- och penningpolitiskt råd. 7. Skapa starkare incitament för arbetsgivare att erbjuda fasta anställningar. Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade anställningar samtidigt som det är relativt kostsamt för arbetsgivare att säga upp tillsvidareanställd personal. Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och restriktiva regler för tillsvidareanställningar har bidragit till att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i de flesta andra länder. Tidsbegränsade anställningar innebär hög risk för arbetslöshet. Vi föreslår differentierade arbetsgivaravgifter för att stimulera fasta anställningar. 8. Arbetslöshetsförsäkringen ska vara en försäkring för alla arbetslösa. Det låga taket i arbetslöshetsförsäkringen och det stora antalet som står utanför försäkringen gör att många inte har ett ordentligt försäkringsskydd vid arbetslöshet. Dessutom har det medfört att många arbetslösa hänvisas till försörjningsstöd. Detta har av en rad skäl försvårat övergången till arbete, bland annat då försörjningsstödet är inkomstprövat på hushållsnivå. Vi föreslår därför ett höjt och indexerat tak i arbetslöshetsförsäkringen samt en förändring av arbetsvillkoret så att färre arbetslösa ska behöva vara beroende av kommunalt försörjningsstöd samt att personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder får ut grundersättningen 9. En förutsättning för att ta ett arbete är god tillgång till bostäder. Där det är lättast att hitta jobb är det svårast att hitta bostad. Bostadspolitiken måste förändras. Vi föreslår 12

därför bland annat ett reformerat bruksvärdessystem, skatteneutralitet mellan hyrt och ägt boende, lägre beskattning vid bostadsbyte samt höjd fastighetsskatt. 10. Experimentera, utvärdera och våga göra fel. Alla politiska åtgärder är förknippade med stor osäkerhet och det är därför viktigt att politiska åtgärder genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering och att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Det är mänskligt att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag som drabbar andra. 13

2. Utvecklingen på arbetsmarknaden Svensk arbetsmarknad har i flera avseenden genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har ökat kraftigt. Andelen tidsbegränsade anställningar har ökat starkt samtidigt som arbetslösheten har stigit till nivåer som under 1970- och 1980-talen skulle ha betraktats som mycket osannolika. I det följande ges en kortfattad beskrivning av några viktiga arbetsmarknadstrender. Vi börjar med att presentera aggregerade data över arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet bland män och kvinnor. Därefter följer avsnitt som behandlar arbetsmarknadsutfall för olika åldersgrupper liksom skillnader relaterade till födelseland och utbildning. Vi diskuterar också hur matchningen mellan vakanser och arbetslösa har utvecklats. Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet 2 Arbetskraftsdeltagandet ökade kraftigt bland kvinnor under 1970- och 1980-talen samtidigt som männens deltagande minskade något (figur 1). Skillnaderna mellan mäns och kvinnors arbetskraftstal har legat relativt stabilt kring 4 procentenheter sedan slutet av 1980-talet. I samband med krisen i början av 1990-talet minskade deltagandet med ca 5 procentenheter i båda grupperna. Under de senaste åren har arbetskraftsdeltagandet ökat med ca 3 procentenheter bland både män och kvinnor. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor är högre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder. Sysselsättningsgraden följer i stora drag samma utveckling som arbetskraftstalen (figur 2). I samband med 1990-talskrisen minskade männens sysselsättning med 14 procentenheter. Kvinnornas sysselsättning minskade med i det närmaste lika mycket men bottennivån inträffade några år senare än för män. Skillnaden mellan mäns och kvinnors sysselsättningsgrad har legat relativt stabilt kring fyra procentenheter sedan slutet av 1990- talet. 2 De data som redovisas kommer i huvudsak från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och avser nu gällande mätmetoder för arbetslösheten och arbetskraften. Det innebär bland annat att heltidsstuderande som söker arbete räknas som arbetslösa. För år före 2005 har SCB skapat länkade serier tillbaka till 1987 och i viss utsträckning också tillbaka till 1970. Åldersgruppen är i regel 16 64 år. I linje med internationell praxis har SCB under senare år börjat redovisa data för 15 74 år (och delgrupper). Det relativa arbetskraftstalet (arbetskraftsdeltagandet) och sysselsättningsgraden anges i procent av befolkningen. Arbetslösheten anges i procent av arbetskraften. Uppgifter om andra länder härrör från OECD (Employment Outlook) och Eurostat. 14

Figur 1. Arbetskraftsdeltagande 16 64 år efter kön 1970 2013, procent. 100 90 80 Män 70 60 Kvinnor 50 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970 2013kv3). Figur 2. Sysselsättningsgrad 16 64 år efter kön 1970 2013, procent. 100 90 Män 80 70 Kvinnor 60 50 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970 2013kv3). Figur 3. Andel tidsbegränsat anställda 1987 2013, procent. 18 16 Andel av anställda 14 12 10 Andel av arbetskraften 8 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987 2013kv3). 15

Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. I slutet av 1980-talet var drygt 10 procent av anställningarna tidsbegränsade; sedan millennieskiftet har andelen tidsbegränsade anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent (figur 3). Ökningen skedde främst under 1990-talet. Som framgår av appendix, tabell A1, har ökningen varit starkare inom privat och statlig sektor än inom den kommunala sektorn. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för OECD-länder en relativt hög andel tidsbegränsade anställningar; OECD-genomsnittet låg på 12 procent år 2012. Under perioden fram till 1990 pendlade arbetslösheten bland män och kvinnor i huvudsak mellan 2 och 4 procent (figur 4). Arbetslösheten var under den perioden något högre bland kvinnor än bland män, sannolikt delvis sammanhängande med att kvinnornas arbetskraftsutbud ökade starkt under 1970- och 1980-talen. I samband med 90-talskrisen ökade männens arbetslöshet betydligt mer än kvinnornas. Arbetslöshetsskillnaderna mellan könen har sedan millennieskiftet i genomsnitt varit mycket små. De svenska arbetslöshetstalen har sedan 2009 legat nära OECD-genomsnittet på ca 8 procent. I december 2013 var arbetslösheten 8,1 procent i Sverige, vilket kan jämföras med 10,7 procent i genomsnitt i EU-28 och 12 procent inom euro-området (säsongrensade värden). Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter från mitten av 2008 till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre procentenheter medan arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av 2009 inleddes en period med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättning. I slutet av 2013 var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före finanskrisen och sysselsättningsgraden hade nått ungefär samma nivå som före krisen. Arbetslösheten har minskat i relativt långsam takt och var i slutet av 2013 ca två procentenheter högre än nivån före finanskrisen. Se figur 5 som visar utvecklingen på arbetsmarknaden sedan millennieskiftet. En vanlig indikator på omfattningen av långtidsarbetslöshet är andelen arbetslösa med minst ett halvårs arbetslöshet (27+ veckor, se figur 6). Långtidsarbetslöshet är mer frekvent förekommande bland män än bland kvinnor. Långtidsarbetslösheten minskade påtagligt från slutet av 1990-talet men trenden bröts i samband med finanskrisen i slutet på 00-talet. Samma mönster ges av data över genomsnittliga arbetslöshetstider (tid i pågående arbetslöshetsperioder) som har ökat med drygt 10 veckor för män och knappt 10 veckor för kvinnor sedan andra kvartalet 2008 (figur 7). De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har sedan millennieskiftet varit ca fyra veckor längre för män än för kvinnor. Sverige har i ett 16

internationellt perspektiv liten långtidsarbetslöshet; andelen arbetslösa med minst 12 månaders arbetslöshet var år 2012 lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder. Figur 4. Arbetslöshet 16 64 år efter kön 1970 2013, procent. 14 12 10 Män 8 6 Kvinnor 4 2 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970 2013kv3). Figur 5. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning (procent av befolkningen, höger skala) samt arbetslöshet (procent av arbetskraften, vänster skala), 16 64 år, 2000 2013. 84 10 9 8 7 6 sysselsättning arbetslöshet arbetskraft 82 80 78 76 74 72 5 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata). 17

Figur 6. Långtidsarbetslöshet (andel arbetslösa 27+) 16 64 år efter kön 1987 2013, procent. 60 50 Män 40 30 Kvinnor 20 10 0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987 2013kv3). Figur 7. Genomsnittliga arbetslöshetstider 16 64 år efter kön 1987 2013, veckor. 45 40 35 Män 30 25 Kvinnor 20 15 10 5 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987 2013kv3). Det konventionella arbetslöshetsmåttet inkluderar inte latent arbetssökande, dvs. personer utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta men som inte sökt efter arbete. Inte heller inkluderas undersysselsatta personer, dvs. sådana som arbetar mindre än vad de skulle vilja och som kunnat arbeta mer. De undersysselsatta består främst av personer som arbetar ofrivillig deltid, men även personer som arbetar heltid och som vill arbeta fler timmar. Se SCB (2014). Ett naturligt mått på bred arbetslöshet kan fås genom att relatera det totala outnyttjade arbetsutbudet i timmar (från arbetslösa, latent arbetssökande och undersysselsatta) till det totala utbudet i timmar (summan av outnyttjat utbud och faktiskt arbetade timmar). Som framgår av figur 8 har arbetslösheten enligt detta mått varit ca 12 procent för män och ca 14 procent för kvinnor sedan 2009. Att arbetslösheten i timmar är högre bland kvinnor än 18

bland män återspeglar att undersysselsättning och latent arbetssökande är vanligare bland kvinnor än bland män. Ökningen av bred arbetslöshet i samband med finanskrisen är emellertid större bland män än bland kvinnor. Vi noterar också att bred arbetslöshet (liksom det konventionella måttet på arbetslöshet) är högre 2013 än strax före finanskrisen. Figur 8. Arbetslöshet i timmar (outnyttjat utbud/totalt utbud) 15 74 år efter kön, procent. 16 Kvinnor 12 8 Män 4 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2 2013kv3). En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År 2012 var drygt 30 procent av de arbetslösa i gruppen 16 64 år heltidsstuderande; bland arbetslösa ungdomar var närmare hälften studerande. Mellan 2004 och 2012 ökade antalet heltidsstuderande arbetslösa i gruppen 16 64 år från ca 45 000 till ca 130 000, eller från ca 1 procent till drygt 2,5 procent av arbetskraften (figur 9). 3 Gruppen heltidsstuderande arbetslösa består i huvudsak av tre grupper, nämligen ungdomar i gymnasieskolan, högskolestuderande samt personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Arbetsförmedlingens regi. Ökningen av antalet heltidsstuderande arbetslösa under senare år kan i viss utsträckning förklaras av att långtidsarbetslösheten ökat vilket i sin tur har inneburit att allt fler deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och därmed klassificeras som heltidsstuderande i AKU. 4 3 I figur 9 har arbetslösheten exklusive studerande relaterats till arbetskraften exklusive studerande som söker arbete. Serien visar alltså arbetslöshetsutvecklingen om heltidsstuderande som söker arbete inte hade inkluderats. Detta motsvarar ungefär arbetslösheten enligt de mätmetoder som tillämpades före 2005. 4 Källa: LO-ekonomerna, specialbearbetning av AKU. 19

Figur 9. Arbetslöshet, arbetslöshet exkl. studerande samt arbetslösa som studerar, procent av arbetskraften 1987 2013. 12 Arbetslöshet 10 8 6 4 Arbetslöshet exkl. studerande 2 0 Studerande 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1987 2013kv3). Arbetslöshet efter ålder Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre. Tabell A2 i appendix sammanfattar arbetslöshetens åldersberoende under perioden 1987 2013. Vi redovisar dels arbetslösheten i procent av arbetskraften för olika grupper (u), dels arbetslösheten för respektve grupp i relation till arbetslösheten i genomsnitt ( u / 20 u ), ett grovt mått på relativa skillnader i arbetslöshetstal. Arbetslösheten är genomgående lägst för 45 54-åringar och högst för 16 24-åringar. De relativa skillnaderna mellan åldersgruppernas arbetslöshet har inte ändrats dramatiskt under perioden. En närmare granskning av utvecklingen för ungdomar visar på tydliga skillnader mellan utvecklingen för yngre och äldre ungdomar (16 19-åringar respektive 20 24-åringar). Som framgår av figurerna 10 och 11 är den trendmässiga ökningen av arbetslösheten betydligt starkare bland tonåringarna än bland de äldre ungdomarna. Arbetsmarknadssituationen för den äldsta åldersgruppen har utvecklats relativt gynnsamt under 00-talet. Arbetslösheten har minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil ökning (figur 12). Stigande sysselsättningsgrad bland äldre är ett internationellt fenomen. Sysselsättningsgraden bland 55 64-åringar är dock högre i Sverige 73 procent än i de flesta andra OECD-länder; OECD-genomsnittet var 56 procent år 2012. Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden för pågående arbetslöshetsperioder under åren 2007 2013 var 15 veckor för 16 24-åringar, 37 veckor för 25 54-åringar och 57 veckor för 55 64-åringar. Det faktum att ungdomar har relativt korta arbetslöshetstider beror i hög grad på att ungdomar i stor utsträckning avslutar sina arbetslöshetsperioder genom att lämna arbetskraften. Sannolikheten

för att avsluta arbetslöshet genom utträde ur arbetskraften är dubbelt så hög för ungdomar som för övriga. 5 Jobbchanserna sannolikheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning är också högre bland ungdomar än bland äldre. Skillnaderna förefaller dock vara relativt små mellan 15 24-åringar och 25 54-åringar. Enligt flödesdata från AKU för perioden 2005 2013 var den genomsnittliga frekvensen övergångar (mellan två kvartal) från arbetslöshet till sysselsättning 29 procent för 15 24-åringar, 27 procent för 25 54-åringar och 17 procent för 55 64-åringar. För samtliga grupper gäller att de allra flesta övergångar till arbete innebär tidsbegränsade anställningar. Även arbetsförmedlingens data för övergångar till arbete visar att förväntad tid till arbete är kortare bland ungdomar än bland äldre. Figur 10. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre 1987 2013, procent. 50 40 30 16-19 20 20-24 10 0 55-64 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata). Figur 11. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre relativt genomsnittlig arbetslöshet 16 64 år. 6 5 4 16-19 3 2 1 20-24 55-64 0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (kvoter mellan säsongrensade och utjämnade månadsdata). 5 Utträde ur arbetskraften bland ungdomar innebär antagligen i regel övergång till studier. De AKU-data som SCB publicerar (flödesdata) ger dock ingen information om detta. 21

Figur 12. Sysselsättningsgrad bland ungdomar och äldre 1987 2013, procent. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 55-64 16-19 20-24 0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata). Sverige har i jämförelse med andra OECD-länder hög ungdomsarbetslöshet. År 2012 var arbetslösheten bland 15 24-åringar 24 procent i Sverige, att jämföras med ett OECDgenomsnitt på 16 procent. 6 Under senare år har en ny indikator på ungdomars arbetsmarknadsutfall tagits fram inom EU och börjat publiceras av bl.a. OECD. Avsikten är mäta graden av inaktivitet bland ungdomar och indikatorn går under akronymen NEET ( not in employment, education or training ). NEET inkluderar personer som saknar arbete och som inte deltar i formella eller informella studier. I Sverige klassas deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program som studerande, bl.a. personer i den s.k. jobbgarantin för ungdomar. I gruppen 20 24 år varierade NEET-andelen av befolkningen mellan 11 och 14 procent under åren 2007 2012. Andelen var 11 procent såväl 2007 som 2012. NEET-andelen var relativt låg i Sverige jämfört med andra EU-länder; NEET-genomsnittet för EU 27 var närmare 20 procent. Se SOU 2013:74. Inrikes vs. utrikes födda Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan åren 2007 och 2013 ökade antalet utlandsfödda i gruppen 16 64 år med ca 240 000 personer samtidigt som antalet inrikes födda i samma åldersgrupp minskade med närmare 100 000 personer. Antalet utlandsfödda i arbetskraften ökade med drygt 200 000 som ett resultat dels av den växande befolkningen, dels av att arbetskraftsdeltagandet i gruppen ökade med ca tre procentenheter. 6 Se SCB (2013) för analys och diskussion av den internationella jämförbarheten av statistik över ungdomsarbetslöshet. Slutsatsen är att jämförbarheten är god eftersom statistiken följer harmoniserade arbetskraftsundersökningar. 22

Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter högre än bland utlandsfödda (figur 13). Figur 13. Sysselsättningsgrad bland inrikes och utrikes födda 2005 2013 16 64 år, procent. 80 75 Inrikes 70 65 Utrikes 60 55 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2 2013kv4). Figur 14. Arbetslöshet bland inrikes och utrikes födda 2005 2013 16 64 år, procent. 20 16 12 Utrikes 8 Inrikes 4 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2 2013kv4). Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda (figur 14). Arbetslösheten har under senare år varit ca 16 procent bland utrikes födda och ca 6 procent bland inrikes födda. En närmare granskning visar att arbetslösheten är väsentligt högre bland utrikes födda än bland inrikes födda inom alla åldersgrupper. Arbetslösheten bland utrikes födda ungdomar har uppvisat en trendmässig uppgång och har under senare år överstigit 35 23

procent. För inrikes födda ungdomar har arbetslösheten under senare år legat på drygt 20 procent. Vidare är långtidsarbetslösheten högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda (figur 15). Se Aldén och Hammarstedt (2013) för en mer detaljerad redogörelse. Figur 15. Andel långtidsarbetslösa (27+ veckor) bland inrikes och utrikes födda 2006 2013 16 64 år, procent. 44 40 36 32 28 Utrikes 24 20 Inrikes 16 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2006kv2 2013kv4). Utbildning Sysselsättning och arbetslöshet i olika utbildningsgrupper redovisas i figurerna 16 och 17. Vi fokuserar på åldersgruppen 25 54 år. Det är väl känt att högre utbildning i regel innebär högre sysselsättning och lägre arbetslöshet, något som bekräftas av figurerna. Den mycket negativa utvecklingen för lågutbildade är anmärkningsvärd. Sysselsättningsgraden för personer med förgymnasial utbildning har sedan 1990 minskat med ca 20 procentenheter. Arbetslösheten bland lågutbildade har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet. Bland arbetslösa inskrivna vid arbetsförmedlingarna har antalet personer med förgymnasial utbildning ökat kontinuerligt sedan 2008 och utgör idag ca 30 procent av samtliga inskrivna arbetslösa. Bland arbetslösa med förgymnasial utbildning är gruppen inrikes födda ungefär lika stor (50 000 personer) som gruppen födda utanför Europa (Arbetsförmedlingen, 2013). 24

Figur 16. Sysselsättningsgrad efter utbildningsnivå 1987 2011 25 54 år, procent. 95 universitet 90 85 80 förgymnasial gymnasium 75 70 65 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Källa: AKU. Figur 17. Arbetslöshet efter utbildningsnivå 1987 2011 25 54 år, procent. 14 förgymnasial 12 10 8 gymnasium 6 4 2 universitet 0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Källa: AKU. Matchningen mellan arbetslösa och vakanser Matchningsproblem på arbetsmarknaden brukar ofta illustreras med hjälp av en så kallad Beveridgekurva som visar samvariationer mellan arbetslöshet och lediga platser. I ett normalt konjunkturförlopp är sambandet mellan arbetslöshet och vakanser negativt, dvs. arbetslösheten är låg när det finns många lediga platser. I svenska data tycks detta mönster brytas kring 2009; såväl arbetslöshet som vakanser ökar och arbetslösheten under de senaste 25

åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid givna vakanstal (figur 18). 7 Beveridgekurvan tycks ha skiftat utåt. Figur 18. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16 64 år 2001kv1 2013kv2, procent av arbetskraften..6.5 01q1 12q2 07q4 Vakanser.4.3 03q1 12q4 05q3 10q1.2 09q2.1 5.5 6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 Arbetslöshet Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata. Figur 19. Jobbchanser och lediga jobb 2005kv2 2012kv4, procent. 34 32 30 07q4 Jobbchans 28 26 05q2 10q3 24 22 09q2 12q3 20 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 Lediga jobb Källor: SCB (AKU flödesdata respektive konjunkturstatistik över vakanser). Jobbchanser mäts som andelen arbetslösa som får arbete efter ett kvartal (procent) och lediga jobb anges i procent av arbetskraften. 7 Vakansdata avser privat sektor. Vakanser definieras av SCB i analogi med det sätt som arbetslösheten mäts i AKU som obemannade lediga jobb som kan tillträdas omedelbart. Ett bredare mått på otillfredsställd arbetskraftsefterfrågan är vad SCB betecknar som lediga jobb. Här avses att arbetsgivare har påbörjat extern rekrytering men ännu inte ännu inte tillsatt jobbet. Lediga jobb inkluderar även jobb där rekrytering pågår samtidigt som jobbet är bemannat av t.ex. vikarie. 26

