Statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv och rådets rambeslut (om brott mot industriella rättigheter och upphovsrättigheter) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till Riksdagen kommissionens förslag av den 12 juli 2005 till Europaparlamentets direktiv om straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter samt förslaget till rådets rambeslut om stärkta straffrättsliga åtgärder mot intrång i immateriella rättigheter samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 17 november 2005 Justitieminister Leena Luhtanen Lagstiftningsråd Lena Andersson
2 JUSTITIEMINISTERIET PROMEMORIA EU/2005/1194 EU/2005/1195 FÖRSLAGET TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV OM STRAFFRÄTTSLIGA ÅTGÄRDER TILL SKYDD FÖR IMMATERIELLA RÄTTIGHE- TER SAMT FÖRSLAGET TILL RÅDETS RAMBESLUT OM STÄRKTA STRAFF- RÄTTSLIGA ÅTGÄRDER MOT INTRÅNG I IMMATERIELLA RÄTTIGHETER 1. Allmänt Europeiska gemenskapernas kommission har den 12 juli 2005 med stöd av artikel 95 och 251 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen framlagt ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter samt med stöd av artikel 31 och 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen ett förslag till rådets rambeslut om stärkta straffrättsliga åtgärder mot intrång i immateriella rättigheter. Syftet med förslagen är att komplettera Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (2004/48/EG). Direktivet gäller de privaträttsliga och administrativa åtgärder, förfaranden och sanktioner som är nödvändiga för att säkerställa skyddet för immateriella rättigheter. Genom det direktiv och det rambeslut som nu föreslås utfärdas bestämmelser om straffrättsliga åtgärder för att förverkliga detta syfte. Förslaget till direktiv innehåller bestämmelser om kriminaliserande av gärningar som kränker immateriella rättigheter samt om de typer av straff som kan påföras för gärningarna. Förslaget till rambeslut, som är avsett att komplettera det föreslagna direktivet, innehåller bestämmelser om en miniminivå för straffen, förverkandepåföljder och straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Intrång i immateriella rättigheter håller enligt motiveringen till förslagen på att öka, vilket innebär skadliga ekonomiska och sociala följder samt problem ur konsumentskyddsperspektiv. Företeelsen har kopplingar till organiserad brottslighet. Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, det s.k. TRIPS-avtalet (FördrS 5/1995), som satts i kraft nationellt i alla medlemsstater, innehåller straffrättsliga bestämmelser till skydd för immateriella rättigheter. Enligt kommissionen innehåller medlemsstaternas nationella lagstiftningar ändå stora skillnader, vilket hindrar rättighetshavarna att få jämlikt skydd inom gemenskapsområdet och försvårar bekämpningen av förfalskningar och piratkopiering i synnerhet i allvarligare fall. Kommissionen anser att det som ko m- plement till bestämmelserna i direktiv 2004/48/EG behövs tillräckligt avskräckande straff inom hela gemenskapsområdet. Detta mål kan bäst genomföras på gemenskapsnivå i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Avsikten med förslagen är också att främja artikel 17.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken immateriella rättigheter skall vara skyddade. Vid fastställandet av straffens nivå har man enligt kommissionen beaktat artikel 49.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken straffets stränghet inte bör vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen. Denna promemoria baserar sig på dokumentet COM(2005) 276 final. 2. Förslagens huvudsakliga innehåll 2.1. Direktivet I artikel 1 i förslaget till direktiv anges di-
3 rektivets syfte och tillämpningsområde. Enligt artikel 1.1 fastställs genom direktivet de straffrättsliga åtgärder som krävs för att säkerställa skyddet för immateriella rättigheter. Enligt artikel 1.2 omfattar tillämpningsområdet förutom de rättigheter som harmoniserats i gemenskapsrätten även övriga immateriella rättigheter som ingår i respektive medlemsstats nationella rättsordning. Tilläm p- ningsområdet är enligt motiveringen samma som i direktiv 2004/48/EG. Kommissionens uttalande 2005/295/EG om artikel 2 i det nämnda direktivet innehåller en förteckning över de rättigheter som kommissionen anser att åtminstone hör till direktivets tillämpningsområde: upphovsrätt, rättigheter närstående upphovsrätten, en databasframställares sui generis-rätt, rättigheter som tillhör skaparen av kretsmönster i halvledarprodukter, varumärkesrättigheter, designskydd, patenträttigheter, inklusive rättigheter som härrör från certifikat om tilläggsskydd, geografiska angivelser, bruksmodellskydd, växtförädlarrättigheter samt firmanamn, om dessa är skyddade som exklusiva rättigheter i den berörda nationella lagstiftningen. Enligt motiveringen hindrar det föreslagna direktivet inte tilläm p- ningen av strängare bestämmelser i medlemsstaternas nationella lagar. Enligt artikel 2 i förslaget till direktiv avses inom direktivets tillämpningsområde med juridisk person varje enhet som har denna ställning enligt tillämplig nationell lagstiftning, med undantag av stater och andra offentliga organ vid utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter samt