Danmarks Statistik Internationella Sekretariatet Rikke Olesen 5 augusti 2004 Inlägg till session 3: Den officiella statistikens roll, Nordiska Statistikermötet den 18-21 augusti 2004 Papperet består av två delar; 1) Genomgång av FN's tio principer för officiell statistik med en kort sammanfattning av hur väl implementerade dessa principer är generellt i den dagliga statistikproduktionen. Genomgången bygger på en undersökning utförd av FN s statistiska division år 2003. Denna undersökning bygger på svaren från ett frågeformulär som FN skickade ut till 194 nationella statistiska kontor. Det inkom 112 svar i form av en självutvärdering i förhållande till hur väl implementerade de grundläggande principerna är i den nationella statistikproduktionen. 2) Jämförelse av statistikproduktionen i sju europeiska länder: Danmark, Finland, Holland, Irland, Norge, Sverige och Österrike. Jämförelsen bygger på en undersökning utförd av Danmarks Statistik år 2003. I jämförelsen åskådliggörs vilken officiell statistik som produceras i respektive land, samt om statistiken produceras av det nationella statistiska institutet eller av någon annan. Genomgång av FN s grundläggande Principer för officiell statistik Principerna i korthet Den officiella statistiken skall uppfylla följande grundläggande principer 1 : 1. Relevans, opartiskhet och allas lika tillgång till statistiken 2. Professionalism vid vetenskapliga och etiska överväganden 3. Öppenhet omkring val av statistiska metoder 4. Förebyggande av felaktigt användande av statistiken 5. Datakälla skall väljas utifrån kriterierna om kvalitet, aktualitet, kostnader och uppgiftslämnarbördan 6. Konfidentialitet 7. Lagstiftning 8. Nationell koordination 9. Internationell koordination 10. Internationellt samarbete 1 UNSD, Fundamental Principles of Official Statistics, http://unstats.un.org/unsd/goodprac/bpabout.asp - 1 -
Beskrivning av Principerna Princip 1: Relevans, opartiskhet och allas lika tillgång till statistiken Den officiella statistiken utgör en oumbärlig del av informationssystemet i ett samhälle och förser regeringen, näringslivet och allmänheten med data om ekonomiska, demografiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Officiell statistik, som genererar praktisk nytta, skall sammanställas och hållas tillgänglig på opartiska grunder av statistikmyndigheterna 2. Detta för att uppfylla medborgarnas rätt till allmän information. Princip 2: Professionalism vid vetenskapliga och etiska överväganden För att bibehålla förtroendet för den officiella statistiken, skall statistikmyndigheterna besluta i enlighet med professionella överväganden, vetenskapliga principer och yrkesetik, om metoder och procedurer för insamling, bearbetning, lagring och presentation av data. Princip 3: Öppenhet omkring val av statistiska metoder För att underlätta en korrekt tolkning av data, skall statistikmyndigheterna presentera information om källor, metoder och processer för statistiken i enlighet med vetenskapliga normer. Princip 4: Förebyggande av felaktigt användande av statistiken Statistikmyndigheterna är berättigade till att kommentera felaktiga tolkningar och missbruk av statistik. Princip 5: Datakälla skall väljas utifrån kriterierna om kvalitet, aktualitet, kostnader och uppgiftslämnarbördan Data för statistiska ändamål kan hämtas från olika typer av källor, antingen statistiska undersökningar eller administrativa register. Vid val av källa skall statistikmyndigheterna ta hänsyn till kvalitet, aktualitet, kostnader och uppgiftslämnarbördan. Princip 6: Konfidentialitet Uppgifter om individer insamlade av statistikmyndigheter avsett för statistiska sammanställningar, oavsett om uppgifterna avser fysiska eller juridiska personer, skall behandlas konfidentiellt och