Skift av Beveridgekurvan kan drivas av flera faktorer. Det kan handla om att jobbchanserna har försämrats för de arbetslösa, dvs. att det tar längre tid för arbetslösa personer att hitta jobb vid givet antal vakanser. Det kan också sammanhänga med större inflöde i arbetslöshet bland personer i sysselsättning eller bland personer utanför arbetskraften. Båda dessa faktorer har sannolikt haft betydelse. Jobbchanserna mätt som övergångsfrekvenser mellan arbetslöshet och sysselsättning har enligt AKU:s flödesstatistik minskat vid givet antal lediga jobb (figur 19). I slutet av 00-talet sker också en markant ökning av inflödet i arbetslöshet (figur 20). Figur 20. Inflöde i arbetslöshet per vecka 1987 2013 16 64 år, procent av arbetskraften..8.7.6.5.4.3.2.1.0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade kvartalsdata 1987 2013kv3). En ökad förekomst av tidsbegränsade anställningar skulle kunna vara en del av förklaringen till ett skift utåt av Beveridgekurvan. Tidsbegränsade jobb innebär väsentligt högre arbetslöshetsrisker än tillsvidareanställningar och fler tidsbegränsade jobb resulterar därför i ett större inflöde i arbetslöshet. Som framgår av figur 3 har dock andelen tidsbegränsade anställningar inte ändrats påtagligt under senare år. Förändringar av arbetskraftens sammansättning kan också ha bidragit till ett större inflöde i arbetslöshet och till försämrade (genomsnittliga) jobbchanser. Under senare år har det skett en minskning av antalet personer utanför arbetskraften som är sjukskrivna eller förtidspensionerade av hälsoskäl, sannolikt delvis till följd av regeringens sjukförsäkringsreformer. Om personer med hälsoproblem och därmed relaterad svag anknytning till arbetsmarknaden i större utsträckning träder in i arbetskraften innebär det sannolikt både ett större inflöde i arbetslöshet och försämrade genomsnittliga jobbchanser. Andelen utlandsfödda i befolkningen 16 64 år har ökat från 15 till 19 procent sedan mitten av 00-talet. Eftersom arbetslöshetsriskerna är högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda 27

har följden blivit en märkbar ökning av andelen utlandsfödda bland de arbetslösa. Enligt AKU har denna andel ökat från 25 procent till 36 procent sedan mitten av 00-talet. Ökningen är ännu starkare bland arbetslösa som är registrerade vid arbetsförmedlingen. Personer med särskilt stora svårigheter att få arbete utsatta grupper i Arbetsförmedlingens terminologi inkluderar lågutbildade personer (högst förgymnasial utbildning), utomeuropeiskt födda, personer med funktionsnedsättning samt äldre (55 64). Antalet utsatta grupper bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingen har ökat starkt under senare år och uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa. Det är troligt att denna utveckling är en del av förklaringen till de ökade svårigheterna att matcha arbetslösa och vakanser. Den normala negativa korrelationen mellan arbetslöshet och vakanser är tydligare för inrikes födda än för utlandsfödda (figur 21). För den senare gruppen är arbetslösheten ca fyra procentenheter högre 2013 än 2006 vid givna vakanstal. Indikationerna på försvårade matchningsproblem är således starkare för gruppen utlandsfödda än för de inrikes födda. Figur 21. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16 64 år efter födelseland 2005kv2 2013kv2, procent av arbetskraften..50.45.40.35 Vakanser.30.25 13q2 05q2 05q2 13q2.20.15.10 09q3 09q3 Inrikes födda Utrikes födda 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Arbetslöshet Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata. Diskussion Hur väl fungerar svensk arbetsmarknad i jämförelse med arbetsmarknaderna i andra länder? Svaret beror på vilka indikatorer vi väljer, vilka länder vi jämför oss med och vilken tidsperiod vi undersöker. Tabell 1 visar utfall för fem indikatorer för Sverige samt sex 28

jämförbara länder, nämligen Norge, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna och Österrike. 8 Vi inkluderar också uppgifter för OECD i genomsnitt. Åren 2007 och 2012 representerar perioder före respektive efter finanskrisen. Tabell 1. Arbetsmarknadsutfall i olika länder 2007 och 2012, procent samt timmar per år. Sysselsättningsgrad Arbetstimmar Sysselsatt Arbetstimmar Befolkning Arbetslöshet Långtidsarbetslöshet 2007 2012 2007 2012 2007 2012 2007 2012 2007 2012 Sverige 74,2 73,8 1618 1621 1200 1196 6,1 8,0 13 18 Norge 76,9 75,8 1426 1420 1097 1076 2,5 3,2 9 9 Danmark 77,0 72,6 1570 1546 1209 1122 3,8 7,5 16 28 Finland 70,5 69,5 1706 1680 1203 1168 6,9 7,7 23 22 Tyskland 69,0 72,8 1422 1397 981 1017 8,7 5,5 57 46 Nederländerna 74,4 75,1 1388 1381 1033 1037 3,6 5,3 39 34 Österrike 71,4 72,5 1771 1699 1264 1232 4,4 4,4 27 25 OECD 66,5 65,1 1797 1765 1195 1149 5,6 8,0 29 34 Anm: Sysselsättningsgraden i procent av befolkningen, arbetslösheten i procent av arbetskraften, långtidsarbetslösa (12 månader +) i procent av arbetslösheten, arbetstimmar per år. Arbetstimmar/befolkning=(sysselsatta/befolkning) (arbetstimmar/sysselsatt). Källa: OECD (2013). En övergripande observation är att Sverige i regel inte sticker ut med utfall som ligger i toppen eller botten bland de sju länderna. Undantaget är arbetslösheten 2012 som är 8 procent 2012 och därmed högst bland de inkluderade länderna. Norge har lägst arbetslöshet och minst långtidsarbetslöshet under båda åren. I övrigt ändras ofta rangordningen mellan länderna över tid. År 2007 är t.ex. sysselsättningsgraden högst i Danmark och lägst i Tyskland; år 2012 ligger Norge i topp och Finland i botten. I Tyskland ökar sysselsättningsgraden med ca fyra procentenheter mellan de två åren samtidigt som den faller ungefär lika mycket i Danmark. Norge, Tyskland och Nederländerna har relativt få arbetstimmar per sysselsatt (ca 1400 timmar per år). Österrike har flest arbetstimmar per sysselsatt båda åren och även flest arbetstimmar relativt befolkningen. Arbetslösheten ökar i regel mellan 2007 och 2012 med Tyskland som det markanta undantaget; arbetslösheten minskar här med ca tre procentenheter. 8 Se underlagsrapporten från Malmberg och Öberg (2014) för en mer detaljerad komparativ analys av arbetsmarknadsutfall i dessa länder. Underlagsrapporterna från Hofer m.fl. (2014) respektive van der Klaauw och van Ours (2013) behandlar erfarenheter från Österrike och Nederländerna. 29

Det är inte självklart hur man ska värdera utfall i de olika dimensionerna men de flesta skulle förmodligen se hög sysselsättningsgrad som något positivt och hög arbetslöshet och hög långtidsarbetslöshet som något negativt. Det är mer problematiskt att i välfärdstermer värdera förändringar i arbetade timmar bland de sysselsatta. Färre arbetstimmar per sysselsatt kan vara resultatet av t.ex. ökad deltidsarbetslöshet eller ökad sjukfrånvaro men kan också bero på att människor väljer att ta ut mer fritid när reallönerna ökar. Det finns i data för hela OECD-området ett svagt negativt samband mellan arbetade timmar per sysselsatt och sysselsättningsgrad, dvs. länder med kort faktisk årsarbetstid ett visst år har högre sysselsättningsgrad detta år. 9 Det är dock riskabelt att tolka detta som ett orsakssamband. Till exempel finns ingen korrelation mellan förändringar i årsarbetstider och förändringar i sysselsättningsgrad. Det finns goda argument för att fästa stort avseende vid arbetslösheten som en välfärdsindikator vid sidan av sysselsättningsgraden. Arbetslöshet är inte en godtycklig statistisk konstruktion som saknar betydelse. Det finns övertygande belägg för att arbetslöshet ofta leder till individuella välfärdsförluster som går utöver inkomstförlusterna. Det är oroväckande att den svenska arbetslösheten tycks ha bitit sig fast på en hög nivå, särskilt som arbetslösheten är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper. Referenser Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden en översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen. Arbetsförmedlingen (2013), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2013, Ura 2013:8. Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the crises, rapport till kommissionen. LO-ekonomerna (2014), Heltidsstuderande arbetslösa vilka är de och varför har de blivit fler? http://www.lo.se/home/lo/res.nsf/vres/for_media_faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa _pdf/$file/faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa.pdf 9 Malmberg och Öberg (2014) visar att den negativa korrelationen är relativt stark för ungdomar. 30

Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse, rapport till kommissionen. OECD (2013), Employment Outlook. OECD. SCB (2013), Ungdomsarbetslöshet jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder, Bakgrundsfakta arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1. SCB (2014), Det outnyttjade arbetskraftsutbudet 2001 2013, AM 110 SM 1401. SOU 2013:74, Unga som varken arbetar eller studerar, Fritzes. Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden? rapport till kommissionen. 31

Appendix Tabell A1. Andel tidsbegränsade anställningar efter sektor och kön, procent. 1990 2000 2010 Män Stat 6,7 13,5 13,2 Kommun 14,8 20,8 18,3 Privat 6,3 11,8 13,2 Totalt 7,4 13,0 13,9 Kvinnor Stat 8,8 16,6 17,8 Kommun 15,5 17,0 14,6 Privat 10,5 17,9 20,0 Totalt 12,8 17,4 17,7 Båda könen Stat 7,6 14,7 15,5 Kommun 15,3 17,8 15,4 Privat 7,8 14,1 15,9 Totalt 10,1 15,2 15,8 Källa: AKU. Tabell A2. Arbetslösheten i olika åldersgrupper under olika perioder, 1987 2013. 16 24 25 34 35 44 45 54 55 64 u u / u u u / u u u / u u u / u u u / u 1987 1991 7,3 2,7 2,9 1,1 1,6 0,6 1,0 0,4 1,7 0,6 1992 1996 22,7 2,4 11,5 1,2 7,2 0,7 5,0 0,5 6,4 0,7 1997 2001 18,3 2,3 8,8 1,1 6,9 0,8 5,2 0,6 6,5 0,8 2002 2007 19,3 2,8 7,1 1,0 5,0 0,7 3,9 0,6 4,5 0,7 2008 2013 22,8 2,9 7,6 1,0 5,1 0,6 4,9 0,6 5,0 0,6 1987 2013 18,3 2,6 7,6 1,1 5,1 0,7 4,0 0,6 4,8 0,7 Anm. u är arbetslöshetstalet för respektive grupp, / u u är arbetslösheten i gruppen relativt arbetslösheten för 16 64 år. Källa: AKU. 32

3. Vässa konjunkturpolitiken Enligt gängse ekonomisk teori kan finans- och penningpolitiken dämpa fluktuationer i sysselsättningen men däremot inte påverka den långsiktigt hållbara arbetslösheten (eller jämviktsarbetslösheten). Arbetslöshetens långsiktiga nivå bestäms enligt detta synsätt av strukturella faktorer, bl.a. hur lönebildningen fungerar och hur väl lediga jobb kan matchas med arbetssökande. Det råder stor osäkerhet om nivån på jämviktsarbetslösheten men erfarenheten har lärt oss att en del av den ökade arbetslöshet som inträffar i en djup lågkonjunktur tenderar att bli bestående. Stora makroekonomiska störningar kan således ge upphov till varaktiga effekter på jämviktsarbetslösheten. Om man med aktiv konjunkturpolitik kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta leda till lägre arbetslöshet på sikt. 10 Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder. Penningpolitiken Riksbankens inflationsmål på 2 procent fastställdes 1993 och började gälla från och med 1995. Inflationsförväntningarna tycks ha stabiliserats kring målet från 1997. Den faktiska inflationstakten (mätt med konsumentprisindex) har emellertid i genomsnitt under perioden 1997 2013 uppgått till 1,2 procent, dvs. väsentligt underskridit inflationsmålet. Svensson (2013) har beräknat att misslyckandena att uppnå inflationsmålet har medfört att arbetslösheten har blivit ca en procentenhet högre än vad den skulle ha blivit med en inflation på 2 procent. Det är riksdagens ansvar att bestämma inflationsmålet. Riksbankens vilja och förmåga att uppnå målet måste regelbundet utvärderas. Riksdagen måste kunna uttala kritik mot Riksbanken om denna åsidosätter målet. Nuvarande praxis är att riksdagens finansutskott utser externa utvärderare vart fjärde år som komplement till de egna årliga utvärderingarna. Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet kan här tjäna som förebild. Detta råd ska följa hur finanspolitiken förhåller sig till de grundläggande långsiktiga ekonomisk-politiska målen och till konjunkturutvecklingen. Rådet överlämnar en 10 Analysen av den svenska arbetslösheten i Mossfeldt och Österholm (2010) ger stöd för att ökad konjunkturell arbetslöshet har vissa bestående effekter. 33

rapport till regeringen en gång per år som kan användas som underlag för riksdagens granskning av regeringens politik. Finanspolitiska rådet bör utökas med ett par ledamöter och ombildas till ett råd med uppgift att bevaka måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken (Finans- och penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och penningpolitiken är ömsesidigt beroende och det är naturligt att politikens utfall granskas i ett sammanhang. Finanskrisen och den efterföljande långdragna lågkonjunkturen har initierat en debatt om lämpligt inflationsmål. Det finns i huvudsak två argument som talar för att inflationsmålet bör innebära en positiv inflationstakt och inte en konstant prisnivå. Det ena argumentet handlar om penningpolitikens bristande effektivitet vid låg inflation. Den nominella räntan kan inte underskrida noll, i varje fall inte nämnvärt; detta är den s.k. nollränterestriktionen. Om inflationstakten är 2 procent och realräntan också 2 procent blir den nominella räntan 4 procent. En lågkonjunktur kan då mötas med en räntesänkning med 4 procentenheter, dvs. realräntan kan sänkas till minus 2 procent. Om inflationstakten istället är 4 procent vid 2 procents realränta kan nominalräntan sänkas med 6 procentenheter och realräntan sänkas till minus 4 procent. Ett högre inflationsmål skapar således större utrymme för kraftiga realräntesänkningar vilket i sin tur innebär kraftigare expansiva effekter på aggregerad efterfrågan. Det andra argumentet för ett rimligt högt inflationsmål är att inflation sannolikt underlättar relativlöneförändringar vilket kan bidra till lägre arbetslöshet. Vid mycket låg inflation kan relativlöneförändringar inte ske utan nominella lönesänkningar för vissa grupper, något som erfarenhetsmässigt är svårt att åstadkomma. Sådana nominella trögheter blir mindre bindande om (pris)inflationen är 4 procent istället för 2 procent. De nominella lönerna i de två fallen kommer att öka med 6 procent respektive 4 procent om produktiviteten ökar med 2 procent. En högre nominell löneökningstakt kan underlätta relativlöneförändringar. Empiriska studier har visat att den långsiktiga Phillipskurvan verkar vara negativt lutande vid låg inflation, vilket innebär att den långsiktigt hållbara arbetslösheten kan reduceras genom en penningpolitik som tillåter måttlig inflation. 11 Det är svårt att precisera vad som är lämplig eller optimal inflationstakt. En del ekonomer har rekommenderat 4 procent som alternativ till 2 procent; se t.ex. Ball (2013). Det har i 11 Se Lundborg och Sacklén (2006) för en svensk studie och Akerlof m.fl. (1996, 2000) för studier på data från USA. 34

forskningen varit svårt att finna stöd för att de samhällsekonomiska kostnaderna av måttlig inflation skulle vara annat än försumbara. Den mest akuta frågan handlar dock om att förmå Riksbanken att ta sitt nuvarande inflationsmål på allvar. Finanspolitiken Den lågkonjunktur som följde i finanskrisens spår har initierat ny forskning om finanspolitikens effekter på produktion och sysselsättning. Huvudtendensen i denna forskning bekräftar den traditionella keynesianska teorin att åtstramande finanspolitik leder till lägre ekonomisk aktivitet, särskilt när penningpolitiken passiviserats av bindande nollränterestriktioner. 12 Storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna förefaller ha underskattats. Teorin om expansiv åtstramningspolitik, dvs. att åtstramning kan få expansiva effekter via förväntningar om framtida lägre skatter, har utsatts för stark kritik utifrån denna forskning. Enligt traditionell keynesiansk teori är de expansiva effekterna av finanspolitiska åtgärder i allmänhet starkare om de verkar via ökade offentliga utgifter än via skattesänkningar eftersom en del av skattesänkningen leder till ökat sparande. Från teorin följer också att även fullt finansierade utgiftsökningar får expansiva effekter på produktion och sysselsättning ( den balanserade budgetens multiplikator ). De empiriska resultaten på denna punkt är dock inte entydiga. 13 Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k. automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över konjunkturcykeln. Efterfrågan vid lågkonjunktur ökar till följd av ökade offentliga utgifter (t.ex. för arbetslöshetsersättning) samtidigt som skatteintäkterna faller när sysselsättningen minskar. De automatiska stabilisatorerna är större i länder med stor offentlig sektor och höga (och progressiva) skatter. Det är sannolikt att senare års skatteförändringar i Sverige som lett till en väsentlig sänkning av skattetrycket har försvagat de automatiska stabilisatorerna. Detta är ett argument för att förstärka den aktiva (diskretionära) finanspolitiken. 14 Tidsfördröjningar Det är väl känt att diskretionär finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar. Man brukar skilja mellan inside lags och outside lags där inside lags bl.a. innefattar 12 En viktig studie är Blanchard och Leigh (2013). 13 Blanchard och Leigh (2013) finner något starkare effekt av utgifter än av skatter men skillnaderna är små. 14 Se diskussionen om automatiska stabilisatorer i Finanspolitiska rådet (2011). 35

trögheter i beslutsfattande och implementering; det tar tid för riksdag och regering att komma fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har fattats. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns spadfärdiga projekt som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta andra program såsom subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa ramar, kunna fatta beslut om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande. Den nyligen införda lagen om stöd vid korttidsarbete kan tjäna som exempel på ett program för subventionerad sysselsättning som kan sättas igång med kort varsel. Systemet innefattar statliga subventioner för att bevara arbetstillfällen vid företag som möter en vikande efterfrågan genom att anställda tillfälligt går ned i arbetstid och lön. Staten, arbetsgivare och arbetstagare delar på kostnaderna för korttidsarbete enligt tre fasta nivåer. Staten bär en tredjedel av kostnaderna. Regeringen kan aktivera stödet för en tolvmånadersperiod. Denna tid kan förlängas med ytterligare en tolvmånadersperiod. Marginella sysselsättningsstöd Anställningsstöd riktade till särskilda grupper av arbetslösa, t.ex. funktionshindrade eller långtidsarbetslösa, har tillämpats (och tillämpas) i Sverige och många andra länder. Sådana stöd sänker arbetsgivarens kostnader för viss typ av arbetskraft och kan antagligen också bidra till lägre total arbetslöshet. Den viktigaste effekten är kanske att stöden sorterar om i kön av arbetslösa, dvs. ökar chanserna för t.ex. långtidsarbetslösa att få arbete i relation till chanserna för andra grupper. En annan modell, förespråkad av bl.a. Gösta Rehn, innebär ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag; se t.ex. Rehn (1982). Sådana marginella sysselsättningsstöd (MSS) har i viss utsträckning prövats tidigare i Sverige liksom i flera andra länder. Neumark (2013) ger en aktuell översikt över erfarenheter från federala och delstatliga program i USA. Grundtanken med MSS är enkel: premiera det som är det primära målet, dvs. ökad sysselsättning. En fördel jämfört med generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att budgetkostnaden bör bli avsevärt lägre. MSS aktualiserar en rad praktiska frågor. Tidigare svenska erfarenheter är inte odelat positiva men mycket tyder på att de system som prövats varit alltför komplicerade eller alltför begränsade i tiden. Erfarenheterna från USA är relativt positiva, enligt vissa bedömare mycket 36

positiva. 15 MSS innebär stöd till utökning av sysselsättningen (personer och/eller timmar) men i en djup lågkonjunktur kan det vara lämpligt att ge subvention även av oförändrad sysselsättning. Principen kan konkretiseras genom formeln S = s(n1 an0), där S är totala subventionen, s subventionssatsen, Ni sysselsättningen vid två tidpunkter (i=0,1) och a 1 är en parameter som bestämmer i vad mån även oförändrad sysselsättning ska subventioneras. MSS kan utformas mer eller mindre selektivt med avseende på grupper men bör vara tämligen generellt. Vi föreslår att en lag om marginella sysselsättningsstöd införs. Lagen ska lägga fast kriterier för stödens nivå och utformning i övrigt. Regeringen ska kunna aktivera stödet vid lågkonjunktur. Som Neumark (2013) påpekar kan man se MSS som ett slags kvasipermanent system där regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där subventionsbeloppen varierar beroende på konjunkturläget. MSS har i det avseendet likheter med lagen om stöd vid korttidsarbete. Offentlig sysselsättning Sysselsättningen i offentlig sektor bör variera kontracykliskt men det kommunala balanskravet har inneburit risker för procykliska variationer; kommunerna har tvingats till nedskärningar i lågkonjunkturer för att möta minskade skatteintäkter. Det regelverk kring kommunernas finanser som nyligen införts bör förhoppningsvis mildra tendenserna till procykliska svängningar i den kommunala sysselsättningen. Det nya systemet ger möjligheter för kommuner och landsting att bygga upp resultatutjämningsreserver och på så sätt reservera en del av överskotten i goda tider och sedan använda medlen för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Det återstår att se om det nya regelverket räcker för att undvika procykliska variationer i kommunal sysselsättning. Ett alternativ till resultatutjämningsreserver vore att införa ett regelverk med konjunkturberoende statsbidrag till kommunerna. Förbättrad statistik För ett par år sen avlämnade den s.k. Månadsuppgiftsutredningen sitt betänkande (SOU 2011:40). Utredningen föreslog bl.a. skyldighet för arbetsgivare att lämna månadsvisa uppgifter till Skatteverket om utbetalda löner för de anställda (på individnivå). Utredningen diskuterade också möjligheterna att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgifterna. 15 Se Neumark (2013) för erfarenheter från USA och Johansson m.fl. (1999) för svenska erfarenheter och en diskussion om lämplig konkret utformning. 37