internationella offentliga organisationer. I artikel 3 i direktivförslaget fastställs medlemsstaternas skyldighet att straffbelägga alla uppsåtliga intrång i immateriella rättigheter, förutsatt att intrånget begås i kommersiell omfattning. Också försök eller medhjälp till eller anstiftan av en sådan gärning skall straffbeläggas. Uttrycket i kommersiell omfattning har enligt motiveringen lånats från artikel 61 i TRIPS-avtalet, men dess betydelseinnehåll definieras inte närmare i förslaget. Utgångspunkten kan anses vara definitionen i punkt 14 i inledningen till direktiv 2004/48/EG, enligt vilken handlingar som utförs i kommersiell skala är sådana som utförs för att uppnå en direkt eller indirekt kommersiell eller ekonomisk fördel. Artikel 4 i förslaget gäller straff som skall fastställas för brott som avses i artikel 3 i förslaget. Enligt artikel 4.1 skall en fysisk person kunna dömas till frihetsberövande straff. Både fysiska och juridiska personer skall kunna dömas till bötesstraff och förverkande av föremål, verktyg och produkter med ursprung i intrång eller av egendom till ett värde som motsvarar dessa produkter. Enligt artikel 4.2 skall även följande särskilda påföljder kunna föreskrivas i tillämpliga fall: a) förstöring av egendom som innebär intrång i en immateriell rättighet, b) stängning, hel eller delvis, slutgiltig eller tillfällig, av den inrättning som huvudsakligen använts för att begå det aktuella intrånget, c) permanent eller tillfälligt näringsförbud, d) rättslig övervakning, e) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, f) uteslutning från tillgång till offentliga stöd och subventioner, g) offentliggörande av rättsliga beslut. Artikel 5 i förslaget till direktiv innehåller bestämmelser om verkställande och uppföljning och artikel 6 bestämmelser om ikraftträdandet. Bestämmelserna kompletteras vid den fortsatta behandlingen av förslaget. Bestämmelserna i det föreslagna direktivet påminner i stor utsträckning om de straffrättsliga bestämmelser som ingick i det förslag till direktiv om åtgärder och förfaranden för skydd av immaterialrätter (KOM (2003) 46 slutlig) som kommissionen lade fram den 30 januari 2003. I det direktiv (2004/48/EG) som antogs hade de straffrättsliga bestämmelserna strukits. 2.2. Rambeslutet Enligt artikel 1 i förslaget till rambeslut är avsikten med rambeslutet att det skall komplettera det föreslagna direktivet med bestämmelser om straff och rättsligt samarbete. Artikel 2 i förslaget till rambeslut gäller stränghetsgraden hos de straff som kan påföras med anledning av brott som avses i artikel 3 i direktivförslaget. Enligt artikel 2.1 skall fysiska personer kunna bestraffas med en högsta straffsats på minst 4 års fängelse när brotten har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller om brottet in-
4 nebär en risk för människors hälsa eller säkerhet. Begreppet risk för människors hälsa eller säkerhet avser enligt motiveringen det fall då en förfalskad produkt som släpps ut på marknaden direkt utsätter människor för en risk att drabbas av en sjukdom eller ett olycksfall. Brott som begås inom ramen för en kriminell organisation definieras enligt artikeln i det rambeslut som fattats om bekämpning av organiserad brottslighet. Det nämnda rambeslutet har inte godkänts, utan är under beredning i en arbetsgrupp som tillsats av rådet. Kommissionens förslag till rambeslut av den 19 januari 2005 har delgivits riksdagen genom skrivelsen U 12/2005 rd. Avsikten är att rambeslutet skall ersätta och upphäva den gemensamma åtgärden av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (98/733/RIF). Skyldigheterna enligt den gemensamma åtgärden har satts i kraft i Finland den 1 mars 2003 (142/2003). Enligt artikel 2.2 skall den påföljd som fastställs för ett brott som begåtts av en fysisk eller juridisk person vara effektiv, proportionerlig och avskräckande. Bland påföljderna skall finnas straffrättsliga och ickestraffrättsliga böter vars högsta belopp i de allvarligaste fallen enligt punkt 1 i artikeln uppgår till minst 300 000 euro och i övriga fall till minst 100 000 euro. Enligt artikel 2.3 hindrar bestämmelserna i punkt 1 och 2 inte medlemsstaterna att tilllämpa strängare straff. Enligt motiveringen skall skärpta straffsatser kunna utdömas för gärningar som kan innebära allvarliga följder, såsom dödsfall eller funktionshinder. Enligt artikel 3 i förslaget till rambeslut skall medlemsstaterna kunna helt eller delvis förverka egendom som tillhör en fysisk eller juridisk person som dömts för brott i enlighet med bestämmelserna i artikel 3 i rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott åtminstone om brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller om brottet innebär en risk för människors hälsa eller säkerhet. Artikel 3 i det nämnda rambeslutet gäller utökade möjligheter till förverkande. Artikeln innehåller bestämmelser om brott och andra förutsättningar med stöd av vilka egendom som tillhör en person som dömts för ett brott eller som överlåtits till personens närmaste anhöriga eller till en juridisk person skall kunna förverkas helt eller delvis. Brott som begåtts inom ramen för en kriminell organisation definieras även i det ovan nämnda rambeslut som ännu är under beredning. Enligt