får bara användas till statistiska ändamål. Princip 7: Lagstiftning Lagar, förordningar och principer som det statistiska systemet verkar under skall vara allmänt tillgängliga. Princip 8: Nationell koordination Koordination mellan de olika statistikmyndigheter inom varje land är avgörande för att uppnå konsistens och effektivitet inom det statistiska systemet. Princip 9: Internationell koordination Statistikmyndigheternas användande i varje land av internationella begrepp, klassifikationer och metoder främjar konsistensen och effektiviteten i det statistiska systemet på alla nivåer. Princip 10: Internationellt samarbete Bilateralt och multilateralt samarbete inom statistiken bidrar till en förbättring av de officiella statistiska systemen i alla länder. 2 Statistikmyndigheter omfattar alla landets producenter av officiell statistik. - 2 -
Historia Ett av de första försöken till att formulera etiska regler för statistiker var i 1979 när den amerikanska statistiska föreningen, under ledning av W.E. Deming, formulerade the ASA Code of Conduct for Statisticians. Samma W.E. Deming var också en av drivkrafterna när det internationella statistiska institutet i 1985 kom ut med the ISI Declaration of Professional Ethics 3. 4 Själva framkomsten av FN s grundläggande principer för officiell statistik kan ses i ljuset av den omvälvande samhällsmässiga utveckling från planekonomi till marknadsekonomi som länderna i transition genomgick från slutet av 80- talet. Nyttan och relevansen av principerna är däremot betydlig för statistikmyndigheter i alla länder, oavsett politisk styrform. I och med de djupgående förändringarna i de ekonomiska, sociala och politiska strukturerna i de central- och östeuropeiska länderna i transition, uppkom behoven av att säkra statistikens opartiskhet, pålitlighet, relevans och öppenhet. Statistikernas roll inom planekonomin var framförallt att säkra att de viktigaste ekonomiska statistikerna svarade till kraven från den centrala planeringsmyndigheten. Efter Berlinmurens fall, och det kommunistiska systemets kollaps, gjorde marknadsekonomin sitt intrång. Detta innebar att beslutanderätten för samhälleliga och ekonomiska frågor spreds till många fler personer på olika nivåer i samhället. Dessa beslutningar krävde pålitlig och relevant statistik. Detta medförde en radikal ändring av statistikernas roll i samhället. Statistikerna behövde nya referensramar att arbeta efter. Statistikvärldens reaktioner på de nya kraven på statistiken gick väldigt fort. Under två workshops som CES 5 arrangerade under våren 1990 framkom behovet för länder i transition, av fundamentala principer för officiell statistik, som kan appliceras på alla länder. Polen föreslog att man utarbetade ett utkast till en Statistisk konvention som presenterades på CES 38:e möte i juni 1990. Härefter bildades en arbetsgrupp som skulle utarbeta ett slutligt dokument. Arbetsgruppen skulle ta hänsyn till andra internationella organisationers arbete inom området, speciellt ISI s etiska riktlinjer för statistik. Resultatet blev en resolution med de tio bud Fundamental Principles of Official Statistics in the Region of the ECE, som godkändes på CES 39:e möte. I och med godkännandet av principerna beslöt sig CES för att gå högre upp i systemet och även presentera dem för UNECE (the UN Economic Commission for Europe), som i sin tur antog resolutionen i april 1992. Härefter skickades de tio principerna ut till länderna i de övriga regionerna för att få deras åsikt om nyttan av principerna. Responsen var överväldigande positiv. I april 1994 antogs resolutionen på global nivå av UN Statistical Commission som the UN Resolution on Fundamental Principles of Official Statistics. 3 http://www.cbs.nl/isi/ethics.htm 4 Jean-Louis Bodin, The Fundamental Principles of Official Statistics: the Breakthrough of a New Era, (United Nations Economic Commission for Europe: 50 years of the conference of European Statisticians 2003, chapter 5) 5 The Conference of European Statisticians (en regional FN-myndighet på statistikområdet) - 3 -