Utredningens förslag välkomnades av många remissinstanser. Konjunkturinstitutet tillstyrkte förslagen och menade också att uppgifter om arbetad tid skulle vara till betydande nytta som ekonomisk-politiskt beslutsunderlag. Vi anser att utredningens förslag bör genomföras. Månadsuppgifterna bör också inkludera information om arbetad tid samt typ av anställning, i första hand tillsvidareanställning respektive visstidsanställning. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år lett till att inflationen väsentligt underskridit inflationsmålet vilket har orsakat betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder. 2. Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör ombildas till ett råd som regelbundet utvärderar måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken. 3. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns spadfärdiga projekt som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar. 4. En lag om marginella sysselsättningsstöd bör införas. Principen är att ge ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag. Stödet kan utformas som ett system där regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där stödet kan aktiveras vid lågkonjunktur. Referenser Akerlof, G, W Dickens och G Perry (1996), The macroeconomics of low inflation, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1, 1 59. Akerlof, G, W Dickens och G Perry (2000), Near-rational wage and price setting and the long run Philips curve, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1, 1 44. Blanchard, O och D Leigh (2013), Growth forecast errors and fiscal multipliers, IMF Working Paper 13/1. Ball, L (2013), The case for four percent inflation, manuscript, Department of Economics, Johns Hopkins University. (http://krieger2.jhu.edu/economics/wpcontent/uploads/pdf/papers/wp607_ball.pdf ) Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport 2011. 38

Johansson, S, P Lundborg och J Zetterberg (1999), Massarbetslöshetens karaktär och vägarna till full sysselsättning, Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning. Lundborg, P och H Sacklén (2006), Low-inflation targeting and long-run unemployment, Scandinavian Journal of Economics 108, 397 418. Mossfeldt, M och P Österholm (2010), The persistent labour-market effects of the financial crisis, Working Paper 117, Konjunkturinstitutet. Neumark, D (2013), Spurring job creation in response to severe recessions: Reconsidering hiring credits, Journal of Policy Analysis and Management 32, 142 171. OECD (2013), Employment Outlook, OECD. Rehn, G (1982), Anti-inflationary expansion policies with special reference to marginal employment premiums, Meddelande 1982:4, Institutet för social forskning, Stockholms universitet. SOU 2011:40, Månadsuppgifter snabbt och enkelt, betänkande av Månadsuppgiftsutredningen. Svensson, L E O (2013), The possible unemployment cost of average inflation below a credible target, American Economic Journal: Macroeconomics, under publicering. (http://larseosvensson.se/files/papers/phillips.pdf ) 39

4. Utbildning, utbildning, utbildning Det är väl känt att personer med hög utbildning löper mindre arbetslöshetsrisker än lågutbildade personer. Kan man av denna observation också dra slutsatsen att generella satsningar på att höja befolkningens utbildning kommer att leda till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet? Inte nödvändigtvis. Man kan på teoretiska och empiriska grunder hävda att högre utbildning primärt påverkar arbetskraftens produktivitet och därmed reallöner och levnadsstandard. I många makroekonomiska modeller med flexibla löner är jämviktsarbetslösheten oberoende av produktivitetens nivå och empiriska tidsseriedata visar inget samband mellan arbetslösheten och produktivitetsnivån. Utbildningspolitik är viktigt främst för att skapa förutsättningar för högre produktivitet och högre inkomster. Utbildning rymmer därutöver också fördelningspolitiska aspekter; utbildningssatsningar riktade till lågutbildade grupper är ett sätt att bekämpa fattigdom och minska inkomstskillnader. Det finns emellertid goda skäl att räkna med att utbildningssatsningar också kan påverka sysselsättningen om man tar hänsyn till att det finns stora produktivitetsskillnader mellan olika typer av arbetskraft samtidigt som det finns stelheter i real- och relativlöner. Sådana lönestelheter kan vara resultatet av lagstiftade eller kollektivt förhandlade minimilöner eller av att socialförsäkringarna i praktiken sätter ett golv för lönerna. Insatser för att höja de lågutbildades produktivitet kan öka sysselsättningen genom att göra fler av dem anställningsbara. I det här kapitlet sammanfattar vi forskningen kring effekten av ökade resurser till utbildning på fyra olika områden: (i) förlängd obligatorisk skolgång; (ii) mindre klasser; (iii) högre lärarlöner; (iv) resurser till ökad utbildning genom vuxengymnasiet. Därefter diskuterar vi vilken roll den gymnasiala yrkes- och lärlingsutbildningens spelar för övergången från skola till arbete, samt huruvida mer utbildning även kan förbättra utrikesföddas situation på den svenska arbetsmarknaden. Ganska många verkar hysa en föreställning att den svenska arbetskraften är överutbildad och att brist på resurser inte är det största problemet för den svenska utbildningssektorn. Låt oss därför börja detta kapitel med att med hjälp av OECDs statistik Education at a Glance jämföra hur mycket resurser som ägnas åt utbildning i Sverige jämfört med andra jämförbara länder samt se hur välutbildad den svenska arbetskraften är jämfört med den i andra länder. 40

De första tre raderna i tabell 2 visar andelen av befolkningen i de tre utbildningsgrupperna förgymnasial utbildning, gymnasium samt högskola i åldersgruppen 25 64 år. För kategorin högskoleutbildade presenteras även motsvarande andel i åldersgruppen 30 34. Som framgår av dessa siffror har Sverige inte särskilt annorlunda utbildningsfördelning än andra jämförbara länder. Utbildningsnivån är generellt lite högre än i Danmark, Nederländerna och Österrike. Andelen med högskoleutbildning är markant högre i Storbritannien och USA, även om situationen vänt i åldersgruppen 30 34. Tabell 2. Utbildningsdata för olika länder. Sverige Danmark Holland Österrike UK USA OECD EU21 Utbildningsnivå Förgymnasial utb. %, 13 (28) 23 28 18 23 11 26 25 25 64 år Gymnasium %, 25 64 år 52 (10) 43 40 63 37 47 44 48 Högskola %, 25 64 år 35 (16) 34 32 19 39 42 32 28 Högskola %, 30 34 år 48 (9) 41 41 24 48 44 39 37 Lärartäthet Elever/lärare, grundskola 11 (7) - 16 12 20 15 15 14 Elever/lärare, gymnasium 12 (16) - 17 9 16 15 14 12 Lärarlöner, kvot mellan genomsnittlig lärarlön och genomsnittlig lön för en högskoleutbildad Låg- och mellanstadium 0,82 (13) 0,91 0,57-0,66 0.82 0.80 Högstadium 0,82 (14) 0,91 0,62-0,67 0.85 0.84 Gymnasium 0,87 (12) 1,1 0,62-0,70 0.89 0.89 Utgifter, USD per elev Förgymnasial utbildning 9 987 10 935 7 954 10 244 9 369 11 193 7 974 8 277 Gymnasium 10 185 11 747 11 838 12 551 10 452 12 464 9 014 9 471 Högskola 19 562 18 977 17 161 15 007 15 862 25 576 13 528 12 856 Offentliga utg. för 6,5 (13) 8,0 6,3 5,8 6,5 7,3 6,3 5,9 utbildning, % av BNP Källa: OECD Education at a Glance (2013). Siffrorna inom parenteserna i den andra kolumnen anger Sveriges rangordning bland OECD-länderna. Det totala antalet länder i jämförelsen varierar mellan 22 och 38 beroende på hur många länder som rapporterat en jämförbar uppgift. Tabell 2 redovisar även en jämförelse av lärartätheten. Återigen framstår inte Sverige som exceptionellt. Antal elever per personal i grundskolan är 11 och för gymnasieskolan 12. Detta gör att Sverige intar sjunde respektive 16:e plats i gruppen av OECD-länder. I den nedre delen av tabell 3 redovisas skattningar av kvoten mellan en genomsnittlig lärarlön och den 41

genomsnittliga lönen för en högskoleutbildad person. Här ligger Sverige generellt under OECD-snittet och det som gäller för de 21 EU-länderna. Tabell 2 visar slutligen olika mått på de totala offentliga utgifterna för utbildningssektorn. Återigen ligger Sverige i den övre halvan av OECD-rankingen, men inte särskilt långt från OECD-snittet. Sammantaget ger inte statistiken stöd för att Sverige skulle vara exceptionellt i någon dimension av resurstilldelningen till utbildningssektorn. I de flesta avseenden ligger vi på den övre halvan i rankingen av OECD-länder, med undantag för de relativa lärarlönerna som snarare ligger strax under OECD-genomsnittet. Effekter av förlängd obligatorisk skolgång Alla industriländer har någon form av lagstiftning för obligatorisk skolgång. Ett sätt att öka utbildningsnivån i befolkningen är att utöka tiden för den obligatoriska skolgången. Hur skulle detta påverka utfallet på arbetsmarknaden för de som omfattades av reformen? Även om man tror på effekten av frivillig utbildning är det inte självklart att effekten är densamma om man tvingas stanna kvar i skolan. Den första inflytelserika studien som undersökt denna fråga empiriskt är Angrist och Krueger (1991). De utnyttjade det faktum att lagarna om obligatorisk skolgång i USA gäller tills en viss uppnådd ålder, medan skolstarten regleras av födelseår. Detta innebär att de som är födda på hösten kommer att börja en ny årskurs innan de uppnår åldern för den obligatoriska utbildningen. Angrist och Krueger visar att de som är födda på hösten också i genomsnitt har längre utbildning än de som är födda på våren. Genom att jämföra arbetsinkomsten mellan de som är födda på hösten och på våren visar de att avkastningen på den ytterligare utbildning som blir följden av olika födelsekvartal är ganska lik den vi observerar genom att bara jämföra genomsnittliga arbetsinkomster för individer med olika utbildningslängd. Angrist och Kruegers studie gav således en mycket positiv bild av effekter av utökad obligatorisk utbildning. Deras studie följdes av en lång rad studier av effekten av utökad obligatorisk skolgång. Denna litteratur sammanfattas i Aschenfelter m.fl. (1999). Harmon och Walker (1995) studerade effekterna av två reformer som genomfördes i Storbritannien, en reform som beslutades 1947 där den obligatoriska skolgången förlängdes till dess att eleven fyllt 15 år och en som beslutades 1971 där obligatoriet förlängdes till 16 års ålder. Resultaten visade återigen att avkastningen på den ytterligare utbildningen var ungefär lika stor som de observerade löneskillnaderna mellan olika utbildningsgrupper. 42

Meghir och Palme (2005) undersökte effekterna på avslutad utbildning och arbetsinkomster av införandet av grundskolan i Sverige mellan 1949 och 1962. Grundskolan innebar tre större förändringar: (i) den obligatoriska skolgången utökades från 7 eller 8 år beroende på kommun till 9 år över hela landet, (ii) den tidigare uppdelningen på folkskola och realskola efter sex års studier avskaffades och man införde sammanhållna klasser för hela tiden i grundskolan, och (iii) man införde en centralt bestämd läroplan för hela grundskolan. Grundskolan infördes succesivt i olika kommuner som ett socialt experiment. Detta gör att man kan skatta förändringen i arbetsinkomster mellan födelsekohorter i kommuner som just infört reformen jämfört med kommuner där reformen varit implementerad i alla kohorter som studeras eller i ingen av dem. I studien delades resultaten upp på grupper med olika social bakgrund. De visade sig att längden på den avslutade utbildningen påverkades starkare i gruppen som kom från hem med låg utbildning. I denna grupp påverkades också de framtida arbetsinkomsterna signifikant positivt. Klasstorlekar och resurser till skolan Det finns en rad metodologiska svårigheter förknippade med att mäta effekten av klasstorlekar på arbetsmarknadsutfall. Använder man icke-experimentella data är det mest uppenbara problemet att storleken på en klass inte bestäms slumpmässigt. Ofta försöker skolledningen placera elever med särskilda behov i mindre klasser. Detta gör att det inte är möjligt att utifrån det observerade sambandet mellan klasstorlek och utfall säga något om effekten av klasstorlek. De mest välkända resultaten om effekten av mindre klasser kommer från det så kallade STAR-projektet (Student/Teacher Acheivement Ratio). STAR-projektet var ett experiment med 11 571 elever i den amerikanska delstaten Tennessee där eleverna slumpades till olika stora klasser. Experimenten genomfördes på 79 skolor och pågick mellan åren 1985 och 1988. Det har gjorts ett stort antal studier baserat på data från STAR-projektet. Den första omgången studier fokuserade enbart på skolresultat eftersom de som deltog i experimentet inte hade hunnit ut på arbetsmarknaden när studierna genomfördes. Nyligen publicerades dock en stor studie där man matchat registerdata med utfall senare i livet för eleverna som deltog i experimentet (Chetty m.fl. 2011). Resultaten i studien visar att de som blivit randomiserade till de mindre klasserna lyckades bättre i de senare studierna och hade större sannolikhet att avsluta en college-utbildning. Man hittade däremot inte några signifikanta effekter på 43

arbetsinkomster. Troligen beror detta dock på den låga precisionen i skattningarna vilket är en följd av att data på arbetsinkomsterna härrörde från en relativt ung ålder, 27 år. Den mest tillförlitliga studien på svenska data om klasstorlekens betydelse för senare livsutfall är Fredriksson m.fl. (2013). 16 För att hantera problemet med att klasstorlek vanligtvis inte är slumpmässig utnyttjar författarna en regel som gällde innan kommunaliseringen av grundskolan. Enligt denna regel fick det inte vara fler elever än 30 i varje klass. Detta innebar att om det anmälde sig fler än 30 elever så blev det två klasser, fler än 60 tre klasser osv. Denna regel skapade slumpmässig variation i klasstorlek kring brytpunkterna. Om antalet anmälda elever i en skola gick från 30 till 31 ändrades den genomsnittliga klasstorleken från 30 till 15,5. Studien finner överlag positiva och signifikanta effekter av mindre klasser på kognitiv förmåga (mätt genom intelligenstester i sjätte klass), icke-kognitiv förmåga (mätt genom enkätfrågor i sjätte klass), standardprov i årskurs nio, sannolikheten att få en högskoleexamen, samt arbetsinkomst vid vuxen ålder. En minskning av klasstorleken med fem elever skulle enligt studien öka den genomsnittliga arbetsinkomsten med 3,4 procent. Effekter av kvaliteten på lärarkåren Randomiseringen av elever till klasser i STAR-experimentet möjliggör även studier av hur kvaliteten på lärare påverkar senare utfall för eleverna. Chetty m.fl. (2011) finner att de elever som hade en lärare med längre erfarenhet under skoltiden upp till tredje klass hade signifikant högre arbetsinkomst efter avslutade studier. Det går från dessa skattningar inte att identifiera om det är erfarenheten i sig, eller det faktum att mer kvalificerade lärare tenderar att stanna längre i yrket, som är bakgrunden till resultaten. Andra studier har visat att lärarnas kvalifikationer har en signifikant påverkan på elevernas resultat (se till exempel Rivkin m.fl. 2005). Grönkvist och Vlachos (2008) har utgått från mönstringsresultat på kognitiva och ickekognitiva förmågor och visar att dessa förmågor hos nyblivna (manliga) ämneslärare sjunkit drastiskt sedan början på 1990-talet. Under samma period har relativlönerna för lärare jämfört med andra högskoleutbildade också sjunkit markant. Det vore naivt att tro att löneutvecklingen inte spelade någon roll för att locka högt kvalificerade personer till 16 Denna studie sammanfattas på svenska i Fredriksson m.fl. (2012). 44

läraryrket och för att få dem att stanna i yrket. Den senare aspekten kan vara nog så viktig i ljuset av forskningen som visar att lärarens erfarenhet påverkar skolresultaten. Vuxengymnasieskolan Ett vanligt sätt att vid vuxen ålder skaffa sig en generell gymnasieutbildning är genom den kommunala vuxenutbildningen. Figur 22 visar utvecklingen av antalet elever som är inskrivna inom den kommunala vuxenutbildningen i Sverige mellan 1994 och 2012. Som framgår av figuren expanderade verksamheten radikalt genom det så kallade Kunskapslyftet efter den ökade arbetslöshet som följde efter 1990-talskrisen. Figur 22. Antal elever i gymnasial vuxenutbildning inom komvux 1994 2012, höstterminen för respektive år, tusental personer. 200 160 120 80 40 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Källa: SCB, Utbildningsstatistisk årsbok. Stenberg och Westerlund (2008) har utvärderat effekten av Kunskapslyftet och finner att arbetsinkomsten för deltagare ökade med i genomsnitt 14 procent för män och 23 procent för kvinnor. Den starkaste effekten kan hänföras till dem som gått utbildningar motsvarande två terminer. Stenberg (2010) finner så pass positiva effekter av Kunskapslyftet att satsningen gav en samhällsekonomisk vinst på 17 års sikt. Gymnasial yrkes- och lärlingsutbildning Ungdomsarbetslösheten i Sverige är hög och övergången från skola till jobb tar ofta lång tid. I traditionella lärlingsländer som t.ex. Tyskland är ungdomsarbetslösheten betydligt lägre och övergången till jobb går snabbare. Detta tyder på att yrkesutbildningen spelar en nyckelroll för ungdomars etablering på arbetsmarknaden, men också på att det finns stora brister i den svenska yrkesutbildningen. 45

