Sida: 1/7 PROMEMORIA Datum: 2011-05-16 Vår referens: SSM2011-153-25 Författare: Eva Folkow, verksjurist Fastställd: Ulf Yngvesson, chefsjurist Kärnavfallsavgift för reaktorinnehavare Inledning Finansieringssystemet Den som har tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är enligt 13 samma lag skyldig att svara för sådana kostnader som avses i 10 12, dvs. för bl.a. en säker hantering och slutförvaring av verksamhetens restprodukter samt en säker avveckling och rivning av anläggningarna när verksamheten inte längre ska bedrivas. Skyldigheterna kvarstår enligt 14 kärntekniklagen till dess att åtgärderna har fullgjorts, även om tillståndet upphör. För att säkerställa finansieringen av tillståndshavarnas kostnader finns lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). Den närmare tillämpningen av finansieringslagen regleras i förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen). I förarbetena till finansieringslagen definieras syftet med finansieringssystemet enligt följande: Syftet med finansieringssystemet ska vara att så långt det är möjligt minimera risken för att staten tvingas stå för sådana kostnader som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar. 1 Något om bakgrunden till finansieringssystemet En finansieringslag för att säkerställa finansieringen av kostnader för att i framtiden på ett säkert sätt ta hand om det använda kärnbränslet och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna har funnits sedan början av 1980-1 Prop. 2005/06:183 s. 21.
Finansieringssystemet Sida: 2/7 talet. Målsättningen med finansieringssystemet har redan från början av det svenska kärnkraftsprojektet varit att det är producenterna av kärnkraftsel som ska betala för hanteringen av kärnavfallet. Finansieringslagen och finansieringsförordningen ersatte lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den tidigare finansieringslagen) respektive förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den tidigare finansieringsförordningen). Det främsta syftet med översynen av den tidigare finansieringslagen var att stärka och formalisera kärnkraftsindustrins ansvar för kostnaderna för hanteringen av restprodukter från den kärntekniska verksamheten. Kärnkraftsindustrin ska ha det fulla betalningsansvaret men hade det i praktiken inte. I den s.k. finansieringsutredningen formulerades utgångspunkten för finansieringssystemet enligt följande: Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin och inte skattebetalarna skall stå för kostnaderna. 2 Genom införandet av finansieringslagen och finansieringsförordningen har bl.a. kärnkraftsindustrins ansvar vidgats och avgiftsprocessen gjorts om. Bland de förändringar som införts kan nämnas: Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift gäller nu till dess att allt kärnämne och kärnavfall är placerat i slutförvar som slutligt förslutits. Enligt den tidigare finansieringslagen upphörde reaktorinnehavarnas betalningsskyldighet när leveransen av kärnkraftsel upphör. Regeringen har nu möjlighet att föreskriva att en reaktorinnehavare ska ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att fullgöra tillståndshavarens avgiftsskyldighet. Enligt den tidigare finansieringslagen gjorde reaktorinnehavarna en årlig kostnadsberäkning som granskades av Statens kärnkraftinspektion (SKI, numera SSM) som lämnade yttrande till regeringen för beslut om kärnavfallsavgifter. Den nya lagen ställer krav på kostnadsberäkningar vart tredje år, vilket ger en tydligare koppling till det s.k. Fud-programmet. Den avgiftsgrundande driftstiden ska som huvudregel antas vara 40 år, med en återstående driftstid om minst 6 år. Enligt den tidigare finansie- 2 SOU 2004:125 s. 9.
Finansieringssystemet Sida: 3/7 ringslagen antogs den avgiftsgrundande driftstiden som huvudregel vara 25 år. Andra viktiga förändringar som kan nämnas är ett ökat fokus på den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. har införts. Kärnavfallsavgift och säkerheter Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har givit upphov till restprodukter ska enligt 6 finansieringslagen betala kärnavfallsavgift. Avgiften ska täcka en så stor andel av de kostnader som anges i 4 samma lag att den motsvarar den avgiftsskyldiges andel av samtliga avgiftsskyldigas restprodukter. I 4 finansieringslagen anges att med kärnavfallsavgift avses: 1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slutförvaring av restprodukter, 2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar, 3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att de åtgärder som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas, 4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1 3, 5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag, 6. statens kostnader för tillsyn av sådan verksamhet som avses i 2, 7. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt 9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. Summan av de förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamhet som avses i 4 1 3 finansieringslagen utgör den s.k. grundkostnaden medan summan av de förväntade kostnaderna för verksamhet som avses i 4 4 9 finansieringslagen utgör den s.k. merkostnaden.