artikel 4 i förslaget till rambeslut skall medlemsstaterna se till att berörda innehavare av immateriella rättigheter eller deras företrädare samt experter kan bistå i arbetet inom gemensamma utredningsgrupper som arbetar med sådana brott som avses i artikel 3 i det föreslagna direktivet. Enligt artikel 5.1 i förslaget till rambeslut skall en medlemsstat ha straffrättslig behörighet i fråga om sådana brott som avses i artikel 3 i det föreslagna direktivet åtminstone om brotten har begåtts helt eller delvis på medlemsstatens territorium. Punkt 2 i artikeln gäller situationer där flera medlemsstater har straffrättslig behörighet utifrån samma grunder. I sådana fall skall medlemsstaterna samarbeta för att avgöra vilken stat som skall åtala brottets gärningsmän i syfte att i möjligaste mån samla åtalen i en enda medlemsstat. Medlemsstaterna skall vid behov anlita Eurojust. När man in enlighet med artikel 5.2 beslutar om vilken medlemsstat som skall åtala brottets gärningsmän skall man enligt artikel 5.3 beakta följande anknytningskriterier i den ordning de anges: a) den medlemsstat där gärningen har begåtts, b) den medlemsstat i vilken gärningsmannen är medborgare eller bosatt, c) den medlemsstat i vilken den juridiska person för vars räkning gärningen begicks har sitt säte, d) den medlemsstat i vilken offret är bosatt eller har sitt säte och e) den medlemsstat i vilken gärningsmannen påträffades. Enligt artikel 6 i förslaget till rambeslut skall medlemsstaterna se till att möjligheten att inleda straffrättsliga utredningar eller förfaranden avseende sådana brott som avses i artikel 3 i det föreslagna direktivet inte är avhängig av att en person som drabbats av brottet lämnar en försäkran eller en anmälan, åtminstone om gärningen begåtts på medlemsstatens territorium. Artikel 7 i förslaget till rambeslut innehåller bestämmelser om verkställande och upp-
5 följning och artikel 8 bestämmelser om ikraftträdandet. Bestämmelserna kompletteras i den fortsatta beredningen av förslaget. 3. Inverkan på Finlands lagstiftning Bestämmelser om immateriella rättigheter ingår i patentlagen (550/1967), mönsterrättslagen (221/1971), lagen om nyttighetsmodellrätt (800/1991), lagen om ensamrätt till kretsmönster för integrerade kretsar (32/1991), lagen om växtförädlarrätt (789/1992), varumärkeslagen (7/1964), firmalagen (128/1979) och upphovsrättslagen (404/1961). Straffbestämmelser som gäller kränkning av immateriella rättigheter finns i 49 kap. i strafflagen (39/1889) samt i ovan nämnda lagar. I 49 kap. 1 föreskrivs om upphovsrättsbrott. Straffbarheten gäller intrång som i förvärvssyfte begåtts i rättigheter som skyddas i upphovsrättslagen samt import av verk som innebär intrång i en immateriell rättighet i syfte att sprida verket. Tillämpningen är begränsad till gärningar som är ägnade att åsamka innehavaren av den kränkta rätten betydande men eller skada. Genom lag om ändring av 49 kap. i strafflagen (822/2005)som träder i kraft den 1 januari 2006 ändras 1 så att lagrummet täcker förutom införsel i landet införsel till finskt territorium för vidaretransport till tredje land. Ytterligare slopas kravet på förvärvssyfte i rekvisitet för upphovsrättsbrott i datanätverk eller med hjälp av datasystem. Till kapitlet fogas också nya straffbestämmelser (3 5 ) om kringgående av tekniska åtgärder, brott gällande anordningar för kringgående av tekniska åtgärder för skydd av verk samt brott gällande intrång i elektronisk information om rättighetsförvaltning. Med stöd av 49 kap. 2 i strafflagen skall den som i strid med behöriga lagar gällande industriell rättighet gör intrång i en rätt till ett varukännetecken, den ensamrätt som ett patent medför, en mönsterrätt, en rätt till en kretsmodell, en nyttighetsmodellrätt eller en växtförädlarrätt dömas för brott mot industriell rättighet. Tillämpningen är begränsad till gärningar som är ägnade att åsamka innehavaren av den kränkta rätten betydande ekonomisk skada. Maximistraffet för brott mot immateriella rättigheter är två år både i fråga om brott mot industriell rättighet och brott mot upphovsrätt. Intrång i immateriella rättigheter som till sin natur kan anses begränsade och mindre betydelsefulla omfattas inte av tillämpningsområdet för bestämmelserna i 49 kap. (RP 94/1993 rd). En gärning som orsakar mindre skada kan vara en förseelse som bestraffas med böter med stöd av lagarna gällande immateriella rättigheter. I artikel 3 i förslaget till direktiv förutsätts att intrång som begås "i kommersiell omfattning betecknas som brott. Förutsättningen kan föranleda ett behov att ändra bestämmelserna i 49 kap. i strafflagen. Bestämmelserna i 49 kap. i strafflagen gäller inte firmaintrång. Med stöd av 22 1 mom. i firmalagen skall den som uppsåtligen kränker annans rätt till firma för firmaintrång dömas till böter. Det ovan nämnda straffbestämmelserna omfattar intrång i alla de immateriella rättigheter som räknas upp i kommissionens uttalande 2005/295/EG med undantag av geografiska angivelser. För att uppfylla kraven i det föreslagna direktivet bör straffbarheten utvidgas att omfatta även intrång i fråga om geografiska angivelser. Anstiftan av och medverkan till brott mot immateriella rättigheter skall med stöd av 5 kap. i strafflagen bestraffas i