Yrkesutbildningen sker framförallt i gymnasiets treåriga yrkesprogram. Andelen elever som väljer yrkesprogram har varit sjunkande under lång tid och denna utveckling har fortgått efter gymnasiereformen 2011. Till exempel var andelen av eleverna i årskurs 1 som gick yrkesprogram 37 procent år 2008 och 29 procent hösten 2012 (Skolverket 2013a). Undervisningen i yrkesprogrammen sker till största delen i skolan och det arbetsplatsförlagda lärandet uppgår endast till 15 veckor. Det har under lång tid funnits en strävan att stärka den arbetsplatsförlagda utbildningen i yrkesprogrammen, men kvalitetsbrister har upprepade gånger påpekats och alla elever erbjuds inte ens 15 veckors praktik (se till exempel Skolinspektionen 2011). I syfte att öka inslaget av arbetsförlagt lärande genomfördes under 2008-2010 ett försök med en gymnasial lärlingsutbildning som sedan permanentades (med vissa förändringar) i och med gymnasiereformen. Lärlingsutbildningen innebär att hälften av utbildningen ska vara arbetsplatsförlagd. Syftet med införandet av lärlingsutbildningen var att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden. Eleverna får en naturlig kontakt med näringslivet och utbildningen styrs i stor utsträckning av företagens efterfrågan på yrkeskunskaper. Erfarenheterna från t.ex. Tyskland tyder på att en stor andel av lärlingseleverna får en anställning vid den arbetsplats där de genomgått sin lärlingsutbildning. Ett ytterligare motiv bakom införandet av lärlingsutbildningen är att motverka avhopp från gymnasiet för mindre studiemotiverade elever. Man kan urskilja två viktiga dimensioner i utformningen av den gymnasiala yrkesutbildningen. Den första är i vilken utsträckning utbildningen är specifik för ett visst yrke eller mer generell och studieförberedande. Den andra dimensionen är i vilken utsträckning utbildningen är arbetsplatsförlagd. Utbildningen i de tvååriga yrkesprogram som fanns före gymnasiereformen 1994 var till liten del arbetsplatsförlagd, var starkt fokuserad på yrkeskunskaper och gav inte högskolebehörighet. När de treåriga programmen infördes bestod den huvudsakliga förändringen i att utbildningen blev mer generell och att både yrkes- och studieförberedande program gav högskolebehörighet. I och med gymnasiereformen 2011 leder yrkesprogrammen inte längre med automatik till högskolebehörighet, men det finns möjlighet att välja att läsa in grundläggande högskolebehörighet. Den nya lärlingsutbildningen skiljer sig från yrkesprogrammen genom starkare yrkesinriktning och att utbildningen till betydligt större del 46

är arbetsplatsförlagd. Det finns dock även möjlighet att komplettera lärlingsutbildningen med kurser som ger grundläggande högskolebehörighet. Internationell utblick De flesta europeiska länder har någon form av lärlingsutbildning. De mest utpräglade lärlingssystemen finns i Österrike, Tyskland och Schweiz, men även i Danmark, Norge och Nederländerna är lärlingsutbildningen omfattande. Lärlingsutbildningens utformning skiljer sig dock åt i olika länder (se t.ex. Zimmerman m.fl. 2013). I Tyskland läser cirka två tredjedelar av alla elever två- till fyraåriga lärlingsprogram. Det finns lärlingsprogram för yrken inom nästan alla sektorer. Lärlingarna har en anställning med låg lön och utbildningen sker växelvis mellan skola och arbetsplats. Den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen är noga reglerad och övervakad. En omständighet som förmodligen är viktig för det tyska lärlingssystemet är att det finns ca 350 lagreglerade yrkesexamina som kontinuerligt utvecklas i samarbete med fack och arbetsgivare. Schweiz och Österrike har lärlingsutbildningar som till stor del liknar det tyska systemet, även om de inte är lika omfattande om i Tyskland. I Österrike är det ungefär en tredjedel av alla ungdomar som går en lärlingsutbildning. Antalet lärlingsplatser har minskat under senare år och ett antal åtgärder har vidtagits för att öka antalet; se Hofer m.fl. (2014). Nederländerna har också en omfattande lärlingsutbildning som omfattar ungefär hälften av gymnasieungdomarna, men som är annorlunda utformad än den tyska motsvarigheten. Utbildningen är till större del förlagd till skolan och lärlingen anställs inte av ett företag. Graden av arbetsplatsförlagd utbildning varierar från 20 procent av utbildningstiden till över 60 procent (detta system diskuteras utförligare i van der Klaauw och van Ours, 2013). Zimmerman m.fl. (2013) drar i sin genomgång av lärlingsutbildningar i olika länder slutsatsen att det tyska systemet är det mest framgångsrika, men också att det bygger på en rad institutionella och kulturella förutsättningar som växt fram under lång tid och inte enkelt låter sig överföras till andra länder. Till exempel påpekar de att det krävs att arbetsgivarna är villiga att erbjuda utbildning enligt läroplan i utbyte mot att betala lägre lön, att utbildningen leder till en yrkesexamen som är attraktiv på arbetsmarknaden och att både ungdomar och föräldrar upplever lärlingsutbildningen som ett godtagbart alternativ till högre utbildning. Olofsson och Wadensjö (2011) pekar på att de norska erfarenheterna av lärlingsprogram kanske lättast låter sig överföras till svenska förhållanden. Norge är också intressant eftersom 47

omfattningen av lärlingsprogrammen ökat sedan mitten av 1990-talet. Lärlingsprogrammen i Norge är integrerade i gymnasieutbildningen, är förhållandevis teoretiska och bygger till stor del på samverkan mellan arbetsmarknadens parter. Samtidigt påpekar Olofsson och Wadensjö (2011) att en viktig skillnad gentemot Sverige är att det i Norge görs en tydlig uppdelning mellan facklärd och icke facklärd arbetskraft i lönesättningen och att det finns ett stort inslag av yrkeslegitimationer. Detta ökar incitamenten att fullfölja en lärlingsutbildning. I kontrast till många europeiska länder har man i USA i stället valt att inrikta gymnasieutbildningen på att lära ut generella framför yrkesspecifika kunskaper och färdigheter. Argumentet som ofta framförs där handlar om att yrkeskunskaper är alltför specifika och snabbt blir obsoleta och att det därför är viktigare med mer generella kunskaper i språk och matematik. Det finns till och med nationalekonomiska forskare som framfört hypotesen att detta är en tänkbar anledning till att USA haft en högre långsiktig tillväxttakt än Europa (Krueger och Kumar 2004a, b). Empiriska studier I den nationalekonomiska forskningen om lärlings- och yrkesutbildning har man framförallt behandlat två huvudsakliga avvägningar. Mer yrkesspecifika kunskaper och större koppling till arbetsmarknaden underlättar sannolikt möjligheten att snabbt få jobb, men det finns risk att det försvårar anpassning till teknologiska förändringar, till exempel när kunskaper som krävs för ett visst yrke förändras eller om man behöver ställa om till ett annat yrke. Ett annat dilemma är att även om större fokus på generell högskoleförberedande utbildning kan ha många fördelar, riskerar det att leda till fler avhopp från gymnasiet. Arbetsmarknadssituationen för ungdomar utan avslutad gymnasieutbildning är särskild problematisk och för dessa vore det säkerligen bättre med någon slags gymnasieexamen än ingen alls. Lärlingsprogram har många fördelar genom att det kan leda till att fler slutför en gymnasieutbildning och att ungdomar får en starkare koppling till arbetsmarknaden och snabbare kan få jobb. Detta bekräftas också med emfas av flertalet empiriska studier (se t.ex. litteraturöversikten av Wolter och Ryan 2011). Nackdelen är att mer yrkesspecifika kunskaper kan göra det svårare att vidareutbilda sig till ett annat yrke och därmed öka risken för sämre arbetsmarknadsutfall på längre sikt. Denna risk förvärras av dålig styrning av lärlingsutbildningen, t.ex. om företag erbjuder elever en alltför företagsspecifik utbildning. 48

Den empiriska utmaningen om man vill studera effekten av mer yrkesinriktad jämfört med studieförberedande utbildning är att det inte är slumpmässigt vilken utbildning människor väljer. De metodmässigt mest övertygande studierna gäller därför reformer som förändrade graden av studieförberedande inslag eller praktik och studerar effekten för de som påverkades av reformen jämfört med de som utbildade sig strax före eller efter. En intressant om än inte metodmässigt helt övertygande studie är Hanushek m.fl. (2011) som handlar om de långsiktiga effekterna av yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning i 18 OECD-länder. I studien jämförs sysselsättningen bland unga som genomgått yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning med sysselsättningen för gamla med yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning i bagaget. Denna metod ger en korrekt skattning av effekten av yrkes- kontra studieförberedande utbildning under antagandet att det är samma bakomliggande faktorer som ligger bakom valet av yrkesrespektive studieförberedande utbildning för både unga och gamla. Hanushek m.fl. (2011) finner i linje med den förmodade avvägningen ovan att personer med yrkesutbildning är sysselsatta i större utsträckning i början av yrkeslivet, men att sysselsättningen senare i livet är högre för personer med studieförberedande utbildning. Hall (2012, 2013) är två metodmässigt mer övertygande studier baserade på svenska data. Dessa båda uppsatser studerar försöket med treåriga yrkesprogram för årskullarna som började 1988, 1989 och 1990. De treåriga yrkesprogrammen i försöket var mer studieförberedande och ledde till högskolebehörighet än existerande tvååriga program, men innefattade också mer arbetsplatsförlagd utbildning än både tidigare tvååriga program och de treåriga som senare infördes efter gymnasiereformen 1994. Hall (2012) visar att inkomsterna inte påverkades, men att elever på de treåriga yrkesprogrammen inte fullföljde gymnasiet i samma utsträckning som de som gick tvåårigt program. Hall (2013) studerar i stället arbetslöshetsutfall 2008 2010 då de studerade personerna är 34 40 år. För gruppen män med låga grundskolebetyg finner studien att de att de treåriga programmen inneburit högre arbetslöshet. Sammantaget pekar dessa studier på att det finns en reell risk för att alltför hög grad av teoretiska, studieförberedande ämnen kan leda till att fler inte fullföljer sin gymnasieutbildning. En ny studie av Stenberg och Westerlund (2014) presenterar en jämförande analys av yrkesinriktad och (generell) teoretisk utbildning på kort och lång sikt med hjälp av data från Kunskapslyftet. Arbetsinkomsterna 1990 2010 studeras för personer som 1997 deltog i 49

program med yrkesinriktad respektive teoretisk utbildning. Det visar sig att yrkesutbildning är förknippad med högre inkomster 5 7 år efter påbörjat program. På längre sikt ger generell utbildning ett bättre utfall än yrkesutbildning för vissa grupper, t.ex. kvinnor med kort utbildning. Utrikes födda och utbildning I kapitlet om utvecklingen på arbetsmarknaden visades att arbetslösheten är betydligt högre bland utrikes än inrikes födda svenskar. I tabell 3 redovisas tre olika arbetsmarknadsutfall för inrikes och utrikes födda uppdelat på kön och utbildningsnivå. Tabellen visar att arbetslösheten är ungefär dubbelt så hög för utrikes som för inrikes födda med förgymnasial respektive gymnasial utbildning. För personer med eftergymnasial utbildning är arbetslösheten ungefär tre gånger högre bland utrikes födda. Aldén och Hammarstedt (2013) visar vidare i sin underlagsrapport att arbetsmarknadsutfallen skiljer sig väsentligt inom gruppen utrikes födda samt att utrikes födda från Afrika och Asien är särskilt utsatta på arbetsmarknaden. Tabell 3. Arbetskraftsstatus bland inrikes och utrikes födda efter kön och utbildningsnivå 2012, 16 64 år. Män Kvinnor Inrikes födda Utrikes födda Inrikes födda Utrikes födda Förgymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 51,2 45,6 41,0 33,9 Andelen arbetslösa av arbetskraften Andelen utanför arbetskraften 14,3 29,6 19,4 27,0 40,3 35,3 49,1 53,5 Gymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 84,2 71,9 78,5 63,7 Andelen arbetslösa av arbetskraften 6,4 15,3 6,6 13,7 Andelen utanför arbetskraften 10,0 15,1 15,9 26,2 Eftergymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 86,8 78,6 86,2 71,5 Andelen arbetslösa av arbetskraften 3,9 12,7 3,2 11,6 Andelen utanför arbetskraften 9,7 10,0 10,9 19,1 Källa: Aldén och Hammarstedt (2013), bearbetningar av AKU. 50

Det kan också noteras att arbetslösheten är väsentligt lägre ju högre utbildningsnivån är både för inrikes och utrikes födda, vilket tyder på att utbildning har betydande avkastning även för utrikes födda. Aldén och Hammarstedts (2013) genomgång av forskningen pekar också på att utrikes födda har hög avkastning av att utbilda sig och att detta gäller särskilt om en del av utbildningen sker i Sverige. Diskussion Forskningen visar sammanfattningsvis att tidigare förlängningar av den obligatoriska skolgången haft positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. För den svenska grundskolereformen gällde detta enbart för de som kom från hem med lågutbildade fäder. Den forskning som finns gäller dock framförallt effekter på arbetsinkomster, inte på arbetslöshetsrisker. Man kan dock argumentera för att den som har högre avkastning på sitt humankapital i termer av arbetsinkomst även borde löpa mindre risk att bli arbetslös. Det är dock inte en given slutsats i en situation där alla lågutbildade, genom obligatorisk utbildning, blir mer högutbildade. Ett annat skäl att tolka resultaten med försiktighet är att de utbildningsreformer som tidigare studerats främst gällt obligatorisk utbildning upp till 16 år. Man kan inte utan vidare extrapolera resultaten till att gälla för ytterligare utvidgningar av obligatoriet. Forskningen visar också att de positiva effekterna av mindre klasser och bättre lärare även påverkar utfallet på arbetsmarknaden efter skolgången. Problemet att överföra dessa resultat på nuvarande situation är troligen mindre än vad som gällde för studierna av effekter av utvidgningen av den obligatoriska skolgången. Det finns inga uppenbara skäl till att resultaten av mindre klasser och bättre lärare skulle gälla i en kontext men inte en annan. Däremot finns det få användbara explicita resultat för effekter på arbetslöshetsrisker. Återigen får vi förlita oss på att effekten på arbetslöshetsrisker följer samma mönster som andra mått för framgång på arbetsmarknaden. I varje årskull uppnår för närvarande över 20 procent inte målen för slutbetyg i gymnasiet. Även om man med mer resurser till den grundläggande utbildningen troligen kan minska denna andel markant, kommer det sannolikt fortfarande vara en stor grupp som inte avslutar gymnasiet. Som framgår av figur 17 så är arbetslösheten betydligt högre för denna grupp och skillnaderna har ökat. För denna grupp är vuxengymnasiet ett bra sätt att förbättra sin utbildning och sina möjligheter på arbetsmarknaden. Befintlig forskning visar överlag positiva effekter av Kunskapslyftet och vuxengymnasieutbildning i allmänhet. 51

Det kan också behövas särskilda insatser som är inriktade mot ungdomar som inte har klarat gymnasiet. Olofsson (2010) har fört fram ett intressant förslag om hur en utbildningsgaranti för unga upp till 25 år skulle kunna utformas. En sådan garanti innebär inte bara att kommunerna ska ha ett ansvar att erbjuda kompletterande gymnasial vuxenutbildning, utan också att de ges ett utvidgat informationsansvar och uppsökande ansvar för de som inte har klarat gymnasiet. Vår tolkning av resultaten som redovisades i tabell 3 är att utrikes födda har hög avkastning i termer av minskad arbetslöshet av att skaffa sig en utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. Att höja utbildningsnivån bland utrikes födda utan fast förankring på arbetsmarknaden är därför en viktig åtgärd för att minska arbetslösheten. Till exempel bör man överväga att en utbildningsgaranti för unga eventuellt även bör utsträckas till att gälla nyanlända invandrare (åtminstone upp till en viss ålder). Aldén och Hammarstedt (2013) visar dock att den högre arbetslösheten bland utrikes födda inte bara beror på skillnader i utbildningsnivå. Det är därför viktigt att komplettera utbildningssatsningar med bland annat intensifierat arbete mot diskriminering, förbättringar av etableringsprocessen och säkerställande att validering av utländska examina sker skyndsamt. Det är också viktigt att försöka påskynda övergången från skola till arbete. Välfungerande lärlingsutbildningar kan av allt att döma snabba på denna övergång, men kan eventuellt påverka sannolikheten att man har ett arbete senare i yrkeslivet negativt. Lärlingsutbildningen innebär också en tydligare yrkesinriktning med mindre studieförberedande inslag, vilket kan leda till att fler fullföljer sin gymnasieutbildning. Erfarenheten från införandet av nuvarande lärlingsutbildning och tidigare svenska försök att införa lärlingsutbildning visar dock att det är svårt att skapa en attraktiv lärlingsutbildning. Nuvarande lärlingsutbildning har föregåtts av flertalet tidigare försök att inrätta lärlingsutbildningar. En historisk återblick (se till exempel SOU 2010:19 och Olofsson och Wadensjö 2011) gör det tydligt att det finns många utmaningar involverade i att införa lärlingsutbildning. Arbetsgivarna måste ha incitament att bedriva relevant utbildning (och inte bara utnyttja ungdomarna som billig arbetskraft) och gymnasieskolan måste tillhandahålla relevant kompletterande utbildning. Dessutom måste ungdomar uppleva lärlingsutbildningen som attraktiv och som ett acceptabelt substitut till mer generellt inriktade utbildningar. Enligt Skolverket (2013b) kan profileringen av den svenska lärlingsutbildningen som en utbildning framförallt för skoltrötta ha inneburit att utbildningen fått låg status och attraherat få elever. 52

Den första årskullen lärlingar år 2008 bestod av cirka 3 600 elever vilket över tid har minskat till 1 900 elever som påbörjade lärlingsutbildning 2012. Detta är långt under regeringens högt ställda ambitioner. I budgetpropositionen 2011 avsattes exempelvis resurser för att skapa 30 000 lärlingsplatser fram till 2014. Ett komplement till lärlingsutbildning är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning och framförallt deras koppling till arbetsmarknaden. En viktig del i detta är att öka inslaget av arbetsplatsförlagd utbildning i existerande yrkesprogram. Även om erfarenheten visar att detta är svårt, bör åtgärder vidtas för att öka inslaget av arbetsplatsförlagd utbildning och för att kvalitetssäkra denna. Ett första steg är att se till att dagens lagstadgade krav på 15 veckors praktik följs, till exempel genom ekonomiska sanktioner mot skolor som inte lyckas erbjuda detta. Det är också viktigt att utbildningen på yrkesprogrammen anpassas till arbetsmarknadens behov i samverkan med arbetsmarknadens parter på både nationell och lokal nivå. De lokala och nationella programråd som har införts i och med gymnasiereformen 2011 är ett steg i rätt riktning, men det är ännu för tidigt att utvärdera vilken roll dessa har spelat. En starkare koppling till arbetslivet kan också åstadkommas genom att underlätta för gymnasieelever på yrkesprogram att få sommarjobb med relevant praktisk erfarenhet. Hensvik och Nordström Skans (2013) visar att sommarjobb under gymnasieutbildningen ökar möjligheten att få jobb efter gymnasiet. En möjlighet är att ålägga skolorna ansvar för att underlätta för eleverna att få sommarjobb som är relevanta för utbildningen. En annan åtgärd som vidtagits för att underlätta övergången från skola till jobb är yrkesintroduktionsavtalen. Dessa bygger på frivilliga överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och innebär att en del av arbetstiden används till utbildning och att den anställde får en lägre lön. Yrkesintroduktionsavtalen innebär att den arbetsplatsförlagda yrkesutbildningen sker efter gymnasiet, medan lärlingsutbildning innebär att yrkesutbildningen integreras i gymnasieutbildningen. Yrkesintroduktionsavtalen finns än så länge inom ett fåtal branscher och har liten omfattning. Under 2014 införs ett särskilt handledarstöd samt nedsatt arbetsgivaravgift för de som anställer ungdomar inom ramen för yrkesintroduktionsavtal. En tänkbar farhåga med yrkesintroduktionsavtalen är de främst vänder sig till ungdomar som har gymnasieexamen och därmed inte underlättar för de ungdomar som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden (Olofsson 2014). 53

Det är inte bara önskvärt att snabba på övergången från skola till arbete, utan även att snabba på utbildningsgången i högre utbildning. Detta skulle leda till ökad sysselsättning i och med att människor är yrkesverksamma under en större del av sitt liv. Dessutom skulle det förmodligen minska antalet arbetslösa studerande ungdomar. Vi diskuterar inte denna fråga närmare i rapporten, utan hänvisar i stället till Sonnerby (2012) för en utförlig diskussion och flera åtgärdsförslag för ökad effektivitet i högskoleutbildningen. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. Arbetskraften i Sverige är inte överutbildad och avkastningen på att lägga mer resurser på grundskola och gymnasium är av allt att döma hög. 2. Fullständig gymnasieexamen har blivit allt viktigare för att klara sig på arbetsmarknaden. Ett nytt kunskapslyft med möjlighet att läsa in gymnasiet med bibehållen arbetslöshetsersättning bör därför övervägas. 3. En utbildningsgaranti för unga, och eventuellt även nyanlända invandrare, bör införas för att säkerställa att så gott som alla har möjlighet att läsa in gymnasiet. 4. De gymnasiala yrkesprogrammens koppling till arbetsmarknaden behöver stärkas. Ett minimumkrav är att alla elever på yrkesutbildningen får de 15 veckors arbetsförlagd utbildning de har rätt till. 5. Gymnasieungdomar bör i större utsträckning beredas möjlighet till sommarjobb, till exempel i offentlig sektor. I yrkesprogrammen skulle krav på skolorna att en viss andel av eleverna ska ha sommarjobbat på en för utbildningen relevant arbetsplats kunna införas. Referenser Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden en översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen. Angrist, J, and A Krueger (1991), Does compulsory school attendance affect schooling and earnings? Quarterly Journal of Economics 106, 979 1014. Ashenfelter, O, C Harmon och H Oosterbeek (1999), A review of estimates of the schooling/earnings relationship, with tests for publication bias, Labour Economics 6, 453 470. 54