Implementering av Principerna I år, 2004, firar FN principerna 10-års jubileum. Detta sammanfaller med att FN under 2003 genomförde en undersökning av hur väl implementerade principerna är i de olika länderna. UNSD 6 utvecklade ett frågeformulär som skickades ut till 194 nationella statistikkontor, varav 112 länder svarade 7. På bakgrund av dessa självutvärderingar, ser det ut som att principerna är mycket väl implementerade. De bäst implementerade principerna enligt självutvärderingen är Konfidentialitet (princip 6) och Lagstiftning (princip 7). Dock rapporterade några länder att de hade haft några incidenter av avslöjande av individdata, samt att några få länder informerade om att deras lag om statistik var föråldrad. De sämst implementerade principerna enligt självutvärderingen är Förebyggande av felaktigt användande av statistiken (princip 4) och Nationell koordination (princip 8). Av undersökningen framkom att de största problemområden som hindrar en bättre implementering av de grundläggande principerna är: auktoriserade och icke-auktoriserade avslöjanden av individdata för icke-statistiskt ändamål; politisk inblandning vid publicering av statistik; behovet av att anpassa internationella standarder till nationella omständigheter; och slutligen brist på resurser. På ett överordnat plan verkar det som att det finns en stark korrelation mellan statistisk kapacitet och hur väl principerna följs. Även om det är svårt att säga om en undersökning som denna visar en korrekt bild av implementeringen av principerna, så är det nog den bästa möjliga metoden till att undersöka implementeringen i alla länder. Utfallet kan dock kritiseras av att det endast hade en svarsprocent på 58 %, samt att svaren var ojämnt fördelade mellan landområden. Förhållandevis fler i-länder hade besvarat frågeformuläret i förhållande till antal u-länder. Undersökningen kan även kritiseras av att den endast omfattade nationella statistikkontor och inte internationella organisationer, som rätteligen också bör följa principerna. Även om många länder ställer sig bakom principerna, är det inte alltid samstämmigt med att principerna följs. Det kan givetvis bero på många anledningar, både pga. omständigheter som statistikmyndigheterna inte rår över, men också på grund av brist på kunnande och resurser. Att överhålla principerna och producera sund och relevant statistik kräver en genomtänkt produktionslinje från datakälla till publicering av den slutliga statistiken. Som ett bidrag till att förbättra organiseringen av statistikproduktionen ger FN ut en handbok 8 om ämnet. Handboken har senast uppdaterats år 2003, och den riktar sig till generaldirektörer och deras kollegor, samt till dem som är ansvariga för tillsyn av den officiella statistikens funktion. Redan i introduktionen hänvisas till de grundläggande principerna för officiell statistik. För att kunna få allmänhetens förtroende för den officiella statistiken, måste en statistikmyndighet följa några grundläggande värden och principer som allmänheten respekterar. Det första kapitel i handboken 6 The United Nations Statistical Division 7 UNSD, Implementation of the Fundamental Principles of Official Statistics, dokument E/CN.3/2004/21 punkt 6 (a) på mötet med FN s statistska kommission, den 2-5 mars 2004, http://unstats.un.org/unsd/statcom/doc04/2004-21e.pdf 8 Handbook of Statistical Organization, Third Edition The operation and Organization of a Statistical Agency, http://unstats.un.org/unsd/methods/statorg/statorg.htm - 4 -
