Allmänna handlingar i elektronisk form - offentlighet och integritet Slutbetänkande av E-offentlighetskommittén Stockholm 2010 STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR SOU 2010:4
Innehåll Sammanfattning 13 Författningsförslag 21 1 Kommitténs uppdrag och arbete 23 1.1 Uppdraget 23 1.2 Kommitténs arbete 24 2 Bakgrund - allmänna handlingar i elektronisk form 27 2.1 Handlingsoffentlighet en del av offentlighetsprincipen 27 2.2 Vad är en allmän handling? 30 2.2.1 Begreppet handling 30 2.2.2 Krav för att en handling ska vara allmän 35 2.2.3 Generella undantag från begreppet allmän handling 44 2.3 Offentliga eller sekretessbelagda allmänna handlingar 46 2.3.1 Allmänt om offentlighets- och sekretesslagen 47 2.3.2 Närmare om handlingssekretessen 49 2.4 Myndigheternas hantering av allmänna handlingar 56 2.4.1 Dokumentation 57 2.4.2 Registrering 57 2.4.3 God offentlighetsstruktur m.m 59 2.4.4 Något om bevarande av elektroniska handlingar 62 2.5 Rätten att ta del av allmänna handlingar 63 2.5.1 Tillhandahållande på stället 63 2.5.2 Avskrift eller kopia 66
Innehåll SOL) 2010:4 2.5.3 Det s.k. utskriftsundantaget 67 2.5.4 Ytterligare undantag från rätten att få en kopia av en allmän handling 71 2.5.5 Hur prövas en begäran om att få ta del av en allmän handling? 72 2.6 Myndigheternas upplysnings- och serviceskyldighet 74 2.6.1 Upplysningsskyldigheten enligt 6 kap. 4 offentlighets- och sekretesslagen 74 2.6.2 Serviceskyldigheten enligt 4-5 förvaltningslagen 75 2.6.3 Serviceskyldigheten enligt förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m 76 2.7 Befintliga krav på elektroniskt utlämnande 77 2.8 Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet 80 2.8.1 Direktivets syfte 80 2.8.2 Direktivets tillämpningsområde 82 2.8.3 Något om begreppet vidareutnyttjande 83 2.8.4 Närmare om kraven i PSI-direktivet 84 2.8.5 Den s.k. PSI-förordningen 86 2.8.6 Kommissionens kritik mot genomförandet av direktivet i svensk rätt 87 2.8.7 Förslag till lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen 89 2.8.8 Närmare om genomförandet av artikel 5 91 2.9 Betydelsen av det s.k. Inspire-direktivet 93 3 Bakgrund - handlingsoffentlighet och integritetsskydd...97 3.1 Handlingsoffentligheten och skyddet för den personliga integriteten 97 3.2 Europakonventionen och EU-stadgan 102 3.3 Internationella åtaganden avseende persondataskyddet 104 3.3.1 Förenta nationerna 105 3.3.2 Europarådet 106 3.3.3 OECD 107 3.4 Det s.k. dataskyddsdirektivet 107 3.4.1 Kraven på dataskydd 108
SOU 2010:4 Innehåll 3.4.2 Dataskydds direktivets förenlighet med den svenska offentlighetsprincipen 109 3.4.3 Det s.k. Dataskyddsrambeslutet 113 3.5 Personuppgiftslagen 114 3.5.1 Lagens tillämpningsområde 114 3.5.2 Lagens definitioner 115 3.5.3 Undantag från personuppgiftslagen 116 3.5.4 Behandling av personuppgifter i ostrukturerat material en missbruksmodell 121 3.5.5 Grundläggande krav på behandling av personuppgifter 123 3.5.6 Tillåten behandling av personuppgifter 124 3.5.7 Anmälan till tillsynsmyndigheten 126 3.5.8 Känsliga personuppgifter 127 3.5.9 Behandling av personuppgifter för direkt marknadsföring 128 3.5.10 Överföring av personuppgifter till tredje land 128 3.5.11 Gallringsföreskrifter 130 3.5.12 Skadestånd och straff 131 3.6 De särskilda registerförfattningarna 132 3.6.1 Närmare om den rättsliga regleringen 135 3.6.2 Särskilt om elektroniskt utlämnande av information 136 3.7 Begränsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsförordningen 143 3.7.1 Syfte och tillämpning 144 3.7.2 Förbud enligt lag eller förordning att göra sammanställning tillgänglig 147 3.8 Sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 offentlighets- och sekretesslagen 149 3.8.1 Bakgrund 149 3.8.2 Sekretessbestämmelsens tillämpning 151 3.8.3 Närmare om myndigheternas prövning 153 3.8.4 Något om rättspraxis på området 156