Chetty, R m.fl. (2011), How does your kindergarten classroom affect your earnings? Evidence from Project STAR, Quarterly Journal of Economics 126, 1593 1660. Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2012), Långsiktiga effekter av mindre klasser, IFAU rapport 2012:5. Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2013), Long-term effects of class size, Quarterly Journal of Economics 128, 249 285. Grönqvist, E och J Vlachos (2008), One size fits all? The effects of teacher cognitive and noncognitive abilities on student achievement, IFAU Working Paper 2008:25. Hall, C (2012), The effects of reducing tracking in upper secondary school: Evidence from a large-scale pilot scheme, Journal of Human Resources 47, 237 269. Hall, C (2013), Does more general education reduce the risk of future unemployment? Evidence from labor market experiences during the Great Recession, IFAU Working Paper 2013:17. Hanushek, E, L Woessmann och L Zhang (2011), General education, vocational education, and labor-market outcomes over the life-cycle, NBER Working Paper 17504. Harmon, C och I Walker (1995), Estimates of the economic return to schooling for the United Kingdom, American Economic Review 85, 1278 1286. Hensvik, L och O Nordström Skans (2013), Networks and youth labor market entry, IFAU Working Paper 2013:23. Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the crisis, rapport till kommissionen. Krueger, D och D Kumar (2004a), Skill-specific rather than general education: A reason for US-Europe growth differences? Journal of Economic Growth 9, 167 207. Krueger, D och D Kumar (2004b), US-Europe differences in technology-driven growth: Quantifying the role of education, Journal of Monetary Economics 51, 161 190. Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse, rapport till kommissionen. Meghir, C, and M Palme (2005), Educational reform, ability, and family background, American Economic Review 95, 414 424. Olofsson (2010), Utbildningsgaranti en väg till arbete, TCO Granskar 9/10. Olofsson, J och E Wadensjö (2011), Lärlingsutbildning, Pocketbiblioteket nr 48, SNS Förlag. Olofsson, J (2014), Yrkesutbildning i förändring utmaningar och möjligheter ur ett forsknings- och aktörsperspektiv, Ratio Rapport Nr 10. 55

Skolinspektionen (2011), Arbetsplatsförlagd utbildning i praktiken en kvalitetsgranskning av gymnasieskolans yrkesförberedande utbildningar, Rapport 2011:2. Skolverket (2013a), Elever per programtyp och program, Rapport 395. Skolverket (2013b), Utvecklingen av lärlingsutbildningen, Rapport 397. Sonnerby, P (2012), Lärda för livet? En ESO-rapport om effektivitet i svensk högskoleutbildning, ESO-rapport 2012:7. SOU (2010:19), Lärling en bro mellan skola och arbetsliv, Betänkande av Lärlingsutredningen. Stenberg, A (2010), The impact on annual earnings of adult upper secondary education in Sweden, International Journal of Lifelong Education 29, 303 321. Stenberg, A och O Westerlund (2008), Does comprehensive education work for the long-term unemployed? Labour Economics 15, 54 67. Stenberg, A och O Westerlund (2014), Utbildning vid arbetslöshet: en jämförande studie av yrkesinriktad och teoretisk utbildning på lång sikt, IFAU rapport 2014:4. Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden?, rapport till kommissionen. Wolter, S och P Ryan (2011), Apprenticeship, i E Hanushek, S Machin och L Woessmann (red.), Handbook of Economics of Education 3, Elsevier. Zimmerman K F, Biavaschi, C, W Eichhorst, C Giulietti, M Kendzia, A Muravyev, J Pieters, N Rodríguez-Planas och R Schmidl, (2013), Unemployment and vocational training, Foundations and Trends in Microeconomics 9(1 2), 1 157. Tidigare version: IZA Discussion Paper No 6890. 56

5. Arbetslöshetsförsäkring för alla Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge skydd mot inkomstförluster till följd av ofrivillig arbetslöshet. Denna funktion fullgörs i Sverige i första hand via systemet med arbetslöshetskassor men i praktiken fungerar i viss utsträckning även försörjningsstöd (socialbidrag) liksom ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd) som inkomstersättning vid arbetslöshet. Politiken på detta område bör därför beakta samspelet mellan de olika ersättningsformerna. Forskningsläget Den teoretiska och empiriska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter är omfattande. 17 Gängse (sök)teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till längre arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Effekterna uppkommer via högre lönekrav för att acceptera erbjudanden (högre reservationslöner) och via minskad sökaktivitet. Dessa mekanismer försvagas om det i försäkringens regelsystem finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och starka kontrollmekanismer för att säkerställa att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också försvagas genom att konfiskera en del av de arbetslösas fritid genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor för ersättning. Högre ersättningsnivå kan faktiskt också leda till kortare arbetslöshetstider för vissa grupper (Mortensen, 1977). För att den arbetslöse ska vara berättigad till ersättning måste ett s.k. arbetsvillkor vara uppfyllt, dvs. det krävs en viss mängd tidigare förvärvsarbete för att ersättning ska utgå. För en arbetslös person som inte är kvalificerad för ersättning, t.ex. på grund av att hen är nyinträdande på arbetsmarknaden, innebär en högre ersättningsnivå att det blir mer attraktivt att skaffa sig ett arbete för att därigenom kvalificera sig för ersättning i framtiden. Den högre ersättningen kan således leda till kortare arbetslöshetstider för sådana grupper. En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande eftersom deltagande i arbetskraften via aktivt jobbsökande ska vara en förutsättning för ersättning. Vidare kan högre ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa genom att längre söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats. 17 Översikter av forskningen finns bl.a. i Holmlund (1998), Fredriksson och Holmlund (2006) samt van Ours och Tatsiramos (2012). 57

Arbetslöshetsersättningen kan också påverka arbetslösheten via effekter på lönebildningen. I teoretiska löneförhandlingsmodeller gäller i regel att högre ersättning leder till ett tryck uppåt på lönerna vilket resulterar i högre arbetslöshet. Detta innebär att effekterna av högre ersättning blir större med hänsyn tagen till lönebildningen än effekterna med hänsyn tagen endast till effekterna på sökbeteendet. Denna slutsats kan dock modifieras eller kullkastas utifrån andra modeller för lönebildning, t.ex. vissa modeller för företagsstyrd lönebildning. I aktuell forskning har det också visats att förekomst av spillover-effekter mellan olika grupper kan leda till att totaleffekterna (i allmän jämvikt) blir svagare än de effekter som följer av ändrat sökbeteende bland personer som får högre ersättning. Anledningen är att arbetslösa personer som inte direkt berörs av högre ersättning kan gynnas av att andra grupper söker mindre aktivt eftersom detta minskar konkurrensen om jobb. I den empiriska forskningen är det väl belagt att högre ersättning och längre ersättningstider leder till längre arbetslöshetstider bland personer som direkt berörs av den högre ersättningen. Det finns också visst stöd för spillover-effekter som leder till att högre ersättning medför lägre arbetslöshet bland grupper som inte direkt berörs av högre ersättning (Levine, 1993; Lalive m.fl. 2013). 18 De empiriska resultaten beträffande arbetslöshetsersättningens effekter på matchningseffektivitet är blandade. Erfarenheterna av de kraftigt förlängda ersättningstider som i USA införts i finanskrisens spår ger stöd för hypotesen att en mer generös ersättning har positiva effekter på arbetskraftsdeltagandet; arbetslöshetstiderna har ökat något men detta beror främst på minskad benägenhet att lämna arbetskraften (Farber och Valetta, 2013). Sammanfattningsvis råder det inte mycket tvivel om att förändringar av arbetslöshetsförsäkringens ersättningstider och ersättningsnivåer påverkar beteendet bland personer som direkt berörs. För att utvärdera effekterna på arbetslöshet och sysselsättning behöver man emellertid också beakta spillover-effekter mellan olika grupper, ett område där forskningslitteraturen ännu är begränsad. Många arbetslösa är inte kvalificerade för ersättning men de kan påverkas indirekt av högre ersättning via minskad konkurrens om jobben. Reformer sedan 2007 År 2007 skedde ett antal genomgripande reformer av den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Kvalifikationskraven skärptes genom strängare arbetsvillkor och det s.k. studerandevillkoret avskaffades; tidigare kunde studerande kvalificera sig för grundersättning efter tre månaders 18 En dansk studie av ett arbetsmarknadspolitiskt aktiveringsprogram (Gautier m.fl., 2012) ger också stöd för spillover-effekter. Studien visar att programdeltagarna gick över till arbete i snabbare takt medan de som inte berördes av programmet drabbades av minskade jobbchanser. 58

arbetslöshet. Antalet karensdagar ökade från fem till sju och minskade statliga subventioner till arbetslöshetskassorna medförde kraftigt höjda medlemsavgifter. Ersättningsperiodens längd begränsades till 300 dagar och ersättningsgraden gjordes beroende av tid i arbetslöshet; under de första 200 dagarna uppgår ersättningen till 80 procent av tidigare lön medan ersättningsgraden är 70 procent under resterande dagar. 19 Efter 300 dagar kan arbetslösa som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin få s.k. aktivitetsstöd som motsvarar 65 procent av tidigare lön (under förutsättning att de tidigare uppfyllt villkoren för inkomstrelaterad ersättning). Förändringar har också skett när det gäller arbetslöshetsersättningen för deltidsarbetslösa. År 2008 maximerades ersättningstiden för deltidsarbetslösa till 75 dagar (tidigare 300 dagar). Med en 75-dagarsregel kan en person som arbetar halvtid få deltidsersättning i 30 veckor. Om ersättningstiden har löpt ut kan den deltidsarbetslöse välja mellan att fortsätta sitt deltidsarbete utan fyllnadsersättning och att säga upp sig från anställningen och söka arbete som (heltids)arbetslös. Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen (680 kr per dag eller ca 15 000 kr per månad) har inte förändrats sedan 2002, vilket har inneburit en väsentlig urholkning av försäkringsskyddet. Endast 10 procent av heltidsanställda personer kan idag räkna med ersättning motsvarande 80 procent av tidigare lön; alla som tjänar mer än 18 700 kr per månad får mindre än 80 procent i ersättning. Detta innebär också att den avtagande ersättningsprofilen inte har någon betydelse för stora delar av lönefördelningen. Införandet av jobbskatteavdrag har haft stor betydelse för försäkringens kompensationsgrad efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men inte på transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt 46 procent år 2011, vilket är lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder. 20 Reformerna 2007 innebar att försäkringen blev både dyrare och mindre förmånlig. En konsekvens av detta blev att antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna minskade med nära en halv miljon personer; medlemstalet som andel av arbetskraften föll med 10 procentenheter mellan 2006 och 2007. Under senare år har också andelen arbetslösa som får grundbelopp eller inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkringen minskat väsentligt. Lindgren 19 I samband med dessa reformer tog man även bort den förhöjda dagpenningen, som arbetslösa individer erhöll under de första 100 dagarna av arbetslöshet 20 Avser ensamstående individ utan barn. Se OECD: http://www.oecd.org/els/benefitsandwagesstatistics.htm 59

(2013) har beräknat att andelen av försäkringen ersatta arbetslöshetsdagar minskade från 85 procent till 43 procent mellan 2006 och 2011. En del av minskningen beror på att långtidsarbetslösa förts över till aktivitetsstöd; andelen arbetslöshetsdagar som ersatts med antingen arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd minskade från 90 procent till 67 procent mellan 2006 och 2011. Minskningen förklaras sannolikt främst av skärpta arbetsvillkor, strängare regler för deltidsarbetslösa och avskaffandet av studerandevillkoret. Utvecklingen kan inte förklaras av det fallande medlemsantalet i arbetslöshetskassorna eftersom även personer med grundbelopp ingår bland dem som omfattas av försäkringen. Den fackliga organisationsgraden låg på drygt 80 procent i slutet av 1980-talet och har minskat till knappt 70 procent år 2012. Nedgången är särskilt markant mellan åren 2006 och 2008 och uppgår till närmare sex procentenheter. Reformerna av arbetslöshetsförsäkringen år 2007 är med all sannolikhet en faktor bakom den fallande organisationsgraden. De flesta kassamedlemmar har varit anslutna via sina fackliga organisationer och har sannolikt uppfattat medlemskap i facket och arbetslöshetskassan som ett paket. Vad bör göras? En utgångspunkt för våra förslag är att den svenska modellen bör vårdas och utvecklas. Det innebär bland annat att arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll när det gäller lönebildning men också anställningsskydd och arbetsmiljöbevakning. För att kollektivavtal med hög täckningsgrad ska uppfattas som legitima krävs en hög organisationsgrad bland anställda och arbetsgivare. Den fackliga organisationsgraden har traditionellt varit mycket hög i Sverige men har som nämnts minskat kraftigt under senare år. En orsak är de förändringar som den borgerliga regeringen genomfört på arbetslöshetsförsäkringens område men detta är inte hela förklaringen; organisationsgraden minskade även före regeringens reformer. Troligen kommer den växande globaliseringen av arbetsmarknaden att sätta press på såväl kollektivavtal som facklig anslutning. Hög facklig organisationsgrad är inget huvudmål för den ekonomiska politiken men kan ses som ett intermediärt mål för att upprätthålla legitimiteten hos den svenska modellen. Detta får konsekvenser för vad som är lämplig politik när det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkring och anställningsskydd. 60

Ett annat inslag i den svenska modellen är generell välfärdspolitik som inkluderar socialförsäkringar som bygger på inkomstbortfallsprinciper. Därmed inkluderas medelklassen som stake holders i välfärdsstatsprojektet och behovet av tilläggsförsäkringar minskar. Den svenska modellen för arbetslöshetsförsäkring är en hybrid mellan obligatorium och frivillighet. Försäkringen är obligatorisk i den meningen att alla arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret är berättigade till grundbeloppet; den är frivillig såtillvida att ersättning utöver grundbeloppet kräver medlemskap i arbetslöshetskassa. Kvalifikationskraven i termer av arbetsvillkor styr hur många som omfattas av försäkringen. Andelen som är berättigade till inkomstrelaterad ersättning påverkas av arbetslöshetskassornas medlemsavgifter som i sin tur primärt bestäms av hur det statliga subventionssystemet ser ut. En helt frivillig arbetslöshetsförsäkring har små förutsättningar att fungera väl. Personer med låga risker för arbetslöshet har svaga incitament att ansluta sig till försäkringen, vilket leder till höga premier för personer som väljer att försäkra sig. I värsta fall leder denna selektion till att försäkringsmarknaden kollapsar. En helt obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan vara en lösning på detta problem och de flesta länder med arbetslöshetsförsäkring har också valt en modell med obligatorium. Sverige, Danmark och Finland tillhör undantagen med statligt subventionerade arbetslöshetskassor med (i regel) facklig anknytning. Införande av s.k. obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i Sverige skulle innebära att alla arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret också kommer att omfattas av den inkomstrelaterade ersättningen. Men en sådan modell skulle i praktiken knappast eliminera det frivilliga inslaget i försäkringen, särskilt om taket i försäkringen sätts lågt i förhållande till lönerna. Man bör därför inte överdriva skillnaderna mellan frivillig och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. I praktiken står valet mellan olika varianter av hybridmodeller som kombinerar obligatorium och frivillighet. Ur vår synvinkel har nuvarande svenska hybridmodell den attraktiva egenskapen att den ger incitament för hög facklig organisationsgrad. Legitimiteten hos kollektivavtal och lagar om anställningsskydd och medbestämmande blir större om en stor majoritet av arbetstagarna är organiserade i fackliga organisationer. Taket i arbetslöshetsförsäkringen En effekt av att taket i arbetslöshetsersättningen har legat stilla är en snabb tillväxt av kompletterande försäkringar via fackförbunden. Det innebär att det blir allt svårare att bedöma effekterna av att höja taket. Om många har 80 procents ersättning via tilläggsförsäkringar så 61

har ett höjt statligt tak liten effekt. Tilläggsförsäkringar är förenade med incitamentsproblem på ett delvis likartat sätt som den statliga försäkringen. Högre ersättning påverkar sökaktiviteten och därmed arbetslöshetstiderna. En del av kostnaderna för dessa beteendeförändringar kommer att falla på grupper utanför det enskilda fackförbundet eftersom den totala skattebasen påverkas. Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna tas på allvar så leder detta till slutsatsen att taket i arbetslöshetsförsäkringen bör höjas. Det kan också finnas skäl att begränsa möjligheterna att använda tilläggsförsäkringar i samband med att högre tak införs. Taket i arbetslöshetsförsäkringen bör indexeras till löneutvecklingen. Det är ersättningen vid arbetslöshet i relation till utebliven lön (ersättningsgraden) som är relevant för att bedöma försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Vill man ändra ersättningsgraden bör det ske i öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att smygvägen urholka försäkringen via den allmänna löneutvecklingen. Ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen riskerar medföra högre arbetslöshet, i första hand via längre arbetslöshetstider. Några omständigheter talar dock för att denna effekt kan bli relativt begränsad. Många har som nämnts tilläggsförsäkringar vilket innebär att den faktiska ökningen av ersättningen inte behöver bli stor. Vidare gäller att en stor del av de arbetslösa inte direkt berörs av högre tak eftersom försäkringens täckningsgrad har minskat kraftigt under senare år. För oförsäkrade arbetslösa kan man förvänta sig att arbetslöshetstiderna faller om ersättningen stiger (den s.k. kvalifikationseffekt som tidigare berörts). Förekomsten av spillover-effekter via jobbkonkurrens verkar i samma riktning. Slutligen kan ett höjt tak kombineras med införande av samhällsjobb för långtidsarbetslösa, något som också kan fungera som ett sätt att testa arbetsviljan. Med skarpare arbetstest kan ersättningen höjas utan negativa effekter på sökaktiviteten. Se vidare avsnittet om arbetsmarknadspolitik. Deltidsarbetslöshet Ersättning till deltidsarbetslösa personer påverkar de deltidsarbetslösas beteende men också sökbeteendet bland (heltids)arbetslösa personer. Teorin säger att de deltidsarbetslösa blir mindre angelägna att skaffa sig heltidsjobb samtidigt som de heltidsarbetslösa blir mer intresserade av att skaffa sig deltidsarbete som språngbräda till heltidsjobb (Ek och Holmlund, 2014). Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att 62

arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland deltidsarbetslösa personer. Deltidsarbetslösheten skulle kunna reduceras genom att skapa incitament för företagen att erbjuda heltid till sina deltidsarbetslösa anställda. Medfinansiering av ersättningen till deltidsarbetslösa personer kan vara ett attraktivt alternativ. I viss utsträckning fungerar nuvarande system som en subvention av deltidsarbete i vissa sektorer och medfinansiering skulle kunna minska denna snedvridning. De praktiska problem som medfinansiering aktualiserar är dock inte negligerbara och behöver utredas närmare. Om medfinansiering knyts till deltidsarbetslösa med ersättning finns en risk för att företagen försöker välja bort sådana personer till förmån för deltidsarbetslösa utan ersättning. Försörjningsstöd kontra arbetslöshetsersättning Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Orsaken är strängare arbetsvillkor i försäkringen i kombination med att en stor andel av de arbetslösa är ungdomar och/eller invandrare med liten arbetslivserfarenhet från Sverige. Enligt data från Socialstyrelsen (2013a) var arbetslöshet det främsta försörjningshindret för närmare hälften av alla mottagare av ekonomiskt bistånd under 2012. Detta har inneburit att det som var tänkt som en tillfällig ersättning för att upprätthålla en skälig levnadsnivå i många fall blivit en långvarig ersättning vid arbetslöshet. Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får tillfälligt arbete. 21 Vidare gäller att personer med försörjningsstöd i lägre utsträckning än personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får ta del av Arbetsförmedlingens åtgärder (Mörk och Liljeberg, 2012). Som en följd av de ökade kostnaderna för försörjningsstöd började kommunerna under 1990- talskrisen att bygga upp egna arbetsmarknadspolitiska program. Följden har blivit att två parallella system för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har byggts upp. Risken för dubbelarbete är stor liksom risken att personer hamnar mellan stolarna; olika aktörer kan göra skilda bedömningar av t.ex. personers arbetsförmåga. Kunskaperna om de kommunala 21 Marginaleffekterna mildrades av en reform 1 juli 2013 som innebär att 25 procent av inkomst från anställning inte beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd för hushåll som under sex varandra efterföljande månader tagit emot ekonomiskt bistånd. Denna särskilda beräkningsregel gäller under två år. 63

programmens effekter är mycket begränsad eftersom det saknas information om vilka personer som deltar i vilka program. 22 Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första hand vara en tillfällig ersättning för personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en ersättning som arbetslösa får under en lång tid. Även om kommunerna ofta kräver att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd ska registrera sig som arbetssökande vid förmedlingen, är det inte säkert att detta sker. Dessutom uppstår ofta kortare uppehåll i registreringen vid förmedlingen. Detta innebär att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd riskerar att gå miste om arbetsmarknadspolitiska åtgärder, särskilt sådana som kräver en viss tid som registrerad arbetslös. Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken. Samråd med kommunernas socialtjänst kan ske i fall då klienter har flera problem. Detta ansvar kommer att bli tydligare om klienterna också får sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att även arbetslösa som inte har upparbetat ett arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. Taket i arbetslöshetsersättningen bör höjas och indexeras till löneutvecklingen. 2. Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland deltidsarbetslösa personer. 3. Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får tillfälligt arbete. 4. Arbetslösa som inte har upparbetat ett arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. 5. Ersättningsprofilen i försäkringen bör vara avtagande även för personer med högsta ersättningen, dvs. även taket bör göras beroende av tid i arbetslöshet. 22 Socialstyrelsen (2013b) redovisar resultaten från en testinsamling av statistik om arbetsfrämjande insatser. De konstaterar att många kommuner saknar IT-system för att registrera arbetsfrämjande insatser på individnivå och att nationell samordning saknas för de kommuner som har, eller håller på att bygga upp, ett sådant system. 64