talar om oberoende, relevans, trovärdighet och hur man ska förhålla sig till uppgiftslämnarna. För att kunna ha en viss överblick över hur väl implementerade principerna är i den verkliga statistikproduktionen, har FN upprättat en databas över Good practices 9 dvs. organisation och management inom olika länder och organisationer. I databasen söker man på två variabler; dels det geografiska området, dels ett nyckelord som är kopplat till en av principerna, exempelvis Advisory bodies (principle1). De nordiska statistikmyndigheterna arbetar medvetet för att uppfylla FN s grundläggande principer för officiell statistik. Exempelvis lyder den första punkten i Danmarks Statistiks core values som följande: Vi efterlever de internationale principper for officiel statistik, som understreger samfundets behov for upartisk og faglig uafhængig statistik. Frågor, med utgångspunkt i de nordiska statistika systemen Är alla principer lika viktiga? Följer vi alla principer? Hur följer vi de två sämst implementerade principerna enligt självutvärderingen: Förebyggande av felaktigt användande av statistiken, samt Nationell koordination? Hur kan vi säkra den nationella koordinationen på alla nivåer? Hur säkrar vi att principerna följs; dels inom vår egen organisation men även av alla producenter av officiell statistik inom landet? Finns det ett behov, eller en önskan, av att sprida kännedomen om principerna även till en bredare allmänhet? Exempelvis till övriga producenter av (icke-officiell) statistik? Var är vi svaga? Varför? Önskar vi att göra något åt detta? Hur kan vi göra något åt detta? Är det skillnad på hur väl principerna följs mellan olika statistiska områden? Varför? Kan det finnas ytterligare principer som skulle kunna vara bra vägledare för den officiella statistiken? 9 UNSD, Good Practices Database, http://unstats.un.org/unsd/goodprac/default.asp - 5 -
En jämförelse av produktionen av officiell statistik i sju europeiska länder Bakgrund Under våren och sommaren 2003 genomgick Danmarks Statistik en budgetanalys 10. Inom ramen för denna analys utarbetades en undersökning av vilka statistikproduktioner som ingick (och vilka som inte ingick) i Danmarks Statistiks statistikprogram jämfört med statistikprogram i utvalda utländska statistikinstitutioner. I jämförelsen åskådliggörs vilken officiell statistik som produceras i respektive land, samt om statistiken produceras av det nationella statistiska institutet eller av någon annan. Undersökningen skall här användas till att belysa de olika ländernas centraliseringsgrad av produktionen av officiell statistik. De länder som jämförs är: Danmark, Finland, Holland, Irland, Norge, Sverige och Österrike. De jämförande länderna valdes utifrån en betraktning om liknande befolkningsstorlek och samhällsstruktur. Undersökningens upplägg Grundlaget för undersökningen är ett frågeschema som skickats ut till de utvalda ländernas statistikinstitutioner. Frågeschemat innehöll 135 ämnesområden som följer klassificeringen i Eurostats statistiska arbetsprogram för år 2003. Statistikinstitutionerna blev ombedda att klassificera den officiella statistiken efter vilken myndighet som producerade statistiken, samt markera om statistiken överhuvudtaget inte produceras, eller om landet producerade statistik som inte var med i frågeschemat. Undersökningen skulle omfatta statistikproduktionen i varje land för år 2002. Undersökningen skulle omfatta all officiell statistik i landet, oavsett om den produceras av den nationella statistikinstitutionen eller av någon annan. Begreppet officiell statistik definieras i undersökningen som statistik av generellt slag gällande sociala och ekonomiska villkor i landet. Det konkretiserades genom att