enlighet med kraven i artikel 3 i förslaget till direktiv. Med stöd av 5 kap. 1 bestraffas för försök till ett brott endast om försöket är straffbart enligt de bestämmelser som gäller det uppsåtliga brottet. Eftersom försök till brott mot immateriella rättigheter inte har kriminaliserats förutsätter förslaget till direktiv att bestraffbarheten utvidgas att gälla även försök. Det bötesstraff som bestämts för brott mot immateriella rättigheter enligt 49 kap. i strafflagen utdöms för fysiska personer i form av dagsböter. I lagen anges inget maximalt belopp för det totala beloppet dagsböter. I praktiken uppgår det maximala beloppet för böter som påförs emellertid inte till de 300 000 och 100 000 euro som förutsätts i rambeslutet. Lagstiftningen anger inte heller möjligheten att påföra annat än straffrättsliga
6 böter för brott mot immateriella rättigheter, vilket förutsätts i förslaget till rambeslut. Det kan anses att det fängelsestraff på högst två år som föreskrivs för brott mot immateriella rättigheter och det bötesstraff som föreskrivs för firmaintrång redan nu uppfyller kraven i artikel 2.2 i förslaget till rambeslut till den del som anger att straffen skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Straffet för firmaintrång motsvarar emellertid inte kravet på fängelsestraff i artikel 4.1. a i förslaget till direktiv. När det gäller det fängelsestraff på fyra år som förutsätts i artikel 2.1 i förslaget till rambeslut motsvarar det fängelsestraff på högst två år för brott mot immateriella rättigheter och det bötesstraff för firmaintrång som föreskrivs i 49 kap. i strafflagen inte den nivå som förutsätts i förslaget. Med stöd av 6 kap. 5 i strafflagen är en straffskärpningsgrund att gärningsmannen har begått brottet såsom medlem av en grupp som har organiserats för att begå allvarliga brott, men paragrafen berättigar inte domstolen att utdöma ett strängare straff än det maximistraff som fastställts för brottet i fråga. Den som begår brott mot immateriella rättigheter och dessutom utsätter någon för allvarlig fara till liv eller hälsa skall med stöd av 21 kap. 13 i strafflagen även för framkallande av fara dömas till böter eller fängelse i högst två år. I sådana fall kan gärningsmannen med stöd av bestämmelserna i 7 kap. i strafflagen dömas till ett gemensamt fängelsestraff på fyra år, vilket motsvarar den nivå som förutsätts i förslaget till rambeslut. Bestämmelsen gäller emellertid endast om någon utsätts för allvarlig fara till liv eller hälsa, varför det föreslagna rambeslutet kan förutsätta en ändring av 21 kap. 13 i strafflagen. Med stöd av bestämmelserna i 9 kap. i strafflagen kan en juridisk person dömas till samfundsbot om en sådan påföljd föreskrivs för brottet i strafflagen. Det lägsta beloppet för samfundsbot är 850 och det högsta 850 000 euro. För brott som avses i 49 kap. i strafflagen har samfundsbot inte fastställts som straff, varför lagen till denna del bör kompletteras. Regeringen överlämnar under hösten 2005 till riksdagen en proposition om genomförandet av Europarådets konve ntion om Internetrelaterad brottslighet. I propositionen föreslås en ändring av 49 kap. 4 i strafflagen så att straffansvaret för juridiska personer utvidgas att även gälla upphovsrättsbrott. Det nu aktuella direktivförslaget förutsätter att samfundsansvaret utsträcks att gälla också brott som avser industriella rättigheter. Samfundsbotens högsta belopp motsvarar redan nu kraven i förslaget till rambeslut. Med stöd av bestämmelserna i 10 kap. i strafflagen skall ekonomisk vinning av ett brott dömas förverkad till staten. Det är i huvudsak domstolen som besluter om vilka hjälpmedel vid brott som skall dömas förverkade. Skjut- och eggvapen samt hjälpmedel vid brott som innehas olagligen skall dock alltid dömas förverkade. Bestämmelserna uppfyller kraven i artikel 4.1 b i förslaget till direktiv. Med stöd av artikel 3 i förslaget till rambeslut skall även egendom som tillhör en fysisk eller juridisk person kunna förverkas i enlighet med artikel 3 i rambeslut 2005/212/RIF åtminstone om brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller om brottet innebär en risk för människors hälsa eller säkerhet. Bestämmelserna i artikel 3 i det nämnda rambeslutet motsvaras av bestämmelserna i 10 kap. 3 i strafflagen. Enligt paragrafen kan egendom dömas förverkad till staten hos den som har gjort sig skyldig till eller varit delaktig i ett brott som kan bestraffas med fängelse i minst fyra år, eller som har gjort sig skyldig till straffbart försök till ett sådant brott eller till ett annat brott som det separat hänvisas till i paragrafen. De brott som avses i 49 kap. i strafflagen uppfyller inte de nämnda villkoren. För att göra ett maximalt straff på fyra år och ett utvidgat förverkande av vinning av brott möjligt bör det maximala straffet för brott mot immateriella rättigheter höjas till fyra års fängelse i sådana fall där brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller där brottet innebär en risk för människors hälsa eller säkerhet. När straff för försök och medhjälp till brott bestäms enligt 6 kap. 8 i strafflagen tillämpas en lindrigare straffskala med stöd av vilken högst tre fjärdedelar av det maximala straff som föreskrivs för brottet kan utdömas.