Referenser Ek, S och B Holmlund (2014), Part-time unemployment and optimal unemployment insurance, International Tax and Public Finance (online 24 January 2014). Farber, H och R Valetta (2013), Do extended unemployment benefits lengthen unemployment spells? Evidence from recent cycles in the U.S. labor market, Working Paper 2013-09, Federal Reserve Bank of San Francisco. Fredriksson, P och B Holmlund (2006), Improving incentives in unemployment insurance: a review of recent research, Journal of Economic Surveys 20, 357 386. Gautier, P, P Muller, B van der Klaauw, M Rosholm och M Svarer (2012), Estimating equilibrium effects of job search assistance, IZA Discussion Paper 6748. Holmlund, B (1998), Unemployment insurance in theory and practice, Scandinavian Journal of Economics 100, 113 141. Lalive, R, C Landais och J Zweimüller (2013), Market externalities of large unemployment insurance programs, manuskript. Levine, P (1993), Spillover effects between the insured and uninsured unemployed, Industrial and Labor Relations Review 47, 73 86. Lindgren, K-O (2013), Nya villkor för socialförsäkringarna? Ekonomisk Debatt 4/2013. Mortensen, D (1977), Unemployment insurance and job search decisions, Industrial and Labor Relations Review 30, 505 517. Mörk, E och L Liljeberg (2012), Fattig, sjuk och arbetslös en beskrivning av personer i kläm mellan stat och kommun, Working Paper 2012:1, Uppsala Center for Labor Studies (UCLS). Tatsiramos, K och J van Ours (2012), Labor market effects of unemployment insurance design, Journal of Economic Surveys, published online: 6 Dec., DOI: 10.1111/joes.12005. Socialstyrelsen (2013a), Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd 2012. Socialstyrelsen (2013b), Arbetsfrämjande insatser och avslutsorsaker för ekonomiskt bistånd. Resultat från en testinsamling våren 2013. 65

6. Aktivare arbetsmarknadspolitik Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har länge varit ett framträdande drag i den svenska modellen. Genom att ställa krav på mottagare av arbetslöshetsersättning kan man upprätthålla en relativt generös ersättningsnivå. Genom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan man samtidigt förstärka den arbetslöses möjligheter att hitta ett arbete. Ansvaret för arbetsmarknadspolitiken ligger på Arbetsförmedlingen vars uppgift är att dels sammanföra arbetssökande med arbetsgivare som söker personal, dels tillhandahålla åtgärder som både bryter och förhindrar långvarig arbetslöshet. Även kommunerna bedriver en mängd arbetsmarknadspolitiska program riktade till arbetslösa mottagare av försörjningsstöd. Sedan 1998 har kommunerna haft rätt att ställa krav på deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för personer under 25 år (och övriga om särskilda behov av kompetensutveckling föreligger). Nyligen ändrades lagen så att kommunerna har rätt att kräva deltagande i olika aktiveringsåtgärder för samtliga deltagare oavsett ålder. Arbetsmarknadspolitiska program kan anta många olika former, från mer eller mindre yrkesinriktad undervisning till subventionerade anställningar. Man kan schematiskt skilja mellan förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och subventionerad sysselsättning; se Forslund och Vikström (2010). När man diskuterar vilka effekter arbetsmarknadspolitiska program har brukar man tala om (i) annonseringseffekter, (ii) inlåsningseffekter och (iii) programeffekter. Det finns en ganska omfattande evidens för att annonseringseffekter existerar, dvs. att sannolikheten för att en person ska hitta arbete ökar redan då hen får reda på att hen ska in i ett program. Att programmen påverkar sannolikheten att finna arbete redan innan de har startat tyder på att de till viss del fungerar som ett sätt att pröva arbetsviljan hos arbetslösa. Det faktum att det finns inlåsningseffekter, dvs. att personer som deltar i vissa program söker arbete mindre intensivt under denna period, innebär att man inte bör sätta personer med en relativt stor chans att hitta ett arbete i långa program. I slutändan är det dock programeffekterna som vi framför allt är intresserade av och som avgör om åtgärden i sig ökare den arbetslöses möjlighet att finna arbete, antingen genom effektivare jobbsökande, förbättrat humankapital eller genom att personen har fått chansen att visa en arbetsgivare att hen är värd att anställa. 66

Idag bedrivs alltså aktiv arbetsmarknadspolitik båda av Arbetsförmedlingen och av kommunerna. Denna uppdelning är olycklig av flera skäl. Arbetslösa borde få åtgärder efter behov snarare än efter finansieringsform. Dubbelarbete och risk för att personer hamnar mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi anser därför att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd bör flyttas över från kommunerna till Arbetsförmedlingen så att huvudansvaret förtydligas. Förstärkta förmedlingsinsatser Erfarenheterna från 1990-talet tyder på att förstärkta förmedlingsinsatser kan vara en faktor som leder till att arbetssökande snabbare hittar arbete; se översikten i Calmfors m.fl. (2002). Denna slutsats stöds även av utvärderingen av det s.k. Jobbnätet, som var riktat mot långtidsarbetslösa som deltog i aktivitetsgarantin i Stockholms län 2004 2007. Jobbnätet innebar en förstärkt sök- och matchningsinsats med vissa praktikinslag och var indelat i tre faser: (i) kartläggning samt träning i att söka arbete, (ii) förberedande anställning hos arbetsgivare som var villig och hade ekonomiska resurser att anställa, samt (iii) fördjupad uppföljning under den förberedande anställningen i syfte att få anställningen att bli varaktig. En viktig del av Jobbnätet var också att förmedlaren skulle lägga ned mycket tid på arbetsgivarkontakter och att förmedlarna inte skulle ha för många klienter. Liljeberg och Lundin (2010) har utvärderat Jobbnätet och fann, med en uppföljningshorisont på ett år, att tiden till arbete förkortades med 6 procent eller 22 dagar. Om även personer som gick till nystartsjobb eller annan form av subventionerad anställning inkluderas så ökar effekterna till hela 15 procents kortare arbetslöshetsperiod (två månader). Att arbetsgivarkontakter är viktiga betonas också av flera internationella studier. En annat, tidigare program, vars arbetssätt påminner om Jobbnätet var Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare (SIN). Detta program genomfördes på försök i 20 kommuner 2003 2006. Tanken var att programmet skulle riktas till invandrare eller flyktingar som fyllt 20, genomgått det kommunala introduktionsprogrammet och som riskerade att bli arbetslösa. Varje förmedlare skulle ansvara för 15 30 arbetssökande och hjälpa dessa att stegvis etableras på arbetsplatsen. Johansson och Åslund (2006) utvärderar försöket och finner att deltagare i SIN i större utsträckning deltar i praktik och att praktik erhållen via SIN i större utsträckning leder till arbete. Dock finner de att även personer som varit länge i Sverige och med betydande erfarenheter av svensk arbetsmarknad fick ta del av SIN. 67

Under 2004 bedrevs ett antal randomiserade försök med intensifierad arbetsförmedling för arbetslösa med en särskilt svår arbetsmarknadssituation. Hägglund (2009) redovisar resultaten från fem av dessa försök. Han finner att utflödet till arbete ökade och att det finns tydliga tecken på att deltagarnas arbetsinkomster och/eller sysselsättningsstatus förbättrades under de följande åren. Dock var deltagargrupperna överlag små, vilket gör att det är svårt att skatta effekterna precist. I Danmark har man genomfört ett antal randomiserade experiment där man undersökt effekterna av tidiga och intensiva åtgärder. Resultaten i Pedersen m.fl. (2012) tyder på positiva effekter på sannolikheten att finna ett arbete och att dessa experiment har varit samhällsekonomiskt lönsamma. Regelbundna möten mellan den arbetslöse och en förmedlare har stora effekter på sannolikheten att finna arbete, framför allt för kvinnor. Liknande möten i grupp ger inte lika positiva effekter. De finner också tecken på annonseringseffekter av att gå in i program för män. En liknande satsning på mottagare av försörjningsstöd har dock inte varit lika framgångsrik; se Rosholm och Svarer (2009). En tolkning av de skilda resultaten för de två grupperna är att mottagare av försörjningsstöd står längre från arbetsmarknaden och därför behöver utbildning och/eller sociala insatser snarare än intensifierad hjälp att söka arbete. Överlag verkar alltså förstärkta förmedlingsinsatser vara en framgångsrik åtgärd. Att insatser riktade mot att ge arbetslösa hjälp att söka arbete är en bra väg att gå stöds också av den metaanalys som Card m.fl. (2010) genomfört. De betonar att detta framförallt gäller på kort sikt. Det är värt att notera att intensifierad förmedling för en grupp kan ha negativa effekter på övriga sökande som inte deltar i program (negativa externaliteter) eftersom det blir hårdare konkurrens om jobben. De få studier som försökt undersöka detta finner delvis motstridiga resultat. Vidare kan intensifierad förmedling för stora grupper också ha jämviktseffekter i form av sänkta löner. Även vad gäller jämviktseffekter är kunskapen än så länge liten. Sedan 2009 kan arbetssökande som är inskrivna vid förmedlingen begära att få en jobbcoach som under tre månader ska hjälpa de arbetssökande i jobbsökandet. Jämfört med de försök med förstärkta förmedlingsinsatser som diskuterades ovan så innebär denna coachning mindre fokus på arbetsgivarkontakter och kontroll av arbetssökande. Liljeberg m.fl. (2012b) finner att de som begär en coach typiskt står relativt nära arbetsmarknaden. De finner att coachningen ökar sannolikheten att hitta ett temporärt jobb något, men att deltagarna efter två år är 68

inskrivna vid Arbetsförmedlingen i samma omfattning som de skulle varit om de inte fått coachning. Även inom Jobb- och utvecklingsgarantin är coacher ett viktigt element, vilket på papperet låter väldigt mycket som förstärkta förmedlingsinsatser. Dock visar närmare studier att aktiviteten i programmet varit väldigt låg. Martinson och Sibbmark (2010) genomförde en enkätundersökning bland deltagarna i programmets första två faser och fann att hela 65 procent uppger att de ägnat högst 10 timmar föregående vecka åt att söka arbete och delta i aktiviteter. Liljeberg m.fl. (2013) konstaterar också att en stor andel av de personer som gått in i Fas 3 inte har haft några arbetsplatsförlagda aktiviteter. Arbetsmarknadsutbildning Arbetsmarknadsutbildning är det i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska programmet. För att motivera att resurser läggs på denna åtgärd bör effekten av utbildningsprogram vara betydligt bättre än andra program. Det finns en mängd studier av arbetsmarknadsutbildning och resultaten varierar beroende på vilken tidsperiod som studeras. De studier som undersökt 1980-talets arbetsmarknadsutbildning finner generellt positiva effekter, medan studier av 1990-talets program ofta tyder på negativa effekter. Det finns flera tänkbara förklaringar till att 1990-talets program inte fungerade väl. För det första så var det generella arbetsmarknadsläget dystert, vilket gjorde det svårt att veta vilka yrken man skulle utbilda till. För det andra så var volymerna stora och för det tredje gav deltagande i arbetsmarknadsutbildning rätt till en ny a-kasseperiod. Det är dock svårt att avgöra vilken av dessa förklaringar som var viktigast. De studier som har undersökt effekter av arbetsmarknadsutbildning under 2000-talet ger en ljusare bild av arbetsmarknadsutbildningen (för en översikt se Forslund och Vikström, 2011). de Luna m.fl. (2007) finner till exempel att den förväntade tiden till arbete förkortades med 20 procent för de som gick in i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002 2004. När de studerar effekten för olika grupper finner de sämre resultat för personer yngre än 25 år, bättre resultat för lågutbildade (högst grundskola) och bättre resultat för utomnordiska invandrare. Card m.fl. (2010) konstaterar att utbildningssatsningar ofta kräver upp till två år innan de börjar ge positiva effekter. Med tanke på de inlåsningseffekter som kan uppstå under denna period är det viktigt att arbetsmarknadsutbildningarna fokuseras på grupper som kan antas ha störst nytta av dessa. Det är också rimligt att inte låta antal personer i 69

arbetsmarknadsutbildning bli allt för många, vilket troligtvis var fallet med 1990-talets misslyckade arbetsmarknadsutbildningar. Under 2013 har i genomsnitt kring 6 000 personer varje månad varit inskrivna i arbetsmarknadsutbildningar. Givet den mer positiva bild av arbetsmarknadsutbildningens effekter som framkommit under 2000-talet är det rimligt att dra slutsatsen att antalet personer som får ta del av detta program idag är för låg och borde öka. Subventionerade anställningar Som subventionerad anställning räknas både praktik och anställningar med olika typ av anställningsstöd (t.ex. Nystartsjobb). En allmän slutsats från utvärderingslitteraturen är att ju mer likt ett riktigt arbete åtgärden är, desto bättre blir effekterna på sysselsättningen. Dock bör man komma ihåg att detta förmodligen också innebär större undanträngningseffekter. Forslund m.fl. (2004) fann att anställningsstöd leder till att personer får (osubventionerat) arbete fortare; den förväntade tiden till arbete minskade med ungefär 8 månader. De fann också att en stor del av denna effekt uppstår direkt efter att subventionen upphör vilket innebär att det med största sannolikhet är så att personen jobbar kvar utan subvention på samma arbete (eller annat arbete hos samma arbetsgivare). Ett Nystartsjobb är en rättighet (dvs. ingen bedömning genomförs av Arbetsförmedlingen) för personer som varit utan arbete under minst ett år (för ungdomar gäller sex månader) eller som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin. Även personer som är nyinvandrade eller varit långtidssjukskrivna har rätt till ett nystartsjobb. I december 2013 fanns ca 55 000 individer med Nystartsjobb. Stödet betalas ut under lika lång tid som den som ska anställas har varit utan jobb, dock maximalt 5 år. Ungdomar har kortare ersättningstid (ett år) och de som fyll 55 längre tid (tio år). Subventionsgraden är dubbla arbetsgivaravgiften (arbetsgivaravgiften för ungdomar som varit arbetslösa kortare än ett år), vilket innebär ungefär hälften av de totala lönekostnaderna. Det handlar alltså om en insats som potentiellt kan bli ganska dyr. Liljeberg m.fl. (2012a) studerade effekter av dessa nystartsjobb för individer äldre än 25 år och som varit arbetslösa ett år. De fann att möjligheten att få ett nystartsjobb minskar tiden till arbete med 8 procent och att drygt 60 procent av alla nystartsjobb är undanträngning av jobb som skulle ha kommit till stånd även utan nystartssubventionen. De fann ingen dramatisk nedgång av sysselsättningsgraden när subventionen tar slut, vilket de tolkar som att de flesta nystartsjobb går över till en vanlig anställning efter subventionens slut. De undersökte också vilken roll längden och subventionsgraden spelar. En dubblerad subventionsgrad innebär att dubbelt så många personer får ett nystartsjobb samtidigt som det inte är så att fler blir 70

arbetslösa när väl subventionstiden är förbi. En längre subventionstid verkar leda till att nystartsjobbarna får behålla sin anställning under en längre tid. Personer som fått uppehållstillstånd under de senaste 36 månaderna har rätt till ett instegsjobb, där arbetsgivaren kan få upp till 80 procent (max 800 kronor per dag) av lönen betald. Trots den höga subventionsgraden har instegsjobben aldrig fått någon omfattning att tala om och i slutet av 2013 hade endast knappt 3 000 personer ett instegsjobb. Resultaten i de svenska studierna stämmer väl överens med utvärderingar av liknande åtgärder i andra länder. I en översikt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika OECD-länder når Martin och Grubb (2001) slutsatsen att anställningsstöd är en åtgärd som ger bättre resultat än arbetsmarknadsutbildning och offentligt sysselsättningsskapande åtgärder. Även Kluve (2006) finner liknande resultat i en meta-analys av ett stort antal utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program i Europa under de senaste 15 20 åren. Card m.fl. (2010) konstaterar dock att program med subventionerad sysselsättning inom offentlig sektor sällan är effektiva. Samhällsjobb för långtidsarbetslösa En viktig fråga är vad som ska hända med personer som, trots aktiva åtgärder, kvarstått länge i arbetslöshet. Idag går dessa personer in i Fas 3 i Jobb- och utvecklingsgarantin efter 451 ersättningsdagar i Fas 1 och 2, där de ska ges sysselsättning i form av meningsfulla uppgifter som för dem närmare arbetsmarknaden. Erfarenheterna tyder dock på att aktivitetsgraden i Fas 2 är väldigt låg och att därför personer som förmodligen kunnat finna arbete med mer hjälp hamnar i Fas 3. Ungefär tre fjärdedelar upplever att deras arbetsuppgifter i Fas 3 är meningsfulla. Bland personer som är i Fas 3 men som saknar s.k. sysselsättningsplats och istället är placerade hos Arbetsförmedlingen är endast hälften nöjda. Se Liljeberg m.fl. (2012b). Deltagare som inte hade rätt till aktivitetsstöd baserat på arbetslöshetsersättning i Fas 1 och 2 får ingen ersättning i Fas 2 utan hänvisas till kommunernas försörjningsstöd. Vi anser att det är rimligt att personer efter viss tid i arbetslöshet, förslagsvis ett år, erbjuds samhällsjobb i offentlig sektor som villkor för fortsatt ersättning. Dessa samhällsjobb kan fungera både som arbetsprövning av de arbetslösa och som en meningsfull sysselsättning för personer som trots diverse arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte lyckas finna reguljär sysselsättning. Det är dock viktigt att möjligheterna till reguljär sysselsättning är ordentligt prövade innan arbetslösa hänvisas till samhällsjobb. 71