Innehåll SOU 2010:4 4 Bakgrund - avgifter för allmänna handlingar m.m 167 4.1 Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter 167 4.2 Något om begreppsbildningen på avgiftsområdet 168 4.2.1 Offentligrättslig respektive kommersiell verksamhet m.m 168 4.2.2 Vissa kostnadsbegrepp 170 4.3 Avgiftsförordningen 170 4.3.1 Tillämpningsområdet 171 4.3.2 Rätten att ta ut avgifter, ekonomiskt mål m.m 171 4.3.3 Möjligheten att överklaga beslut om avgiftsuttag 173 4.3.4 Allmänna bestämmelser om bl.a. informationsuttag 174 4.3.5 Särskilda regler om informationsuttag med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen 178 4.3.6 Närmare om försäljning av information 181 4.4 Principer för prissättning av informationstjänster 184 4.4.1 Avgiftsförordningens huvudprincip om full kostnadstäckning 184 4.4.2 Avgiftsunderlaget - avgift för kopia av allmän handling 185 4.4.3 Avgiftsprinciper för elektronisk information 186 4.5 Myndigheternas avgiftsintäkter 188 4.5.1 Vilka myndigheter redovisar intäkter från avgifter? 188 4.5.2 Hur disponeras avgiftsintäkterna? 188 4.6 Kommunala avgifter 189 4.7 Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet 190 4.7.1 Avgiftsprinciperna i PSI-direktivet 191 4.7.2 Genomförandet i svensk rätt 192 4.7.3 Avgiftsutredningens kartläggning 193 4.7.4 PSI-gruppens kartläggning och bedömning 195 4.7.5 Förslaget till avgiftsreglering i den lag som föreslås i Ds 2009:44 196
SOU 2010:4 Innehåll 5 En internationell utblick 199 5.1 Öppenhetsfrågor inom Europeiska unionen 199 5.2 Den rättsliga regleringen av elektroniskt utlämnande några exempel 203 5.2.1 Finland 203 5.2.2 Danmark 207 5.2.3 Estland 209 5.2.4 Nederländerna 210 5.2.5 Slovenien 210 6 Tidigare utredningar 213 6.1 Datalagskommittén 213 6.1.1 Uppdrag och förslag 213 6.1.2 Remissinstansernas synpunkter 219 6.1.3 Proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag 220 6.2 Offentlighets- och sekretesskommittén 220 6.2.1 Uppdrag och förslag 220 6.2.2 Remissinstansernas synpunkter 234 6.2.3 Proposition 2001/02:70 Offentlighetsprincipen och informationstekniken 241 6.3 Personuppgiftslagsutredningen 244 6.3.1 Uppdrag och förslag 244 6.3.2 Remissinstansernas synpunkter 246 6.3.3 Proposition 2005/06:173 Översyn av personuppgiftslagen 248 7 Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 249 7.1 Informationssamhället och förvaltningen 249 7.1.1 E-delegationen och regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning 252 7.2 Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form - en lägesbeskrivning 254 7.2.1 Närmare om Ekonomistyrningsverkets kartläggning 254 7.2.2 Några praktiska exempel 256