7 Eftersom man i förslaget till rambeslut inte skiljer mellan straff som bestäms för den som gjort sig skyldig endast till medhjälp eller försök till brott motsvarar lagstiftningen inte heller efter den ovan beskrivna ändringen till denna del kraven i rambeslutet. Största delen av de särskilda påföljder som bestäms i artikel 4.2 i förslaget till direktiv är främmande för det finska rättssystemet. I lagen föreskrivs endast om de påföljder som avses i underpunkterna a och c. Domstolen kan med stöd av lagarna om immateriella rättigheter på målsägandens begäran i vissa situationer bestämma att egendom som innebär intrång i ensamrätt skall förstöras i enlighet med kraven i 4.2 a. I enlighet med kraven i 4.2 c kan en person som gjort sig skyldig till brottsligt förfarande under vissa förutsättningar dömas till tillfälligt näringsförbud med stöd av lagen om näringsförbud (1059/1985). Permanent näringsförbud enligt 4.2 c kan inte utfärdas. Med stöd av lagen om gemensamma utredningsgrupper (1313/2002) kan förutom myndigheter även andra personer ingå i en utredningsgrupp. Gruppens sammansättning bestäms av de myndigheter som inrättat gruppen och det finns inga särskilda bestämmelser om vilka personer som kan tas med i gruppen. Artikel 4 i förslaget till rambeslut förutsätter att medlemsstaterna ser till att innehavare av immateriella rättigheter eller deras företrädare eller experter kan bidra till arbetet inom de gemensamma utredningsgrupperna. Finlands lag kan med stöd av 1 kap. 1 i strafflagen tillämpas på brott som har begåtts på finskt territorium. Bestämmelsen kan tilllämpas oberoende om gärningen helt eller delvis begåtts i Finland. Lagstiftningen uppfyller sålunda redan nu skyldigheten enligt artikel 5 i förslaget till rambeslut i fråga om utövande av domsrätt. Däremot motsvarar den bindande prioritetsordningen för de faktorer som skall användas vid avgörande av behörighetstvister inte Finlands lagstiftning. Enligt 49 kap. 3 i strafflagen får allmän åklagare inte väcka åtal för brott som avses i 49 kap. i lagen om inte målsäganden anmäler brottet till åtal eller ett synnerligen viktigt allmänt intresse kräver att åtal väcks. Artikel 6 i det föreslagna rambeslutet förutsätter att paragrafen upphävs. 4. Ålands behörighet Enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör de industriella rättigheterna och upphovsrätterna och straffbestämmelserna i anknytning till dem till rikets behörighet. 5. Ekonomiska konsekvenser Förslagen har inga ekonomiska konsekvenser. 6. Grund för behörighet Förslaget till direktiv grundar sig på artikel 95 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen och förslaget till rambeslut på artiklarna 31 och 34.2.b i Fördraget om Europeiska unionen. Rättsgrunden för direktivet har behandlats närmare i punkt 11 statsrådets ståndpunkt. 7. Subsidiaritetsprincipen Statsrådet anser att sakinnehållet i förslagen omfattas av subsidiaritetespeincipen eftersom de uppställda målen inte i tillräckligt hög grad kan genomföras på medlemsstatsnivå. Lagstiftningen i gemenskapens medlemsländer har dock redan långt harmoniserats genom TRIPS-avtalet som ligger som grund för förslagen. Förslagen innehåller bestämmelser som dels kompletterar och dels också är strängare än nivån för de bestämmelser som ingår i sagda avtal. Bestämmelserna enligt TRIPS-avtalet avviker å andra sidan till en del från ordalydelsen i direktivet. Avvikelserna kan leda till tolkningsrelaterade oklarheter. Förslaget skall inte skapa sådana olika tolkningsmöjligheter i de stater som är parter i avtalet. Förslagen syftar till att skapa ett verktyg som inverkar på verksamheten på den inre marknaden och genom vilket de genom TRIPS-avtalet och de redan harmoniserade nationella bestämmelserna ytterligare skall harmoniseras. Samtidigt skall förslagen överföra de sagda förfarandena och bestämmelserna delvis till gemenskapens behörighet och angående vilka t.ex. gemenskapernas
8 domstol skall kunna ge tolkningsavgöranden. 8. Andra medlemsstaters ståndpunkter De andra medlemsstaternas ståndpunkter är tillsvidare preliminära och i dem har framförts samma problem som i punkt 11 statsrådets ståndpunkt. 9. Institutioners och andra ståndpunkter Rådet och Europaparlamentet har inte behandlat förslagen. 