Samhällsjobben bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter reguljär sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar drivkrafterna att söka efter reguljär sysselsättning. Generella sänkningar av arbetsgivaravgifter En av de åtgärder som regeringen har genomfört för att komma tillrätta med den höga ungdomsarbetslösheten är att sänka arbetsgivaravgifterna för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 25 år (under perioden 2009 2013 gällde sänkningen även för personer som vid årets ingång fyllt 16 men inte 26 år). Egebark och Kaunitz (2013) har utvärderat effekten av ungdomsrabatten under perioden 2007 2009 genom att jämföra de som omfattades av sänkningen med de som precis föll för åldersstrecket. De finner att reformen haft liten effekt på sysselsättningen. De uppskattar att reformen skapade 6 000 10 000 jobb, vilket innebär att varje jobb kostade 1,0 till 1,6 miljoner kronor i uteblivna arbetsgivaravgiftsintäkter. Denna ökning i sysselsättning måste bedömas som liten, givet kostnaden. Dessutom kan man misstänka att effekten i rapporten är överskattad då jämförelsegruppen (personer äldre än 26) troligen påverkas negativt av den sänkta arbetsgivaravgiften för ungdomar. Särskilt anmärkningsvärt är att studien inte finner att reformen haft någon effekt alls för utrikes födda och redan arbetslösa ungdomar. Däremot tycks reformen ha haft en positiv effekt för ungdomar med relativt stark ställning på arbetsmarknaden, t.ex. personer som genomgått tvåårig kvalificerad yrkesutbildning. En tänkbar tolkning av detta som framförs i rapporten är att rabatten inte är tillräckligt hög för att det ska vara lönsamt att anställa de ungdomar med lägst förväntad produktivitet. En invändning mot denna utvärdering är att den fokuserar på ganska kortsiktiga effekter. På längre sikt kan sänkningen av arbetsgivaravgiften delvis avspeglas i högre löner, vilket i så fall kan medföra att den långsiktiga effekten av reformen är än mindre. En löneanpassning är dock förmodligen mindre sannolik för riktade än för generella sänkningar av arbetsgivaravgifterna. Skedinger (2014) har också utvärderat ungdomsrabatten. Han studerar detaljhandelssektorn som anställer många unga och där lönekostnaderna står för en stor andel av de totala kostnaderna. Resultaten tyder inte på att rabatten har lett till ökad sysselsättning för 72

ungdomar. Däremot finner han ökade vinster för företag som före sänkningen hade många unga anställda. 23 Försök med sänkta arbetsgivaravgifter i regioner med hög arbetslöshet har genomförts i Sverige och Finland. Studier som undersökt dessa försök finner typiskt att den sänkta arbetsgivaravgiften inte ökade sysselsättningen. 1 januari 2007 sänktes arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 65 år vid skatteårets ingång. Samtidigt infördes jobbskatteavdraget som var generösare för personer som fyllt 65. Laun (2012) undersöker effekterna av dessa riktade skattelättnader och finner att de ökade sysselsättningen under året närmast efter 65-årsdagen med 1,5 procentenheter bland dem som hade en beskattningsbar arbetsinkomst åtminstone något av åren tre till fem år tidigare. En statsfinansiell analys visar dock att sysselsättningsökningen inte var stor nog för att kompensera för de minskade skatteintäkterna. Vad gäller jobbskatteavdraget i stort så finns idag ingen effektutvärdering som undersöker hur många jobb som har skapats. Sanktioner spelar en viktig roll En viktig funktion hos de arbetsmarknadspolitiska programmen är att testa arbetsviljan. Vilken roll spelar det faktum att förmedlingen kan genomföra sanktioner om personer inte deltar i programmen? En rad studier finner att sannolikheten att hitta ett arbete ökar bland personer som blivit utsatta för sanktioner. Däremot finns det tendenser till att de arbeten som de finner har lägre lön och varar en kortare tid. Försök att jämföra negativa incitament som sanktioner med positiva finansiella incitament har genomförts i Holland. Personer som gick på socialbidrag i Rotterdam erbjöds en bonus om de lämnade bidragstagandet och fick ett arbete som varade mer än sex månader. Samtidigt infördes sanktioner i form av tillfälliga reduceringar i socialbidraget för personer som inte uppfyllde de krav som ställdes av socialkontoret. Sanktionerna genomfördes i två steg där det första steget bestod av en varning och upplysningar om vilka sanktioner som kunde komma ifråga och det andra steget bestod av själva sanktionen. Van der Klaauw och van Ours (2013) finner att sanktionerna ökade utflödet från bidragstagandet, men att bonusarna inte gav några positiva effekter. 23 Skedinger finner även tendenser till att ungdomsrabatten har haft positiva effekter på antal ungdomar som slutar, ett resultat som är svårt att tolka men som indikerar att effekterna på sysselsättningen är mindre än vad de skattade effekterna på anställningar anger. 73

Det norska Kvalifikationsprogrammet något för Sverige? Ett spännande försök att öka sysselsättningen bland mottagare av försörjningsstöd har genomförts i Norge. Försöket går under namnet Kvalifikationsprogrammet och började implementeras 2007. För att få gå in i programmet krävs att personerna saknar, eller har mycket låg, inkomst från socialförsäkringssystemet och riskerar att fastna i inaktivitet. Innan klienten går in i programmet bedöms arbetsförmågan med hjälp av ett standardiserat arbetsbedömningsverktyg. En viktig komponent i programmet är att det är frivilligt, dvs. deltagarna väljer själva om de vill gå i programmet eller inte. Givet att de går in i programmet erhåller de en förhållandevis generös ersättning som inte är behovsprövad, men måste i gengäld delta i skräddarsydda heltidsaktiviteter. 24 Deltagarna i programmet har ofta ett flertal problem förutom arbetslöshet, till exempel är det vanligt med psykiska och sociala problem och även drogmissbruk förekommer. En stor del av deltagarna är utrikes födda. Åtgärdspaketet är specialdesignat för varje klient och består av en kombination av vanliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder så som praktik och subventionerade sysselsättning med rehabilitering och andra sociala åtgärder. Ett stort fokus läggs på att aktiviteterna verkligen motsvarar heltidsaktiviteter och deltagandet följs upp noggrant av socialsekreteraren. Markussen och Røed (2014) finner att tre år efter programmet så har sysselsättningen (definierat som att ha positiv inkomst från icke-subventionerad sysselsättning) ökat med runt 20 procentenheter, från att ha varit i stort obefintlig när programmet började. Dock får deltagarna främst dåligt betalda jobb och behöver fortfarande viss ersättning från socialkontoren. 25 24 Aktivt deltagande krävs för att få behålla ersättningen som är på 170 000 NOK per år exklusive barn- och bostadsbidrag. Ersättningen ges i normalfallet i upp till två år. Om klienten har arbetsinkomst under den tid hen deltar i programmet så reduceras ersättningen i proportion till anställningens omfattning. För att få gå in i programmet ska man ha rejält nedsatt arbetskapacitet och sakna, eller endast har väldigt låg, ersättning från socialförsäkringssystemet. 25 Se även Schafft och Spjelkavik (2011) för en uppföljning av kvalificeringsprogrammet 74

SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. Huvudansvaret för arbetsmarknadspolitik bör ligga hos Arbetsförmedlingen snarare än hos kommunerna, oavsett om den arbetslöse mottar arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd. 2. Samma kostym passar inte alla arbetssökande och för de med svagast ställning krävs riktade och individanpassade åtgärder. 3. Förstärkta förmedlingsinsatser för personer med svag ställning fungerar väl, särskilt om arbetsförmedlaren fokuserar på arbetsmarknadskontakter och kombinerar insatserna med kontroll. Sådana insatser fungerar dock sämre för personer med försörjningsstöd som ofta har delvis andra problem än arbetslöshet. 4. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och utomnordiska invandrare. Det är viktigt att identifiera flaskhalsar och bristyrken för att veta vilka yrkesutbildningar som ska erbjudas. 5. Sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett mycket dyrt sätt att skapa arbete. Anställningsstöd är ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet men för att förhindra undanträngning är det viktigt att stöden riktas till personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. 6. Samhällsjobb för bör införas personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa efter exempelvis ett år. 7. Det norska kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är värt att pröva ett liknande program i Sverige. Referenser Calmfors, L, A Forslund och M Hemström (2001), Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences, Swedish Economic Policy Review 8(2), 61 124. Card, D, J Kluve och A Weber (2010), Active labour market policy evaluations: A metaanalysis, Economic Journal 120, F452 F477. de Luna X, A Forslund och L Liljeberg (2008), Effekter av yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002 2004, IFAU rapport 2008:1. Egebark, J och N Kaunitz (2013), Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, Rapport 2013:26, IFAU. Forslund, A, P Johansson och L Liljeberg (2004), Anställningsstöd en väg från arbetslöshet till arbete? Rapport 2004:17, IFAU. Forslund, A och J Vikström (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet en översikt, i Vägen till arbete Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration, SOU 2010:88, Fritzes. 75

Johansson, P och O Åslund (2006), Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare teori, praktik och effekter, Rapport 2006:6, IFAU. Kluve J (2006), The effectiveness of European active labor market policy, IZA Discussion Paper No. 2018. Laun, L (2012), Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre, Rapport 2012:16, IFAU. Liljeberg, L och M Lundin (2010), Jobbnätet ger jobb: effekter av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser för att bryta långtidsarbetslöshet, Rapport 2010:2, IFAU. Liljeberg, L, A Sjögren och J Vikström (2012a), Leder nystartsjobben till högre sysselsättning?, Rapport 2012:6., IFAU. Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2012b), Vad innebär det att bli coachad? En utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen, Rapport 2012:24, IFAU. Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2013), Jobb- och utvecklingsgarantin vilka deltar, vad gör de och vart leder det? Rapport 2013:12, IFAU Martin, J P och D Grubb (2001), What works and for whom: A review of OECD countries experiences with active labour market policies, Swedish Economic Policy Review 8, 9 56. Martinson, S och K Sibbmark (2010), Vad gör de i jobb- och utvecklingsgarantin?, Rapport 2010:15, IFAU. Markussen, S och K Røed (2014), Generous activation, manuskript, Ragnar Frisch Centre for Economic Research, Oslo. Hägglund P, (2009), Experimental evidence from intensified placement efforts among unemployed in Sweden, Working Paper 2009:16, IFAU. Pedersen J M, M Rosholm och M Svarer (2012), Experimental evidence on the effects of early meetings and activation, IZA DP No 6970. Rosholm, M och M Svarer (2009), Kvantitativ evaluering af alle i gang, manuskript, oktober. Schafft, A och Ø Spjelkavik (2011) Evaluering av Kvalifiseringsprogrammet. Slutrapport, AFI-rapport 4/2011. Skedinger, P (2014), Effects of payroll tax cuts for young workers, manuscript IFN. Van der Klaauw, B och J Van Ours (2013), Carrot and stick: How re-employment bonuses and benefit sanctions affect exit rates from welfare, Journal of Applied Econometrics 28, 275 296. 76

7. Anställningsskydd för fler Den nuvarande svenska lagstiftningen om anställningsskydd baseras i allt väsentligt på lagen om anställningsskydd (LAS) från 1974. LAS föreskriver en rad regler som ska gälla vid uppsägningar av arbetskraft. Uppsägningarna ska vara sakligt grundade, vissa uppsägningstider måste iakttas och uppsägningarna måste följa en viss turordning (i princip sist in först ut ). Vissa kriterier måste också vara uppfyllda för att tidsbegränsat arbete ska tillåtas; huvudregeln är att anställningen gäller tillsvidare. Liknande regleringar finns i de flesta andra länder även om den exakta utformningen varierar en hel del. OECD har försökt rangordna olika länders lagstiftning om anställningsskydd utifrån hur de påverkar företagens möjligheter till och kostnader för att säga upp arbetskraft. Den mest flexibla arbetsmarknaden skulle enligt dessa rangordningar finnas i USA medan de mest restriktiva reglerna finns i sydeuropeiska länder. Sverige har ofta placerats nära genomsnittet för OECDländerna. I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Skedinger (2010) och OECD (2013) ger översikter av den numera relativt omfattande forskningen om anställningsskydd. Huvudresultaten är att lagstiftning om anställningsskydd leder till mindre bruttoflöden på arbetsmarknaden, dvs. färre uppsägningar av arbetskraft men också färre nyanställningar. Det finns inga robusta resultat som visar att antalet sysselsatta eller arbetslösa skulle nämnvärt påverkas. Ungdomsarbetslösheten blir dock högre i relation till arbetslösheten för vuxna. Vissa studier tyder också på att anställningsskydd kan ha negativa produktivitetseffekter men det är oklart vilka de exakta mekanismerna är. Tidsbegränsade anställningar och turordningsregler Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade anställningar medan det är relativt kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar. Enligt vissa bedömningar är Sverige det OECD-land som har störst skillnad mellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar när det gäller hur strikta regelverken är (se Cahuc, 2010). 26 Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och restriktiva regler för tillsvidareanställningar kan vara en bidragande orsak till att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. För 2012 var 26 Vi använder begreppen tidsbegränsade anställningar och visstidsanställningar som synonymer. Tidsbegränsade anställningar brukar ofta också inkludera anställning i bemanningsföretag, ett område där det svenska regelverket är mycket flexibelt. 77

denna andel 16 procent i Sverige för personer 15 74 år medan OECD-genomsnittet var 12 procent. Skillnaderna är särskilt stora för ungdomar (15 24 år) där andelen visstidsanställda var 56 procent i Sverige och 25 procent i OECD som helhet. För gruppen 25 54 år var skillnaderna små mellan Sverige (12 procent) och OECD-genomsnittet. 27 Ett av de mest omdiskuterade inslagen i det svenska anställningsskyddet är de turordningsregler baserade på anställningstid som gäller vid uppsägningar av tillsvidareanställd personal. Sådana senioritetsregler förekommer även i andra länder men det är vanligare att de etableras genom partsförhandlingar än genom lagstiftning. De svenska reglerna är dispositiva, vilket innebär att arbetsgivaren och det lokala facket kan komma överens om undantag från de lagstadgade turordningsreglerna förutsatt att det finns kollektivavtal. Vidare kan arbetsgivare med högst tio anställda undanta två nyckelpersoner från turordningen (det s.k. tvåundantaget från 2001). De undersökningar som gjorts när det gäller turordningsreglernas tillämpning i praktiken tyder på tvåundantaget använts i relativt stor omfattning. I de flesta fall verkar företagen och det lokala facket ha kommit överens om vilka som ska sägas upp. 28 Visstidsanställningar är som nämnts särskilt vanliga bland ungdomar. En hel del av dessa anställningar är säkert frivilliga i den meningen att de föredras framför tillsvidareanställningar; feriejobb för studerande är typexemplet. Men visstidsanställningar är ofta förenade med betydande arbetslöshetsrisker och en dryg femtedel av antalet arbetslösa har blivit arbetslösa genom att tidsbegränsade arbeten upphört (genomsnitt under perioden 2007 2012). Personal- eller driftsinskränkningar (ungefär motsvarande kategorin tillsvidareanställningar) svarade i genomsnitt under samma period för 13 procent av arbetslösheten (men andelen steg kraftigt under finanskrisen 2009). Tidsbegränsade anställningar svarar för en större del av inflödet i arbetslöshet än av antalet (stocken) arbetslösa; inflödet i arbetslöshet är ca fyra gånger så stort från tidsbegränsade anställningar som från tillsvidareanställningar. 29 Eftersom antalet personer med tillsvidareanställningar är 27 Källor: AKU samt OECD (2013). 28 Se Rudeberg och Hedlund (2011) för privattjänstemannaområdet och Rudeberg och Ingelskog (2011) för arbetarområdet. Ca 30 40 procent av företag med personalinskränkningar på tjänstemannaområdet uppger att undantaget använts. 29 Baseras på AKU-uppgifter om arbetslöshetens bakgrund och arbetslöshetstider. Arbetslöshetsinflödet per vecka antas motsvara hälften av antalet arbetslösa personer i respektive kategori med 1 2 veckors arbetslöshetstid. Under perioden 2007 2012 uppgick veckoinflödet från tidsbegränsade anställningar i genomsnitt till drygt 40 000 personer medan inflödet från tillsvidareanställningar var drygt 10 000 personer. Huvuddelen av inflödet i arbetslöshet härrör från personer som träder in (eller återinträder) på arbetsmarknaden. 78

ca fem gånger så stort som antalet personer med tidsbegränsade anställningar blir den genomsnittliga risken att bli arbetslös närmare 20 gånger så hög för personer med visstidsanställningar som för personer med tillsvidareanställningar. Studier av effekter av lagstiftade turordningsregler är sällsynta, antagligen beroende på att lagstiftning om turordning är ovanlig. En svensk studie av effekterna av tvåundantagets effekter är von Below och Skogman Thoursie (2010). Studien bygger på jämförelser mellan små företag (2 10 anställda) och större företag (11 15 anställda). Resultaten visar att införandet av undantaget medförde att såväl anställningar som avgångar ökade med ca 5 procent i små företag jämfört med större företag. Sysselsättningen påverkades inte. Inga effekter kunde spåras när det gäller sannolikheten för att företag nybildas eller avvecklas. Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade anställningar istället för anställning tillsvidare. Tidsbegränsade anställningar är förenade med stor arbetslöshetsrisk, något som inte beaktas av de företag som erbjuder tidsbegränsade jobb. En metod för att förstärka incitamenten att skapa fasta jobb vore att differentiera arbetsgivaravgifterna så att dessa blir lägre för tillsvidareanställda än för visstidsanställda. De praktiska förutsättningarna för att tillämpa en sådan modell bör undersökas. Även andra ekonomiska styrmedel för att påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade anställningar kan övervägas, t.ex. en särskild skatt på visstidsanställningar som överstiger tre eller fyra år. 30 Det är knappast troligt att nuvarande turordningsregler skulle vara optimala men de har sannolikt inte några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen (och det finns veterligt ingen forskning som visar att så skulle vara fallet). 31 Det faktum att reglerna är dispositiva skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. En fördel med att avskaffa turordningsreglerna vore att större utrymme skulle ges för kompetens vid beslut om vem som ska sägas upp. Ett slopande av reglerna skulle emellertid också ge större utrymme för godtycke, t.ex. att arbetsgivaren säger upp visselblåsare som slår larm om missförhållanden på arbetsplatsen. Vidare innebär nuvarande system med dispositiva turordningsregler incitament för arbetsgivaren att sluta kollektivavtal och därmed skapa förutsättningar för förhandlade avsteg från senioritetsreglerna. Även de anställdas incitament 30 För att förslagen ska kunna genomföras krävs bättre statistik för arbetad tid och typ av anställning. Den s.k. Månadsuppgiftsutredningen (SOU 2011:40) har visat hur sådana förbättringar kan åstadkommas. 31 Det är dock svårt att se motivet för den nuvarande utformningen av tvåundantaget med en övre gräns på 10 anställda; ett företag med 10 anställda kan undanta två personer medan ett företag med 12 anställda inte kan göra något undantag alls. 79

för facklig organisering torde öka om facket har inflytande över den turordning som faktiskt tillämpas. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. Sverige har i jämförelse med andra länder liberala regler för tidsbegränsade anställningar samtidigt som det är kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar. Följden har blivit att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i flertalet andra länder. 2. Visstidsanställningar är förenade med betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka arbetsgivarnas incitament att skapa fasta anställningar föreslår vi differentierade arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för tillsvidareanställda än för tidsbegränsat anställda. 3. Nuvarande dispositiva turordningsregler vid uppsägningar skapar möjligheter för flexibilitet och ger arbetsgivarna incitament att sluta kollektivavtal för åstadkomma förhandlade avsteg från reglerna. Referenser Cahuc, P (2010), Det svenska anställningsskyddet, bilaga 6 till LU2011, SOU 2010:93. OECD (2013), Employment Outlook, OECD. Rudeberg, S och H Hedlund (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal en rapport av Svenskt Näringsliv och PTK. Rudeberg, S och J Ingelskog (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal en rapport av Svenskt Näringsliv och LO. Skedinger, P (2010), Employment Protection Legislation, Edward Elgar. Von Below, D och P Skogman Thoursie (2010), Last in, first out? Estimating the effect of seniority rules in Sweden, Labour Economics 17, 987 997. 80