undersökningen omfattade de ämnesområden som täcktes av Eurostats statistiska arbetsprogram för år 2003. Utfall Av tabellen nedan framgår att fördelningen av produktionen av landets officiella statistik mellan den nationella statistikinstitutionen och andra statistikproducenter varierar betydligt mellan länderna. Den ena ytterligheten är Irland och Österrike där ca 1/3 del av den officiella statistiken produceras utanför den nationella statistikinstitutionen. Den andra ytterligheten är Holland, som har den mest centraliserade statistikproduktionen, där endast 6 % av den officiella statistiken produceras utanför den nationella statistikinstitutionen. För de övriga länderna ligger 10 Budgetanalyse af Danmarks Statistik, august 2003, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Danmarks Statistik, Finansministeriet, http://www.dst.dk/omds/virkregnsk-strat/budgetanalyse_2003.aspx - 6 -
andelen mellan 13 och 22 % av ämnesområdena. Danmark och Finland har en andel på 22 % som produceras utanför den nationella statistikinstitutionen. Produktionen af officiel statistik i Danmark og de øvrige 6 lande Personstatistik Økonomisk statistik Landbrugsstatistik Tværgående statistik Total portefølje DK Statistikinstitutionen 32 52 8 5 97 Andre myndigheder 8 14 2 4 28 DK i alt 40 66 10 9 125 Udføres ikke 6 3 1 0 10 NO Statistikinstitutionen 35 54 5 8 102 Andre myndigheder 7 9 5 0 21 NO i alt 42 63 10 8 123 Udføres ikke 4 6 1 1 12 SF Statistikinstitutionen 34 56 3 9 102 Andre myndigheder 9 11 7 0 27 SF i alt 43 67 10 9 129 Udføres ikke 3 2 1 0 6 SV Statistikinstitutionen 34 64 6 9 113 Andre myndigheder 9 3 5 0 17 SV i alt 43 67 11 9 130 Udføres ikke 3 2 0 0 5 NL Statistikinstitutionen 37 65 7 9 118 Andre myndigheder 3 3 2 0 8 NL i alt 40 68 9 9 126 Udføres ikke 6 1 2 0 9 AU Statistikinstitutionen 24 41 8 6 79 Andre myndigheder 14 22 1 3 40 AU i alt 38 63 9 9 119 Udføres ikke 8 6 2 0 16 IRL Statistikinstitutionen 21 46 6 2 75 Andre myndigheder 16 9 5 6 36 IRL i alt 37 55 11 8 111 Udføres ikke 9 14 0 1 24 Antal emner i alt 46 69 11 9 135 Anm. Tabellen viser, hvor mange af spørgeskemaets emner, som er dækket af det pågældende lands officielle statistik i enten den nationale statistikinstitution eller af andre myndigheder. Grupperingen af statistikker i person-, økonomisk, landbrugs- og tværgående statistik følger Eurostats arbejdsprogram. De nordiska länderna har valt lite olika organisering av vilka statistikområden som produceras utanför den nationella statistikinstitutionen. Nedan följer några utvalda områden där produktionen av officiell statistik, helt eller delvis, ligger utanför den nationella statistikinstitutionen: Danmark: hälsostatistik, kapital- och finansiell statistik, forsknings- och utvecklingsstatistik och fiskestatistik Finland: hälsostatistik, socialstatistik, transportstatistik, utrikeshandel, statistik om animaliska produkter och fiskestatistik Norge: socialstatistik, kapital- och finansiell statistik och fiskestatistik Sverige: socialstatistik, statistik om animaliska produkter och fiskestatistik - 7 -
I tabellen nedan illustreras omfånget av den officiella statistik som produceras av den nationella statistikinstitutionen. Produktionen är fördelad på huvudområden och temanivåer. Antal emner, som er dækket af officiel statistik produceret af de nationale statistikinstitutioner DK NO SF SV NL AU IRL Kapitel II: Personstatistik i alt... 32 35 34 34 37 24 21 Tema 31 Befolkning... 7 7 7 8 7 7 7 Tema 32 Arbejdsmarked... 10 9 10 10 12 5 10 Tema 33 Uddannelse... 5 5 6 5 1 4 Tema 34 Kultur... 1 1 1 1 1 1 Tema 35 Sundhed og sikkerhed... 4 2 3 5 1 1 Tema 36 Indkomstfordeling og levevilkår... 3 6 6 6 5 3 3 Tema 37 Social sikring... 4 1 4 1 Tema 38 Anden demografisk og social statistik... 