Finansieringssystemet Sida: 4/7 För de kostnader som ännu inte täcks av inbetalade kärnavfallsavgifter ska tillståndshavarna enligt 9 finansieringslagen ställa säkerheter, vilka får användas om de inbetalda kärnavfallsavgifterna inte är tillräckliga. Säkerheterna ska motsvara kostnader beräknade som finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Med finansieringsbelopp avses ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de återstående grundkostnaderna och merkostnaderna för de restprodukter som har uppkommit då beräkningen görs och de medel som har fonderats för dessa kostnader. Med kompletteringsbelopp avses ett belopp som motsvarar en skälig uppskattning av kostnader som avses i 4 1 3 finansieringslagen och som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Avgiftsmedlen fonderas i en särskild fond, kärnavfallsfonden. Varje tillståndshavare fonderar de medel som behövs för den egna andelen av de totala kostnaderna. Avgifterna och beloppen för säkerheterna för reaktorbolagen fastställs vart tredje år. Kostnadsberäkning och förslag på kärnavfallsavgift Kostnadsberäkning Reaktorinnehavare ska enligt 3 finansieringsförordningen, i samråd med övriga reaktorinnehavare, upprätta en kostnadsberäkning och ge in den till SSM senast den 7 januari vart tredje år. I kostnadsberäkningen ska: 1. anges den totala grundkostnaden för samtliga reaktorinnehavare, 2. anges den del av den totala grundkostnaden som är gemensam för samtliga reaktorinnehavare, 3. för varje reaktorinnehavare anges a. den del av den totala grundkostnaden som är hänförlig till reaktorinnehavarens reaktorer, b. hur stor andel av den totala mängden uppkomna och förväntade restprodukter som utgörs av restprodukter från reaktorinnehavarens reaktorer, och c. den del av den totala grundkostnaden som bör läggas till grund för reaktorinnehavarens finansieringsbelopp, 4. anges det kompletteringsbelopp som bör gälla för varje reaktorinnehavare, 5. anges hur mycket energi som varje reaktorinnehavare planerar att leverera under de närmast kommande tre kalenderåren efter det att kostnadsberäkningen senast ska ha givits in, och 6. anges de kostnader som förväntas uppkomma under vart och ett av de närmast kommande tre kalenderåren efter det att kostnadsberäkningen senast ska ha givits in för
Finansieringssystemet Sida: 5/7 o o o behandling, mellanlagring och slutförvaring av använt kärnbränsle, avställnings- och servicedrift, specificerat för varje reaktor, och rivning, inklusive mellanlagring och slutförvaring av kärnavfall från rivningen, specificerat för varje reaktor. I kostnadsberäkningen ska enligt 4 finansieringsförordningen varje reaktor, som inte permanent har ställts av, anses ha: 1. en total driftstid om 40 år, och 2. en återstående driftstid om minst sex år, om det inte finns skäl att anta att driften kan komma att upphöra dessförinnan. Reaktorinnehavarna samordnar sig inom finansieringssystemet genom det gemensamt ägda bolaget Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) och det är SKB som ger in de kostnadsberäkningar som ligger till grund för kärnavfallsavgiften. Förslag på kärnavfallsavgift SSM ska enligt 6 finansieringsförordningen för var och en av reaktorinnehavarna upprätta ett förslag till den kärnavfallsavgift som dessa ska betala de närmast kommande tre kalenderåren. Den föreslagna avgiften ska anges i kronor per levererad kilowattimme elström och är således beroende av hur mycket energi som varje reaktorinnehavare planerar att leverera under den aktuella perioden. SSM ska upprätta förslaget: 1. med utgångspunkt från kostnadsberäkningen enligt 3, 2. med beaktande av den totala merkostnaden, och 3. så att samtliga förväntade kostnader, sedan hänsyn tagits till vad som tidigare har betalats, kan förväntas bli täckta av de avgifter som reaktorinnehavaren kommer att betala under reaktorernas återstående driftstid. Sedan avgiftsförslaget har remitterats till reaktorinnehavarna och berörda myndigheter och organisationer ska SSM enligt 8 finansieringsförordningen lämna ett slutligt förslag till regeringen för beslut om kärnavfallsavgift för den kommande treårsperioden. Av förslaget ska framgå: 1. vilken avgift som förordas för den period som avses, 2. hur den gemensamma grundkostnaden fördelas på varje reaktorinnehavare, 3. grundkostnaden för varje reaktorinnehavare, 4. de närmare skälen för bedömningen i de fall som denna avviker från reaktorinnehavarens beräkningar, 5. merkostnaden och beräkningsunderlaget för denna, och 6. vilka faktorer som anses vara särskilt kritiska för kostnadsutvecklingen.