10. Den nationella behandlingen av försl agen och behandlingen inom EU (innehåller en uppskattning av behandlingstidtabellen) Förslaget har behandlats i sektionen för rättsliga frågor (sektion 35) samt i skriftligt förfarande av underssektionen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (sektion 6). Angående förslagen begärdes dessutom yttranden av handels- och industriministeriet, undervisningsministeriet, konsumentverket, Finlands Advokatförbund och Finska föreningen för industriellt rättsskydd rf. Kommissionen presenterade förslagen den 4 oktober 2005 vid arbetsgruppens för materiell straffrätt möte. Angående förslagen fördes en kort preliminär diskussion. Behandlingen fortsätter eventuellt vid arbetsgr uppens endagsmöte i december. Det är dock möjligt att den egentliga behandlingen av förslagen inleds först under Österrikes ordförandeskap. Det är då möjligt att behandlingen fortsätter också under Finlands ordförandeskap. 11. Statsrådets ståndpunkt Rättslig grund Rättslig grund för förslaget till direktiv är genomförandet av den inre marknaden enligt artikel 95.1 i EG-fördraget (FEG). I fråga om gemenskapsrätten och den nationella straffrätten har man traditionellt ansett att EG inte har behörighet att utfärda straffrättsliga normer med instrument som hör till första pelaren (t.ex. LaUU 13/2001 U 52/2003 rd samt i fråga om brott mot immateriella rättigheter EkUU 14/2003 U 32/2003 rd). Strafflagstiftningen och straffprocessuella bestämmelser hör till samarbetet mellan regeringarna, dvs. till tredje pelaren. Gemenskapen kan därför inte direkt förplikta medlemsstaterna att föreskriva att vissa gärningar är brott. Däremot har det varit godtagbart att en definition av förbjudna gärningar fastställs i direktiv, som man hänvisar till med tredje pelarens instrument, dvs. i rambeslutet. Europeiska gemenskapernas domstol har den 13 september 2005 i sin dom i ärendet C 176/03 tagit ställning till om vissa bestämmelser i rambeslutet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (2003/80/RIF) borde ha givits med första pelarens instrument. Domstolen hänvisade i sitt avgörande till att miljöskydd är ett av gemenskapens viktigaste mål. Även om strafflagstiftningen enligt domstolen i princip inte omfattas av gemenskapens behörighet hindrar detta inte gemenskapslagstiftaren från att vidta sådana åtgärder som har ett samband med medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser och som gemenskapslagstiftaren anser vara nödvändiga för att säkerställa att de bestämmelser som denne utfärdar i fråga om miljöskydd får full verkan. Gemenskapens behörighet förutsätter dock att tilläm p- ningen av effektiva, proportionerliga och avskräckande åtgärder utgör en åtgärd som är absolut nödvändig (på franska indispensable, på engelska essential) för att bekämpa allvarliga hot mot miljön (punkt 48). Medlemsstaterna har fortfarande friheten att välja tilllämpliga straffrättsliga påföljder, förutsatt att de är effektiva, proportionella och avskräckande (punkt 49). Enligt domstolen har artiklarna 1 7 i rambeslutet, med hänsyn till deras syfte och innehåll, till huvudsakligt ändamål att skydda miljön, och bestämmelserna i fråga skulle därför med giltig verkan ha kunnat antas med stöd av artikel 175 EG. I domen bekräftas för första gången gemenskapens behörighet att förplikta medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning föreskriva straffrättsliga påföljder i syfte att garantera gemenskapsbestämmelsernas effektivitet. Skyldigheter för medlemsstaterna har i tidigare rättspraxis gällt påföljder i all-
9 mänhet, och det har överlåtits till medlemsstaterna att bestämma om de t.ex. skall vara administrativa eller straffrättsliga. Fastän domstolen granskade endast det aktuella rambeslutet, går det att utgående från domen dra slutsatsen att gemenskapens behörighet på straffrättens område är begränsad och aktualiseras då följande förutsättningar uppfylls. För det första EG:s behörighet förplikta medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning kriminalisera vissa gärningar verkar i första hand endast gälla frågor vilka omfattas av gemenskapsreglering (jfr punkt 47 och 50 i domen). Eventuella rekvisit skall alltid grunda sig på gemenskapsreglering som redan gäller eller åtminstone införs i samband med kriminaliseringsskyldigheten. Till tilllämpningsområdet för artikel 1.2 i det nu aktuella direktivet hör förutom gemenskapslagstiftningen också de upphovs och immateriella rättigheter som ingår i den nationella lagstiftningen. För dessa bestämmelsers del är det klart att gemenskapen inte har behörighet att föreskriva straffrättsliga påföljder. Omständigheten i fråga skall beaktas vid den fortsatta beredningen av direktivet. För det andra har enligt domen medlemsstaterna fortfarande frihet att välja lämpliga straffrättsliga påföljder förutsatt att de är effektiva, proportionella och avskräckande. Gemenskapens behörighet skall i ljuset av domstolens beslut inte utsträcka sig till en harmonisering av straffskalorna vid miljöskyddet. Det går inte att av domen få ett direkt svar på frågan gällande alla detaljer för omfattningen av gemenskapens allmänna straffrättsliga