2 2 2 1 2 2 Tema 39 Forbrugerbeskyttelse... Kapitel III: Økonomisk Statistik i alt... 52 54 56 64 65 41 46 A: Makro-økonomisk statistik i alt 19 20 23 22 24 14 16 Tema 40 Årlige nationalregnskaber... 8 8 8 8 8 6 5 Tema 41 Kvartalsregnskaber... 3 4 4 2 4 1 2 Tema 42 Finansielle regnskaber... 2 1 4 4 4 2 Tema 43 Egne ressourcer... 1 2 1 2 2 1 2 Tema 55 Priser... 5 5 6 6 6 6 5 B: Erhvervsstatistik i alt 25 24 23 26 27 22 22 Tema 44 Virksomhedernes økonomiske aktivitet... 13 12 12 13 11 11 11 Tema 45 Energi... 2 3 3 3 3 3 Tema 48 Transport... 6 4 2 4 6 5 5 Tema 49 Informationssamfundet... 2 3 4 4 5 1 4 Tema 50 Turisme... 1 1 1 1 1 1 1 Tema 51 Erhvervsregister... 1 1 1 1 1 1 1 C: Penge-, finansiel- og udenrigshandelsstatistik i alt 8 10 10 16 14 5 8 Tema 52 Penge og finansiel statistik... 4 6 8 10 8 3 3 Tema 53 Varehandel... 2 1 2 2 2 1 Tema 54 Tjenestehandel og betalingsbalance... 2 3 2 4 4 4 Kapitel IV: Landbrugsstatistik i alt... 8 5 3 6 7 8 6 Tema 61 Arealanvendelse... 1 1 1 Tema 62 Landbrugsbedrifternes struktur... 1 1 1 1 1 Tema 63 Økonomisk landbrugsstatistik... 1 1 1 1 1 1 Tema 64 Vegetabilsk produktion... 1 1 1 1 1 1 Tema 65 Animalsk produktion... 2 1 2 2 2 Tema 66 Agro-industriel statistik... 1 1 1 1 1 Tema 67 Reform af landbrugsstatistikken... 1 1 1 1 1 Tema 68 Skovbrug... 1 1 1 Tema 69 Fiskeri... 1 Kapitel V: Tværgående statistik i alt... 5 8 9 9 9 6 2 Tema 70 Bæredygtighed... 1 1 1 1 1 Tema 71 Miljøstatistik... 2 4 4 4 4 1 Tema 72 Regional statistik... 2 2 2 2 2 2 2 Tema 73 Forskning og udvikling... 2 2 2 2 2 Emnedækning i alt... 97 102 102 113 118 79 75 Anm. Klassifikationen af temaer og kapitler følger Eurostats arbejdsprogram. Den ena ytterligheten är Irland och Österrike där statistikinstitutionen täcker respektive 75 och 79 ämnesområden. Den andra ytterligheten är Holland där 118 ämnesområden täcks av statistikinstitutionen. Danmark, Norge och Finland ligger förhållandevis tätt, då deras nationella statistikinstitutioner täcker respektive 97, 102 och 102 ämnesområden. Sverige ligger tätt på Holland med 113 statistikområden som täcks av den nationella statistikinstitutionen. - 8 -
En närmare jämförelse av de nordiska länderna visar att Statistiska Centralbyrån i Sverige producerar betydligt mer ekonomisk statistik än de övriga tre nationella statistikinstitutionerna. Statistikcentralen i Finland producerar lite mindre lantbruksstatistik än övriga nordiska statistikinstitutioner, medan Danmarks Statistik producerar minst personstatistik och tvärgående statistik. Sammanfattning Alla länder täcker i stort sett den officiella statistik som definieras i Eurostats arbetsprogram, dock i ett variera omfång. Sverige och Finland har den högsta täckningsgraden, Irland och Österrike den lägsta. Danmark är placerat i mitten tillsammans med Norge. När det gäller fördelningen av produktion av officiell statistik mellan den nationella statistikinstitutionen och andra statistikproducenter är det stora skillnader mellan ländernas grad av centralisering/decentralisering av statistikproduktionen. Skillnaden är dock inte lika stor om man endast ser till de fyra nordiska länderna. När det gäller omfånget av statistik producerat i ländernas nationella statistikinstitutioner kan länderna indelas i tre grupper. Den minsta statistikportfölj har statistikinstitutionerna i Österrike och Irland, i mitten ligger statistikinstitutionerna i Norge, Finland och Danmark, och den största portfölj finns i statistikinstitutionerna i Sverige och Holland. Avslutningsvis skall det påpekas att undersökningen täcker 135 ämnesområden. Alla ämnen behandlas lika och man har inte tagit hänsyn till att några ämnen är mycket resurskrävande (t.ex. utrikeshandel), medan andra ämnen kräver få resurser (t.ex. arealanvändning). - 9 -