Finansieringssystemet Sida: 6/7 SSM ska enligt 20 finansieringsförordningen även upprätta förslag till finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp för varje reaktorinnehavare. Förslaget ska lämnas till regeringen för beslut tillsammans med det slutliga avgiftsförslaget. Något om bakgrunden till bestämmelserna om avgiftsberäkningen I förarbetena till finansieringslagen angav regeringen att den avsåg att i huvudsak förordna om beräkningsförutsättningarna och avgiftsprocessen på det sätt som utredaren föreslagit. 3 Krav på reaktorinnehavare I finansieringsutredningen angavs att fokus bör sättas på förväntad kostnad för respektive reaktorinnehavare istället för på kärnavfallprojektets totala framtida kostnader: detta för att få kostnadsbedömningar och avgiftsunderlag transparenta. Utredaren föreslog att detta krav på att avgiften ska täcka reaktorinnehavarens förväntade kostnader ska anges i lag. I utredningen angavs även att de förväntade kostnaderna för respektive reaktorinnehavare bör redovisas på särkostnader och samkostnader för reaktorinnehavarna. Utredaren föreslog att detta krav på att varje reaktorinnehavare ska beräkna sina förväntade sär- och samkostnader ska regleras i förordningen. I utredningen anges att: Med förväntad kostnad avses den beräknade genomsnittliga kostnaden (ett medelvärde). 4 I utredningen angavs vidare att reaktorinnehavarna bör, liksom tidigare, utföra kostnadsberäkningar och överlämna dessa för granskning av den myndighet som regeringen bestämmer dvs. SSM. Vidare bör reaktorinnehavarna klargöra hur kostnadsprofilen ser ut över tiden samt ange vad de bedömer vara särskilt kritiska faktorer. Det bör slutligen vara SSM:s uppgift att ange vilken information myndigheten behöver från reaktorinnehavarna och på vilket sätt den ska presenteras. Reaktorinnehavarna ska således lämna kostnadsberäkningar och annan information som SSM anser sig behöva för att bedöma kostnader och risker. 5 3 Prop. 2005/06:183 s. 25. 4 SOU 2004:125 s. 138 f. 5 Ibid.
Finansieringssystemet Sida: 7/7 Krav på SSM I finansieringsutredningen angavs att det bör ställas tydliga krav på SSM:s motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bl.a. att det bör ställas krav på redovisningen av det jämförelsematerial som SSM utnyttjat i sin bedömning och på de åtgärder som SSM vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar. För att underbygga bedömningar av förväntade kostnader bör vidare ett referee-förfarande etableras som ett led i det statliga granskningsarbetet. Exempel på jämförelsematerial och konsistenstester som kan användas i det statliga analysarbetet kan vara: Erfarenheter från andra stora anläggnings- och industriprojekt. Regelbundna jämförande analyser av kostnadsantaganden m.m. Regelbundna jämförande analyser av riskbedömningar ur ett finansiellt perspektiv. Alternativa kalkyler där specificerade händelser som inte ligger i referensscenariot lyfts fram. Regelbunden referee-granskning av centrala delfrågor med hjälp av externa experter. 6 *** 6 SOU 2004:125 s. 139 ff.