behörighet med tanke på en bedömning av de immaterialrättsliga och upphovsrättsliga instrumenten. Frågan om direktivet kan innehålla bestämmelser om straffslagen (böter/fängelse) samt bestämmelser om förverkandepåföljder eller andra specialpåföljder är bl.a. öppen. Som tredje förutsättning skall tolkas om målet för den föreslagna bestämmelsen på det sätt som anförs i domen är anknuten till huvudmålen för artikel 2 i Fördraget för upprättande av de Europeiska gemenskaperna. Rättsgrunden för det aktuella direktivförslaget, dvs. artikel 95 i Fördraget för upprättande av de Europeiska gemenskaperna definierar tillnärmning av lagstiftningarna som ett medel för att förverkliga den inre marknaden. I artiklarna 1 och 2 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskaper nämns den inre marknaden som ett medel att förverkliga huvudmålen i artiklarna 2 och 3, dvs. en hög grad av konkurrenskraft och en förbättring av den ekonomiska prestationsförmågan. Skyddet för immateriella rättigheter och upphovsrätter utgör en del av förverkligandet av den inre marknaden, men kopplingen till huvudmålen enligt artikel 2 kan anses skäligen avlägset och till sin karaktär instrumentellt. Mot denna bakgrund bör man förhålla sig avvaktande till ett utfärdande, för förverkligande av den inre marknaden, av straffrättsliga bestämmelser genom direktiv med stöd av artikel 95 i EGfördraget. Dessutom bör den omständigheten att de nationella myndigheterna förpliktas införa straffrättsliga påföljder för att genomföra samfundslagstiftningen vara en oundviklig åtgärd. En bedömning av detta är i sista hand en ändamålsenlighetsfråga, men i juridiskt hänseende är det viktigt att de föreslagna åtgärdernas oundviklighet motiveras i bestämmelsen på ett trovärdigt sätt. Förslagens innehåll Gemenskapens medlemsstaters lagstiftning har i stor utsträckning harmoniserats genom det TRIPS-avtal, som även utgör grunden för förslagen. Förslagen innehåller dels bestämmelser som kompletterar avtalet och dels bestämmelser som är strängare en den nivå avtalet förutsätter. Kommissionen har inte i sitt förslag kunnat föra fram någon utredning över att medlemsstaternas lagstiftningar skulle vara olika på ett sätt som har betydelse inom just detta område. Avsikten med förslaget är att skapa ett instrument som påverkar verksamheten på den inre marknaden och med vilket de nationella bestämmelser och förfaranden som redan harmoniserats genom TRIPS-avtalet harmoniseras ytterligare. Samtidigt överför förslagen de nämnda förfarandena och bestämmelserna så att de omfattas av gemenskapens behörighet. Bestämmelserna enligt TRIPS-avtalet avviker delvis från ordalydelsen i direktivet. Skillnaderna kan
10 leda till tolkningsmässiga oklarheter. Förslaget bör inte medföra möjligheter till olika tolkningar i de stater som är avtalsparter. Tillämpningen av alla de föreslagna bestämmelserna på immateriella rättigheter av olika slag medför problem som måste lösas vid beredningen av förslaget. I fråga om flera bestämmelser i förslagen kan man med fog ifrågasätta om de på grund av förslagens omfattande och ospecificerade tillämpningsområde står i rätt proportion till de enskilda intrångsfallen. Förslagens tillämpningsområde bör åtminstone preciseras med beaktande av olika immateriella rättigheter. Förslagens tilllämpningsområde och ordalydelse bör också förtydligas. I fråga om enskilda bestämmelser bör bestämmelsens lämplighet för respektive rättighet utredas. De särskilda påföljder som anges i artikel 4.2 i direktivförslaget ingår även i andra förslag till EU-bestämmelser vilka gäller påföljder som bestäms för juridiska personer. Av förslaget framgår emellertid inte om de nu föreslagna påföljderna är avsedda enbart för juridiska personer eller också för fysiska personer. Förslaget bör därför förtydligas till denna del. Medlemsstaterna har också förpliktats att föreskriva om vissa påföljder med avvikelse från tidigare. Det är inte ändamålsenligt att inom medlemsstaterna harmonisera särskilda påföljder så här långt i fråga om endast en brottstyp. En produktkopia som tillverkats utan tillstånd av innehavaren av ensamrätt kan vara av sämre kvalitet än ursprungsversionen och t.o.m. farlig. Genom immateriella rättigheter skyddas emellertid i första hand rättighetshavarens ensamrätt till resultatet av kreativt intellektuellt arbete och endast indirekt konsumentens intressen. Den fara för någons hälsa eller säkerhet som uppstår på grund av intrång i en rättighet och som föreslås som en förutsättning för att ett brott mot upphovsrätt skall anses som en grov gärni ng lämpar sig därför inte nödvändigtvis som kvalificeringsgrund för gärningen. Medlemsstaterna borde ges möjlighet att bestämma