Innehåll SOU 2010:4 7.2.3 Tillhandahållande av information via Internet 259 8 Överväganden och förslag - elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 261 8.1 Några utgångspunkter 261 8.2 Elektroniskt utlämnande - en balans mellan offentlighets- och integritetshänsyn 264 8.2.1 En stärkt offentlighetsprincip 264 8.2.2 Ökade risker för intrång i den personliga integriteten 266 8.3 Betydelsen av kraven i artikel 5 i PSI-direktivet 268 8.4 Säkerhetsrisker m.m. med elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 270 8.5 Praktiska och ekonomiska konsekvenser av elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 272 8.5.1 Resurskrävande sekretessprövningar m.m 272 8.5.2 Ekonomiska konsekvenser av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form 274 8.6 Det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av allmänna handlingar 279 8.6.1 Ett samverkande regelverk 279 8.6.2 Erbjuder det befintliga regelverket ett tillräckligt skydd? 290 8.7 Övriga tänkbara alternativ 295 8.7.1 Införandet av ett notifieringsförfarande 296 8.7.2 En sektoriell skyldighet att lämna ut elektroniska kopior 297 8.7.3 En avgränsning av skyldigheten att lämna ut elektroniska kopior till uttag under en viss storlek 298 8.7.4 Ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av personuppgifter 299 8.7.5 Syftesprövning av uttag av allmänna handlingar i elektronisk form 301 10
SOU 2010:4 Innehåll 8.7.6 Tekniska begränsningar 302 8.7.7 Avgiftssättning som en spärr mot "olämpliga" uttag 304 8.8 Kommitténs bedömning och förslag 306 8.8.1 En regel om elektroniskt utlämnande om det inte är olämpligt 306 8.8.2 Närmare om bedömningen av när det är olämpligt att lämna ut handlingar i elektronisk form 311 8.8.3 Behovet av tekniska begränsningar 314 9 Överväganden och förslag - sekretessbestämmelsen... 317 9.1 Några allmänna utgångspunkter 317 9.2 En kritiserad sekretessbestämmelse 320 9.2.1 Behov av att veta sökandens identitet och avsikt 321 9.2.2 Tillämpningen förutsätter att myndigheten antar avsikt hos sökanden 323 9.2.3 Behandling av personuppgifter som inte omfattas av personuppgiftslagen 325 9.2.4 Integritetsskyddet tillgodoses på bekostnad av offentlighetsintresset 328 9.3 Tillämpningen av sekretessbestämmelsen och något om praxisutvecklingen 329 9.4 Kan sekretessbestämmelsen upphävas? 331 9.4.1 Finns behov av sekretessbestämmelsen? 331 9.4.2 Kommitténs bedömning 333 9.5 Hur kan sekretessbestämmelsen förtydligas? 334 9.5.1 Kommitténs förslag till förtydligande 336 10 Överväganden - avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form 343 10.1 Allmänna utgångspunkter 343 10.2 Det rättsliga stödet för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form 344 10.2.1 Vad innebär gällande rätt? 344 11
Innehåll SOU 2010:4 10.3 Bör kommitténs förslag om en regel om elektronisk utlämnande föranleda ett nytt avgiftsbemyndigande? 350 10.3.1 Några tänkbara alternativ 351 10.3.2 Kommitténs bedömning 354 10.4 Behov av att samordna avgiftsuttagen inom en myndighetsorganisation 357 11 Avslutande synpunkter..359 11.1 Begreppsbildningen på handlingsoffentlighetens område...359 11.1.1 Begreppen elektronisk handling och elektronisk kopia 360 11.1.2 Begreppen färdig elektronisk handling och potentiell handling 363 11.1.3 Begreppen direktåtkomst och medium för automatiserad behandling 364 11.2 De särskilda registerförfattningarna 366 12 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 375 13 Konsekvensbedömning 377 14 Författningskommentar 381 14.1 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 381 Särskilt yttrande 385 Bilagor 391 Bilaga 1 Kommittédirektiv 391 Bilaga 2 Rapport - Ekonomistyrningsverket 413 Bilaga 3 Rapport - advokaten Per Furberg 473 12