8. Bostadspolitik för ökad rörlighet En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad på rimligt pendlingsavstånd från arbetsplatsen. Detta faktum innebär att det finns ett intimt samband mellan arbetsmarknaden och bostadsmarknaden. Det tycks för närvarande råda enighet om att det finns många problem på bostadsmarknaden och det finns därför särskild anledning att ställa sig frågan i vilken utsträckning detta kan tänkas påverka arbetsmarknaden. Problemen på bostadsmarknaden handlar dels om att rörligheten i det befintliga beståndet är låg, både när det gäller hyres-, bostads och äganderätter, dels att det under lång tid byggts lite i storstadsregionerna och andra delar av landet med stor inflyttning. Detta försvårar möjligheten för människor att flytta dit jobben finns där det är lättast att få jobb är det ofta svårast att hitta en bostad. Dessutom drabbar problemen på bostadsmarknaden i störst utsträckning dem som också har en svag ställning på arbetsmarknaden, till exempel utrikes födda och ungdomar som ofta inte har det sociala kapital eller den kötid som krävs för att få en hyresrätt, och som ofta inte heller har det ekonomiska kapital som krävs för att köpa en egen bostad. Samband mellan bostadsmarknad och arbetsmarknad Det är lätt att konstatera att bostadsmarknadens funktionssätt spelar roll för arbetsmarknaden, men det är betydligt svårare att besvara frågan hur stor betydelse bostadsmarknaden har för t.ex. sysselsättning och tillväxt. Ett sätt att försöka besvara frågan är att fråga arbetstagare respektive arbetsgivare i vilken utsträckning de upplever att svårigheten att hitta en bostad påverkar möjligheten att ta jobb eller hitta rätt arbetskraft. Till exempel redovisar Hyresgästföreningen (2012) en begränsad enkätundersökning som visar att 7 procent av de tillfrågade (från hela landet) uppger att det någon eller flera gånger låtit bli att söka jobb i Malmö, Göteborg eller Stockholm på grund av bostadsbristen. I en annan undersökning av Hyresgästföreningen som citeras av Boverket (2013a) uppger arbetsgivare att bostadsbristen är det tredje viktigaste skälet till att de har svårt att rekrytera personal. Denna typ av enkätundersökningar är dock svårtolkade i termer av arbetslöshet. Ett mer strukturerat sätt att försöka besvara frågan har gjorts i den diskussion om tilltagande missmatch mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden som förts i kölvattnet av finanskrisen. Dålig matchning kan bero både på att arbetskraftens kompetens inte svarar mot arbetsgivarnas behov, och på att jobben inte finns där människor bor. Sahin m.fl. (2011) har med amerikanska data försökt skatta betydelsen av dessa båda faktorer för den försämrade 81

matchningen och de finner att geografisk missmatch är närmast betydelselös i USA. Marthin (2012) har tillämpat samma metod på svenska data avseende lediga platser och jobbsökande som är registrerade hos Arbetsförmedlingen. Marthin finner att missmatchen till största delen är en yrkesmässig missmatch, framförallt på grund av brist på högutbildad arbetskraft, men att det också finns en geografisk missmatch. Enligt Marthins beräkningar skulle arbetslösheten vara 0,3 procent lägre om jobbsökande flyttade till län med fler lediga platser, framförallt till Stockholm. För att helt undanröja den geografiska missmatchen skulle det dock krävas att så många som 20 procent av alla jobbsökande flyttar. Denna typ av beräkningar är naturligtvis behäftade med stor osäkerhet. De svarar dessutom bara på frågan vilken effekt större rörlighet på bostadsmarknaden kan ha givet de jobb som finns just nu och säger inte något om mer långsiktiga effekter på tillväxt och jobbskapande. En lång rad aktörer har pekat på att bostadsmarknaden är av stor betydelse för långsiktig tillväxt i framförallt storstadsregionerna. Det finns också starka teoretiska skäl att anta att så är fallet (se till exempel kunskapsöversikten i Statens Bostadskreditnämnd 2008), men det är naturligtvis än svårare att uttala sig om storleken på sådana långsiktiga effekter. Slutligen bör det påpekas att bostadsmarknaden inte bara har betydelse för arbetsmarknaden, utan det är naturligtvis ett viktigt mål i sig att människor ska ha möjlighet till ett boende som passar dem oavsett vilka effekter det har för arbetsmarknaden. Till exempel pekar Boverket (2013b) på att betydande välfärdsvinster kan uppstå enbart genom ett effektivare utnyttjande av befintliga hyresbostäder. Ökad rörlighet på hyresmarknaden Det brukar ofta betonas att hyresbostäder är av särskild betydelse för att skapa rörlighet, framförallt för att det ska vara lätt att flytta till jobben. Hyresbostäder är särskilt viktiga för till exempel unga som ofta inte har det kapital som krävs för att köpa sitt eget boende. I internationell forskning har det påvisats en positiv samvariation mellan hög andel hyresbostäder och lägre arbetslöshet (se Statens Bostadskreditnämnd 2008 för en översikt av denna forskning). Det finns också många studier som visar att de som äger sitt boende är mindre benägna att flytta än de som hyr sitt boende (se Dietz och Haurin 2003). Mot denna bakgrund är det oroväckande att andelen hyresrätter av bostadsbeståndet har minskat, framförallt i Stockholmsregionen. Andelen hyresrätter i landet som helhet har sedan 1990-talet minskat med ett par procentenheter, medan andelen hyresrätter i Stor-Stockholm minskade från 54 procent 1990 till 36 procent 2011 (Boverket 2013a). Minskningen beror inte 82

i första hand på att det byggs färre hyresrätter, utan på ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter i Stor-Stockholm har till och med antalet hyresrätter i beståndet minskat med 20 procent mellan 1990 och 2011 (Boverket 2013a). Minskningen av andelen hyresrätter har tillsammans med det faktum att hyran ofta inte speglar marknadsvärdet gett upphov till en stor brist på hyresrätter. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013 uppger till exempel 85 procent av kommunerna att de har brist på hyresrätter. Bristen på hyresbostäder ger inte bara upphov till minskad rörlighet genom att det är svårt att få tag på ett förstahandskontrakt i tillväxtområden, utan innebär också att rörligheten bland befintliga hyresgäster minskar: det kan vara svårt att hitta en ny hyresbostad när arbetsmarknads- eller familjesituationen förändras och man blir dessutom obenägen att lämna ifrån sig ett hyreskontrakt. Det är svårt att kringgå slutsatsen att bruksvärdessystemet är en viktig orsak till att det byggs få hyresrätter, ges incitament för ombildning till bostadsrätter och att rörligheten inom det befintliga hyresbeståndet minskar. När det gäller nybyggnation av hyresrätter finns numera möjligheten att göra avsteg från bruksvärdesreglerna och förhandla med en hyresgästorganisation om så kallade presumtionshyror. Detta innebär att hyressättningen ligger betydligt närmare marknadsprissättning vid nyproduktion, men undantagsreglerna gäller bara under en begränsad tid (tills nyligen 10 år vilket förlängts till 15 år). Eriksson och Lind (2005) gör bedömningen att nuvarande reglering inte har så stor betydelse för hur mycket hyresbostäder det byggs, medan Lindbeck (2013a) menar att systemet under lång tid satt en hämsko på nyproduktionen av hyresbostäder. Att bedömningen skiljer sig så pass kraftigt åt mellan kunniga ekonomer är i sig ett tecken på att bruksvärdessystemet skapar osäkerhet när det gäller incitamenten för nyproduktion. Däremot är det svårt att veta hur stor den negativa effekten på nybyggnation av denna osäkerhet är. Det råder mindre osäkerhet om i vilken utsträckning bruksvärdessystemet lett till ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Om hyran understiger marknadshyran uppstår ett ekonomiskt överskott som fastighetsägare och hyresgäst kan realisera och fördela sinsemellan genom ombildning till bostadsrätt. Ombildningar sker följaktligen framförallt i områden där hyrorna är låga i förhållande till marknadsvärdet till exempel har mer än 70 procent av ombildningarna från hyresrätter till bostadsrätter mellan 1991 och 2011 skett i Stor-Stockholm (Boverket 2013a). 83

Bruksvärdessystemet leder också till minskad rörlighet inom det befintliga beståndet, både när de gäller de som redan har ett hyreskontrakt och de som står utanför hyresmarknaden. De som har ett hyreskontrakt kan tvingas bo kvar i den nuvarande bostaden eftersom det råder brist på hyresbostäder att byta till. Låga hyror minskar naturligtvis också incitamenten att flytta. För de som står utanför hyresmarknaden finns på vissa håll mycket små möjligheter att på legal väg få ett hyreskontrakt, utan det är hänvisade till den svarta marknaden för hyreskontrakt, till marknaden för andrahandsuthyrning eller till att köpa bostadsrätt. Det är framförallt två argument som brukar framföras till stöd för nuvarande reglering av hyresmarknaden. Det första är att hyresregleringen motverkar etnisk och ekonomisk segregation. Såsom diskuteras av Eriksson och Lind (2005) är det mycket svårt att se på vilket sätt bruksvärdessystemet skulle minska den etniska segregationen. Om något torde snarare bruksvärdessystemet snarare späda på den etniska segregationen genom att sociala nätverk och kötid blir viktiga faktorer för att få ett hyreskontrakt i attraktiva områden. Mycket talar också för att bruksvärdeshyror inte motverkar ekonomisk segregation i särskilt stor utsträckning (se återigen Eriksson och Lind 2005 för en genomgång av argumenten). Förmodligen finns det mer effektiva metoder för att motverka segregation, till exempel genom att planera för en blandad bebyggelse eller genom att bygga bostäder för ungdomar och nyanlända flyktingar i attraktiva lägen. Det andra argumentet som brukar framföras som stöd för bruksvärdessystemet är att det har fördelar ur hyresgästperspektiv, kanske framförallt för att det ger hyresgästerna förutsägbarhet var gäller framtida hyror. Ett skydd mot stora hyreshöjningar behövs därför sannolikt även på en avreglerad hyresmarknad. De stora problemen skapas dock inte av de kollektiva hyresförhandlingarna, utan av att utbud och efterfrågan inte tillåtits spela tillräckligt stor roll, i synnerhet i Stockholm. I Malmö har Hyresgästföreningen och det kommunala bostadsföretaget MKB kommit överens om att låta läget spela större betydelse för hyran och där är skillnaden mellan bruksvärdeshyran och marknadshyran mindre och bostadsköerna kortare än i Stockholm. I Stor-Malmö har det också skett färre ombildningar till bostadsrätter och mellan 1990 och 2011 har antalet hyresrätter ökat med 9 procent, även om andelen hyresrätter har minskat även där (Boverket 2013a). En reformering av bruksvärdessystemet kräver att hänsyn tas till fördelningspolitiska aspekter. En övergång till mer marknadsmässiga hyror skulle innebära en stor förmögenhetsöverföring till befintliga fastighetsägare, vilket inte är önskvärt. I debatten har 84

det framförts en mängd olika förslag för att motverka sådana fördelningseffekter, se till exempel Lindbeck (2013b). Det har hittills visat sig vara väldigt svårt att reformera hyresmarknaden och i avvaktan på att det blir politiskt möjligt att göra det bör man överväga mer kortsiktiga åtgärder. Hyresbostadsutredningen (SOU 2012:88) gav i sitt slutbetänkande några förslag på sådana åtgärder. Till exempel föreslås att läget ska ges större betydelse för bruksvärdet samt att reglerna för presumtionshyror vidgas till att även innefatta individuellt förhandlade hyror vid nyproduktion. En annan tänkbar åtgärd är att underlätta andrahandsuthyrning. Detta har redan skett när det gäller bostadsrätter och egnahem, men man bör också överväga att liberalisera reglerna kring andrahandsuthyrning av hyresrätter. Det skulle leda till ett effektivare utnyttjande av befintligt bestånd, men det skulle dock göra det än värdefullare att behålla ett förstahandskontrakt i ett attraktivt område och bör därför främst ses som en tillfälllig övergångslösning. Neutralitet mellan att hyra och äga Såsom påpekades ovan har andelen hyresrätter minskat under de senaste decennierna. Det är särskilt problematiskt att andelen hyresrätter har minskat mest där man kan tänka sig att andelen borde vara högst, nämligen i Stockholm dit många ungdomar söker sig och dit många flyttar av arbetsmarknadsskäl. Likväl går det inte att med enkelhet säga huruvida andelen hyresrätter i Stockholm och på andra håll är för hög eller låg. Det finns både för- och nackdelar med att hyra jämfört att äga sitt boende. Det rimligaste förefaller vara att låta människor själva göra dessa avvägningar. I dagsläget, och sedan lång tid tillbaka, är bostadsägande skattemässigt gynnat i förhållande till att hyra sitt boende, vilket alltså snedvrider valet mellan att hyra och äga sitt boende till förmån för ägande. Bostadsstadsbeskattningskommittén (SOU 2014:1) har i ett nyligen avlämnat betänkande pekat på att skillnaden i beskattning mellan hyrt och ägt boende kan vara avsevärd. Den bristande skattemässiga neutraliteten beror dels på att bostadsägande är skattemässigt gynnat i förhållande till andra kapitalinvesteringar. Detta beror främst på att den avkastning i form av boendetjänster som bostaden löpande ger upphov till inte är beskattade på motsvarande sätt som avkastning på annat kapital, främst på grund av den låga kommunala fastighetsavgiften. Dessutom beskattas bostadskapitalvinster lägre än andra kapitalvinster. Den bristande neutraliteten beror också på att fastighetsföretag betalar både fastighetsskatt och bolagsskatt och att företagets ägare dessutom betalar skatt på utdelningar. 85

Bostadsbeskattningskommittén föreslår därför att neutraliteten mellan upplåtelseformer förbättras genom avskaffad fastighetsskatt för hyresbostäder. De noterar också att en höjd fastighetsskatt för privatpersoner ytterligare skulle öka neutraliteten. Ytterligare en faktor som skiljer sig mellan hyrt och ägt boende är att bara de som äger sitt boende kan göra ROT-avdrag. Bostadsbeskattningskommittén föreslog därför att avskaffandet av fastighetsavgifter för hyresbostäder skulle kunna finansieras med ett sänkt tak för ROToch RUT-avdrag. Rörlighet på egnahemsmarknaden För att befintliga bostäder ska utnyttjas effektivt och för att uppmuntra rörlighet är det viktigt att inte motverka människors flyttbenägenhet. Nuvarande beskattning innebär dock att det kan medföra betydande kostnader att flytta, i synnerhet för de som bor i fastigheter som stigit i värde. Reavinstskatten för bostäder höjdes år 2008 från 20 till 22 procent samtidigt som reglerna för uppskov gjordes mindre generösa genom att ett tak och en årlig skatt på 0,5 procent av uppskovsbeloppet infördes. Syftet med dessa förändringar var att finansiera omstöpningen av fastighetsskatten till en lägre, kommunal fastighetsavgift (Regeringen 2007). Höjningen av reavinstskatten och skärpningen av uppskovsreglerana innebar att det blev dyrare att flytta för de som äger fastigheter som stigit i värde. Införandet av den kommunala fastighetsavgiften innebar också att det blev betydligt billigare att bo kvar i befintligt egnahem i attraktiva områden. Sedan 2007 har antalet sålda småhus och bostadsrätter också minskat, vilket förmodligen beror på konjunkturläget, men också kan bero på förändringar av beskattningen. Vid fastighetsförsäljningar utgår i dagsläget dessutom en stämpelskatt på 1,5 procent av köpeskillingen (eller taxeringsvärdet om det är högre). Vid utfärdande av pantbrev tillkommer även en skatt på 2 procent av inteckningsbeloppet. Stämpelskatten fungerar därmed som en slags omsättningsskatt som gör det dyrare att flytta och därmed minskar rörligheten på bostadsmarknaden. För att öka rörligheten vore det önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra uppskovsreglerna mer generösa eller att minska reavinstskatten. För att upprätthålla neutraliteten med kapitalbeskattningen är det dock att föredra att ändra uppskovsreglerna framför att minska reavinstskatten. Dessa reformer kan lämpligen finansieras genom höjd fastighetsbeskattning, vilket i sig också ökar rörligheten. 86

Ökat byggande Sedan 1990-talet har bostadsbyggandet minskat vilket bidragit till höga småhus- och bostadsrättspriser och brist på hyresrätter i synnerhet i storstadsområdena. Det finns flera anledningar till det låga byggandet och att komma till rätta med detta kräver förmodligen en lång rad åtgärder när det gäller allt från att underlätta planprocesser, förenkla byggregler och förbättra konkurrensen i byggsektorn. Cars m.fl. (2013) diskuterar en mängd sådana förslag och pekar särskilt på kommunernas bristande incitament att planlägga bostäder. De föreslår därför en uppluckring av kommunernas planmonopol för att få kommunerna att ta större regional och samhällelig hänsyn i planeringen. De föreslår också att infrastrukturinvesteringar villkoras med att kommunerna planlägger bostäder samt statliga sanktioner mot kommuner som inte sköter bostadsförsörjningen. Det är svårt att bortse från det minskade byggandet också hänger ihop med att det statliga stödet till nyproduktion av bostäder minskade i omfattning i början av 1990-talet. Dessutom har det offentliga bostadsbyggandet minskat kraftigt, bland annat till följd av att de allmännyttiga bostadsbolagen numera i huvudsak verkar på marknadsmässiga villkor. Kommuner och byggföretag har framförallt incitament att bygga bostäder för de minst priskänsliga konsumenterna i de mest attraktiva lägena och det är inte självklart att de flyttkedjor som sådan nyproduktion resulterar i frigör tillräckligt med bostäder för mer utsatta grupper på bostadsmarknaden. För att nå sociala och fördelningspolitiska mål är det därför förmodligen nödvändigt med fortsatt stöd till produktion av billiga bostäder. Det kan därför vara motiverat med riktat stöd till produktion för t.ex. nyanlända flyktingar, ungdomar och studenter i tillväxtregioner. Lind (2012) skisserar ett tänkbart förslag på hur statliga garantier till nybyggnation skulle kunna utformas. Diskussion Den svenska bostadsmarknaden är på många sätt en dysfunktionell marknad vilket av allt att döma har en negativ inverkan på arbetsmarknaden. Vi har kortfattat redogjort för en lång rad tänkbara bostadspolitiska reformer. Spännvidden och omfattningen i de olika åtgärder vi skisserar visar att det krävs mycket genomgripande reformer av bostadsmarknaden som dessutom är avhängiga varandra. Till exempel bör en avreglering av hyresmarknaden kombineras med åtgärder för att öka nyproduktionen av bostäder för att inte leda till alltför stora hyreshöjningar. 87

Bostadsinvesteringar görs med mycket lång planeringshorisont och för att uppmuntra investeringar är stabilitet och långsiktighet viktigt. Genomgripande reformer av bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande överenskommelser som skapar långsiktighet. Ett första steg för att möjliggöra en sådan överenkommelse är en förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 1. En dynamisk och välfungerade arbetsmarknad kräver god rörlighet på bostadsmarknaden så att det är möjligt att hitta en bostad där jobben finns. 2. God tillgång på hyresbostäder är av särskild betydelse för arbetsmarknaden. Detta kräver en reformering av bruksvärdessystemet, stöd till byggande av hyresbostäder och en beskattning som inte missgynnar hyresboende jämfört med ägt boende. 3. Större rörlighet på egnahemsmarknaden kan uppnås genom högre fastighetsskatt, generösare uppskovsbestämmelser för reavinstbeskattning och avskaffad stämpelskatt. Referenser Boverket (2013a), Bostäder, rörlighet och ekonomisk tillväxt, Marknadsrapport, juni 2013. Boverket (2013b), Bostadsbristen och hyressättningssystemet ett kunskapsunderlag, Marknadsrapport, november 2013. Cars, G, T Karlbro och H Lind (2013), Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur, SNS Förlag. Dietz, R och D Haurin (2003), The social and private micro-level consequences of homeownership, Journal of Urban Economics 54, 401-450. Eriksson, K och H Lind (2005), Vad vet vi om hyresregleringens effekter?, Ekonomisk Debatt, 33(4) s. 31-34. Hyresgästföreningen (2012), Påverkar bostadsbristen viljan att söka och ta jobb i storstadsregionerna? Lind, H (2012), Dags för ett nytt miljonprogram, Dagens Nyheter, 22 augusti 2012. Lindbeck, A (2013a), Hyreskontrollen måste bort för att få fart på byggande, Dagens Nyheter, 24 november 2013. Lindbeck, A (2013b), Beskatta oförtjänta vinster ge till låginkomsttagare, Dagens Nyheter, 27 november 2013. 88

Marthin, G (2012), Measuring mismatch in the Swedish labour market, underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport 2012. Regeringen (2007), Avskaffad statlig fastighetsskatt m.m., Regeringens proposition 2007/08:27. Sahin, A. J Song, G Topa och G L Violante (2011), Measuring mismatch in the U.S. Labor market, opublicerat manuskript. SOU 2012:88, Att hyra från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler, Slutbetänkande av Hyresbostadsutredningen. SOU 2014:1, Vissa bostadsbeskattningsfrågor, Betänkande av Bostadsbeskattningskommittén. Statens Bostadskreditnämnd (2008), Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt, 12 december 2008. 89