straff för sådana gärningar med stöd av allmänna bestämmelser om t.ex. äventyrande av säkerheten eller vållande av personskada eller dödsvållande eller med stöd av andra lämpliga brottsrekvisit som ingår i den nationella lagstiftningen. Bestämmelserna om fastställande av straff för den som gjort sig skyldig till medhjälp eller försök till brott kan variera mellan medlemsländerna på grund av de grundläggande principerna i strafflagarna. När straff för försök och medhjälp till brott fastställs i Finland tillämpas en lindrigare straffskala, med stöd av vilken högst tre fjärdedelar av det maximistraff som föreskrivs för brottet kan utdömas. Den skyldighet som gäller det minsta maximistraffet bör av denna anledning endast gälla straff för gärningsmän och anstiftare, inte övriga medhjälpare till brott eller försök till brott. I Finland påförs böter i form av dagsböter. Rambeslutet förpliktar medlemsstaterna att föreskriva böter av en viss storlek som påföljd för en fysisk person också i de allra allvarligaste fallen där brotten har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller där brottet innebär en risk för människors hälsa eller säkerhet. Denna bestämmelse är problematisk i flera avseenden. Då maximistraffet för grova brott skulle vara fängelse är skyldigheterna i fråga om storleken på böterna bestämmelser som gäller minimistraff. Sådana förpliktelser gällande nivån på minimistr affet har tidigare inte funnits i rambesluten. För att förverkliga slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors den 15 16 oktober 1999 har rådet (rättsliga och inrikes frågor) avtalat om en miniminivå för de maximistraff som skall tas i bruk för vissa brott. Däremot finns det ingen politisk överenskommelse om en harmonisering av nivån på minimistraffen. Förslaget förpliktar medlemsstaterna att föreskriva om både straffrättsliga och ickestraffrättsliga böter som påföljd för en gärning. Grova fall där brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller där brottet innebär en risk för människors hälsa eller säkerhet skall alltid behandlas som brott inom ramen för det straffrättsliga systemet. För så allvarliga gärningar skall medlemsstaterna inte förpliktas att föreskriva administrativa avgifter och straffrättsliga böter som påföljd för en fysisk person. Det finns heller ingen grund för att de straffrättsliga böter som föreskrivs för en brottstyp immateriella rättigheter bestäms utgående från helt andra grunder än böter som fastställs för and-
11 andra brott. I rambeslutet föreslås också att tvister gällande behörighetstvister skall avgöras i en bindande prioritetsordning på basis av nämnda kriterier. Den bindande prioritetsordningen av kriterierna binder medlemsstaterna för mycket när de sinsemellan skall förhandla om behörighetstvister och samordning av åtal till en enda stat. Det är inte ändamålsenligt att förplikta medlemsstaterna att utfärda bestämmelser om behörighetstvister i fråga om en viss brottstyp. Det är sålunda inte rimligt att ta in bestämmelser om avgörande av behörighetstvister i enskilda rambeslut, utan sådana bestämmelser bör ingå i en särskild, allmänt tillämplig rättsakt. Kommissionen har för avsikt att ge en grönbok om avgörande av behörighetstvister, dvs. av tillämpningen av principen ne bis in idem, under år 2005 samt kommissionens förslag år 2006. När det nämnda förslaget godkänts är det onödigt att bestämmelsen om anslutningskriterier ingår i det föreliggande rambeslutet. Förslaget enligt vilket brott mot immateriella rättigheter skall höra under allmänt åtal är problematiskt. I vissa fall kan straffprocessen innebära mera skada än nytta för innehavaren av en rättighet, varför det är skäl att i regel låta rättighetshavaren väcka åtal (RP 94/1993 rd). Om intrång i en rättighet även gäller konsumenternas intresse är det motiverat att intrånget hör under allmänt åtal. Det är skäl att behandla båda situationerna i den fortsatta beredningen av förslaget och ge medlemsstaterna möjlighet att beakta dem i sin lagstiftning. Förslaget som förpliktar medlemsstaterna att garantera att rättighetshavaren eller dennes företrädare får bistå de gemensamma utredningsgruppernas undersökningar är också problematiskt. Förslaget innebär att den ena parten i den kommande rättegången, målsäganden, skulle beviljas rätt att delta i förundersökningen av fallet. Detta strider mot kravet på en jämlik behandling av parterna och förslaget strider mot de grundläggande principerna i straffprocessrätten. Det är inte heller motiverat att föreskriva om de gemensamma utredningsgruppernas sammansättning genom bestämmelser som gäller en enda brottstyp, utan med instrument som i allmän bemärkelse gäller gemensamma utredningsgrupper.